우리나라 전력산업의 구조개편과 민영화
조 성 봉
(에너지경제연구원 선임연구위원)
Ⅰ. 서 론
Ⅱ. 우리나라 전력산업의 문제점
Ⅲ. 전력산업 구조개편과 민영화
Ⅳ. 요약 및 결론
우리나라 전력산업은 큰 변화를 맞고 있다. 전력산업 구조개편과 관련된 법안이 최 근 국회에서 입법화되었다. 이제 본격적으로 전력산업은 경쟁체제를 준비하고 있으며 곧바로 민영화작업이 시작될 것으로 보인다. 우리나라 전력산업의 이러한 변화는 어떻 게 하여 시작된 것이고 앞으로 그 방향은 어떻게 진행되어야 하는가? 이 글에서는 이 러한 질문과 관련하여 지금까지 우리나라 전력산업의 운용방식을 되돌아 보고 그 문제 점을 지적해 보며 이를 극복하기 위하여 정부가 추진하는 전력산업 구조개편의 내용을 살펴보도록 한다. 이와 함께 바람직한 전력산업의 민영화 방향과 원칙을 제시하는 것 을 이 글의 목적으로 하고 있다.
우리나라는 1999년말 현재 4,698만kW의 발전설비를 보유하고 있다. 이는 세계 17위 의 규모로서 발전용 연료의 구성으로 보면 원자력 29.2%, 석탄 27.8%, LNG 26.3%, 석유 10.0%, 수력을 포함한 나머지가 6.7% 등의 순으로 되어 있다. 설비예비율은 19.1% 수준이다. 우리나라의 전력산업은 발전설비 기준으로 살펴 본다면 1961년의 37 만kW에서 1999년의 4,698만kW로 증가함으로써 38년간 127배의 엄청난 성장을 기록 하였다. 매년 전력수요는 빠르게 증가하고 있어서 2015년까지 발전설비 규모는 현재의 2배정도로 증가될 전망이다.
우리나라 전력산업은 한국전력공사(이하 한전)가 발전, 송전, 배전 및 판매를 통합한 수직적 독점체제로 운영되고 있다. 발전부문에서는 한전이외에 한화에너지, 수자원공 사 등의 발전사업자가 있으나 한전이 발전시장의 94.2%를 점유함으로써 실질적으로 발전부문에서도 독점적 지위를 갖고 있다.
한전의 1999년 예산은 25조 2,603억원으로 정부 일반회계대비 28.7%에 달하며 이 중 8조 7천억원을 외부 차입에 의존하였다. 1999년 7월말 현재 한전의 차입금 규모는 25조원에 이르고 있으며, 이자비용만 1999년 중 2조 6천억원이 지출되었다.
1999년말 현재 한전의 총 자산규모는 63.8조원이고 부채는 33.3조원이며 자기자본은 30.5조원에 이른다. 1990년 이후 한전의 부채규모는 급증하고 있다. 한전의 부채규모는 계속 늘어날 것으로 보이는데 그 이유는 2015년까지 발전 및 송․변전설비 건설에 총 67조원이 소요될 것으로 전망되기 때문이다.
한전이 이와 같이 전력설비를 건설하는 자금을 조달하기 어려운 이유는 공기업체제 하에서 유상증자에 의한 자기자본의 확대가 어렵기 때문이다. 한전과 같은 규모의 기 업에 있어서는 현재 수준의 부채는 심각할 정도로 크다고는 보기 어렵다. 그러나 투자 자금의 필요성을 감안할 때 향후 부채비율은 계속 악화될 것으로 보인다. 적절하게 자 기자본이 확보된다면 차입금의 확대는 적정한 부채비율의 한도내에서 증가할 수 있으 므로 큰 문제가 아닐 수 있다. 그러나 현실적으로 공기업체제에서는 유상증자에 의한 자기자본의 확대는 어렵기 때문에 적정 부채비율 이상으로 차입금 규모가 늘어날 수 밖에 없고 이는 결국 차입조건을 악화시키게 되는 것이다. 그렇다면 남은 방법은 이익 의 내부유보를 통해서 하는 방법인데 이는 지금과 같이 대규모 투자가 필요할 경우에 는 적용하기 어렵다.
<표 1> 연도별 한전의 부채규모
(단위 : 조원) 년 도 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 부 채 7.6 9.6 11.4 12.5 14.5 18.8 29.6 31.4 33.3
현재 전기요금은 총괄원가에 대한 투자보수율 규제를 받고 있는데 이 중에서 건설비 용의 일부가 총괄원가로 인정을 받고 있어서 여기서 일부 투자자금을 보전받고 있다.
즉 건설가계정이 투자보수율 산식에 포함되어 있다. 그러나 총괄원가에 이렇게 건설자 금의 일부가 들어가 있는 경우는 투자보수율 규제를 받고 있는 세계 여러 나라의 공익
산업의 예에서도 거의 찾아보기 힘들다. 이는 원칙적인 면에 있어서도 합리적이지 못 하다. 즉 미래세대를 위한 전력설비의 건설에 필요한 자금을 현세대에게 전기요금을 통하여 부과하는 것은 타당하지 않은 것이다. 이는 전력회사가 차입금을 통하여 해결 하여야 하는 문제이기 때문이다. 바로 이와 같은 이유로 공기업체제는 투자자금을 원 활하게 조달하는 데에 결정적인 한계를 지닌다.
앞서 논의한 대로 우리나라의 전력수요는 빠르게 성장하고 있다. 앞으로도 이와 같 은 추세는 계속될 것으로 전망된다. 1999년 장기전력수급계획1)에서 나타난 바에 따르 면 우리나라의 전력의 최대수요는 1999년의 3,729만kW수준에서 2015년에는 6,751만 kW로 늘어날 것으로 전망된다. 연평균 증가율은 2010년 이전에는 5.2%, 그 이후에는 비교적 완만한 증가세가 예상된다.
일인당 전력소비 수준을 고려할 때 우리나라 전력산업의 시장잠재력은 매우 크다고 할 수 있다. 1996년 자료를 기준으로 살펴 볼 때 주요 국가의 1인당 전력소비량은 <표 2>와 같이 나타나는데 우리나라의 경제수준과 향후 경제성장의 가능성을 고려할 때 아직 우리나라의 1인당 전력소비량은 적은 수준이라는 것을 알 수 있으며 향후 전력소 비가 크게 늘어날 수 있는 잠재력이 있음을 알게 해 준다. 이와 같은 시장잠재력에 더 해서 북한과의 협력가능성 및 남북통일의 전망은 전력시장이 폭발적으로 성장할 수 있는 잠재력이 있음을 의미한다. 북한의 전력설비는 매우 열악한 상태에 있으며 사실 상 전 발전설비를 교체하고 송배전망을 새로 구축하여야 할 것으로 전망되고 있기 때 문이다.
<표 2> 주요국의 1인당 전력소비량
(단위 : kWh/년) 국 가 미 국 일 본 싱가폴 대 만 홍 콩 우리나라 1인당 전력소비량1) 12,360 7,081 6,842 4,967 4,793 3,646 주 : 1) 1996년 현재
1) 제5차 장기전력수급계획(1999-2015) , 산업자원부 공고 제2000-3호, 2000. 1.
