지방분권시대의 주택거버넌스체계 정립방안 연구
Housing Governance System in the Era of Local Autonomy
국토연 2005-42 ․ 지방분권시대의 주택거버넌스체계 정립방안 연구
글쓴이․천현숙, 진정수, 김승종 / 발행자․최병선 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 12월 28일 / 발행․2005년 12월 31일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474
값․8,000원 / ISBN․89-8182-372-3 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2005, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 200542
지방분권시대의 주택거버넌스체계 정립방안 연구 Housing Governance System in the Era of Local Autonomy
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천현숙․진정수․김승종
연 구 진 연구책임 천현숙 책임연구원
연구반 진정수 연구위원 김승종 연 구 원 협동연구진 소순창 교수(건국대)
김병준 박사(버지니아주립대) 김찬동 박사(서울시정개발연구원) 정익철 박사(런던대)
연구심의위원 진영환 부원장(주심) 손경환 토지주택연구실장 김현식 선임연구위원 배순석 선임연구위원 권혁진 건설교통부 사무관 이만형 충북대 교수
연구협의(자문)위원 강창현 단국대 교수 소순창 건국대 교수 서순탁 서울시립대 교수
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
우리나라에서 지방자치제가 실시된 지도 어느덧 10년이 지났다. 아울러 우리 사회는 정보기술의 발달로 조직의 시스템과 운영에 있어서 급격한 변화가 나타 나고 있다.
주택정책 수행에 있어서 지방의 목소리가 높아지고 있고 정부, 기업, 시민사회 의 동반자적 관계에서 문제를 해결해가고자 하는 시도가 나타나고 있다. 또한 지방의 주택문제에 대한 지방관료 및 지역주민, 전문가, 시민단체 등의 이해와 참여의 폭도 점차 넓어지고 있다.
주택정책이 지방정부 중심으로 이루어져야한다는 사회적 요구와 당위성을 갖 고 있음에도 불구하고 주택문제는 여전히 중앙정부가 주도적 역할을 하고 있는 것이 현실이다. 이는 합의과정에 대한 중요성보다는 단기간에 정책을 실현하고 자 하는 필요성이 더 부각되어왔기 때문이다. 그러나 중앙정부가 주도하는 정책 운영방식으로는 각 지역의 특성에 맞는 주거복지의 구현이 어려워지고 있다. 따 라서 본 연구에서는 지방화시대에 맞는 새로운 주택거버넌스 체계 수립을 검토 하고 대안을 제시하였다.
본 연구에서 제시된 개선안을 통해 주택정책에 있어서 중앙과 지방간의 바람 직한 역할분담체계가 정립되고 지역주민, 시민단체 등의 참여기회가 확대되어 주민의 수요와 특성이 반영되는 정책이 제안되고 집행됨으로써 서민계층의 주거
복지향상에 기여할 수 있기를 바란다.
그동안 본 연구를 성실하게 수행하여 온 천현숙 책임연구원, 진정수 연구위원 과 김승종 연구원, 그리고 연심회와 자문회의 등을 통해 좋은 의견을 개진해 주 신 김현식 선임연구위원, 배순석 선임연구위원, 손경환 실장과 충북대학교의 이 만형 교수, 건설교통부 권혁진 팀장의 노고에 감사를 드린다.
2005년 12월 국토연구원 원장 최병선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
우리나라는 그동안 중앙집권적 정치체계를 통해 중앙이 주도하는 공급중심의 주택정책을 수립하고 운영하여 왔다. 그러나 1991년 지방자치제도가 도입된 이 후 정치사회적 구조에 있어서 많은 변화가 일어났다. 지방화, 민영화에 대한 요 구가 증대하였고 시민단체 활동을 비롯하여 시민사회도 급속하게 성장하고 있 다.
국민의 정부는 물론 참여정부에서도 복지와 참여는 중요한 화두로 등장하고 있다. 이는 지금까지의 양적 성장 중심의 패러다임에서 참여와 분배를 중시하는 패러다임으로 사회가 급격히 변화하고 있음을 보여준다. 이러한 패러다임의 변 화는 주택분야에서도 조금씩 나타나고 있다.
본 연구는 이러한 패러다임의 변화에 따라 주거복지 향상을 위한 정책 수립과 운영의 변화방향을 염두에 두고 주택거버넌스 도입방안을 제시하고자 하였다.
이를 위해서는 효율적인 주택정책 수행과 주거복지실현을 위한 주택정책의 행위 주체별 수평적 네트워크가 모색되어야 한다. 주택정책은 국가적 차원과 지방 차 원의 정책이 균형있게 연결되어야 하며 주택거버넌스 역시 내셔널거버넌스와 로 컬거버넌스가 모두 고려되어야 한다.
이를 위해 중앙정부와 지방정부의 권한 정도, 정부의 역할과 한계, 재정규모 및 재정자립도 등을 통해 적정한 정부역할과 기능 재정립이 필요하다. 주택정책
의 수립 및 집행과정의 효율화를 도모하기 위해서는 주택정책의 기획, 입안, 결 정, 집행 과정에서 발생하는 문제점을 도출하고 이를 해소할 수 있는 대안이 제 시되어야 한다. 본 연구에서는 주택정책을 중앙 단위와 지방 단위로 구분하고 사 례연구를 통해 실증적 분석을 실시하였다. 또한 설문조사를 통해 주택정책의 여 러 참여주체들의 거버넌스에 대한 인식과 대안을 검토하였다.
조사 결과 우리나라의 주택정책은 중앙집중적 성격이 강하게 나타나고 있으 며, 지방으로의 분권화가 이루어지고 있지 않고 있는 것으로 나타났다. 지방정부 의 권한, 역할, 책임성이 모두 미약한 상태였으며 시민단체 활동 역시 중앙에 집 중되어 있음을 알 수 있었다. 그러나 거버넌스 도입에 대해서는 공공부분과 민간 부문이 모두 필요성을 인식하고 있었다.
지방화, 분권화시대에 주택거버넌스 도입은 하나의 역사적 흐름이라고 볼 수 있다. 또한 거버넌스는 권한의 공유가 아닌 책임의 공유라는 점이 인식되어야 한 다. 지방정부가 지역내의 주택문제에 대해 책임의식을 갖고 문제를 해소하려는 강력한 의지를 가질 때 주택거버넌스는 작동될 수 있기 때문이다. 본 연구에서는 장단기적으로 도입 가능한 주택거버넌스체계를 시범적으로 제시해보았다. 본 연 구를 시작으로 이와 관련된 후속 연구들이 축적되어 주택거버넌스 체계로의 변 화를 이끌어가는 계기가 되기를 희망해본다.
2005. 12 천 현 숙 책임연구원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 서론
지방자치제가 실시된 지도 10여년이 지났지만 아직도 주택정책은 중앙정부 중 심으로 운영되고 있다. 주택정책에 있어서 지방정부 역할이 강화되어야 한다는 사회적 요구와 당위성에도 불구하고 주택문제는 아직도 중앙정부가 주도적 역할 을 하고 있다. 지방화는 중앙정부와 지방정부간 새로운 역할분담을 필요로 하고 있고 시민단체의 성장으로 공공과 민간 간에도 새로운 파트너십 구축이 요구되 고 있다.
한편 시민사회의 다원화로 정책의사결정 및 집행에 있어서 다원적 가치가 중 시되고 있고 이들의 의사와 욕구를 충족시키기 위한 노력도 필요해지고 있다. 이 제 주택정책은 지방정부의 역할강화뿐 아니라 지역의 여러 이해관계자와의 협력 관계 구축이 고려되어야 한다.
본 연구는 주거복지 향상을 위한 주택거버넌스 도입방안을 제시하는 데 목적 이 있다. 이를 위해 효율적인 주택정책 수행과 주거복지 실현을 위한 주택정책의 행위주체별 수평적 네트워크를 구축하기 위한 거버넌스 체계를 제시하고자 한 다. 본 연구에서의 주택거버넌스 개념은 “국가(중앙정부와 지방정부 포함)단위의 주택문제를 해결하기 위한 사회적 조정장치”로 정의한다. 공간적으로는 중앙과
지방으로 구분하고 중앙은 서울에 위치한 중앙행정기관과 기타 주택관련분야를 포함하였다. 지방은 시․도 단위, 시․군 단위로 구분하여 시․도는 서울, 부산, 대구, 광주, 대전, 경기, 충북, 전북, 전남, 경남을 조사하였고 시․군은 안양시, 유성구, 완주군 등 14개 지자체를 대상으로 사례분석을 실시하였다.
