(1) 정책의 시행착오와 연계성 결여
규제개혁을 획기적으로 추진하게 된 동인은 대통령의 기존 규제 50% 감축 목표제시 였다. 반면 이같은 목표제시는 행정의 획일화를 가져온 요인으로 작용했다. 이같은 목 표제시는 종합적인 계획하에 체계적으로 규제개혁을 추진하기 보다는 목표 채우기식 건수중심의 행태를 유발한 면이 없지 않았다. 이러다보니 규제 사안별 특성이 고려되 지 못해 상호 정합성이 결여되기도 했다. 이같은 정합성 결여가 정책간의 연계성을 기 하지 못하는 요인이 됨은 물론 규제의 체감도를 낮추는 요인으로 작용했다.
한편 실적주의에 익숙한 행정문화에서 50% 감축 목표제시는 정책간의 연계성보다는 실적우선 행태의 원인으로 작용했다. 반면 보완조치없이 규제부터 폐지함으로써 부작용
이 노정되기도 했다. 심야영업규제와 화물차 전용차선규제 폐지 등이 그 사례이다. 그동 안 심야영업규제는 청소년 선도․보호차원에서 주로 풍속영업을 대상으로 했다. 그동안 이 규제는 청소년 보호에 나름대로 성과가 있었지만 규제가 과도하여 준수율은 극히 낮았 다. 이것이 부조리 요인으로 작용하기도 했다. 그래서 변화된 환경을 수용하고 부조리의 소지를 줄이려는 취지에서 규제를 폐지했다. 그 과정에서 청․소년 선도대책이 병행되지 못함으로써 일부 시민단체의 반발과 여론의 우려를 자아냈다. 풍속영업의 영업시간제한 폐지는 청소년 선도․보호 및 사회질서 차원에서 보다 신중히 고려되어야 할 과제였다.
화물차 전용차선제의 폐지 역시 안전과 관련한 규제라는 면에서 보다 신중한 접근 이 있어야 했다. 화물차 전용차선제의 폐지는 물류비 절감, 기존 사회간접시설의 효율 적 이용이라는 측면에서 나름대로 타당성이 있었다. 그러나 안전과 관련한 면도 간과 할 수 없는 사안이었다. 특히 화물차 운전기사들의 난폭한 운전이 일반 승용차 운전기 사들에게 얼마나 위협적으로 작용하고 있는지를 사전에 고려한 후 대책 마련이 있어야 했다. 그러나 이점을 간과 했다. 실제 규제폐지 이후 화물차의 질주와 과격한 차선 변 경은 승용차 운전사들에게 위협이 되었다. 승용차 운전자의 안전이 위협받고 있다는 여론이 높아지자 보완책이 마련됐다. 36인승 이상 대형차와 1.5톤 이상의 화물차들은 다시 차로별 통행제한을 받게됐다.
사회적 규제의 경우에는 규제로부터 얻는 비용/편익과 규제완화로부터 발생되는 국 민의 안전과 관련된 비용/편익을 사전에 충분히 고려하고 결정하여야 했다. 여기에 사 람의 생명과 관련된 경우에는 더욱더 신중할 필요가 있었다. 개발 및 환경과 관련된 규제완화도 마찬가지이다. 준농림지역, 그린벨트 지역과 관련한 규제완화는 규제완화 시 나타날지 모르는 부작용에 대한 대책을 포함한 종합적인 계획이 마련된 후에 추진 했어야 했다. 그러하지 못했기 때문에 결국은 난개발과 환경오염이라는 결과를 초래했 다.13) 정책과 제도 나아가 제도간 연계성이 이루어지지 못하면 자칫 제도실패를 초래 할 수 있다. 이는 보완적인 제도가 변화되지 않은 상태에서 제도 신설에 치중하는 개혁 은 성공하기 어려움을 의미한다.14)
13) 1977년 7월 게릴라성 호우에 의한 용인을 포함한 경기 남부지역의 수재는 난개발의 결과라고 언론 들은 보도하고 있다.