Ⅱ. 우리나라 전력산업의 문제점
1. 중앙집중적 하향식 공급계획에 따른 문제점
우리나라 전력설비의 건설은 산업자원부가 2년마다 한 번씩 발표하는 “장기전력수 급계획”에 의하여 그 골격이 형성된다. “장기전력수급계획”에서는 수요예측, 재원조 달, 수요관리DSM, Demand Side Management, 환경투자, 전원배합, 발전설비 유형 및 용량, 민자발전사업 그리고 투자보수율 등에 이르기까지 전력산업 전반에 걸친 모든 내용들 이 집약되어 있다.
“장기전력수급계획”은 중앙집중적인 하향식 계획으로서 이에 근거하여 발전소의 건 설허가 및 한전의 설비투자가 실무적으로 가능하게 된다. “장기전력수급계획”을 한전 과 정부의 실무자가 입안․작성하고 한전에서 제공된 제한된 정보를 기초로 제한된 수의 전문가가 이를 심의하기 때문에 시장에서의 가격신호를 충실하게 반영할 수 없다 는 단점이 있다. 또한 이 계획의 심사 및 입안과정에서 전력산업과 관련된 많은 이해당 사자들 또는 이들의 이해를 대변하는 전문가들이 각 이해집단의 편익을 최대화하기 위하여 노력하기 때문에 진정한 시장에서의 가격신호가 많이 왜곡될 가능성이 나타난다.
사실상 “장기전력수급계획”은 전원구성을 중앙집중적으로 통제하고 전력의 석탄, 가스, 열, 수자원, 원자력 등 타에너지원에 대한 교차보조를 용이하게 하는 역할을 담당 하여 왔다. 보다 구체적으로 이를 살펴보면 우선 전력은 LNG 소비의 완충역할을 담당 하고 있다. 즉 LNG는 계절간 큰 소비의 격차를 보이는 반면 그 공급은 일정하게 이루 어지고 있으므로 많은 대규모 저장탱크의 건설이 필요하다. 이러한 저장탱크의 건설에 는 막대한 비용이 소요되는데 전력부문에서 LNG가 모자랄 때에는 이에 대한 소비를 줄이고 LNG가 남을 때에는 이의 소비를 증가시킴으로써 이러한 저장탱크의 수요를 크게 줄이게 되는 것이다. 그 결과 전력부문에서는 막상 전력수요가 높지 않은 경우에 도 할 수 없이 가장 비싼 연료인 LNG를 사용하는 경우가 나타나게 되어서 이른바 경 제급전을 제대로 시현할 수 없게 되는 것이다. 한편 국내 무연탄은 수입하는 저가의 역청탄에 비하여 열효율이 떨어지고 가격이 고가임에도 불구하고 국내 석탄산업의 지 원을 위하여 한전은 무연탄 발전설비를 건설하고 이를 일정량 이상 소비함으로써 국내
석탄 산업을 지원하고 있다. 또한 겨울철에 수도권의 지역난방사업을 위해서 한전은 값비싼 LNG를 소비하여야 한다. 실제로 지역난방의 수요가 가장 큰 겨울철 야간시간 은 전력수요가 연중 거의 최저인 시기이다. 따라서 가장 비싼 연료인 LNG를 소비함으 로써 생산하는 열을 통하여 공급되는 지역난방을 한전은 보조하고 있는 셈이다. 한편 한전은 수자원공사가 보유하고 있는 다목적댐의 수력발전설비로부터 고가의 도매전 력을 구입함으로써 수자원사업을 보조하고 있는 셈이다. 이밖에 원자력에 대해 막대한 연구개발비를 지원하고 있다.
또한 “장기전력수급계획”에서는 지나치게 구체적으로 설비제원과 사안을 명시하고 있어서 전력사업자의 자율성이 크게 떨어지고 있으며 실제 건설시점에서의 상황변화 에 유연하게 대처할 수 없다는 단점이 있다.
“장기전력수급계획”의 입안과정에서는 이른바 에너지원다변화, 에너지안보 등과 같 은 계량화하고 객관화할 수 없는 가치개념이 입증되지 않은 채 사용되고 있어서 가장 객관적인 경제성 개념을 대체하고 이에 왜곡을 주고 있다.
일반적으로 “장기전력수급계획”은 그 건설기간이 오래 걸리는 대용량 발전설비의 건설을 비교적 용이하게 한다는 평을 받고 있다. 이는 “장기전력수급계획”이 2년마다 한 번씩 발표됨으로써 건설기간이 짧게 소요되는 발전설비의 건설계획이 비교적 쉽게 변경될 수 있기 때문이다. 반면 대용량 발전설비의 경우에는 일단 건설계획이 승인되 어 착공이 된 경우에는 이를 되돌릴 수 없기 때문에 나중에 이에 대한 수급조절상의 문제가 나타날지라도 설비의 건설과 이에 따른 준공이 이루어질 수밖에 없다. 이러한 대용량 발전설비 중심의 전원계획으로 인하여 기타 전원의 역할이 상대적으로 약화될 수밖에 없게 되었다.
이러한 중앙집권식 의사결정과정은 예측오차를 증대시키고 전력설비의 과잉과 과 소현상을 주기적으로 반복시키는 결과를 불러 일으켰다. <표 3>에서 보듯이 1980년대 말은 50%를 넘는 공급예비율을 보였으나 1994년도에는 불과 3% 정도의 공급예비율을 보인 때도 있어서 수급의 불안이 계속되는 현상을 보이고 있다.2)
2) 전력산업 구조개편 , 산업자원부, 2000. 5.
<표 3> 공급예비율의 변천
시 기 1966-1967 1972-1973 1975-1976 1986-1987 1994 공급예비율(%) 1% (부족) 50% (과잉) 5% (부족) 55% (과잉) 3% (부족)
2. 진입규제와 경쟁의 부재
한전은 현재 발전시장의 90% 이상을 점유하고 있고 송배전에 있어서는 국가가 법에 의하여 지정한 독점사업자이다. 이러한 한전의 발․송․배전에 있어서의 독점적 지위 는 “전기사업법”에서 나타나고 있는 전력산업에 대한 진입규제에 의하여 보장되고 있다.
구체적으로 “전기사업법”은 발․송․배전사업에 대한 일반적인 진입제한을 하고 있 다. 즉 전기의 판매를 의미하는 일반전기사업과 발전사업을 하고자 하는 자는 공급구 역 또는 공급지점별로 산업자원부장관의 허가를 받아야 한다. 또한 발전사업자는 일반 전기사업자인 한전에 공급하는 경우 외에는 타사에 공급할 수 없도록 함으로써 발전사 업자가 송․배전사업에 진입하는 것을 제한하고 있다. 그리고 자가용발전설비를 설치 한 자도 발전한 전기를 타사에 공급할 수 없도록 규정함으로써 자가용발전설비 설치자 가 송․배전사업에 진입하는 것을 제한하고 있다.