주요 연구내용은 주택거버넌스의 개념, 이론분석 및 도입배경, 주택관련 행정 의 실태 및 단계별 현황과 문제점, 국가단위의 주택문제 해결을 위한 사회적 조 정장치의 유형, 주택정책의 수행과정에서 각 정책행위자의 네트워크 및 내부구 조 분석, 국내외 사례분석을 통한 주택거버넌스 주체별 역할과 기능, 우리나라에 서 주택거버넌스 도입 방안과 모델 구상 등이다.
연구방법은 국내외 거버넌스 관련 이론 및 선행연구에 대한 문헌검토, 기본 통 계자료, 설문조사와 심층면접, 외부전문가 협동연구, 관련전문가와의 연구협의회 와 연구자문회 등을 활용하였다.
제2장 주택정책에 있어서의 정부역할 변화와 거버넌스
국민의 주거권보장을 위해 국가는 적극적으로 주택정책에 개입할 의무가 있 다. 주거권은 UN에서도 인정하고 있는 보편적 기본권의 하나이며 우리나라도 헌법에서 국민의 쾌적한 주거생활을 위한 노력의무를 명시하고 있다. 주거권 보 장을 위한 주택정책은 합리적이고 공평한 주택공급 및 배분, 안전한 주택관리, 안정적 주택시장 유지, 실질적 주거복지의 실현, 쾌적한 주거환경의 조성을 통하 여 국민의 주거안정과 주거수준을 향상시키기 위한 수단이다. 또한 이러한 목표 를 달성하기 위해서는 중앙정부와 지방정부 간의 역할분담 원칙에 따라 업무가 균형 있게 배분되어야 한다.
오늘날 행정은 양적 확대와 더불어 질적으로 전문화되고 있으므로 행정의 효 율적 수행을 위해서는 중앙정부와 지방정부간에 조화로운 사무배분과 합리적 기 능배분이 필요하다. 지방자치시대 행정이 다양한 국민의 욕구에 부응하기 위해 서는 자치단체의 역할과 기능제고를 통하여 지역별 특성을 반영하여야 한다. 한
편 지방정부의 역할은 과거 규제자의 역할에서 서비스 공급자를 거쳐 현재는 지 역발전자로 재규정되고 있으며 주택정책에 있어서도 이에 맞는 지방정부의 역할 이 필요하다.
중앙과 지방간 역할분담에 관한 선행연구를 종합해보면 역할분담에 관한 뚜렷 한 기준을 찾기는 어렵다. 대체로 제시된 분담원칙은 주택정책의 효율적 집행(효 율성), 지방자치단체의 자치성 존중(자치성), 주택경기안정 도모(안정성), 지역간 불균형(균형발전) 및 부의 재분배(형평성)로 요약해볼 수 있다.
지역의 특성을 반영하고 주민의 의견을 수렴할 수 있는 주택정책 실현을 위해 서는 참여주체의 다양화와 책임과 권한의 분배가 선행되어야 한다. 이러한 구조 를 통해 여러 주체가 파트너십을 형성할 수 있는 체계가 구축될 수 있다. 중앙정 부 중심의 하향식 정책수립과 집행체계를 극복하고 지역이 중심이 되어 정책을 수립하고 중앙이 이를 조정하는 과정이 필요하다.
주택거버넌스의 정당성은 참여의 민주성과 상호의존성, 그리고 주거복지전달 의 효율성에서 찾을 수 있다. 주택거버넌스 체계를 구축하기 위해서는 중앙정부 의 기능과 역할이 축소되면서 민간부문, 지방정부, NGO 등의 역할과 기능이 강 화되어야 한다. 이를 통해 주택정책의 의사결정에 있어서 각 정책행위자간 수평 적 네트워크와 상호협력관계가 형성되고 정책효과는 극대화될 수 있다.
제3장 거버넌스 개념과 이론 및 적용사례
거버넌스 도입의 역사적 배경은 복지국가 실패와 위기가 중요한 계기가 되었 다. 여기에 신자유주의 확산은 거버넌스의 이념적 토대를 제공해주었다. 세계화 와 신자유주의 확산은 국민국가의 활동영역을 축소하고 기능을 약화시키는 반면 그 역할을 시민사회, 시장, 국가가 분담하게 되었다. 국가 내부적으로는 지방분권 화, 참여민주주의 확산에 의한 영향을 지적할 수 있다. 정보화 역시 거버넌스 등 장을 촉진시킨 요인이었다. 정보화는 국가, 사회, 기업 등 국가운영 주체 간의 관 계를 변화시켜 사회 운영틀의 기본을 바꾸는 중요한 변수가 되었다.
거버넌스 개념은 “공통의 문제를 해결하기 위한 사회적 조정기제”로 정의할 수있다. 거번넌스는 제도화된 정책커뮤니티 내의 이해관계자들을 정책과정에 적 극 참여시켜 수평적으로 문제를 해결하고 책임지는 공공의사결정형태를 의미하 며 전통적 정부관(government)에서 거버넌스로 변화를 보여준다. 정부패러다임 과 거버넌스 패러다임은 정부 간 권력관계, 국가와 사회 간 권력관계에 있어서 몇 가지 차이점을 보이고 있으며 복합성, 민주성, 상호의존성, 효율성을 모두 포 함하는 개념이다.
거버넌스 주체는 공공과 민간으로 대별되며 민간은 다시 커뮤니티와 시장으로 구분할 수 있다. 즉 거버넌스는 정부, 민간기업, 지역사회, 시민단체 등이 모두 참여하는 사회문제의 조정기제이며, 이 때 각 참여주체의 참여와 역할정도는 경 우에 따라 달라질 수 있다.
거번너스가 성립하기 위해서는 첫째, 시민의 자발적 협력관계에 토대한 민주 주의 확립이 전제되어야한다. 둘째는 성숙한 지방분권의 확립이 전제되어야 한 다. 일상적 시민서비스와 시민생활에 직결된 행정매니지먼트에 시민사회조직을 통한 참가를 실현하기 위해서는 기초자치단체가 지역에 대해 재량적 행정을 실 시할 수 있는 권능을 갖는 것이 전제되어야 한다.
거버넌스 하의 정책과정은 정책결정이 행정내부에서만 이루어지지 않고 계획 에서 결정까지의 과정에 공개적인 주민들의 의견개진과 수렴 과정을 거친다. 이 과정을 통해 주민과 행정 간에 신뢰관계가 형성될 수 있는 것이다.
사회자본은 거버넌스 구축의 전제조건이라는 점에서 거버넌스 형성에 필수적 요소이다. 사회자본은 신뢰와 규범, 참여 등을 포함하는 개념으로서 사회발전에 중요한 요소이며, NGO의 성장은 사회자본 구축에 중요한 영향을 미친다. NGO 는 정책의제설정단계, 정책결정단계, 정책집행단계, 정책평가단계에서 중요한 영 향을 미치고 있음이 선행연구에서도 나타나고 있다.
일반적 의미의 거버넌스는 주택분야에서도 적용가능하다. 주택문제는 지역적 문제로서 지역주민의 생활과 밀접이 관련되어 있고, 따라서 지역의 특성에 맞는 내발적 주택문제 해결방식과 주택정책이 형성이 필요하기 때문이다. 지금까지
거버넌스에 대한 연구결과를 보면 복지와 환경 분야에서 거버넌스 논의가 활발 히 이루어지고 있다. 이는 복지와 환경이 주택문제보다 보편성을 띠고 있고 이 문제에 대한 일반인의 관심, 지자체의 책임의식, 시민단체의 관심정도 등이 높기 때문이다.
제4장 주택거버넌스 참여주체의 실태분석
주택거버넌스 참여주체의 실태분석을 통해 중앙과 지방 간, 공공과 민간 간 역 할분담이 어떻게 이루어지고 있는가를 분석하였다. 주택관련 업무의 참여주체는 중앙과 지방, 공공과 민간으로 구분할 수 있다. 행위주체는 중앙정부 및 지방정 부 공무원, 국회 건설교통위원회 위원, 정부투자기관, 중앙정부 및 지방정부 특별 위원회 위원, 시민단체종사자, 민간기업인, 교수 및 연구원 등 주택관련 업무수행 자 및 전문가를 대상으로 하였다.
주택정책 수행과정을 4단계(기획입안, 정책결정, 정책집행, 정책평가)로 구분 하고 각 단계별 주택거버넌스 운영 실태를 분석하였다. 조사방법은 사례연구와 설문조사를 병행하였다.