14) 자세한 내용은 최인철, ｢제도, 제도개혁과 경제성장｣, 한국의 제도개혁 과제와 방향(세미나 자료) ,
정책은 항상 양면성을 갖게 마련이다. 어느 정책이라도 다른 이해관계자가 있을 경 우에는 정책의 100%만족은 있을 수 없다. 때문에 정책은 선택의 문제이다. 선택의 경 우 준거기준이 얼마나 합리적으로 만들어졌느냐에 따라서 정책의 합리성과 국민의 수 용동기 유발도 증대될 수 있다. 이런 이유때문에 경제적 규제와 달리 사회적 규제에 있어서는 규제의 폐지보다는 합리화가 강조된다. 특히 안전이나 환경 등 사회적 규제 의 경우 규제의 합리화는 매우 중요하다. 그러나 사회적 규제를 지나치게 확대 해석하 여 규제유지나 규제강화의 논리로 활용해서는 안된다. 실제 이같은 논리를 확대하여 규제를 유지시키거나 개혁을 지연시키는 사례가 적지 않았다. 이같은 사례는 ‘단순 의 약품의 약국외 판매제한’과 같은 보건행정규제와 노동행정규제 등에서 찾아볼 수 있 다. ‘단순 의약품 약국외 판매제한’은 “문민정부”시에도 규제폐지 과제로 논의된 바 있 지만 “국민의 정부”에 들어와서도 아직 시행되지 않고 있다. 단순 의약품이란 소화제 와 영양제 같은 부작용이 적고 사용방법이 널리 알려져 오․남용 우려가 없어 약사와 상담이 그렇게 필요하지 않은 의약품을 말한다. 때문에 오․남용 우려를 명분으로 한 규제의 논거는 설득력을 갖지 못한다. 그럼에도 불구하고 지금까지 규제개혁위원회의 규제완화결정이 제대로 시행되지 못하고 있다.15)
(2) 규제의 투명성 미흡 및 역차별 현상 노정
규제는 그 절차가 투명하고 비차별적이며 효율적으로 적용되는 것이 원칙이다. 그러 나 기업에 대한 규제는 많은 부분에서 이같은 원칙이 지켜지지 않고 있다. 투명성 결여 는 제도나 규제의 실효성을 약화시킴은 물론 부패와도 연결된다. 규제의 내용이 애매 모호하고 중복되어 있는 경우에는 집행자의 재량이 커지기 때문에 규제의 본질적 내용 과 괴리될 수도 있다. 안전규제에서 알 수 있는 바와 같이 실제 많은 부분에서 이러한 현상이 발견되고 있다. OECD도 규제 및 행정절차의 투명성 결여를 한국 규제제도의 취약점으로 지적하고 있다.16)
한국경제연구원, 2000, pp.137-161.
15) 최근 의약분업과정에서 야기된 의료사태 해결을 위한 의․약․정간 합의문 작성과정에서 ‘단순의 약품의 약국 외 판매허용’을 다시 보류 시킴으로써 동 규제개혁은 다시 원점으로 돌아갔다(조선일 보 사설, 2000년 11월 13일자, 2면)
16) 산업연구원, OECD 한국규제개혁 심사보고서, 2000, p.120.
한편 차별적 규제도 그 실효성을 약화시킨다. 현실적으로 대기업과 중소기업간의 차별규제는 별론으로 치더라도 대기업간, 대기업과 공기업 및 외국인투자기업과의 차 별규제가 존재한다. 이같은 규제는 대부분 정책적 목적을 갖고 있다. 이를테면 경제력 집중억제를 목적으로 하고 있는 대규모기업집단지정제도와 이에 대한 규제이다. 대규 모기업집단(일반적으로 ‘30대 기업집단’으로 호칭)으로 지정되면 다른 기업과 달리 특 별한 추가적 규제를 받는다. 공정거래법에 의한 규제만 보더라도 출자총액제한, 채무 보증금지, 계좌추적권, 결합재무제표 작성, 지급이자 손금 불산입 등의 규제가 추가된 다. 30대 기업집단 중에서도 규모가 큰 5대, 10대 기업집단에 대하여는 또 다른 규제가 부가된다. 이를테면 금융산업 진입규제나 내부거래 규제 등이다. 5대 기업집단은 은행 의 주주대표나 비상임 이사의 참여가 배제되고 보험산업에 대하여는 진입자체가 규제 를 받고 있다. 공기업과의 차별도 있다. 민간기업과 달리 공기업은 부담금과 대금납부 의 면제, 해외건설업, 무역업에 대한 신고 면제 그리고 대규모기업집단 지정이나 외부 감사 등이 배제되고 있다.