물론 이러한 규정 자체가 문제가 있는 것은 아니다. 세계 대부분의 국가에서 전력산 업은 정부의 허가대상이다. 문제는 정부가 이의 허가를 어떻게 관행적으로 운용하는가 에 달려 있다. 정부의 허가대상이라 할지라도 일반적으로 자격이 있는 자에게 허가를 주는 것이 관행으로 되어 있다면 그 진입제한의 정도는 크지 않다고 할 수 있다. 그러 나 우리나라의 경우 한전 이외의 사업자가 발전사업이나 송․배전사업의 허가를 받는 다는 것은 특수한 예외를 제외하고는 거의 불가능하기 때문에 사실상 한전의 독점을 유지시켜주는 철저한 진입규제의 역할을 하고 있다.
진입규제에 따라 한전은 독점적 지위를 갖게 된다. 이러한 독점적 지위는 일반적으 로 경쟁을 배제하기 때문에 효율성 개선노력이 줄어들게 된다는 문제점을 가져온다.
그 결과 전력공급의 서비스가 저하되고 품질 및 고객만족도가 줄어들게 된다. 한전이 1998년에 Korea Research에 의뢰해서 자체적으로 실시한 소비자만족도는 100점 만점
에 72점으로 나타났으며 조선일보, 한국생산성본부 및 미국 Michigan대학이 공동으로 실시한 NCSI조사에 따르면 조사대상 200여 업체 중 한전은 102위를 기록하여 품질 및 고객만족도가 높지 않는 것으로 나타났다.3)
진입제한에 따른 수직적 통합구조로 인하여 특히 전력산업의 상․하류에 대한 경쟁 압력이 존재하지 않는다는 것이 또 다른 중요한 문제점으로 나타난다. 송전부문은 우 리나라와 같이 좁은 국토와 단일 계통의 경우 큰 규모의 경제가 존재할 것으로 보이므 로 논외로 할 수 있어도 발전 및 배전부문은 서로 경쟁압력을 받지 않는다. 즉 개별 발전소에 대하여 배전부문은 발전부문의 생산성을 증진시키고 효율성을 높이도록 압 력을 별도로 행사하지 않는다. 반대로 발전부문은 자신이 생산한 전력을 보다 좋은 조 건에 창의력 있는 상품을 개발하여 판매할 수 있도록 개별 배전사업소에 압력을 행사 할 필요가 없다. 결국 수평적인 경쟁압력 외에 수직적인 경쟁압력의 배제는 전력산업 의 효율성을 저하시키게 되는 것이다.
진입규제에 따른 수직적 통합으로 전력산업의 내부정보는 미분화되어 있다. 즉 발전 으로부터 송전, 송전으로부터 배전, 그리고 배전으로부터 판매단계에 이르는 전력의 흐름이 하나의 법인체에서 내부거래로 이루어지기 때문에 이에 대한 정보가 세분화되 지 못하고 효율성의 책임을 구분할 수 있는 단위가 모호하게 설정되어 있다.
진입규제에 의한 또 다른 문제점은 한전이라는 거대한 기업체가 갖는 수요독점적 성격이다. 발전설비의 건설과 전기기자재의 수요 등 한전은 우리나라 최대의 구매업체 중 하나라고 할 수 있다. 특히 발전설비의 건설에 있어서 한전은 종합건설관리를 직접 담당하면서 수요독점적 지위를 누리고 있다. 이러한 수요독점적 지위로 인하여 계약상 의 불공정성이 제기되고 있다. 한전이 발전소건설에 있어서 종합건설관리 기능을 유지 하여 발전소건설을 설계, 시공, 설비매입 및 설치 등으로 분할발주하여 왔으므로 우리 나라 유수의 건설업체들도 발전소건설의 턴키수주 경험이 없다. 이에 따라 발전소건설 의 전문화가 제대로 이루어지지 않았으며 특히 발전소건설에서 민간의 창의적인 참여 를 제한하고 해외에서의 수주를 제한시키는 한 원인이 되고 있다.
3) 전력산업구조개편 추진계획 , 산업자원부, 공공부문 구조조정 특별위원회 제출자료, 1999. 11.
3. 가격규제에 따른 적정 시장 메커니즘의 부재
전기요금은 가장 강력하게 규제되고 있는 가격 중의 하나라고 할 수 있다. 우선 주무 부처인 산업자원부는 “전기사업법”을 통하여 전기요금을 규제하고 있다. 즉 일반전기 사업자인 한전은 전기요금 및 기타 공급조건에 관한 규정을 정하여 산업자원부장관의 허가를 받아야 한다.
이밖에도 전기요금은 “물가안정에관한법률”에 의하여 공공요금으로 규정되어 있어 서 정부의 가장 강력한 가격규제의 대상이다. “물가안정에관한법률”에 의하여 공공요 금으로 규정이 되면 산업자원부, 재정경제부의 심사를 받아야 한다.4)
가격규제에 따라 가장 기본적으로는 가격의 수급조절 기능이 제대로 작동할 수 없 게 된다. 우선 낮은 가격은 향후 충분한 공급능력을 확충하는 데에 좋지 않은 영향을 미치게 된다. 즉 낮은 전기요금 수준은 향후 전력산업의 현금흐름에 대한 부정적인 전 망을 제시함으로써 신규 설비투자자금을 조달하는 데에 어려움을 주기 마련이다.5) 이 에 따라 한전의 재무구조에 부정적인 영향을 미칠 수 있다.
가격규제는 또한 전기요금 수준을 적정이하로 유지함으로써 수요관리 및 에너지절 약이 제대로 작동할 수 없는 한계를 가져온다. 즉 낮은 전기요금은 소비자가 전력을 아껴서 효율적으로 사용할 인센티브를 줄이기 때문에 수요관리설비나 전력절약형 설 비의 보급이 제대로 이루어지지 않는 원인을 제공한다. 특히 우리나라는 철강, 석유화 학 등 중화학공업 중심의 이른바 에너지다소비형 산업구조를 갖고 있다. 이는 특히 산 업용 전기요금 등이 저렴하기 때문에 에너지소비구조를 악화시켰기 때문이다. 이와 같이 전기요금에 대한 규제는 우리 경제의 전반적인 산업구조까지도 왜곡시킨다고 할 수 있다.
전기요금에 대한 규제의 또 다른 문제점은 그 규제방식에 있다. 이른바 총괄원가주
4) 이러한 공공요금의 인상절차는 최근에 그나마 많이 단축된 것이다. 과거에는 재정경제부의 검토를 거쳐 물가안정위원회, 국무회의, 그리고 대통령의 승인을 받아야만 하였다.
5) 흔히 전기요금이 낮아서 투자자금을 충분히 확보할 수 없다는 것은 사실상 불합리한 표현이다. 현 세대가 지불하는 전기요금은 미래세대를 위한 공급설비의 건설비를 포함하고 있지는 않기 때문이 다. 미래세대에 대한 공급설비를 건설하기 위한 자금은 사업자가 스스로 재원을 조달하여야 하는 것이며 이에 대한 재원을 현 세대에 부과하는 요금으로 충족한다는 것은 비합리적이다.