중앙, 광역, 기초자치단체의 행정체계를 살펴보면, 건교부는 국단위의 주택업 무조직을 갖고 있는 반면 광역자치단체 중에서도 일부만이 주택국이 있고 나머 지는 도시국, 개발국, 건설국 등에서 주택업무를 담당하고 있다. 이는 주택업무보 다 택지개발, 재개발, 주거환경정비 등 개발관련업무의 비중이 상대적으로 더 높 기 때문이다. 광역의 경우 관련 국내에 주택과가 있는 경우가 많지만 기초자치단 체의 경우 주택업무를 도시과나 건축과 등에서 담당하고 있는 경우가 대부분이 다. 이는 광역에 비해 기초자치단체의 주택행정기능이 상대적으로 미약한 것을 반영한다.
중앙, 광역, 기초자치단체에서 담당하고 있는 주택업무를 보면 중앙정부는 기 획과 집행업무가 혼재되어 있는 반면, 광역과 기초는 주로 집행업무에 집중되어 있는 특징을 보인다. 이는 주택정책, 주거복지, 주거환경 및 주택관리, 택지개발
및 주택건설, 공공주택 및 국민임대주택 등의 모든 분야에서 공통적으로 나타나 는 현상이다.
주택 관련 NGO는 중앙에서 활동하는 단체로는 경실련, 주거복지연대 등과 기 타 지역에서 활동하는 지역시민단체들이 있다. 특히 중앙에서 활동하고 있는 단 체들은 최저주거기준 입법화과정과 최근의 주택공영개발 논의, 부동산시장안정 대책 등에 상당한 영향력을 행사하고 있다. 이는 중앙에서는 NGO가 여론형성 등에 중요한 역할을 하고 있고 건교부 등의 정책기관이 NGO를 파트너로서 인식 하고 있기 때문이다. 그러나 지역 NGO의 경우는 주택문제와 관련한 활동이 활 발하지 않은 편이다. 이는 주택문제가 수도권에 집중되어 있기 때문이기도 하고 회원의 한계, 지역연고 구속력이 약한 전문가집단, 지역적 이슈의 제약 등으로 인해 주택문제에 대한 관심정도가 중앙에 비해 낮은 점도 원인이 되고 있다. 최 근 들어 정부는 NGO를 우호적 지지자로 확보할 필요성을 인식하고 있고 이런 사회적 분위기속에서 중앙의 NGO는 꾸준히 발전하고 있다.
한편 참여정부에서는 국민경제자문회의, 빈부격차차별시정위원회 등의 특별 위원회들도 주택문제에 있어서 중요한 역할을 담당하고 있다. 이들 위원회에는 민간전문가들이 활동하고 있어서 민관의 영역을 상호 연계하는 거버넌스의 한 모습으로 파악할 수 있다.
주택정책 운영실태를 분석하기 위해 광역자치단체와 기초자치단체를 중심으 로 사례조사를 실시하였다. 사례지역은 서울특별시와 4개 광역시(부산, 대구, 광 주, 대전)와 5개 도(충북, 전북, 전남, 경북, 경남), 청주시외 2개 기초지자체(유성 구, 완주군) 등 총 14개였다.
조사내용은 광역지자체 또는 기초지자체가 수행하고 있는 ‘주택계획 및 조사 에 관한 사항’, ‘주택정책에 관한 관계기관 협의 사항’, ‘주택건설에 관한 사항’,
‘주택공급에 관한 사항’, ‘저소득층을 위한 주택정책 내용’, ‘주거환경정비에 관한 사항’, ‘택지개발에 관한 사항’, ‘국민임대주택에 관한 사항’(자세한 내용은 부록 2 「주택정책의 운용실태에 대한 사례분석 사항」참조)으로 구분하여 실시하였 다. 조사 방법은 연구진이 직접 방문하여 심층면담조사 및 설문조사를 통하여 실
시하였고, 관련 자료를 수집하여 정리하였다. 실태조사결과 지방정부가 자율권 을 갖고 지역특성에 맞게 시행하는 업무는 거의 없었으며 대부분 중앙에서 결정 한 사항을 그대로 집행하는 수준이었다. 주거급여나 영세민전세자금을 포함한 주거복지프로그램의 전달과정에서 기초자치단체가 중요한 역할을 수행하고 있 으나 이는 단순 집행업무로서 지역적 특성을 감안하고 있지는 못하였다. 이밖에 국민임대주택 건설공급, 택지개발 등의 거의 모든 업무가 중앙에서 기획하고 집 행은 토공이나 주공 등의 기관이 담당하고 있어서 지방정부의 역할은 매우 미미 한 수준이었다.
주택거버넌스 도입의 필요성과 중앙, 지방정부 및 민간의 역할분담을 알아보 기 위해 설문조사를 실시하였다. 조사는 중앙과 지방의 공무원, 시민단체 종사자, 전문가, 공사, 건설업체를 대상으로 실시하였다. 설문조사 결과 우리나라 주택정 책은 매우 중앙집권적(83.8%)인 것으로 평가하고 있었고 바람직한 주택정책 수 행방식으로는 중앙과 지방의 역할재정립이 34.7%로 가장 높았다.
주택정책의 기획, 집행, 평가의 전 과정에서 민간부문보다 공공부문의 역할이 높게 나타났다. 기획, 결정에 있어서 중앙정부가 9.1점, 광역 6.1점, 기초 4.2점(10 점 만점)인 반면 지역주민은 3.7점, 시민단체 4.6점으로 나타났다. 전문가그룹은 기획, 결정단계에서 중요한 역할을 하고 있는 것으로 나타났고 지역주민보다는 시민단체의 역할이 다소 큰 것으로 나타났다.
주택정책의 수립, 집행과정에 지역주민의 의사가 반영되고 있다는 응답은 22%에 불과하였고 시민단체는 48.7%였다. 이는 행정에 대한 지역주민의 의사전 달 통로가 없기 때문에 나타나는 문제로 볼 수 있다. 주택정책에 지역주민참여에 대한 의견은 적극찬성과 찬성이 81.1%로 매우 높았다. 광역이나 기초자치단체보 다 중앙정부에서 시민단체 참여에 대한 찬성정도가 더 높았다. 그러나 지방정부 의 주택문제 해결능력은 없다는 의견이 대다수였으며 그 이유는 재원부족과 전 문성 부족을 지적하고 있다.
공공, 민간의 향후 역할분담에 있어서는 민간보다는 공공의 역할에 대한 기대 가 높았다. 주택정책의 세부 항목별 행위주체에 있어서는 주거실태조사와 최저
주거기준 미달가구 파악은 시군구의 업무, 주택종합계획은 중앙과 광역의 업무 로 인식하고 있었다. 주택건설 기준설정, 주택공급 등은 중앙, 지역별 건설량 결 정은 광역의 업무라는 응답이 많았다. 민간부문에서는 전문가집단에 대한 역할 기대가 높은 점이 특징적이다. 응답비율이 높은 순서에 따라 1순위를 부여해 본 결과 시민단체역할은 주거실태조사, 최저주거기준미달가구 파악, 분양가규제 등 에서만 1순위로 나타났고 부동산시장 안정이나 저소득층 주거문제 등에서는 2순 위로 나타났다. 이는 전문가집단에 비해 시민단체의 역할에 대한 기대가 상대적 으로 낮은 것으로 해석된다.
주택정책 참여주체별로 편차가 매우 크며 NGO의 경우 중앙과 지방간에 차이 가 큰 것으로 나타났다. 이는 앞으로 주택거버넌스 체계 수립에 있어서 각 참여 주체가 균형 있는 역할 수행에 한계가 있음을 보여주는 것이며 거버넌스 체계로 가기 이전에 지방의 역할 증대, 지역 NGO 육성방안 등이 전제되어야 함을 알 수 있다.
제5장 외국 주택거버넌스 운영사례
주택정책에 있어서 대부분 국가들은 아직 거버넌스 시스템이 구축되지 못하고 있다. 그러나 국가 간 정도 차이는 있지만 정부(government)에서 거버넌스 (governance)로 변화되어가고 있는 추세이다. 또한 국가마다 주택정책의 결정, 주택관리, 주거환경개선에 있어서 주택거버넌스가 다양하게 형성되고 있다.