외국인 투자기업과의 규제 차별화 현상도 문제로 제기되고 있다. 외국인 투자를 유 인하기 위한 인센티브제 도입이 결과적으로 국내기업과 규제의 역차별 현상을 초래한 것이다. 이를테면 수도권 지역의 경우 국내기업은 첨단업종이라도 공장설립을 할 수 없다. 반면 외국인 투자기업(외국인 투자비율 51% 이상)은 첨단 20개 업종에 한해 2001년까지 공장의 신․증설이 가능하다. 여기에 조세감면까지 이루어지고 있다. SOC 투자사업의 경우에도 차별현상이 발생하고 있다. SOC투자사업법인의 지분율이 30%
이상인 국내 대기업은 계열사로 편입되어 각종 규제를 받는 데 비하여 외국인 투자기 업은 규제를 받지않는다. 이밖에도 무역업 신고의 면제, 취업보호대상자 고용의무 면 제, 중소기업고유업종17) 허용 및 지정계열화품목의 제조위탁의무 면제 등이 있다. 이 렇듯 특정 목적을 위한 정책이 규제의 역차별 현상을 초래하고 있는 것이다.
이상과 같은 차별적 규제는 시장에서의 공정한 경쟁을 저해함은 물론 기업의 활력
17) 중소기업고유업종 제도는 중소기업 보호를 목적으로 1979년부터 시행해온 제도이다. 규제개혁위 원회는 “고유업종 지정 장기화로 중소기업이 기술개발이나 품질향상 노력보다는 오히려 경쟁력이 약화되는 결과를 초래했다”는 이유를 들어 2001년 9월부터 단계적으로 해제하기로 했다(조선일보, 2000년 7월 25일자, 14면).
을 약화시킴으로써 결과적으로 경쟁력 약화를 초래하는 원인으로 작용하고 있다. 특히 대규모집단에 대한 규제는 행정편의적인 성격도 가미되어 있어 기업경영을 어렵게 하 는 요인이 되고 있다. 행정편의에 따라 대규모기업집단을 독립법인으로 간주하기도 하고 부인하기도 한다. 대규모집단지정제도, 기업결합금지, 결합재무제표 작성의무 등 은 대규모집단을 대상으로 하고 한편 계열사간 내부거래나 채무보증 등은 개별기업을 대상으로 한다. 이와 같은 차별적 규제는 정책의 투명성을 떨어뜨리는 요인이다.
한편 외국기업의 시각에서도 우리나라의 규제가 투명성이 낮고 불필요한 규제가 상 대적으로 많은 것으로 생각하고 있다.18) 예를 들면 수입화장품의 경우 샘플이나 시험 용까지 한국어 라벨을 붙이게 한다거나 지나친 서류요구로 영업비밀 보호가 충분히 보장되지 못하고 있다고 주장한다. 차량의 배기량에 따른 차등세율 적용도 배기량이 아니라 배기성능에 따라 하여야 한다고 주장한다. 이밖에도 표준과 형식승인시 중복된 업무를 수행하는 부처와 청 사이의 불충분한 조정, 해외에서 실행된 적합성 평가에 대 한 인정 결여 등이다.
하여튼 어떠한 명분과 이유가 있더라도 시장에서 공정한 경쟁을 제한하는 국내외 기업간 차별적 규제는 바람직하지 않으며 이같은 현상은 OECD가 권고한 규제의 투명 성과 비차별성 원칙에도 어긋난다.
(3) 경쟁정책과 개혁정책의 정합성 미흡
규제개혁이 진행되는 한편에서는 규제적 성향이 높은 제도가 개혁입법 형식을 빌어 도입됐다. 외환위기 이후 IMF와의 합의 이행은 물론 우리 스스로 개혁의 필요성에 의 해 새로운 제도를 도입했다. 이같은 규제들은 기업․금융․노동․공공부문의 4개 개 혁과제를 달성하기 위한 제도적 차원의 뒷받침을 하기 위하여 도입된 규제들이다. 신 설 규제들은 공정거래법, 금융관계법, 조세법 등과 같이 기업관련 법률에서 많다. 그 방향은 종전의 경제력 집중억제 규제와 맥을 같이 하면서 기업경영의 투명성 제고와 소액주주의 권리강화에 초점을 맞추었다. 그 내용도 경제력집중억제정책과 같이 재무 구조 건전화, 기업지배구조 개선을 위한 자본조달규제, 출자규제, 조세 상 불이익 등
18) 산업연구원, OECD 한국규제개혁 심사보고서, 2000, pp.120-128.