서 론
2) 주택정책에 있어서 역할분담
어야 바람직하다는 객관적이고 합리적인 기준을 제시하는 것은 쉬운 일이 아니 다. 특히, 우리나라와 같이 오랜 중앙집권적 전통과 열악한 지방자치단체의 재정 능력, 전문인력 부족 등의 상황 하에서는 지방정부가 자치적 역할을 충분히 수행 하기 어렵다. 그러나 지방자치를 통해 지역주민의 생활의 질을 향상시킬 수 있는 복리후생 증진과 공공서비스를 확대하기 위해서는 새로운 전기를 마련할 필요가 있다. 특히, 주택관련 업무는 해당 지역사회 주민의 일상생활과 밀접한 관련을 지니고 있어 지방자치단체 스스로가 권한과 책임을 다할 수 있는 제도적 틀을 마련해야 한다.8)
즉, 현대행정은 양적 확대와 더불어 질적으로 전문화되고 있으므로 행정의 효 율적 수행을 위해서는 중앙정부와 지방자치단체간의 조화로운 사무배분과 합리 적인 기능배분이 필요하다. 지방자치시대의 행정이 다양한 국민의 욕구에 부응 하기 위해서는 자치단체의 역할과 기능제고를 통하여 지역별 특성을 반영되어야 한다. 특히, 주택행정은 현실적으로 지역주민의 주거생활에 직․간접적인 영향 을 미치는 부문인 만큼 주택행정에 있어서 중앙과 지방정부간 역할분담의 중요 성은 날로 증대되어 가고 있다.
(2) 역할분담의 법적 근거
지방자치법에서는 목적(제1조), 지방자치단체의 종류(제2조), 사무처리의 기본 원칙(제8조), 지방자치단체의 종류별 사무의 기준(제10조) 등에서 중앙정부와 지 방정부간 기능배분에 관한 기준과 원칙에 관해 포괄적으로 정하고 있다. 또한
「중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률」(이하, 행정권한이양법)에서는 지 방이양 등의 기본원칙(제3조), 국가와 지방자치단체간 사무배분 등의 기준(제4 조)에서 지방자치단체간에 사무를 합리적으로 배분함은 물론, 사무의 소관 구분 을 명확히 하고 있다.
8) 하성규. 1995. “지방자치시대 주택정책에 있어서 중앙정부와 지방정부의 역할”. 「주택금융」. 한국주 택은행 . p2.
<표 2-4> 중앙과 지방의 사무배분의 일반원칙
(3) 주택정책의 역할분담원칙
주택정책에 있어서 중앙정부와 지방정부의 역할분담의 원칙을 통해 일률적으 로 중앙정부, 광역자치단체, 기초자치단체의 사무배분 및 정책적 역할을 구분하 는 것은 쉬운 일이 아니다. 다만, 선행연구의 분석을 통해 중앙과 지방의 역할분 담을 개괄적으로 접근하는 것이 가능할 것이다.
하성규(1995. 9)교수는 자치이념에 입각한 중앙과 지방의 역할 분담 원칙으로 경제적 효율성, 사회적 형평성, 현지성 및 자치성을 제시하고 있다.9) 특히, 주택
9) 하성규. 1995. “지방자치시대 주택정책에 있어서 중앙정부와 지방정부의 역할”. 「주택금융」 제183 사무배분의
일반원칙 주요내용 근거법령
국가사무 독립의 원칙
- 지방자치단체는 법률이 정하는 외에는 국가의 존립에 관한 사무, 전국적 규모의 사무, 전국적 기준통일이 필요한 사무 등 전국적 통일성을 요하는 국가사무를 처리할 수 없음
지방자치법 제11조
사무경합 금지의 원칙
- 시·도와 시·군 및 자치구는 그 사무를 처리함에 있어서 서로 경 합하지 아니하도록 하여야 함
지방자치법 제10조 제3항
- 시·군·자치구가 처리하는 사무중 시·군·자치구의 전문적·기술적 능력을 초월하거나 지방자치법 상 시․도 사무 등 그 업무의 성 격상 시·도에서 처리함이 합리적인 사무는 시·도로 이양할 것
행정권한이양법 제 3조 제1항 제6호
자치단체 존중의 원칙
- 지방자치법 제9조제2항 각호에 예시된 사무를 지방자치단체에 서 가능한 한 독자적으로 처리하도록 할 것
행정권한이양법 제 3조 제1항 제1호 - 지방자치단체의 여건 및 능력을 고려하고 지방자치단체의 의사
를 존중할 것
행정권한이양법 제 3조 제1항 제2호 - 지방자치단체가 이양받은 사무를 자주적인 결정과 책임아래 처
리할 수 있도록 이양되는 사무와 관련되는 일체의 사무를 가능 한 한 동시에 이양할 것
행정권한이양법 제 3조 제1항 제3호
기초자치단 체 우선의
원칙
- 시·도와 시·군 및 자치구사무가 서로 경합되는 경우에는 시·군 및 자치구에서 우선적으로 처리함
지방자치법 제10조 제3항
- 국가와 지방자치단체간에 사무를 배분함에 있어서는 국가사무 를 제외하고는 가능한 한 지방자치단체에 배분하여야 함
행정권한이양촉진 법 제4조 제1항 - 주민의 복리 및 생활편의와 직접 관련된 권한 내지 사무는 시·
군·자치구에 우선적으로 배분할 것
행정권한이양법 제 3조 제1항 제5호
능률적 집행의 원칙
- 지방자치단체는 조직 및 운영의 합리화에 노력하고 그 규모의 적정화를 도모하여야
지방자치법 제8조 제2항
- 지방자치단체는 그 사무를 처리함에 있어서 주민의 편의 및 복 리증진을 위하여 노력하여야 함
지방자치법 제8조 제1항
부문에서 중앙정부가 담당해야 할 주요기능으로는, 전국적 통일을 유지해야 할 기능, 국가적 정책 및 계획, 국제적 정보 및 자료수집, 기술개발 및 정보관리, 광 역적 투자 및 조정관리, 지역적 자원배분, 경기안정을 위한 노력을 제시하고 있 다. 지방정부의 역할로는 현지성이 강한 주택관련 업무, 주민중심적 주택계획 및 정책수립, 주택의 생산요소, 지역개발적 노력을 제시하고 있다. 이를 기초로 제시 하고 있는 중앙정부와 지방정부의 주택업무 및 주택정책 분담 개선안은 다음과 같다.