영국의 경우 1919년 애디슨법에서 이미 지방정부의 주택공급책임과 중앙정부 의 재정지원책임을 정한 바 있다. 영국은 광역 단위의 거버넌스 체계를 운영하고 있다. 잉글랜드 지역의 광역주택위원회(regional housing board)를 설립하고 주 택정책을 광역 단위의 공간, 교통 및 경제발전 및 지속가능한 발전전략과 연계하 여 수립하도록 하고 있다. 잉글랜드에 총 9개의 광역주택위원회가 설립되어 있 다. 주택정책은 광역 단위로 계획되고 광역주택위원회는 주택수요와 정책을 광 역 단위로 분석하여 효율적으로 광역 단위 수요에 맞는 주택을 공급하고 관리하
는 데 핵심적 역할을 수행한다.
9개 광역주택위원회는 광역계획 가이드라인 또는 광역공간전략을 바탕으로 광역주택전략(regional housing strategy)를 수립한다. 광역은 다시 소단위광역으 로 나누어 전략을 수립하고, 소단위광역은 다시 지역주택전략에 기반하여 정책 을 수립한다. 광역주택위원회는 주택투자프로그램(HIP)과 공인개발프로그램 (ADP)을 수립하여야 한다.
영국은 1970년대 주택법을 제정하여 주택공급과 관리에 대한 중앙과 지방의 체계적 역할구분을 통해 효율적 주택정책을 꾀하여왔지만 중앙과 지방의 갈등으 로 인해 여러 문제에 직면하게 되었다. 1990년대 이후 광역정부 주도하에 주택거 버넌스를 형성하여 민과 관의 협력으로 주택정책을 수행해가고 있다. 영국의 중 앙정부는 주택문제에 대한 기본방향을 설정하고 사회, 교육, 균형발전 등과 연계 성을 고려하여 판단을 한다. 한국과 같이 중앙정부에서 세부적 개발계획을 마련 하고 집행하지는 않는다. 국가주도의 도시개발계획이나 주택공급은 그 지역의 이해관계자나 실수요자들의 목소리를 정확하게 전달하거나 반영하지 못하는 한 계를 극복하기위해 노력하고 있다. 이해관계자들이 광역권의 연합체를 통해 그 들의 목소리를 광역주택이사회라는 거버넌스 틀 속에 그대로 보여주고 있다. 관 주도의 계획보다는 이해관계자가 함께 주택관련ㅂ 자금의 사용에 대한 구체적 내용을 결정하고 집행하여 주택문제를 둘러싼 갈등을 미연에 방지하고 다양한 이해관계자들의 목소리를 담아 효율적 주택정책을 마련하고 있다.
미국의 주택정책은 시장경제라는 큰 틀 아래 미국만이 가지는 연방정부시스템 속에서 주정부와 지방정부가 분권적으로 주택정책 및 구체적 프로그램을 발전시 켜왔다. 주택문제에 대한 미국정부의 관점은 주택을 국민이 갖는 기본적 권리중 의 하나이며 삶의 질에 관련된 중요한 요소로 본다는 점이다.
미국의 주택정책은 1940년대 이후 1970년대까지 연방정부를 중심으로 운영되 어 왔으나 1970년대 후반부터는 지방정부 중심으로 변화하여 왔다. 그 결과 저소 득층 주택세금혜택(LIHTC), HOME 프로그램 등을 통해 주정부와 지방정부로 책임과 권한이 이양되었다. 여기서는 메릴랜드 몽고메리카운티의 소득계층혼합
프로그램(Moderately Priced Dwelling Units Program), 죠지아주 아틀란타시의 공공주택단지를 재개발하여 소득계층혼합단지를 조성한 Techwood 사례, 메사 츄세츠주 보스톤시의 소득계층혼합단지인 Harber Point 사례를 살펴보았다.
미국 사례의 특징은 몇 가지 시사점을 갖는다. 첫째, 지방정부의 적극적 참여 와 조정노력이 중요하다는 점이다. 둘째, 지역주민의 참여를 통한 신뢰관계형성 의 중요성이다. 매력적인 디자인과 편의시설, 양질의 건설계획 등은 개발에 대한 지역주민의 동의와 지지를 이끌어낸 요인이 되었다. 또한 저소득층에 대한 공공 주택개발을 지역개발차원과 연계하는 혁신적 사고도 성공요인이 되었다.
일본의 주택정책은 시장의 역할을 근간으로 하면서 시장이 공급하지 못하는 주택문제에 대해 행정이 개입하는 특징을 갖고 있다. 주택거버넌스의 주된 대상 은 정책대상집단의 정책과정상 참여와 결정권에의 개방 및 협력의 문제로 요약 된다. 그러나 주택정책에 대한 자문이나 심의형식으로 전문가가 참여하는 정도 로 거버넌스적 정책결정에 대한 자율성을 위임받은 것이라고 볼 수 없기 때문에 주택정책에서 거버넌스적 적용이 나타나고 있다고 보기는 쉽지 않다.
1999년 지방분권일괄법 제정 이후 수평적인 역할분담이 중요해지고 거버넌스 적인 주택정책으로 성숙할 수 있는 기본적인 토양이 구비되고 있다고 할 수 있 다. 그러나 중앙정부가 주택정책에 대해 기본적인 정책을 수립하고 지방정부는 이의 지역적 집행을 책임지는 역할분담이 남아있고, 주택정책의 궁극적 책임은 여전히 행정 측에 있다고 할 수 있다. 도시계획과정에서 거버넌스운영실태를 보 면 계획 수립단계에서부터 ‘주민참여형’으로 협의를 하고 있고 마을만들기 NPO 등에 의한 도시계획제안제도가 활성화되어 있으며 이는 주택거버넌스 발전의 계 기가 될 것으로 판단된다.
제6장 거버넌스 도입 및 운영방안
주택거버넌스 도입 필요성에 대한 인식정도는 매우 높지만 이를 위해서는 선 행되어야 하는 과제들이 많다. 그중에서도 중앙정부의 권한위임 확대와 민간참
여 시스템 구축은 가장 중요한 전제조건이다. 주택거버넌스 구성요소는 조직체 계와 제도, 재정구조를 들 수 있다.
우선 도입의 전제조건으로서 중앙, 광역, 기초자치단체간 협력적 다층 거버넌 스 체계 구축이 필요하다. 정부를 포함하여 민간전문가와 시민단체 등을 포함한 수평적 네트워크 체계 구축이 필요하다. 행위주체가 상호 협동적 정책수행을 위 해 공무원, 민간전문가, 시민단체가 참여하는 상설협의체가 구성되어야 한다. 현 재 건교부와 보건복지부의 주택관련 업무를 통합하고 특별위원회 업무도 일부 포함하는 주택청을 설립하는 것도 하나의 대안이 될 수 있다.
주택청의 기능은 주택업무 전반에서 집행기능을 담당하는 안과 주거복지전담 기구로서 주거복지 관련업무의 기획에서부터 집행까지는 전담하는 안이 고려될 수 있다. 어떤 경우나 주택청은 사무국과 민간전문가를 포함하는 주택위원회로 이원화하고 거버넌스 체계로 운영되도록 하는 것이 바람직하다. 향후 주거복지 업무의 중요성이 증대될 것이 예상되고 이 업무는 정책기획에서부터 최종 전달 까지의 과정의 효율성이 중요하게 고려되어야 한다. 따라서 이를 효율적으로 수 행하기 위해서는 전문성을 갖춘 인력과 기구에서 담당하는 것이 바람직하다.
거버넌스 체계 구축을 위해서는 우선 중앙정부 권한의 지방위임이 필요하다.
현재 중앙정부는 기획과 집행업무를 모두 수행하고 있는 반면 지방정부는 일부 분의 집행업무만 담당하고 있어서 지역의 주택정책에 대한 책임성이 확보되고 있지 않다. 지방에서는 중앙에서 수립된 가이드라인에 따라 지역실정에 맞게 변 형하여 집행하는 기능이 필요하다. 중앙집권적 시스템을 보완하기 위해 지방정 부협의회를 구성하여 중앙정부와의 의사소통을 원활히 하도록 한다. 지방주거서 비스협약제도의 운영도 검토할 수 있다. 이는 중앙정부와 광역정부간에 지역별 주거서비스목표에 대한 합의를 하고 일정 기간 내에 목표를 달성하면 사전에 합 의한 인센티브를 주는 제도이다. 현재처럼 중앙이 목표를 설정하고 정책수단을 강구하는 것이 아니라 지역별 특성을 감안하여 지역별로 차등화된 목표를 설정 하고 이에 대해 중앙과 지방간 합의를 하고 지방의 목표달성을 위해 노력한다는 점에서 차이점이 있다.
