OECD 사무국 환경분과의 한 조사(OECD, 1996)는 1996년 현재 대부분의 회원국에 서 환경규제개혁이 진행되고 있음을 보고하고 있다. 환경규제개혁이 이렇게 광범위하 게 진행되고 있는 것은 환경규제 자체의 필요성은 인정하지만 규제가 과연 비용효과적 으로 진행되고 있는가 혹은 규제가 과연 바라는 바의 최대한의 성과를 내고 있는가에 대해 대부분의 회원국들이 부정적인 결론을 얻었기 때문인 것으로 위의 보고는 판단하 고 있다.
OECD(1997)는 1990년대 회원국에서 진행된 각종 환경규제개혁의 내용들을 규제수 단별로 요약보고하고 있다. 첫째, 이른바 명령-통제형의 규제분야에서는 다음과 같은 개혁이 진행되었음을 소개하고 있다 : (ⅰ) 불필요한 조항의 폐지, 통합, 단순화가 진행 됨, (ⅱ) 불필요한 서식, 절차를 간소화함, (ⅲ) 환경기준치 달성을 위한 수단에 유연성 을 허용함, (ⅳ) 허가절차를 통합함, (ⅴ) 환경영향평가를 의무화함으로써 개발자의 환 경계획의무를 강화함, (ⅵ) 자문 및 시민참여 등의 절차에 부여한 허용시간의 상․하한 을 설정함, (ⅶ) 규제내용의 개선, 기획 등에 개발자와 규제주체간에 대화의 기회를 넓 힘, (ⅷ) 규제준수 인센티브의 제고를 위해 벌금량 및 재정보조를 증가시킴.
둘째, 오염세, 오염권 등을 의미하는 경제적 유인을 통한 환경규제는 1980년대 중반 이후 회원국들의 사용이 크게 증가한 것으로 조사되었다. 경제적 유인제도가 명령통제
4) Segerson and Miceli(1998)은 명령통제형의 규제와 연계된 자율협약의 분석에서 경우에 따라서는 자율협약이 전통적인 규제보다 우월한 환경성과를 낼 수 있음을 보이고 있다.
형의 규제제도에 비해 비용효과적인 것은 이론적으로 이미 잘 정립되어 있다. 그러나 실제로 우월한 성과를 내고 있는지에 대해서는 아직 확실한 대답이 제시되지 못하고 있는 것으로 평가되고 있다. 이론적으로 잘 정립된 경제적 유인제도의 비용효과성
cost-effectiveness이 실제로는 제대로 실현되지 못 할 수도 있는 몇 가지 이유로서 위 보 고서는 다음을 제시하고 있다 : (ⅰ) 이론적 모형에서 제시되고 있는 명령통제형의 규 제가 지나치게 엄격하게 설정되었을 수 있음, (ⅱ) 각종 세율이 환경목표를 달성하기에 는 지나치게 낮게 설정되었을 수 있음, (ⅲ) 규제의 입안, 시행, 감독, 준수 등의 비용에 서는 명령통제형의 규제가 오히려 우월할 수 있음, (ⅳ) 모든 명령통제형의 규제가 저 감기술을 경직적으로 요구하는 것은 아님, (ⅴ) 일부 명령통제형의 규제는 저감기술을 개발할 유인을 제공함, (ⅵ) 재정적 인센티브가 충분히 제공되지 않는다면 경제적 유인 제도도 저감기술의 개선을 유도해내는 것은 아님.
셋째, 최근에 도입되었거나 도입중에 있는 것으로서 환경계획 및 환경영향평가, 자 발적 협약, 환경정보의 자발적 공개 및 환경경영인증제도를 소개하고 있다. 이들은 대 체로 환경관리 혹은 환경개선을 위해 당사자가 자발적으로 협력체계를 구축한다는 내 용을 가지고 있다. 이들 이른바 자율적 환경관리제도는 많은 경우 명령통제형의 규제 와 함께 혹은 명령통제형의 규제체계안에서 운영되고 있는 것으로 조사되었다. 이는 당사자간에 자발적으로 조성된 협력관계가 명령통제형의 규제라는 힘에 의해 뒷받침 되고 있는 것으로 이해할 수 있다. 혹은 명령통제형의 규제에 일정한 유연성을 제공하 기 위해 위의 협력체계가 도입되고 있는 것으로 이해할 수도 있다. 그러나 자율환경관 리제도의 여러 가지 이점이 지적되고 있음에도 불구하고 아직 그 효과적인 이행가능성 에 대해서는 적지 않은 우려가 있는 것으로 보고되었다. 또 제도시행의 역사가 아직 일천하기 때문에 이 제도의 유효성에 대한 실증적 평가가 내려지기 어렵다는 점도 아 룰러 지적되고 있다.