의에 의해서 적절하다고 인정되는 비용은 보상을 받기 때문에 전력사업자는 비용을 절감할 유인을 느끼지 못한다. 비용최소화에 대한 유인이 적다는 사실과 더불어 전기 요금이 억제되고 있다는 현상은 한전 경영층이 이윤을 극대화할 인센티브보다는 자산 과 조직을 극대화할 인센티브를 부여하도록 한다. 즉 이윤이 너무 크게 나타나는 경우 다음 해의 전기요금을 인상하는 데 어려움을 가져올 수 있기 때문이다. 따라서 경영층 은 비용을 절감하여 이윤을 극대화하기보다는 적당하게 비용을 지출하여 자산과 조직 을 키우는 데 보다 큰 유인을 갖게 마련이다. 사실 이러한 현상은 단지 우리나라의 전 력산업에만 나타나는 것이 아니고 총괄원가주의 방식에 따라 투자보수율에 근거한 가 격규제를 받는 대부분의 공익산업에서 나타나게 되는 폐해이다.
1998년말 현재 한전의 부동산소유 현황을 살펴 보면 토지가 1,935만평에 이르고 이 의 공시지가만 약 4조 7천억원에 이르고 있다. 건물은 7,106동에 149만평에 이르며 이 에 대한 공시지가가 4조 5천억원에 달하여 부동산의 공시지가만 약 9조원을 넘어서고 있어서 실제가격은 이보다 훨씬 클 것으로 예상된다. 한전은 현재 총 10개 법인을 거느 린 거래 공기업이다. 자회사로서 한국전력기술, 한전기공, 한전원자력연료, 한전산업개 발, 한전정보네트워크를 소유하고 있으며 현지법인으로서는 한전홍콩이 있다. 또한 한 국중공업, 한국가스공사, 한국지역난방공사 등에 대하여 정책적인 출자를 하고 있고 통신사업에는 파워콤에 대한 지분을 보유하고 있다.
투자보수율 규제의 대상이 되는 공익산업에서 일반적으로 나타나는 문제점은 이른 바 Averch-Johnson 효과라고 불리워진다.6) 즉 규제하에서는 생산요소의 가격이 시장 에서 결정되는 것에 비하여 왜곡되고 이에 따라 생산요소의 투입량이 왜곡된다는 것이 다. 일례로 한전의 경우 공기업으로서 시장에서의 적정이자율보다 낮은 자본비용을 부담하여 왔다. 자본비용이 상대적으로 낮으므로 한전의 발전설비가 다소 자본집약적 으로 구성되어 있다는 지적이 나타나고 있는 것은 바로 이러한 Averch-Johnson 효과 의 전형적인 예라고 할 수 있다.
6) H. Averch and L. Johnson, “Behavior of the Firm Under Regulatory Constraint,” American Economic Review, December 1962.
4. 공기업에 따른 경영규제 현황과 그 문제점
다른 정부투자기관과 마찬가지로 한전은 공기업으로서 그 경영에 대하여 정부로부 터 많은 제약을 받고 있다. 통상 이러한 경영규제는 “정부투자기관관리기본법”과 “예 산회계법”에 의하여 가장 많이 나타나고 있으나 한전의 경우에는 “한국전력공사법”에 의하여 추가로 규제되고 있다.
일반적으로 법령과 제도에 의하여 한전은 사장, 이사장 및 감사의 임명과 임원의 해임건의 등 주요 인사에 대하여 통제를 받고 있다. 직제 및 정원, 정수도 통제를 받으 며 예산도 통제를 받아 예산편성 기본지침을 시달받아 예산에 대한 운영계획을 제출하 여야 한다. 또한 물자조달과 공사계약에 대해서도 통제를 받고 있다.
정부는 한전의 이사회 구성에도 결정적인 영향을 미친다. 그리고 한전의 이사회에 정부는 지배대주주로 참여하여 경영목표 및 주요 사업계획을 검토하고 예산을 편성하 고 이를 확정․집행하는 문제, 정관 및 주요 사규를 제정하고 개정하는 일에도 관여한 다. 이밖에 주요 직제를 신설하는 등 이사회 부의를 요하는 주요 업무에 대해서 영향력 을 행사한다.
이밖에 정부의 각 기관은 한전에 대하여 업무감독권을 행사한다. 산업자원부는 주무 부처로서 포괄적인 업무지도 및 감독을 행사하며 경영목표를 심사하고 이를 조정한다.
또한 정부는 경영실적을 보고 받고 이에 대한 시정조치를 요구할 수 있으며 경영평가 를 시행한다. 한전은 여러 정부기관으로부터 감사를 받는다. 국회에 의한 국정감사를 비롯하여 감사원의 정기․일반․특별감사를 받으며 국무총리실, 국가정보원, 재정경 제부 및 산업자원부로부터 연간 350일에 걸친 각종 실태 점검을 받는다. 뿐만 아니라 국세청으로부터 세무감사와 여러 기관으로부터 보안감사를 받는다.
이러한 공기업 구조에 따른 경영규제는 일반적으로 심각한 주인-대리인principal-agent
문제를 야기시킨다. 물론 이러한 주․대리인 문제는 소유와 경영이 분리된 기업조직에 공통적으로 나타나는 문제이기는 하지만 공기업의 경우는 이러한 위임구조가 보다 다 중적이다. 즉 공기업의 경우에는 국민이 공무원에게 그리고 공무원이 다시 공기업 경 영층에게 위임을 하기 때문에 주․대리인의 문제에서 흔히 나타나는 정보의 비대칭성
asymmetric information과 도덕적 해이moral hazard 현상이 더욱 심각하게 나타나기 마련이다.
공기업 조직의 관료주의적 특성은 또 다른 비효율성의 원인이 된다. 이러한 관료주 의적 특성으로서 우선 연공서열형 계급구조를 들 수 있다. 연공서열형 계급구조와 성 과보상체제의 미흡으로 한전을 비롯한 공기업의 직원은 높은 생산성 향상 노력을 보이 는 것을 오히려 꺼리는 경우까지 나타난다. 일례로 전력설비를 해외에서 구매하는 데 에 협상을 잘하여 가격을 크게 할인 받는 것은 직원으로서 그 성과에 대하여 인정을 받아야 하는 일임에도 불구하고 실제로는 과거에 동일한 작업을 하였던 선배들을 간접 적으로 비교하게 만드는 일이 되며 나중에 후배들에 대한 업무목표를 높이는 일이 되 기 때문에 연공서열형 계급구조에서는 기대하기 어려운 일일 수 있다. 공기업의 경직 된 규정으로 별다른 보상을 시행할 수 없기 때문에 이러한 효율성 향상 노력은 더욱 기대할 수 없는 일이다.
한전과 같은 거대 공기업은 또한 조직의 비대화에 따라 부서 이기주의 성향이 나타 난다. 이러한 문제점은 특히 한전의 직군제의 실시에 따라 더욱 커졌는데 사무직군, 건설직군, 원자력직군, 수화력직군 등의 구분에 따라 직군간 경쟁을 하고 같은 직군을 우대하고 다른 직군에 대하여 경쟁의식을 갖는 등 부서 이기주의가 심화되고 있다. 인 사정책도 비탄력적으로 운용되며 순환보직에 따른 빈번한 인사이동도 문제가 되어 인 력의 전문성을 축적하는 데에 한계가 있다.
