지방의제 21

기존에 거버넌스가 적용된 사례로는 지방의제 21과 사회복지협의체를 들 수 있다. 지방의제 21은 환경 분야에서 여러 참여주체에 의한 환경실천계획을 지역 별로 수립한 것이며, 사회복지협의체는 지역사회에서 사회복지전달체계 구축에 기여하고 있다. 환경과 복지는 지역사회의 모든 구성원이 관심을 갖고 있는 부분 이면서 정부뿐 아니라 세계적으로도 필요성과 중요성에 대한 인식이 공유되고 있는 영역이다.

지방의제 21은 UN 환경개발회의를 통해 채택된 「Agenda 21」과 관련된 제 도이다. 지구환경 보전을 위한 지방정부의 역할을 강조하면서 각국 지방정부가 지역 차원의 환경실천계획인 「지방의제21」의 추진을 권고하고 있다. 지방의제 21은 지역사회의 미래 비젼을 제시하고 행동규범을 담는 계획으로 ‘지역사회운

동’이나 지역사회의 지속가능한 개발을 달성하기 위한 「행동지침서」의 성격을 가지며, 계획 수립단계에 지역사회의 주요 단체들이 폭넓게 참여하여 토론과 합 의의 민주적 절차를 거치도록 하고 있다. 실천에 있어서도 지역주민들의 자발적 인 참여와 활동에 초점을 맞추고 있다. 지자체 차원에서 지역사회의 지속가능한 발전을 목표로 정부와 시민사회, 기업 등 다양한 주체들이 함께 참여하고 협력하 기 위해 구성된 새로운 협력유형으로서 거버넌스에 대한 중요한 실험의 장을 제 공해주고 있다.

지방의제21은 그 추진방식이 전통적인 정부 주도 또는 민간 주도의 방식과는 달리 시민(NGO), 기업(시장), 행정(정부) 3자간 합의와 협력체제의 구축을 기반 으로 하는 거버넌스에 의한 문제해결을 지향하는 새로운 방식이다.

2005년 현재 전국 232개 지자체 중 195개 지자체가 지방의제 21을 수립하였으 며 31개는 수립 중에 있다. 2001년 12월 현재 우리나라는 248개 지방자치단체 중 지방의제21을 추진하고 있는 자치단체 가운데 공동협의회 형태의 추진협의체 를 구성해서 운영하고 있는 자치단체가 190개로 77% 수준에 이르고 있다. 더 나 아가서는 추진협의회 사무국이 상설운영 되어야 하는데, 사무국이 상설기구로 운영되고 있는 자치단체는 75개(광역 9개, 기초 66개)에 불과하다.

지방의제21 추진사무국은 설치는 광역단위가 가장 높은 비율을 나타내었고, 군과 구 단위가 저조한 비율을 나타내고 있다. 한편, 지방의제21 추진사무국내에 상근인력은 전국 167개 자치단체 중 61개 만이 전담인력이 있다고 응답했다. 상 근인력 수의 평균을 보면 사무국당 전국 1.8명, 광역 2.6명, 시 1.8명, 군 1.2명, 구 1명으로 나타나서 사무국 설치나 인력확보 등이 미비함을 알 수 있다.

<표 3-5> 지방의제21 수립 자치단체 현황

(단위 : 개)

구분

광역자치

단체 기초자치단체

합계

수립완료 수립완료 수립중 미추진

자치단체수 16 165 50 17 248

자료 : 환경부. 2003. 「지역별 특성에 적합한 지방의제21 추진모델 개발」.

<표 3-6> 지방의제21 사무국 전담인력 현황 (단위 : 개)

구분 전국 광역 시 군 구

상근직원이 있는

사무국수 61 12 34 13 2

상근직원수 108 31 60 15 2

평균상근직원수 1.8 2.8 1.8 1.2 1

자료 : 환경부. 2001. 지방의제21 추진현황분석 평가지표 개발. p.20

지방의제 21에는 지방자치단체, 기업, 시민 등 다양한 주체가 참여한다. 지방 자치단체는 지방의제21을 행정 전 부문에 반영하고 구체적인 행정계획을 수립하 여 추진한다. 기업은 지방의제21 중 기업과 관련된 행동계획을 실천하고 그 결과 를 지역사회에 공표하고 환경친화적 경영과 자원순환형 생산시스템 도입 등의 역할을 해야 한다. 시민은 지방자치단체와 지방의제21 추진기구의 사업과 행사 에 적극 참여하고 다양한 의견을 제안하는 역할을 담당한다.

지방의제 21의 수립절차는 다음과 같다.

기구구성

①지방정부, 지역사회구성원의 지방의제 21 추진정신 합의 (기구조직, 지원사항, 추진정신 등)

②지방의제21 추진 기구 구성

작성과정

③ 의제작성 관련 위윈회 구성

④ 지역의 지속가능발전 현황분석 및 개선목표

⑤ 지방의제21 초안작성 및 시범실천사업

⑥ 지방정부,지역사회구성원의의제초안 공개토론회등 합의과정

⑦ 지방의제21 수립, 발표

실행과정 ⑧지방의제21 실천사업 집행,감시

평가환류 ⑨ 실천사업 평가

⑩ 지속가능성지표 평가 및 목표에의 환류

<그림 3-7> 지방의제21의 수립절차

지방의제21에 대한 평가는 다음과 같이 요약된다.