참고로 광의의 자율환경관리제도에 대한 다분히 주관적인 한 평가를 소개하고자 한 다. Storey(1996)는 이산화탄소 배출저감을 위한 에너지소비관련 자발적 행동에 대해 다음과 같은 평가를 내리고 있다 : (ⅰ) 기후변화협약관련 목표는 민간부문의 자발적 행동과 협조와 같은 혁신적 접근없이는 달성될 수 없다고 많은 관료들은 느끼고 있음, (ⅱ) 자발적 행동계획은 규제방식보다 에너지 및 환경목표를 훨씬 빠르게 달성할 수
있다고 많은 관료들은 믿고 있음, (ⅲ) 에너지 및 환경정책의 달성을 위해 규제당국과 피규제자의 ‘대치’보다는 ‘상호작용’의 접근방식이 보다 많은 긍정적 성과를 만들어낼 수 있다는 믿음이 광범위하게 퍼져 있음, (ⅳ) 공식적으로 평가되지는 않았지만 자발적 계획이 규제계획보다 훨씬 적은 비용으로 이행될 수 있다고 많은 관료들은 느끼고 있 음, (ⅴ) 문제는 자발적 계획의 유효성을 담보해내기 위해 제재의 위협이 필요한가인데 현단계에서 충분한 증거는 없지만 계획의 유효성은 단순히 제재punishment의 함수라기 보다는 상호보완적으로 사용되는 정책배합의 함수임. 또 자발적 계획은 결코 단독으로 사용되어서는 안된다고 많은 관료들이 느끼고 있음.
마지막으로, 미국과 네덜란드에서 제시된 환경규제개혁의 청사진을 소개하기로 한 다. 먼저 미국의 경우, 1995년 클린턴 행정부는 “환경규제의 재고안再考案”이라는 보고 서를 통해 다음과 같은 규제비젼을 제시한 바 있다 : (ⅰ) 불필요한 각종 서식의 철폐, (ⅱ) 피규제기업으로 하여금 규제준수를 용이하게 하도록 함. 예를 들면 중소기업에게 저감장치를 설치할 수 있는 재정을 보조 혹은 알선함, (ⅲ) 보다 나은 환경성과의 달성 을 위해 규제체계에 혁신과 유연성을 제공함, (ⅳ) 환경성과목표에 맞춰 규제를 고안 함. 이는 목표달성을 위한 수단의 선택에 있어 피규제자에게 최대한의 유연성을 제공 한다는 의미임, (ⅴ) 규제자가 가지고 있는 정보를 일반에게 공개함으로써 공동체 전체 의 참여와 협조를 이끌어내도록 함, (ⅵ) 피규제자가 이해하기 쉽도록 규제를 법제화 함, (ⅶ) 환경정의를 추구함, (ⅷ) 피규제기업의 자율규제를 장려함, (ⅸ) 행정구역 대신 생태권에 기반한 규제제도의 고안.
한편 네덜란드의 한 행정당국(MHPPE, 1995)은 환경규제체계가 다음과 같은 4단계 의 과정을 거쳐 발전하는 것으로 보고, 자신들은 1995년 현재 제2단계에 머물러있다고 평가함으로써 환경규제개혁의 장기목표를 설정하고 있음을 보여주고 있다. 제1단계 : 피규제기업의 행위는 부적절한 준수, 낮은 환경인식, 환경개선을 하나의 경제적 부담 으로 인식함 등으로 특성화됨. 규제자(정부)는 전통적인 명령통제형의 규제와 감시 및 벌금부과 등에 많이 의존함. 제2단계 : 피규제기업은 규제준수를 기업의 1차적인 환경 목표로 설정하고 있으나, 아직도 규제준수를 기업의 경제적 부담으로 인식함. 규제자 (정부)는 아직 허가와 감시에 많이 의존하고 있으나 규제내용을 유연하게 하여 기업의 규제준수가 용이하도록 규제를 고안하기위해 노력함. 제3단계 : 피규제기업은 자신의
심화된 환경인식과 환경목표를 달성하기 위한 노력을 기업조직에 반영함. 규제자(정 부)는 기업이 제공한 정보와 소규모의 무작위추출검사에 의존하여 피규제기업을 기본 적으로 신뢰하며 규제목표를 제시할 뿐 구체적인 달성수단에 대한 규제는 유연한 태도 를 취함. 제4단계 : 규제자와 피규제기업간의 관계가 상호신뢰의 바탕위에 있음. 피규 제기업은 환경개선을 기업의 우선적인 목표로 설정하며 자율규제함. 또 끊임없이 제품 및 생산공정을 환경친화적인 것으로 개선하려고 노력함. 규제자(정부)는 각 기업의 환 경경영체계에 맞게 규제의 형태를 유연하게 적용함.
이상 살펴본 바와 같이 대부분의 국가에서 기존규제체계의 경직성과 그것에서 비롯 되는 각종 행정비용, 단속비용의 낭비와 미흡한 환경성과가 광범위하게 지적되었다.
이에 대한 대안으로는 상황에 맞는 유연한 규제체계와 궁극적으로는 규제자와 피규제 기업간의 신뢰관계를 바탕으로 하는 자율규제의 형태가 비젼으로 제시되었다. 전절에 서 살펴본 바와 같이 자율규제는 일정한 환경성과를 달성하면서도 규제과정에서 발생 되는 각종 행정비용, 단속비용 등을 절감시겨주기 때문에 이상적인 규제형태 혹은 문 제해결방식으로 많은 국가는 판단하고 있는 것 같다. 그러나 신뢰관계의 구축, 혹은 협력분위기의 조성은 적절한 처벌이라는 힘이 뒷받침되어야 가능한 것이다. 또 적절한 처벌이라는 것이 단순한 제재를 의미한다기보다 피규제기업의 행위에 영향을 미치는 모든 요소를 감안한 종합적 처벌-인센티브체계를 고안해야 함을 의미하는 것이다.