한전과 같은 공기업에 대한 감사의 비효율성은 많이 지적되고 있다. 우선 대부분의 감사가 업무의 성과를 감사하기보다는 업무에 투입된 투입요소와 비용을 감사하는 데 에 치중되어 있다는 것이다. 따라서 실제로 일의 중요성이나 성과를 감사하기 보다는 이에 대한 비용이 적법하게 지출되었는지, 다른 경우에 비하여 형평성에 어긋났는지 등 지극히 피상적인 수준에 머물게 된다. 이러한 문제점으로 인하여 직원들의 업무태 도는 감사의 대상이 되지 않기 위하여 노력하는 성향이 나타난다. 또한 감사의 경우에 도 문제가 되지 않도록 모든 서류를 구성하고 작업하는 무사안일형 업무가 되기 마련 이다. 특히 계약업무가 비효율적이고 경직되어 있어서 계약절차상의 문제가 없는지에 많은 주의를 기울이기 때문에 정작 효율적인 계약이 이루어지는 데에는 관심이 없게 된다.
한전은 공기업으로서 통상적인 민간의 영리법인에게는 부과되지 않는 여러 공익적 기능을 담당하고 있다. 예를 들어 산업용이나 농사용 그리고 가로등의 전기요금을 원
가이하로 공급하고 북한 경수로 사업을 지원하며 중소기업에 대한 정책적 지원을 담당 하고 앞서 논의한대로 타에너지원에 대한 교차보조를 담당하고 있다. 이러한 공익적 기능을 수행함에 따라 영리법인으로서 한전의 효율성은 개선할 여지가 많다고 할 수 있다.
이상과 같은 우리나라 전력산업의 문제점을 한마디로 요약하자면 시장기능의 부재 라고 할 수 있다. 정부는 지금껏 수급계획에 의하여 설비투자와 재원조달 방식을 왜곡 하였고, 진입규제로 경쟁을 제한하였으며, 가격규제로 시장에서의 가격 시그널이 제대 로 작동할 수 없게끔 하였으며, 공기업에 대한 경영규제로 자율적이고 창의적인 경영 활동을 막았다고 할 수 있다. 이러한 문제점은 전력산업에 대한 정부의 규제를 풀고 민간을 참여시켜서 경쟁을 촉진함으로써 가능한 것이다. 바로 이러한 방향이 전력산업 구조개편과 민영화라고 할 수 있겠다.
Ⅲ. 전력산업 구조개편과 민영화
1. 전력산업 구조개편의 추진 경위
우리나라 전력산업 구조개편은 전력산업의 규제완화의 연장선상에서 이해할 수 있 다. 1993년 장기전력수급계획에서 발표된 민자발전사업의 추진은 지금까지 한전을 중 심으로 운영되어 왔던 전력산업에 민간이 참여하는 결정적 계기를 가져오게 되었다.
계속하여 1995년에 제1차 민자발전사업 기본계획이 발표되었고 이어 1995년 장기전력 수급계획에서 민자발전에 할당된 발전소 건설계획의 폭이 대폭 확대되면서 민간의 역 할은 더욱 증대되었다.
민자발전의 추진과 더불어 1994년부터 한전에 대한 경영진단연구가 추진되었고 그 결과 1996년에 발간된 한국전력공사 경영진단 연구보고서에서 전력산업 구조개편 의 필요성이 제기되었다.7) 이 연구에서는 경영진단을 통한 경영혁신 방안을 강구하였
7) 한국전력공사 경영진단 , 한국산업경제연구원, 1996. 6.
으며 동시에 전력산업의 민영화 가능성 및 경쟁도입을 위한 전력산업 구조개편 방안에 대한 검토의 필요성이 제기되었다.
민자발전사업의 추진과 경영진단 보고서에서 제기된 구조개편의 필요성에 따라 전 력산업에 대한 진입규제의 완화가 추진되기 시작하였다. 1997년 5월 공정거래위원회 가 주도적인 역할을 한 경제규제개혁위원회에 의해 전력 및 가스산업에 대한 규제완화 방안이 발표되었다.8) 전력부문에서는 특히 민자발전의 폭을 확대하고 특정전기사업제 도를 도입하고 전기직공급을 확대하기로 하였으며 근본적으로 전력산업 구조개편에 대한 기본적 방안을 검토하기로 하였다.
경제규제개혁위원회의 권고에 따라 당시 통상산업부는 1997년 5월 “전력산업구조 개편위원회”를 구성하여 본격적으로 전력산업 구조개편 방안을 논의하기 시작하였다.
“전력산업구조개편위원회”의 논의결과를 영국의 투자은행인 Rothschild사의 전력전 문가가 1998년 하반기에 검토하여 1998년 11월에 “전력산업 구조개편 기본계획”의 초 안이 발표되었고 이에 대한 공청회를 거쳐 1999년 1월에 정부는 이를 확정․발표하였다.
“전력산업 구조개편 기본계획”을 확정․발표한 후 정부는 이에 대한 세부실천계획 을 수립하기 시작하였다. 이를 위하여 산업자원부는 “전력산업구조개편 추진기획단”
을 구성하여 구조개편 세부사항을 수립․토의하는 추진협의체로 발족시켰다. 정부와 한전은 구조개편 작업에 대한 전문적인 자문을 얻기 위하여 1999년 5월 해외자문사를 선정하였다. 해외자문사로는 미국의 컨설팅회사인 Andersen Consulting사, 영국의 투 자은행인 Schroder사 그리고 영국의 전문 컨설팅회사인 NERA가 주자문사로 선정되 었다. 기술부문에서는 미국의 전력기술 전문 자문사인 KEMA Consulting이 선정되었 고 법률부문에서는 호주의 법률자문사인 Freehill Hollingdale & Page사가 선정되었다.
이들 자문사들은 구조개편의 구체적인 내용을 점검하고 시안을 작성하였다. 이러한 작업의 일환으로 1999년 8월에는 한전의 발전자회사 분할 방안이 발표되었다.
정부는 1999년 정기국회 및 12월 임시국회에서 “전기사업법 개정(안)” 및 “전력산업 구조개편 촉진에 관한 법률(안)” 등 관련 법안은 통과될 기회를 얻지 못하고 계류되었 다. 한편 정부는 국회에서의 논의과정에서 제기된 한전 민영화방안에 대한 여러 논점
8) 경제규제개혁방안 , 경제규제개혁위원회, 1997. 5.
을 검토하기 위하여 1999년 10월 “전력산업 민영화 연구기획팀”을 구성하여 본격적인 민영화방안을 논의하기 시작하였다.
2. 전력산업 구조개편 기본계획의 내용
9)(1) 기본 방향
전력산업 구조개편은 지금까지 세계 각국에서 추진되어온 전력산업 구조개편 모형 을 참고하여 송전망을 제외한 발전․배전․판매사업에 경쟁체제를 도입하는 방안을 마련하는 것이다.