첫째, 지방의제21은 세 주체, 즉 정부와 기업, 그리고 시민이 공동으로 참여하 여 그 지역의 문제들을 논의하고 환경친화적이고 지속가능한 발전의 실현을 위 해 실천하는 프로그램이라는 점이다. 정부, 시민, 기업 등이 독자적 혹은 대립적 관계 속에서 일해 온 것과 달리 세 주체가 서로 협력하여 의제를 공동으로 결정, 집행, 책임을 지는 방식으로 추진하는 제도로 환경거버넌스로서의 성격을 가지 고 있다. 물론 한국의 지방의제21 추진사업은 많은 경우, (지방)정부에 의해 주도 되는 경향이 있고 아직 주체간 수평적 네트워크 구축 수준에는 도달하지 못하고 있어서 커뮤니티 주도의 지역개발이나 문제해결 수준에 도달하기에는 한계를 내 포하고 있다는 점도 지적되고 있다.

둘째, 충분한 내용을 담고 있지 못하고 형식적이고 획일적인 경향이 있으며 예 산 부족 등으로 질적 측면에서는 부족한 점이 있다는 점이다. 지방의제21을 작성 하려는 해당 지역의 주체들이 지방의제21의 의미를 잘 모르는 경우도 있을 뿐 아니라, 예산부족은 현실적으로 가장 큰 제약요인이 되고 있다. 지방의제21을 추 진하기 위해서는 몇 개의 프로젝트와 의제 사무실 운영이 가능할 정도로 최소한 의 예산은 확보되어야 한다. 그러나 재원 중 가장 큰 부분을 차지하는 것이 지방 자치단체 예산으로 전체의 97%를 차지하고 있다. 2002년 193개의 지자체가 확보 한 예산은 약 93억원 규모로 지자체당 4천8백만원에 지나지 않는 실정이다.

셋째, 환경부분과 국내부분에 한정된다는 점이다. 지방의제21이 결국 지속가 능한 지역 발전에 그 목적이 있다면 환경부분에 국한되기보다는 사회나 경제부 분으로 확대되어야 한다. 선진국의 지방의제21은 종합적인 관점에서 시행되고 있으나 한국에서는 환경부분에만 국한되어 있다.

그러나 이런 한계에도 불구하고 지방의제21은 기존의 환경문제 해결방식과 다 른 새로운 방식을 취하고 있다. 지속가능발전을 목표로 환경부문은 물론 그와 연 계되는 경제부문, 사회부문과 통합하여 의제를 설정하고 추진되고 있다는 점에 서 성숙한 거버넌스는 아니라 할지라도 한국에서 최초로 거버넌스의 가능성을 보여준 사례라 할 수 있다.³²⁾

<표 3-7> 거버넌스 추진체계 및 사업내용의 분석틀

구 분 내 용

추진 체계

조직체계 지도체제(의장단), 위원회(운영위원회, 분과위원회), 사무국(민간사무국 형, 행정부서형, 민간단체위임형)

제도체계 환경기본조례형, 조례부재형, 기타 운영규정 재정구조 공공예산형, 민간예산형, 민간분담형 참여주체 행정주도형, 민간주도형, 민관협력형

참여방법 의제작성, 재정지원, 인력지원, 공간지원, 연구자문,공모사업수행, 정책실행(행정), 경영실천(기업), 생활실천(주민), 자원봉사, 광고지원 역할분담 광역의제형, 기초의제형

평가체계 주기적 객관적/주관적 평가형, 비주기적 객관적/주관적 평가형, 평가부재형

사업 내용

사업유형 및 방법

교육/홍보

교육, 연수, 현장실습, 견학, 생태탐사, 캠페인, 소식지‧

리플렛 발간, 교육교재 개발 및 제작, 홍보용 컨텐츠 (비디오‧CD-ROM) 제작, 실천수단 제작‧홈페이지 제 작 및 운영

조사연구/토론 조사, 워크샵, 강연회, 세미나, 토론회, 사례발표회, 설 명회, 간담회, 연구, 자료집 발간

실천운동/사업운영 환경가꾸기 운동, 재활용 운동, 재활용품 교환전시 판 매장 운영

단일행사중심 공모전, 기념일, 축제, 대회, 전시회, 시상식 친환경공간조성 생태주택, 생태공원

연대/교류/협력 국제‧전국‧광역간‧기초간

평가/의제수정 지표개발, 평가, 시민실천단‧모니터 활동, 의제수정

사업분야 환경

생활환경 대기, 수질, 폐기물 자연환경 녹지, 생태계, 토양, 해양

지구환경 기후변화, 생물종 다양성, 오존층 파괴

경제

생산활동 제조업, 유통, 서비스, 에너지, 수자원

소비활동 친환경제품사용, 물절약, 에너지절약, 녹색교통이용 지역개발 지역(도시개발)‧계획, 교통망, 관광자원개발 사회 복지 빈곤, 여성, 노인, 청소년, 건강

문화 교육, 여가, 주거

자료: 환경부. 2003. 「지역별 특성에 적합한 지방의제21 추진모델 개발」. p10.

32) 지방의제21이 보다 발전된 거버넌스로 구축되기 위해서는 다음의 과제들이 선결되어야 한다. 즉 지 자체 차원의 조례제정 등 제도화 방안 모색, 시민들의 자발적인 참여, 직 중심이 아닌 실천 중심의 운동방식, 지방자치단체의 적극적인 참여와 지원, 국가의제와 지방의제의 유기적 연계, 지방지속가능 발전위원회 설립과 의제와의 역할분담 등의 문제가 해결되어야 한다.