<표 2-5> 중앙정부와 지방정부의 주택업무 및 주택정책 분담개선안
업무내용 현행 개선안
◦ 전국적/광역적인 주택행정 및 정책업무 중앙 중앙
◦ 주택금융/조세제도 중앙 중앙/광역
◦ 주택조사/통계 중앙 중앙/광역/기초
◦ 주택부문
- 주택건설계획 수립 중앙 중앙/광역/기초
- 사업자등록 지방위임 광역
- 조합설립인가 지방위임 광역/기초
- 건축허가 지방 광역/기초
- 사업계획승인 지방위임 광역/기초
- 주택건설기준 중앙 중앙/광역
- 건설사업자 감독 중앙 광역/기초
- 자재생산감독 중앙 중앙/광역
- 주택공급기준 중앙 중앙/광역
- 주택배분/거래규제 중앙 중앙/광역
- 주택관리 지방위임 기초
- 주택가격통제/임대료 규제 중앙 광역/기초
- 임대차보호/임대업관련사항 중앙 광역/기초
◦ 재개발/주거환경부문
- 지구지정 중앙 중앙/광역
- 계획 수립 중앙 광역/기초
- 국공유지양여 중앙 중앙/광역
- 세입자대책 중앙/광역/기초
- 이주단지 중앙 광역/기초
- 불량/노후판정 광역/기초
◦ 택지개발부문
- 지구지정 중앙 중앙/광역
- 사업계획 수립 중앙 광역/기초
- 보상계획 중앙 광역/기초
자료 : 하성규. 1995. “지방자치시대 주택정책에 있어서 중앙정부와 지방정부의 역할”. 「주택금융」
제183호. 한국주택은행. p20.
호. 한국주택은행. p11-19.
<표 2-6> 업무내용별 평가 및 귀속기관
구 분
평가기준 귀속기관
주민 기타
선호 외부성 소득/
부의 재분배
경기
조절 중앙
정부
지방정부 광역
자치 기초
자치
◦주택생산/공급
- 주택계획 *** ** * ▵ ◦
- 택지개발계획 *** ** * ▵ ◦
- 사업계획승인 *** ** ◦
- 주택금융(생산자) * * ** *** ◦ ▵ ▵
- 공급규칙 *** ** * ▵ ◦
- 설계/건설기준 ** *** ▵ ◦
- 건축허가 *** ** * ▵ ◦
- 시설배치기준 *** ** * ▵ ◦
- 택지개발 인,허가 *** ** * ▵ ◦
- 공공주택건설 * *** ** ◦ ▵
- 각종 부가세 ** ◦
- 부담금의 부과 ** *** * ◦ ▵
◦주택구입/임대
- 주택금융(소비자) ** *** * ◦ ▵
- 분양순위 *** * ** ▵ ◦
- 임대차 보호 * ** *** ◦ ▵
- 재산권 보호 ◦ ▵
- 공공주택 임대 ** * *** ◦ ▵
- 취∙등록세 *** * ** ▵ ◦
◦주택의 소비/유지,관리 ▵
- 하자보수의무화 ** *** * ◦ ▵
- 주택성능보자/보증
- 공동주택관리 ** *** * ◦ ▵
- 재산세부과 ** *** * ▵ ◦
◦주택의 거래/유통/양도
- 거래규제 * ◦ ▵
- 양도소득세 부과 ◦ ▵
- 증여세 부과 ◦ ▵
- 상속세 부과 ◦ ▵
- 투기억제대책 ▵
◦주택재개발/재건축 *** *
- 재개발계획 수립 ** ** * ◦ ▵
- 재기발계획승인 *** *** ** ▵ ◦
- 재건축사업승인 * *** * ◦ ▵
- 주거환경개선사업승인 ** ◦ ▵
- 주택개보수 *** ** * ▵ ◦
*: 평가기준별 업무내용의 중요도를 나타냄
*** 매우 중요, 또는 밀접한 관계가 있음/ ** 어느 정도의 관계 존재 / * 약간의 관계존재
◦, ▵ :◦는 일차적이고 직접적으로 담당해야할 기관
▵는 2차적이나 당해기관의 직간접적인 개입이 필요한 경우
자료 : 김정호. 2003. “주택정책의 지방화방안” 「지방분권과 주택정책 토론회 자료집」. 주거복 지연대.