우선 단기적으로는 2002년까지 발전부문을 수개의 발전자회사로 분할하여 경쟁을 도입하고 분할된 발전회사의 단계적인 민영화로 효율성 증진을 통한 발전원가의 절감 을 도모한다.
장기적으로는 2009년까지 배전 및 판매부문도 수개의 회사로 나누어 전력의 도․소 매부문에 본격적인 경쟁을 도입한다. 이와 함께 송․배전망을 개방하여 민간업체도 송․배전망을 자유로이 이용토록 보장하는 것이다.
(2) 단계별 추진계획
1) 제1단계(현행체제)
현행체제를 출발점인 제1단계라 할 때 이는 <그림 1>과 같이 나타낼 수 있다. 즉 한전이 발․송․배전을 모두 독점하고 있으며 일부 민자발전사업자가 한전에 전력을 공급하는 형태이다. 이 단계에서는 발전경쟁 도입을 위한 제도적인 준비를 실시한다.
이를 위하여 관련 법령을 정비하고 자산실사 및 회사분할을 실시한다. 또한 발전자회 사를 설립하고 이 중 1개는 매각을 개시한다. 발전입찰시장을 준비하기 위하여 풀Pool
운영규칙을 제정하고 운영요원을 양성하며 이를 위한 설비 및 소프트웨어를 구축한다.
9) 이 부분은 산업자원부가 1999년 1월에 발표한 전력산업 구조개편 기본계획 의 내용에 기초하고 있다.
<그림 1> 제1단계(현행체제) 한국전력공사
발 전 ⇦ 민자발전사업자
송 전 배 전
소 비 자
2) 제2단계(발전경쟁단계)
관련법안이 통과되고 발전자회사가 설립된 이후는 바로 제2단계로 접어들어 발전경 쟁이 나타나게 되는데 우선 발전부문을 한전에서 완전히 분리하여 수개의 발전사업자 간 경쟁을 유도하는 것이다. 이 단계에서 송․배전 및 판매는 한전이 전담하게 된다.
기존의 한전 발전부문을 수개의 자회사로 분리하는 데 있어서 자회사의 수는 규모의 경제와 담합 방지 등을 감안하여 6개로 결정하게 된다. 한편 원자력부문은 안전문제 등을 감안하여 별도의 자회사 형태로 구성한다. 발전자회사는 향후 전력수급 안정, 한 전의 대외부채 현황을 고려하여 단계적으로 민영화를 추진하게 된다. 이 단계에서 발 전경쟁은 발전사업자간 입찰경쟁에 따라 최저가 우선으로 전력공급 순위를 결정하게 된다. 한편 기존의 민자발전사업자는 과거에 한전과 맺은 전력수급계약PPA; Power Purchase Agreement에 의하여 한전에 전력을 공급하거나 풀pool시장 경쟁입찰에 참여하 는 방안에 대하여 유리한 방향으로 선택을 할 수 있다. 이와 함께 대규모 소비자는 발 전사업자와 직거래를 통하여 전력을 공급받을 수 있도록 하였다. 한편 이러한 발전경 쟁단계에서의 사업자간 공정한 경쟁을 위하여 준규제기관인 전기위원회를 산업자원 부내에 출범시키고 추후에 완전히 독립적인 규제기관이 되어 전력관리원으로 발족하 게 된다. 이 단계에서 배전부문 분할을 실시하고 민영화를 개시한다. 또한 풀pool시장에 서 다가올 배전부문의 경쟁을 고려하여 양방향 전력입찰시장을 준비한다.
<그림 2> 제2단계(발전경쟁단계)
발전회사 발전회사
입찰판매 입찰판매
입찰 전력입찰시장
기존 민자 발전사업자
PPA 송전(한전)
배전(한전)
3) 제3단계(도매경쟁단계)
제3단계는 2003년부터 그 실시를 목표로 하는데 배전부문을 한전에서 완전히 분리 하여 경쟁체제를 도입하고 입찰 구매경쟁을 실시한다. 또한 송전망을 개방하여 배전회 사로 이를 자유롭게 사용할 수 있도록 보장한다. 이 단계에서는 발전회사와 배전회사 의 자유경쟁에 의한 전력거래제도를 운영하고 각 배전회사는 관할지역의 배전망을 운 영하고 자체적인 전기요금체계를 구축하여 운용한다. 이 단계에서는 전력직거래의 범 위를 더욱 확대한다.
대 수 용 가
직거래
소 비 자
<그림 3> 제3단계(도매경쟁단계)
발전회사 발전회사
입찰판매 입찰판매
입찰 전력입찰시장 직거래
기존 민자 발전사업자
PPA 송전회사
입찰구매 입찰구매
배전/판매 회사
배전/판매 회사
소 비 자 소 비 자 대수용가
4) 제4단계(소매경쟁단계)
제4단계는 2009년부터 실시하는 것을 목표로 하는데 배전망도 개방하여 일반소비자 가 발전회사를 직접 선택하여 전력을 공급받을 수 있도록 하여 전력시장에서의 경쟁을 완성하는 단계이다. 이 단계에서는 배전부문의 지역독점이 사라지게 되며 소비자조합, 전력전문 판매업체 등 새로운 형태의 전력업태가 등장할 것으로 예상된다. 또한 소비 자 선택권 확립에 따른 소비자 주권이 본격적으로 시현되는 시기이다.
<그림 4> 제4단계(소매경쟁단계)
발전회사 발전회사
입찰판매 입찰판매
직 거
래 전력 입찰 시장 입찰
송전회사
입찰구매 PPA
배전/판매 회사
배전/판매 회사
대수용가 소비자 소 비 자
`
3. 한전 발전부문의 분할 방안
한전의 발전부문 분할방안은 구조개편 주자문역할을 맡은 Andersen Consulting사 의 자문을 거쳐 1999년 8월에 그 초안이 발표된 이후 약간의 수정을 거쳐 1999년말에 확정되었다. 그 결과 발전부문 분할은 원자력과 수력을 하나의 회사로 하여 1개의 발 전자회사를 구성하였고 양수와 화력발전을 남동전력, 중부전력, 서부전력, 남부전력, 동서전력 등 5개의 발전자회사에 배분하였다. 분할대상은 현재 가동중인 모든 수화력 발전소와 설계용역 계약이 체결되어 건설중인 발전소를 포함하고 있다. 구체적인 발전 설비의 분할내용은 아래의 <표 4>에 나타나 있다.