두 번째는 행정의 분권화를 위한 주택관련 법령의 정비 및 제도의 확충이다.
지방정부 차원의 역량구축을 위해서는 조직의 정비와 인원확보가 선행되어야 하 고 이를 뒷받침할 수 있는 법령 정비가 선행되어야 한다. 지방은 광역과 기초로 구분하여 조직이 재정비되어야 하고 재원확보 방안 등도 재도화되어야 한다.
마지막으로 중앙과 지방간 상호신뢰관계 정립이 필요하다. 중앙과 지방에 영 향을 미칠 정책을 추진하는 과정에서 지역의 의견을 청취하고 상호 존중하는 관 계구축이 선행되어야 한다. 또한 주거복지전달의 효율성을 위해 지역별로 주거 복지센터를 운영할 필요가 있다. 장기적으로는 기초자치단체별로 센터가 운영되 는 것이 바람직하지만 과도기적으로는 광역 단위의 주거복지센터를 운영하도록 한다.
주택거버넌스를 위한 추진 조직은 공공부문 주도형과 공공과 민간의 협력관계 에 토대한 네트워크구성방식으로 구분할 수 있다. 공공부문 주도형의 경우 광역 자치단체주도형과 기초자치단체주도형이 있을 수 있는데 우리의 경우 기초자치 단체의 역량을 감안할 때 광역자치단체주도형이 현실적인 대안이 될 것이다.
거버넌스 모형은 도입 시기에 따라서도 차이가 있다. 민관파트너십모형은 공 익적 성격의 NGO 형성 정도에 따라 실현가능성이 결정된다. 따라서 단기적으로 는 NGO가 활성화되어 있는 중앙에서 동 모형이 적용 가능할 것으로 판단된다.
중기적 모델로는 광역주도형 거버넌스 모형을 설정할 수 있다. 이 모형에서는 광 역자치단체의 기능과 재조정이 선결과제가 되며 주택관련 조직 개편과 주택의 절대량이 충분히 확보될 때 가능할 것으로 보인다. 따라서 광역주도형 모형의 전 제조건은 광역의 주택보급률이 110% 이상 되고 중앙의 계획기능이 광역으로 이 양되어 지방이 게획의 집행권한을 갖는 실질적 내용이 담보되어야 한다.
장기적으로는 기초주도형 거버넌스 모형도 설정가능하다. 기초자치단체가 실 질적 주체가 되기 위해서는 지방으로의 업무위임이 광역 단위로의 위임보다 복 잡하고, 인력․조직․전문성 등에서 한계가 있다. 장기적으로는 기초자치단체별 로 주택센터를 운영하는 안이 가능하다. 지역주민들은 주택센터를 통해 주택관 련 정보를 얻고 상담을 받을 수도 있다.
주택거버넌스의 제도적 근거를 마련하기 위해서는 법령 및 조례 등이 보안되 어야 한다. 광역자치단체의 주택조례 제정, 주택정책심의위원회 구성 등이 의무 화되어야 하고 지방의 재원조달방안이 마련되어야 한다. 중앙정부는 광역자치단 체별로 수립된 주택정책에 근거하여 국민주택기금과 재정지원을 결정하여 지원 하는 역할을 하도록 한다. 지역의 독자적인 계획과 사업을 위해 지역재투자법과 같은 성격의 제도 도입을 통해 지방정부의 공공주택재원으로 활용하는 방안을 검토할 수 있다.
제7장 결 론
본 연구의 기대효과는 주택정책에 있어서 중앙과 지방간 역할분담의 실태파악 을 통해 분권형 주택정책 추진체계 필요성에 대한 관심을 제고한다는 점에 의의 가 있다. 우리나라 현행 주택정책체계는 중앙정부 의존적 경향이 높다. 분권화에 대응하기 위해서는 현행 중앙정부 주도적 추진체계에서 지방자치단체, 전문가, 민간기업, 시민단체 등 다양한 이해당사자들의 참여와 협력을 전제로 하는 거버 넌스 체계가 구축되어야 한다. 또한 주택거버넌스 구축의 원칙과 방향을 제시하 였다는 점이다. 시장이나 정부 양자만으로는 다원화된 사회의 욕구에 대응할 수 없으며 다양한 부문과 기관의 참여와 노력에 의한 파트너십 체계 구축을 통한 거버넌스가 다원화된 사회체계에 적합한 새로운 패러다임이 될 수 있다. 주택분 야에서는 이런 논의의 확산이 다소 느리게 이루어지고 있기는 하지만 수평적 관 계에 토대한 파트너십 형성의 필요성을 확인하였다는 점에서 의의가 있다고 하 겠다.
현실적으로 중앙정부가 많은 권한을 갖고 있는 상황에서 지방으로의 권한이양 자체가 중앙정부의 권한이기 때문에 단기간에 분권화는 이루어지기 어렵다. 또 한 참여주체들의 내적 역량이 다른 상황에서 모든 주체의 역량이 일정한 수준까 지 구축되려면 많은 사회적 비용이 소요된다. 따라서 많은 비용을 들여 빠른 시 간 안에 분권화된 행정 구조를 구축하는 것을 어려울 것으로 보인다. 즉 현재 한
국상황에서는 거버넌스 구축의 사회적 비용과 정당성간에 트레이드오프관계가 존재한다고 할 수 있다. 그러나 지방분권화로 가는 것이 합리적 발전방향이고 이 를 위한 바람직한 제도의 구축방향에 대한 논의가 필요하다는 점에 연구의 의의 가 있다고 하겠다.
본 연구에서는 주택정책 전반을 대상으로 하여 거버넌스 체계로 전환하기 위 해 현 상태를 진단하고 평가하는 작업과 거버넌스의 기본적 모형을 제시하고자 하였다. 현재 지방정부가 나름의 역할을 하고 있는 주거복지와 주거환경정비 분 야에서 자치단체의 역할을 확대하는 것이 현실적인 대안이 될 수 있다. 따라서 광역정부를 중심으로 주거환경정비나 주거복지분야에서 활용 가능한 자원현황 을 파악하고 문제의 선정부터 해결의 전 과정에 대한 거버넌스 모형을 시범적으 로 구축해볼 필요가 있다.
