주택거버넌스 도입의 역사적 배경과 과정

5

외국 주택 거버넌스 운영사례

주택정책 부문에 있어서 대부분의 국가들은 아직 거버넌스 시스템이 구축되지 못하고 있다. 그러나 국가 간 정도의 차이는 있지만, 정부(government)에서 거버넌스 (governance) 시스템으로 변화되어 가고 있는 추세이다. 또한 국가마다 주택의 정책결 정, 주택관리, 그리고 주거환경개선에 있어서 주택거버넌스의 활성화가 다양하게 시 도되고 있다. 본 장에서는 외국의 사례를 통하여 주택거버넌스 도입과정 및 이로 인한 주택정책의 변화를 살펴보고, 지역주민과 주택 수요자들이 주택정책의 전 과정 속에 서 어떠한 주도권을 갖고 참여하고 있는지를 고찰하고자 한다.

역할을 구분하였다. 이 법에서 지방정부는 주택을 공급할 책임을 지고, 중앙정부 는 이를 위한 재정을 뒷받침하도록 규정하였다. 이 법은 향후 60여년 동안 영국 의 주택정책의 근간을 유지하여 왔다. 이후 1970년대 말 주택법이 제정되고 주택 시장이 자율화되면서 주택공급 계획이나 정책이 지방단위로 집행되게 된다. 그 러나 주택정책에 있어서 중앙과 정부의 이견이 자주 발생하였다. 1990년대 이후 광역 단위의 행정기구가 탄생하고 지역을 기반으로 한 조합 및 협회가 광역 단 위로 재결성되어, 이 단체들이 광역 단위의 정부 및 공공기관과 주택 거버넌스 (housing governance)를 형성하여 주택시장을 선도해 오고 있다.

① 1919년 - 1960년대(중앙과 지방의 대립시기)

영국은 산업혁명을 통한 산업화와 도시화로 인해 20세기 초부터 많은 사회적 문제에 직면하게 되었다. 특히 인구의 도시집중으로 인한 주택부족 현상은 비위 생적 주거로 질병 발생을 야기하여 도심의 심각한 문제로 대두되었다. 1919년 에 디슨법 이후, 중앙정부는 정부보조금을 통하여 대량의 공공임대주택을 널리 보 급하고 지방정부의 재정적 부담을 덜어주었다. 또한 중앙정부는 주택업자들의 활동을 직・간접적으로 규제하면서49) 주택정책을 조정해 나갔다. 따라서 주택정 책에 있어서 지방정부의 역할과 책임은 중앙정부에 비해 상대적으로 크지 않았 다.

그러나 1차 세계대전 이후 영국은 주택 부족을 극복하기 위해 국가 전체적으 로 광범위하게 주택을 공급하였다. 이로 인하여 주택의 공급과잉현상이 나타났 고, 경제침체가 겹치면서 정부의 주택정책에 대한 반성과 회의론이 대두되기 시 작하였다. 이에 대한 대책으로 중앙정부는 새로운 주택공급프로그램⁵⁰⁾ (Reorientation of the local authority new build programme)보다는 재건축을 통

49) 임대 및 월세가격을 규제하고 조정하며, 주택업자의 주택공급 시 빈민가를 우선적으로 없애는 방향으로 간섭해 왔다.

50) 지방정부에서는 신규 주택공급을 위한 프로그램을 운영하려하였으나 중앙정부의 주택관련 투자기 금의 부족으로 신규주택 건설보다는 재건축 방향으로 주택정책을 펴나갔다. Reorientation of the local authority new build programme

한 주택개발(rehabilitation of existing stock) 프로그램으로 정책을 변경하였다.

따라서 주택문제를 둘러싼 중앙과 지방의 갈등(central-local dynamic)은 50여년 이 넘게 계속되어 왔다.

② 1970년대 - 1980년대(주택정책과 자금의 중앙 집중시기)

1970년대는 영국 주택정책의 획기적 변화를 가져온 시기이다. 영국 정부는 1971년 정부백서(MHLG 1971)를 통하여 "영국의 모든 가구에게 그들의 수준에 맞는 주택을 공급하고, 임대인(owner)과 임차인(tenant)과의 공정한 거래가 이루 어지게 하고, 주택과 관련해 누구나 공정한 거래를 할 수 있도록 한다"고 밝혔다.

이와 관련하여 영국정부는 1974년 주택법(Housing Act)을 통하여, 중앙정부가 주택공급에 필요한 모든 자본을 운영하고, 지방정부는 관리 및 운영을 담당하였 다. 또한 보수당(The Conservative party)은 1977년 주택녹서(Housing Green Paper)에서도 영국 내 모든 가구에게 소득수준에 맞는 주택공급원칙을 밝혔다 (DoE 1977). 이에 따라, 정부의 주택정책들은 주택의 질과 양, 가격, 소유권 등에 상당한 영향을 미쳤다.