이러한 발전부문 분할방안의 가장 기본적인 원칙은 5개의 발전자회사가 모든 면에 기존 민자발전
사업자
<표 4> 한전 발전부문 자회사 분리계획
구 분 수․화력
원자력
남동전력 중부전력 서부전력 남부전력 동서전력
발 전 소
기저 삼천포 보령 태안1-4호 하동1-4호 당진1․2호
여수1발
고리1-4호 영광1-4호 월성1-3호 울진1-3호
중간 영동
여수2발
서천 서울 인천
평택 군산
부산 영월 울산3발
동해 울산1발
첨두 분당
무주양수 보령복합
평택복합 서인천1․2 삼랑진양수
서인천3․4 청평양수
울산2발
일산복합 전 수력
용량(MW) 5,565 6,138 6,346 4,910 5,800 12,551
건 설 중
착공 영흥 양양양수
보령복합 태안5․6호 하동5․6호 산청양수
당진3․4호
영광5․6호 울진5․6호 월성4호
미착공 청송양수 부산복합
용량(MW) 1,600 1,600 1,600 2,800 1,700 5,700
용량총계 7,165 7,738 7,946 7,710 7,500 17,716
서 가장 공정한 경쟁환경을 갖도록 하는 것이었다. 상업적인 측면에서 공정한 경쟁환 경을 갖추기 위해서 우선 발전회사별 연료조합 및 발전소 잔존수명이 균등하게 배분되 도록 노력하였다. 또한 과거의 실적 가동률도 균등화되도록 배분하였고 그 수익가치가 균등화되도록 분할하였다. 기술적인 측면에서는 송전제약 지역의 발전설비도 고르게 배분하였고 기저․중간․첨두부하 발전소를 균등하게 배분하였다. 또한 송전계통의 안정 유지를 위해 필수적으로 운전되어야 하는 발전설비와 전압 및 주파수 조정을 위 한 부가서비스를 제공하는 발전소도 균등하게 배분하였다.
또 다른 원칙은 그 운영상 비용이 가급적 최소화되는 방향으로 분할하도록 하였다 는 것이다. 이를 위하여 연료 수송비, 운영비가 최소화되도록 배분하였고 공용설비를 보유한 발전소는 가능한 동일한 발전자회사에 배분하도록 하였다.
4. 기타 구조개편 관련 진행 사항
(1) 관련 법안
전력산업 구조개편을 합법적으로 시행하기 위하여 정부는 두 가지 법안을 국회에 제출하여 2000년 정기국회에서 입법화하였다. 그 첫째는 “전력산업구조개편 촉진에 관한 법률(안)”으로서 여기서는 발전자회사를 설립할 때 필요한 국채구입의 의무를 면 제하였고 현재 한전이 보유하고 있는 여러 가지 인허가사항을 발전자회사가 자동적으 로 승계할 수 있도록 하였다. 다음으로 “전기사업법 개정(안)”으로서 여기서는 구조개 편에 따른 새로운 개념을 정의하였고 전력시장의 새로운 경쟁환경에 대한 상세한 규정 을 제시하고 있다. 특히 전력거래소, 전기위원회 등 새롭게 나타나는 기관 및 조직과 전력산업의 공익적 기능을 수행하게 될 ‘전력산업기반 조성계획’ 등에 대한 상세한 규 정이 제시되고 있다.
(2) 발전시장의 경쟁
구조개편 초기의 발전경쟁은 이른바 비용입찰방법으로 시작하게 된다. 즉 2-3개월 전에 심의 받은 변동비용 항목에 기초하여 각 발전설비별로 비용을 입찰하고 여기서 계통한계비용이 결정된다. 한편 용량요금인 Capacity Payment는 OCGTOpen-Cycle Gas Turbine에 기초하여 지급하기로 된다. 이러한 비용입찰방법은 2년후에 가격입찰방 식Price-Bidding Pool으로 바뀌게 된다. 그리고 별도의 예비력 또는 부가서비스 시장은 만들지 않고 이를 일괄적으로 계통관리비용에서 부담하게 된다.
(3) 전력거래소
전력거래소는 한전으로부터 분리된 별도의 기관으로서 그 회원은 발전사업자, 배전 사업자, 판매사업자 및 직거래를 할 수 있는 대용량수용가로 구성된다. 전력거래소는 전력거래에 따른 시장운영을 담당하고 이에 따른 계량과 정산업무를 담당하는 것이 그 기본 업무이다. 아울러 전력거래소는 급전우선순위를 결정하고, 각 발전소에 급전 을 명령하고, 전력계통의 안정을 유지하는 계통운용 업무까지도 담당하게 된다. 그 이 유는 현재 계통운용 업무를 맡고 있는 한전에 이 업무가 계속 남게 된다면 이른바 이해
상충Conflict of Interest의 문제가 나타날 수 있기 때문이다. 즉 당분간 한전이 배전부문을 보유하게 되고 또한 완전한 발전부문의 민영화 이전에 주요 발전자회사가 한전의 소유 로 남아 있게 되므로 한전에게 유리한 방향으로 계통운용이 왜곡될 위험성을 방지할 필요성이 있는 것이다.
(4) 급전원칙
현재 20MW용량을 초과하는 모든 상업적인 발전설비는 중앙급전지령의 대상이 된 다. 또한 월간 발전량의 20% 이상이 상업적으로 판매되는 자가발전설비도 중앙급전지 령의 대상이다. 최우선적 급전순위의 대상으로는 소수력발전소, 풍력․매립가스 또는 신재생에너지를 활용한 발전설비 그리고 동절기의 열병합설비 등이 있다.
(5) 전기위원회
독립적 규제기관으로서 “전기위원회”는 산업자원부 산하에 설립된다. “전기위원회”
는 9명의 위원으로 구성되고 소비자보호와 공급안정성 등을 담당하게 될 전문소위원 회와 직원이 상주하게 될 사무국을 두게 된다. “전기위원회”는 불공정한 거래관행을 규제하게 되고 소비자를 보호하게 되며 발전사업자, 배전사업자 및 소비자간의 분쟁을 조정하는 역할도 맡게 된다. “전기위원회”는 가격입찰시장이 출범되기 이전에 진정한 독립규제기관이라 할 수 있는 “전력관리원”으로 발족하게 된다.
(6) 전력산업기반 조성계획
전력산업기반 조성계획은 구조개편 이행기간동안 나타날 수 있는 이른바 좌초비용
Stranded Costs10)을 다루게 된다. 즉 무연탄 발전설비와 열병합설비를 지원하며 장기천 연가스 계약을 당분간 유지시키는 비용을 마련하기 위한 제도로 활용된다. 또한 대체 에너지 및 신재생에너지의 개발과 수요관리프로그램을 지원하는 데에 활용된다. 이는
10) 좌초비용은 경쟁의 도입에 따라 경쟁력이 상실됨에 따라 나타나는 자산을 처리하여야 하는 비용으 로 정의된다. Peter Fox-Penner의 Electricity Utility Restructuring : A Guide to the Competitive Era(1998)와 Sally Hunt and Graham Shuttleworth의 Competition and Choice in Electricity(1996) 를 참조
소비자에 대한 일괄적 부과금에서 그 재원을 마련하게 된다.
5. 발전부문 민영화 연구
(1) 전력산업 민영화의 특징
전력산업 민영화는 포철, 한국중공업, 담배인삼공사, 한국통신 등 다른 국내 공기업 의 민영화와 구분되는 뚜렷한 특징을 갖고 있다. 그 첫번째 특징은 정형화되고 검증된 구조개편 계획하에 추진된다는 것이다. 유럽, 미주, 호주 등 전 세계적으로 진행된 전력 산업 구조개편의 기본구조를 채택함으로써 실험적인 성격이 줄어들고 상당히 안정된 전망을 갖고 시행한다는 것이다. 구체적으로 이러한 기본구조는 컴퓨터 및 정보통신 기술의 발전에 따라 시간대별 입찰을 통해 경쟁을 실시하는 전력풀시장을 도입하는 것을 전제로 한다. 구조개편을 추진한 해외 각국에서 전기요금의 인하, 소비자에 대한 서비스 개선 등의 효과가 시현되어서 이제 전력산업의 구조개편과 이와 병행되는 민영 화는 검증된 구조개혁으로 평가받고 있다.