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
차 례
제1장 서 론
1. 연구의 배경 및 목적 ··· 1 2. 연구 범위 ··· 3 3. 연구 방법 ··· 3 4. 선행연구와의 차별성 ··· 7
제2장 주택정책에 있어서의 정부역할 변화와 거버넌스
1. 국민의 주거복지 권리와 정부의 의무 ··· 11 2. 지방분권화시대 지방정부의 역할 ··· 15 1) 지방분권화 시대의 주택정책 ··· 15 2) 주택정책에 있어서 역할분담 ··· 18 3. 지방정부의 새로운 역할과 거버넌스 ··· 25
제3장 거버넌스 개념과 이론 및 적용사례
1. 거버넌스 도입의 역사적 배경 ··· 27 2. 거버넌스의 개념과 과정 ··· 29 1) 거버넌스의 개념 ··· 29 2) 거버넌스 성립조건 ··· 32
3) 거버넌스 하에서의 정책 과정 ··· 33 3. NGO의 성장과 거버넌스 ··· 35 1) 정부와 NGO관계 ··· 35 2) NGO 형성과 사회자본의 구축 ··· 37 3) 정책단계별 NGO 역할 ··· 38 4. 거버넌스 관련 이론 ··· 40 1) 신공공관리론(New public management) ··· 40 2) 네트워크이론 ··· 41 3) 지방분권론 ··· 43 5. 주택정책의 특성과 주택거버넌스 개념 ··· 44 1) 주택정책의 특성 ··· 44 2) 주택거버넌스의 개념 ··· 45 6. 거버넌스 적용사례 ··· 46 1) 지방의제 21 ··· 46 2) 지역사회복지협의체 ··· 50 3) 주택분야와의 차이점 ··· 51
제4장 주택거버넌스 참여주체의 실태 분석
1. 분석대상과 분석방법 ··· 53 1) 분석대상 ··· 53 2) 분석방법 ··· 53 2. 참여주체의 유형과 주요 정책내용 ··· 54 3. 주택행정체계 및 역할 분석 ··· 56 1) 중앙정부와 지방정부의 주택행정 체계 및 역할 ··· 56 2) 주택관련 NGO및 위원회의 역할 ··· 64 3) 정부투자기관 및 지방공사의 역할과 기능 ··· 84 4. 주택정책의 운영실태 사례분석 ··· 90 1) 전국 및 시․도 주택종합계획 ··· 90 2) 정부 및 지자체의 주거실태 조사 ··· 95 3) 주택건설 및 공급에 있어서 지자체 역할 ··· 97
4) 주택정책에 관한 관계기관 협의 정도 및 갈등사례 ··· 102 5) 부동산시장 안정 대책 ··· 111 6) 지자체의 저소득층 주거대책 ··· 116 7) 공공택지개발에 있어서 지자체의 역할 ··· 122 8) 지자체의 주거환경정비 정책 ··· 125 5. 주택거버넌스 도입을 위한 의식조사 ··· 127 1) 조사 목적, 대상, 내용 ··· 127 2) 조사 결과 ··· 128 6. 주택거버넌스 도입을 위한 평가 ··· 143 1) 주택거버넌스 참여주체 역할 평가 ··· 143 2) 정책 단계별 주택행정 평가 ··· 144
제5장 외국 주택거버넌스 운영사례
1. 영국 ··· 147 1) 주택 거버넌스 도입의 역사적 배경과 과정 ··· 147 2) 영국 주택 거버넌스 운영사례 ··· 151 2. 미국 ··· 167 1) 주택 거버넌스 도입의 역사적 배경과 과정 ··· 167 2) 미국 주택 거버넌스 운영사례 ··· 174 3. 일본 ··· 187 1) 일본의 주택정책과 주택 거버넌스 ··· 187 2) 일본 주택거버넌스의 제도적 사례 ··· 196 3) 일본 주택거버넌스의 실제적 사례 ··· 212 4. 결론 및 시사점 ··· 218
제6장 주택거버넌스 도입 및 운영방안
1. 기본조건과 선결과제 ··· 221 2. 주택거버넌스의 전제조건과 조직 정비 ··· 223 1) 도입의 전제조건 ··· 223 2) 중앙정부 차원의 구조적 개혁 ··· 223 3) 지방정부 차원의 역량구축 ··· 225 3. 주택거버넌스 도입을 위한 시나리오(단계별 구축방안) ··· 231 1) 추진조직 구상 ··· 231 2) 주택거버넌스모델의 단계적 도입방안 ··· 232 4. 주택거버넌스 추진체계와 관련 법․제도적 지원 ··· 237
제7장 결 론
1. 연구의 기대효과 ··· 239 2. 연구의 특징과 한계 ··· 240 3. 향후 연구과제와 정책건의 ··· 241
참 고 문 헌 ··· 243 부 록 1 : 주택거버넌스 방안 모색을 위한 의식조사 ··· 251 부 록 2 : 주택정책의 운용실태에 대한 사례분석 ··· 259
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 1-1> 설문조사 개요 ··· 4
<표 1-2> 외부협동연구 추진개요 ··· 6
<표 1-3> 연구협의회 개최 및 주요내용 ··· 6
<표 1-4> 선행연구와의 차별성 요약 ··· 7
<표 2-1> 국민 주거복지를 위한 국가 및 지자체 의무 ··· 12
<표 2-2> 주택관련 법령현황 ··· 13
<표 2-3> 지방정부의 역할 변천 ··· 17
<표 2-4> 중앙과 지방의 사무배분의 일반원칙 ··· 20
<표 2-5> 중앙정부와 지방정부의 주택업무 및 주택정책 분담개선안 ··· 21
<표 2-6> 업무내용별 평가 및 귀속기관 ··· 22
<표 2-7> 주택정책의 평가기준과 담당주체 ··· 23
<표 2-8> 주택정책의 역할분담 ··· 24
<표 3-1> 거버넌스의 개념 정의 ··· 30
<표 3-2> 거버넌스의 시대적 변화 ··· 31
<표 3-3> NGO 관련 선행연구 ··· 37
<표 3-4> 신공공관리이론과 네트워크이론과의 차이점 ··· 43
<표 3-5> 지방의제 수립 자치단체 현황 ··· 47
<표 3-6> 지방의제21 전담인력 현황 ··· 47
<표 3-7> 거버넌스 추진체계 및 사업내용의 분석틀 ··· 49
<표 4-1> 주택정책 수행과정의 단계 구분 ··· 54
<표 4-2> 주택거버넌스 참여주체의 유형과 주요 정책수행 내용 ··· 55
<표 4-3> 주택정책의 목표와 구체적 주택행정 ··· 55
<표 4-4> 중앙․광역․기초자치단체의 주택행정체계 ··· 57
<표 4-5> 중앙, 광역, 기초자치단체의 주택정책부문 업무비교 ··· 59
<표 4-6> 중앙, 광역, 기초자치단체의 주거복지부문 업무비교 ··· 60
<표 4-7> 중앙, 광역, 기초자치단체의 주거환경 및 주택관리부문 업무비교 ··· 61
<표 4-8> 중앙, 광역, 기초자치단체의 택지개발 및 주택건설부문 업무비교 ··· 62
<표 4-9> 중앙, 광역, 기초자치단체의 공공주택 및 국민임대주택 업무비교 ··· 63
<표 4-10> 경실련의 주요 실적 ··· 65
<표 4-11> 주거복지연대의 주요 실적 ··· 67
<표 4-12> 아파트생활문화연구소의 주요 실적 ··· 72
<표 4-13> 부산경실련의 주요 실적 ··· 73
<표 4-14> 국민경제자문회의 구성 및 기능 ··· 76
<표 4-15> 국민경제 자문회의 개최현황 ··· 78
<표 4-16> 빈부격차차별시정위원회 구성과 기능 ··· 79
<표 4-17> 주거환경자문위원회 구성과 기능 ··· 80
<표 4-18> 주택정책심의위원회의 구성과 기능 ··· 81
<표 4-19> 각종 심의․자문기구의 심의․자문업무 ··· 82
<표 4-20> 공동주택분쟁조성위원회의 구성과 기능 ··· 83
<표 4-21> 임대주택분쟁조정위원회 구성과 기능 ··· 83
<표 4-22> 중앙 및 지방공사의 설립근거 ··· 85
<표 4-23> 중앙 및 지방공사의 설립목적 ··· 85
<표 4-24> 중앙 및 지방공사의 조직 및 인원 현황 ··· 86
<표 4-25> 중앙․지방공사의 핵심기능 및 주요 관련 사업 ··· 87
<표 4-26> 중앙․지방공사의 핵심기능 및 주요 관련 사업 ··· 87
<표 4-27> 중앙 및 지방공사의 법정 수행업무 비교 ··· 88
<표 4-28> 주택종합계획의 내용 ··· 91
<표 4-29> 주택종합계획 수립시 지방정부의 의견 및 지역특성 반영 정도 ···· 93
<표 4-30> 시․도의 주택종합계획 및 택지수급계획 수립 여부 ··· 94
<표 4-31> 정부 및 지자체의 주거실태조사 내용 ··· 96
<표 4-32> 주택법에 의한 주거실태조사 실시 여부 ··· 97
<표 4-33> 주택건설․공급에 있어서 주체별 주요 역할 ··· 98
<표 4-34> 지자체의 주택건설 기준(조례) 설정 여부 ··· 99
<표 4-35> 사업주체의 주택공급 승인 요청에 대한 기초 지자체의 승인 여부 ··· 100