김정호는 주택정책의 기능을 주택건설 또는 택지개발 주체로서의 기능, 주거 환경과 주거의 질을 제고하는 기능, 저소득층의 주택문제를 해결하는 기능으로 구분하고 있다.10) 이런 구분에 따라 주택정책의 기능을 효과적으로 수행할 수 있는 정부의 식별 기준으로 자원배분의 효율성, 소득 및 부의 재분배효과, 경기 안정효과로 대별하고 있다. 중앙정부와 지방정부간의 기능분담원칙으로는 주민 선호, 외부성, 소득의 재분배 및 경기조절의 네 가지를 제시하고 있다.
<표 2-7> 주택정책의 평가기준과 담당주체
평가기준 담당주체
외부효과․
규모의경제소득재분배 균형발전 중앙정부 광역지자체 기초지자체
주택수급계획 * * * * *
택지개발계획 * * * * *
택지개발인․허가 * * * *
사업계획승인 * * * *
건설기준 * * * *
공급규칙 * * * *
공공주택건설, 임대 * * * *
부담금부과 * * * * *
주택금융 * * * *
성능보증, 하자보수 * *
공동주택관리 * *
세금부과 * * * * *
재개발, 주거환경개선 * * * *
재건축 * * *
주택개보수 * *
자료 : 건설교통부. 2003. 5. 「주택종합계획 수립연구」p111.
주택종합계획(2003)에 따르면,11) 주택의 양적 부족문제가 어느 정도 해소된 상 황에서 주택정책의 효과적인 추진을 위해서는 중앙정부 및 지방정부가 상호 유 기적인 협조 하에 기능을 분담할 필요가 있다는 것을 전제로 정책목표를 가장 효과적으로 달성할 수 있는 주체가 중앙정부, 광역지자체, 기초지자체 중 어디인
10) 김정호. 2003. “주택정책의 지방화방안”「지방분권과 주택정책 토론회 자료집」. 주거복지연대.
pp87-91.
11) 건설교통부. 2003. 5. 「주택종합계획 수립연구」. pp110-111.
가를 식별하기 위한 기준은 자원분배의 효율성, 소득재분배 및 국가․지역의 균 형발전이라는 측면에서 검토하고 있다.
이상의 선행연구를 종합해 보면, 중앙과 지방의 역할 분담을 위한 뚜렷한 기준 을 찾아보기 어렵다. 대체로 제시된 역할분담의 원칙은 주택정책의 효율적 집행 (효율성), 지방자치단체의 자치성 존중(자치성), 주택경기 안정을 도모(안정성), 지역간 불균형(균형발전) 및 부의 재분배(형평성)로 요약할 수 있다.
<표 2-8> 주택정책의 역할분담
주택정책
사무배분
하성규 김정호 주택종합계획
중앙 광역 기초 중앙 광역 기초 중앙 광역 기초
◦ 주택계획과 공급
-주택종합계획 ◦ ◦ ◦ × ◦ ◦ ◦ ◦ ◦
-주거실태조사 - - - - - - - -
--주택공급규칙제정 - - - - - - ◦ × ◦
◦ 시장안정대책
-분양가규제 × ◦ - - - - -
--거래신고지역지정 ◦ ◦ × ◦ ◦ × - -
--투기과열지구지정 ◦ ◦ × ◦ ◦ × - -
--투기지역지정 ◦ ◦ × ◦ ◦ × - -
-◦ 공공임대주택공급․관리
-공공임대건설량 결정 ◦ ◦ × ◦ ◦ × ◦ × ◦
-공공임대주택단지 지정 - - - - - - - -
--공공임대 입주자선정 × ◦ - - - - -
--공공임대 관리 - - - × ◦ ◦ - -
-◦ 택지개발
-택지개발예정지구 지정 ◦ ◦ - - - - - -
--택지개발계획과 시행 × ◦ ◦ × ◦ ◦ ◦ ◦ ◦
-택지준공검사,공급승인 × ◦ ◦ × × ◦ × ◦ ◦
◦ 주거복지
-최저주거기준 설정 ◦ × × - - - - -
--최주주거기준미달가구 지원 - - - - - - - -
--주거급여대상자선정,지급 - - - - - - - -
--영세민전세자금 지원 - - - - - - - -
-◦ 주거환경정비 ◦ × ◦
-주거환경정비기본계획 수립 × ◦ ◦ - - - - -
--주거환경개선사업지구지정 ◦ ◦ × - - - - -
--주거환경개선사업승인 - - - × ◦ ◦ - -
-주 : 연구범위를 기준으로 재구성( × : 배제/ - : 언급없음)