1980년 공공임대주택에 대한 Right To Buy법이 시행되면서부터 주택소비자에 대한 권리가 증대되었다. 이때부터 주택정책에 대한 전반적 통제는 중앙에서 지 방으로 이전되고 민간 시장이 활성화되었다. 그럼에도 불구하고 중앙과 지방의 주택정책 관련 갈등은 지속되었고, 오히려 시장이 자유화되면서 자금이 중앙으 로 집중되는 현상이 점점 증가되었다.

1975년 이후 현재까지 영국의 주택정책은 위의 기조를 바탕으로 전반적으로 주택시장을 자유화 하는 것이었다. 즉 정부 규제의 폭을 감소시켜 소비자의 선택 의 폭을 넓히고, 주택정책의 제도 및 관련조직을 대폭 개편하였다 (ODPM 2005).

주택시장의 자유화와 정부 규제 감소는 자연스럽게 임차인의 권리를 증대시켰 고, 이와 동시에 임차인은 조합을 결성하고, 향후 정책결정과정 혹은 거버넌스의 한 섹터로 참여하게 된다. 주택정책은 교육정책과 같은 다른 정부정책과 비교했 을 때 지방정부의 역할이 중요하고, 중앙과 지방정부 건설업자․지역 공동체 등

다자간의 참여와 협력을 필요로 하는 주택 거버넌스(housing governance)의 형 태로 발전해 나갔다.

③ 1990년대 - 현재 (광역 거버넌스 중심의 주택정책 활성화 시기)

영국은 1980년대 말부터 광역 단위의 조직이 활성화되기 시작하였다. 지역 개 발이 활성화되고 지역시장이 커지면서 지방단위의 기구나 정부는 광역 단위의 구조를 갖추기 시작한다. 또한 이 시기는 유럽연합(European Union)의 기금 운 영 집행단위를 맞추기 위한 광역 단위의 조직이 필요한 때이다. 이에 따라 1980 년대 말 광역 단위의 개발 기능을 담당하는 조직이 만들어지기 시작하였다. 1990 년대에 이르러서는 광역 단위의 행정조직을 설립하여 주택문제와 관련한 중앙정 부의 역할을 대신하였다.

현재 영국의 주택정책은 몇 가지 주요한 요소를 더 반영하고 발전하였다. 인구 증가, 인구분포의 변화, 경제적 요인(수입증대, 고용의 변화, 경제구조의 변화), 사회변화(세대의 다변화, 기대의 상승)와 주택문제에 영향을 미칠 수 있는 비주 택정책의 변화는 주택정책의 주요한 요인으로 작용하고 있다. 또한 현재 영국의 주택정책에 영향을 미치는 주요한 요소들로 사유화된 주택의 규제철폐, 모기지 의 변동, 임대주택의 사유화, 공급자 중심에서 수요자 중심으로의 주택보조금 정 책의 변동 등을 들 수 있다. 영국의 많은 학자들은 영국의 주택정책에 대해서 대 체로 높은 점수를 주고 있다. 그럼에도 불구하고, 여전히 주택정책은 사회적 배 제(social exclusion), 경제 및 지역발전, 범죄, 교육 문제들을 해결하기 위해 싸워 나가야 함을 강조하고 있다.

주택시장은 민간 주도로 이루어지지만, 지난 30여년 동안 영국 정부는 지역 및 광역 정부의 역할을 강조하고, 다른 섹터(주택업자, 개인개발업자, 시민사회 등) 와의 파트너십을 실행하여 왔다. 이와 동시에 중앙정부와 지방정부는 주택정책 에 있어서 토지나 정보, 자금 등을 제공하는 것 이외에 규제를 통해 시장을 조절 하는 역할을 수행해 왔다(Goodlad, 1993).

<표 5-1> 과거와 현재의 정부 주택정책의 변화

정부정책 변화 과 거(～1980년대) 현 재(1990년대～) 역 할 주택공급 (provider) 촉진 (enabler) 자 금 보조금 (subsidy) 투자 (investment)

관 리 복구 (rehabilitation) 신규 (reorientation)

중점주택 임대주택 (council

ownership) 적정주택 (affordable house)

정책주도 중앙과 정부의 마찰 (Central-Local Dynamic)

광역권 거버넌스 (Regional governance)

현재 영국의 주택정책은 독립된 국가정책이 아닌 다른 정책과의 통합과 연계 성을 강조하고 있다. 즉 주택정책은 복지, 지속가능성, 재개발, 환경개선 등의 문 제와 동시에 고려되고 정책이 만들어져야 함을 밝히고 있다. 최근 영국 총리실에 서 발표한 주택 5개년 계획(ODPM's five-year plan for housing, "Home for All") 에서도 밝혔듯이 주택정책은 수요에 따른 주택 공급, 지속가능한 주택 소유권을 위한 추가 조치, 주택시장 회생 정책, 그리고 세입자들의 선택과 질적 향상을 위 한 정책, 환경을 고려한 주택공급(에너지 효율성 향상, 환경친화적 설계)과 공동 체적 삶과 지역 공동체의 강화에 초점이 맞춰져 있다.