<표 4-36> 지자체의 지역 거주자에 대한 주택 우선 공급 사례 ··· 100
<표 4-37> 주택건설․공급과 관련하여 지자체 장에게 위임을 희망하는 사항··· 101
<표 4-38> 국민주택사업특별회계 재원 ··· 101
<표 4-39> 주택정책에 대한 중앙과 지방정부간 협의 실적 여부 ··· 103
<표 4-40> 주택거래신고지역 지정기준 및 범위 ··· 111
<표 4-41> 주택거래신고지역 지정현황 ··· 112
<표 4-42> 주택투기과열지역 지정현황 ··· 113
<표 4-43> 투기지역 지정기준 및 범위 ··· 114
<표 4-44> 주택투기지역 지정현황 ··· 115
<표 4-45> 부동산시장안정을 위한 업무 분담내용 ··· 115
<표 4-46> 지자체의 임대주택 건설을 위한 시책추진 여부 ··· 116
<표 4-47> 사업주체별․지역별 국민임대주택 건설실적 ··· 117
<표 4-48> 국민임대주택 공급계획 및 자금의 예산 반영 여부 ··· 117
<표 4-49> 기초 지자체의 ｢임대주택분쟁조정위원회｣ 설치․운영 여부 ··· 118
<표 4-50> 최저주거기준 미달가구에 대한 주택 우선공급, 국민주택기금 지원 사례··· 120
<표 4-51> 최저주거기준미달가구 실태조사 여부 ··· 120
<표 4-52> 저소득층을 위한 주거비 지원계획 ··· 121
<표 4-53> 지자체의 자율적 주거급여제 실시 여부 ··· 122
<표 4-54> 주거복지관련 프로그램과 중앙지방간 분담 실태 ··· 122
<표 4-55> 택지개발과 관련하여 지자체 장에게 위임을 희망하는 사항 ··· 124
<표 4-56> 공공택지개발업무 중앙-지방 업무분담 ··· 125
<표 4-57> 도시주거환경정비계획․농어촌환경정비계획 수립 여부 ··· 127
<표 4-58> 도시주거환경정비업무의 중앙-지방 분담내용 ··· 127
<표 4-59> 조사대상자 분포 ··· 128
<표 4-60> 우리나라 주택정책의 성격에 관한 의식 ··· 129
<표 4-61> 주택정책의 바람직한 수행방식 ··· 130
<표 4-62> 주택정책에 대한 중앙행정부처의 영향력 ··· 130
<표 4-63> 주택정책에 대한 중앙행정부처의 영향력(수도권/비수도권별 응답) 131
<표 4-64> 주택정책의 기획․결정․집행에 있어서 공공부문의 역할 정도 ·· 132
<표 4-65> 주택정책의 기획․결정․집행에 있어서 민간부문의 역할정도 ···· 133
<표 4-66> 주택정책 중 잘 되고 있는 부분과 잘못 되고 있는 부분 ··· 134
<표 4-67> 주택정책 수립․집행에 있어서 의사반영 정도에 대한 인식 ··· 134
<표 4-68> 주택정책 기획-결정-집행-평가 과정에서 지역주민과 시민단체 참여에 대한 의견··· 136
<표 4-69> 지자체의 능력에 대한 평가 ··· 137
<표 4-70> 광역자치단체 수행능력부족 이유 ··· 138
<표 4-71> 기초자치단체 수행능력부족 이유 ··· 138
<표 4-72> 향후 역할 정도(기획-입안 단계, 응답기관별, 10점 척도) ··· 139
<표 4-73> 향후 역할 정도(집행-평가 단계, 응답기관별, 10점 척도) ··· 140
<표 4-74> 주택정책의 내용별 행위주체(공공부문) ··· 141
<표 4-75> 주택정책의 내용별 행위주체(민간부문) ··· 142
<표 4-76> 거버넌스 참여주체별 평가와 향후 방향 ··· 143
<표 5-1> 과거와 현재의 정부 주택정책의 변화 ··· 151
<표 5-2> 요크셔와 험버 광역주택위원회 ··· 159
<표 5-3> 요크셔와 험버 지방 광역주택포럼의 주요회원기관 ··· 161
<표 5-4> Agenda 21, 1992 ··· 162
<표 5-5> Aarhus Convention, 1998 ··· 162
<표 5-6> 이해관계자 참여 계획의 사례 ··· 164
<표 5-7> The Housing Continuum ··· 170
<표 5-8> Tools of Techwood Success ··· 182
<표 5-9> 주택거버넌스 성공요인 ··· 187
<표 6-1> 주택거버넌스 도입필요성에 대한 의식 ··· 221
<표 6-2> 주택거버넌스 도입을 위한 선결 과제 ··· 222
<표 6-3> 중앙과 지방의 파트너십의 목표 ··· 228
<표 6-4> 지방정부 역량 구축방안 ··· 230
<표 6-5> 거버넌스 유형별 참여자와 공간적 범위 ··· 231
<표 6-6> 거버넌스 유형별 협력정도와 집행력 ··· 232
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구의 흐름도 ··· 5
<그림 2-1> 주택관령 법령체계도 ··· 14
<그림 3-1> 거버넌스의 다양성 ··· 31
<그림 3-2> 페스토프의 복지거버넌스의 모델 ··· 32
<그림 3-3> 거버넌스하에서의 정책 과정 ··· 34
<그림 3-4> 일본 마나쯔루시 마찌즈꾸리조례의 주민참가절차 ··· 35
<그림 3-5> 정부와 NPO의 관계 ··· 36
<그림 3-6> 파트너십의 형태 ··· 36
<그림 3-7> 지방의제21의 수립절차 ··· 48
<그림 4-1> 주택종합계획 수립절차 ··· 92
<그림 4-2> 주택재건축사업의 시행절차 ··· 126
<그림 4-3> 주요주택행정의 중앙․광역․기초간 업무분담 ··· 145
<그림 5-1> 영국(잉글랜드)의 9개 광역권 ··· 152
<그림 5-2> 광역주택위원회에서 수립한 전략을 추진하는 기관들 ··· 153
<그림 5-3> 광역, 소 광역, 지역전략의 연계성··· 156
<그림 5-4> 광역주택기금의 승인 및 집행 ··· 157
<그림 5-5> 요크셔와 험버 지방 ··· 158
<그림 6-1> 민관파트너십 형태의 거버넌스 모형 ··· 233
<그림 6-2> 광역주도형 거버넌스 모형 ··· 235
<그림 6-3> 기초주도형 거버넌스 모형 ··· 236
1
C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1서 론
이 장에서는 지방분권화 시대에 국민의 주거복지 향상을 위한 주택거버넌스를 도입하 기 위한 연구배경 및 목적과 연구범위에 대해 설명하고, 설문조사, 사례분석, 협동연구 등의 연구방법과 체계적인 연구흐름을 제시하고, 선행연구의 검토 및 본 연구의 차별 성에 대해서 기술하고 있다.
1. 연구의 배경 및 목적
우리나라에서 지방자치제가 실시된 지도 어느덧 10년이 지났다. 아울러 우리 사회는 정보기술의 발달로 조직의 시스템과 운영에 있어서 급격한 변화를 가져 오고 있다. 이러한 정보화 사회의 진전은 지역의 문제에 대한 시민의 대응방식에 도 많은 변화가 나타나고 있다. 한편, 복지국가의 위기에 따른 재편이 이루어지 면서 국가와 시민사회의 새로운 관계 정립이 주요한 과제로 대두되고 있다.
주택정책 수행에 있어서 지방의 목소리가 높아지고 있고, 정부, 기업, 시민사 회의 동반자적 관계 형성의 필요성이 제기되고 있다. 주택문제에 있어 정부, 기 업, 시민사회가 동반자적 관계에서 문제를 해결해가는 시도가 나타나고 있으며 지방의 문제에 대해 지방관료 및 지역주민, 전문가, 시민단체 등의 이해와 참여 의 폭이 점차 넓어지고 있다.
주택정책이 지방정부 중심으로 이루어져야 한다는 사회적 요구와 당위성을 갖 고 있음에도 불구하고 주택문제는 아직도 중앙정부가 주도적인 역할을 수행하고
있다. 지방화는 중앙정부와 지방정부간 새로운 역할분담을 필요로 하며, 시민운 동단체의 성장으로 공공과 민간 간의 새로운 파트너십 구축이 요구되고 있다. 최 근 국민임대주택 100만호 공급과 관련하여 나타나고 있는 중앙과 지방정부간 갈 등사례는 주체간 협력관계 결여로 인해 나타나는 전형적 문제라고 지적할 수 있 다.
한편, 시민사회의 다원화로 정책의사결정 및 집행에 있어서 다원적 가치가 중 시되고 있다. 여러 주체의 성장으로 인해 다원적 가치가 중요시될 뿐 아니라 이 들의 의사와 욕구를 충족시키기 위한 노력도 필요하다. 특히 주택문제에 있어서 도 예전과는 다른 특성이 나타나고 있다. 정부가 모든 정책대상 집단의 수요에 대처하기 어려운 문제점이 나타나고 있으며 정부와 민간의 협력관계 구축 필요 성이 더욱 높아지고 있다. 이제 주택정책은 지방정부의 역할 강화뿐 아니라 지역 의 여러 이해관계자(community based stakeholders)와의 협력관계 구축이 고려 되어야 한다.
본 연구는 주거복지 향상을 위한 주택거버넌스 도입방안을 제시하는데 목적이 있다. 이를 위해서는 효율적인 주택정책 수행과 주거복지 실현을 위한 주택정책 의 행위주체별 수평적 네트워크가 모색되어야 한다. 그리고 주택정책의 National Governance와 Local Governance를 토대로 한국적 주택거버넌스 모델을 제시하 고자 한다. 이를 위해서는 국민의 주거복지 향상을 위한 중앙정부와 지방정부의 기능과 역할을 비교 분석하고자 한다. 중앙정부와 지방정부의 권한 정도, 정부의 역할과 한계, 재정규모 및 재정자립도 등을 통하여 적절한 정부역할과 기능 재정 립도 필요하다. 주택정책의 수립 및 집행과정의 효율화 도모하기 위해서는 주택 정책의 기획-입안-결정-집행의 과정에서 발생하는 문제점이 도출되어야 한다. 이 를 위하여 중앙 단위와 지방단위로 구분하고, 사례분석을 통하여 실증적 분석을 실시할 것이다. 또한 주택거버넌스 토대를 마련하기 위하여 거버넌스의 개념, 관 련이론 등을 검토하여 주택거버넌스 개념을 정립하고자 한다.
2. 연구 범위
거버넌스의 개념은 “공통의 문제를 해결하기 위한 사회적 조정기제”라고 할 수 있다. 즉, 거버넌스는 정부, 민간기업, 지역사회, 시민단체 등이 모두 참여하 는 사회문제의 조정기제이며, 이때 참여주체의 참여와 역할정도는 경우에 따라 달라질 수 있다. 본 연구에서는 주택거버넌스를 광의의 개념으로 “국가(중앙정부 와 지방정부 포함) 단위의 주택문제를 해결하기 위한 사회적 조정장치”로 정의 하였다.
공간적으로는 크게 중앙과 지방으로 구분하여, 중앙은 주로 서울에 위치한 중 앙행정기관, 기타 주택관련 분야를 포함하였다. 지방은 시․도 단위, 시․군 단위 로 구분하고, 시․도는 서울특별시, 부산․대구․광주․대전광역시, 경기․충 북․전북․전남․경북․경남도, 시․군은 안양시, 유성구, 완주군 등 14개 지자 체를 대상으로 사례분석을 실시하였다.
연구의 내용적 범위는 주택거버넌스의 개념․이론 분석 및 도입배경, 주택관 련 행정의 실태 및 단계별 현황과 문제점, 국가단위의 주택문제 해결을 위한 사 회적 조정장치의 유형(중앙 단위와 지방단위로 구분), 주택정책의 수행과정(기획 -입안-결정-집행)에서 각 정책행위자(중앙정부, 지방정부, 공기업, 민간건설단체, 시민단체 등)의 네트워크 및 내부구조 분석, 국내외 사례분석을 통한 주택거버넌 스 주체별 역할과 기능, 활동현황 파악, 주택정책의 수행과정(기획-입안-결정-집 행)에서의 각 정책행위자(중앙정부, 지방정부, 공공조직, 시민단체 등)의 단계별 영향력 정도를 분석하고 우리나라에서의 주택거버넌스 도입방안을 제시하였다.
3. 연구 방법
본 연구는 국내외 거버넌스 관련 이론 및 선행연구에 대한 문헌 검토, 기존 통 계자료, 인터넷 홈페이지 검색, 설문조사 및 심층 면접조사, 외부전문가 협동연 구, 관련전문가와의 연구협의회 및 연구자문회 등을 통하여 수행하였다. 기존 자
료 및 선행연구결과는 거버넌스 관련 이론을 정립하고 주택거버넌스의 조작적 정의를 수립하는데 활용하였다. 인터넷 홈페이지를 이용해서는 중앙정부와 지방 정부의 주요 주택정책 수행현황을 참조하였다.
주택거버넌스 참여주체의 역할․조직에 대한 사례분석은 중앙․광역․기초자 치단체의 행정업무와 권한, 공기업(토공, 주공 등)의 주택업무, NGO의 업무와 역할 및 각종 위원회 업무와 역할 등을 분석․정리하였다. 이를 통하여 각 주체 의 역할과 기능, 운영상의 문제점 시사점, 향후의 정책방향을 모색하고자 하였다.
관계공무원 및 주택전문가에 대한 설문조사는 우리나라 주택정책의 특성 분석 및 향후 주택정책 방향을 모색하는데 활용하고자 실시하였다.
<표 1-1> 설문조사 개요
조사목적
◦ 중앙정부와 지방정부의 기능과 역할, 권한의 위임 정도, 단계별 거버넌스 의 사례 유형 등 분석
◦ 향후 주택거버넌스의 도입 필요성 및 도입을 위한 필요사항 분석
◦ 효율적인 주택정책 수행과 주거복지 실현을 위한 향후 주택정책 방향 제 시
조사대상
◦ 중앙 및 지방 주택담당 공무원, 토지공사, 주택공사 및 관계전문가, 시민 단체종사자, 국회 건설교통위 위원 및 기업체 종사자 등 500여명(유효표 본 : 256개)
조사기간 ◦ 2005. 7. 20 - 2005. 7. 29(10일간) 조사방법 ◦ 우편조사
조사내용
◦ 주택정책에 관한 기초의식 조사
◦ 공공과 민간의 역할 분담(현재, 향후)
◦ 주민, 시민단체, 지자체의 의견반영정도
◦ 지방정부의 주택문제 해결능력 평가
◦ 거버넌스 도입에 대한 의견
◦ 주택정책의 업무별 행위주체
주요 조사내용은 우리나라 주택정책의 성격 및 지방정부의 주택정책 수행능력 에 대한 의식, 주택정책에 있어서 각 주체의 영향력 정도, 주택정책에 대한 지역 주민 및 시민단체의 의견반영 정도, 주택정책의 기획․입안․결정․집행․평가 단계에 있어서 공공부문과 민간부문의 역할에 대한 인식, 주택거버넌스의 도입 필요성, 주택거버넌스 도입시 선결과제 등이다.
<그림 1-1> 연구의 흐름도
주택거버넌스의 조작적 정의
주택정책상 중앙정부와 지방정부의 역할
주택거버넌스 참여주체의 실태
지역주민 및 시민단체의 영향력
분석자료
주택정책에 대한 인식 주택정책상 행위주체의 영향력정도
주택거버넌스의 필요성과 과제 지방정부의 주택정책 수행능력
주택거버넌스의 실태규명
우리나라 주택거버넌스 모델구상 - 기본조건과 추진방향
- 전략모델 구상 - 추진체계와 법, 제도적 지원
실증분석
분석결과 기존연구
외국사례 중앙정부와 지방정부의 역할
거버넌스의 운용실태
이론적 검토 선행연구검토
행정체계․행위주체 14개 사례지역
주택관련자 설문조사 500명
이를 통하여 주택정책의 주체별 역할과 기능을 평가하고, 주택거버넌스 모형 및 추진전략을 구상하였다. 그리고 본 연구에서는 건국대 소순창 교수의 연구책 임하에 4개 기관(건국대, 서울시정개발연구원, (미) 버지니아주립대, (영) 런던 대)의 외부전문가를 활용하여 미국, 영국, 일본의 주택거버넌스 운용사례를 연구 하였다.
<표 1-2> 외부협동연구 추진개요
협동연구명 외국의 주택 거버넌스 운영사례 연구
연구진
소순창 교수(건국대)
김병준 박사(버지니아주립대) 김찬동 박사(서울시정개발연구원) 정익철 박사(런던대)
연구기간 2005. 4. 20 - 2005. 10. 19
연구내용 미국, 영국, 일본 주택거버넌스 운영사례
또한 주택거버넌스의 조작적 개념 정의, 주택정책에 있어서 지방정부의 역할 및 향후 정책방향, 주택거버넌스의 추진전략 수립을 위하여 주택정책 관련 전문 가, 행정학 관련 전문가와 연구협의회 및 자문회의를 개최하여 의견을 수렴하였 다. 이러한 전문가 자문은 연구과정에 있어서 오류를 조정하고, 종합적 결론을 유도하는데 많은 도움이 되었다.
<표 1-3> 연구협의회 개최 및 주요내용
구분 1차 연구협의회 2차 연구협의회
참여전문가
- 강창현 단국대 교수 - 이만형 충북대 교수 - 서순탁 서울시립대 교수 - 소순창 건국대 교수
- 소순창 건국대 교수 - 홍성만 고려대 교수
회의개최일 2005. 4. 1 2005. 8. 25
주요 토의사항
- 연구체계 및 연구방향의 설정 - 주택거버넌스의 접근방식에
대해 논의
- 설문조사의 내용검토 - 외국사례 연구 방향 검토