한전 발전부문 민영화의 두 번째 특징은 먼저 경쟁구조를 구축한 이후 민영화를 추 진한다는 것이다. 즉 민영화 이전에 발전부문을 경쟁적 구조로 미리 분할한다는 것이 다. 원전을 제외한 개별 발전자회사의 시장점유율을 설비기준 15% 이하로 유지함으로 써 민영화로 인한 사적 독점의 가능성을 구조적으로 방지하고 있다.
세 번째로 전력수급의 안정성을 충분히 고려하였다. 전력산업 구조개편과 이에 따른 민영화는 자칫 전력의 수급이 적절히 이루어지지 않을 수도 있다는 두려움을 불러일으 킬 수 있다. 이에 따라 발전자회사를 구분할 때에 2006년까지 준공예정인 발전소를 각 발전자회사에 배분함으로써 수급의 안정성을 어느 정도 확보하였다.
네 번째로 전력시장에 대한 독립적인 규제를 강화하였다. 전력시장은 다른 산업과는 달리 네트워크로 운영되고 또한 매순간마다 수급이 일치하여야 한다는 기술적인 특성 이 있다. 이에 따라 전력계통을 운영하고 급전지시를 하는 모든 경우에 있어서 공정한 시장운영과 경쟁환경이 필수적이다. 이를 위하여 경쟁도입과 더불어 독립적인 규제기 관을 설립하여 투명하고 예측가능한 전력시장의 운영을 도모할 예정이다. 또한 전력시 장의 공정한 경쟁여건을 조성하고 기술적으로 계통운용이 원활하게 이루어질 수 있도
록 안정적 전력공급이 보장된다.
(2) 바람직한 발전부문의 민영화 방안
1) 매각대상
앞서 논의한 발전자회사 그룹핑을 전제로 할 때에 현실적으로 매각 대상을 논의할 수 있는 대안은 두 가지로 압축된다. 제1안은 원전을 제외한 5개 발전자회사만을 매각 대상으로 하는 것이며 제2안은 원전을 포함한 6개 발전자회사 모두를 매각대상으로 하는 것이다. 원자력발전자회사의 민영화에 대해서는 여러 우려가 제기되고 있다. 특 히 원전설비의 입지, 주변지역 지원, 안전성과 방사성폐기물의 처리 등 여러 가지 측면 에서 공공부문의 역할이 중요시되기 때문이다. 그러나 해외 전력산업의 경우 민간회사 가 원전의 운영을 담당하고 있고 안전성에 대한 문제는 규제당국의 철저한 규제와 감 시의 대상이므로 민간의 운영이 특별한 문제를 불러일으키지는 않는다. 따라서 원칙적 으로 원자력발전자회사도 민영화의 대상에서 제외될 수 없다.
제1안은 우선 안전성과 방사성폐기물의 처리 등 민감한 문제가 생길 수 있는 원전의 민영화를 보류함으로써 국민적 합의를 이끌어내기가 용이하다는 장점이 있다. 또한 원자력발전자회사가 설비기준으로서는 30% 이상을 넘어 시장지배력이 큰 사업자가 되기 때문에 당분간 정부가 관리하기 쉬운 한전의 자회사로 두는 것이 이를 효과적으 로 관리하고 규제하기 위한 방법일 수 있다. 그러나 원전이 여전히 공공부문으로 남아 있게 되기 때문에 민간의 창의력과 효율성을 원전에 적용할 수 없어서 원전의 효율성 을 향상시킬 수 있는 잠재력이 저하된다는 단점을 안고 있다. 또한 공정한 경쟁여건이 조성되느냐도 불투명하다. 즉 가장 큰 설비점유율을 갖는 원자력발전자회사가 한전의 자회사로 남아 있게 되기 때문에 비록 계통운용과 시장운영을 독립적 주체인 전력거래 소가 담당한다고 하더라도 동일한 공공부문에 대한 편향적 태도가 남아 있는 경우 공 정한 경쟁여건의 조성에 논란의 소지가 있다.
한편 제2안은 예외 없는 민영화로 발전부문의 전체적인 효율성을 향상시키게 된다 는 장점이 있다. 지금까지 공공부문의 영향력하에 놓여 있었던 발전부문을 모두 민영 화함으로써 민간의 창의력과 효율성 그리고 재원조달 능력이 모든 발전부문에 파급된
다는 것이다. 또한 공공부문으로 남아 있게 되는 발전자회사가 없게 되므로 보다 공정 한 경쟁여건이 조성된다는 것이다. 그러나 제2안은 일반 국민들이 느끼는 원전의 안전 성에 대한 불안감을 확산시킬 우려가 있다. 특히 아직까지는 민간이 원전을 운영한다 는 것에 대한 완전한 신뢰의 기반이 이루어지지 않았을 수도 있으므로 이 방안은 민영 화에 대한 국민적 합의를 도출하는 데 장애가 될 수도 있다. 또 다른 단점은 원자력발 전자회사가 민영화될 경우 원전설비 제작의 국산화에 대한 지속적인 정부지원과 관리 가 어렵다는 것이다.
이상과 같은 두 가지 대안의 장단점을 종합적으로 검토하였을 때에 제1안이 보다 타당성이 있을 것으로 보인다. 물론 원자력발전자회사도 장기적으로는 민영화의 대상 에 포함시켜야 한다. 다만 당장 민간이 원자력발전을 담당한다고 하였을 때 국민들이 제기할 수 있는 안전성 문제에 철저히 대비하기 위하여 여러 준비가 필요할 것으로 보인다. 이와 함께 현재 진행되고 있는 방사성폐기물 입지가 확보되면 민간에 의한 원 자력발전소의 운영이 원활하게 진행될 것으로 판단된다. 따라서 우선 민영화의 대상은 원자력발전자회사를 제외한 5개의 발전자회사로 하되 안전성의 문제 및 방사성폐기 물 문제가 개선되는 적정시기에 원자력발전자회사도 민영화대상에 포함시켜야 할 것 이다.
2) 매각방법
매각방법은 크게 자산매각과 주식매각의 방법으로 구분할 수 있다. 자산매각은 발전 설비를 경쟁입찰방식 등을 통해 직접 매각하는 것을 말하며 주식매각은 발전자회사의 주식을 매각하는 것을 말한다.
① 자산매각
자산매각은 발전설비를 직접 매각하는 것이므로 기업공개와 같은 복잡한 과정이 불 필요하고 따라서 매각과정에서 비용이 상대적으로 적게 소요된다. 또한 자산매각의 경우 설비에 대한 경영권이 함께 이전되므로 경영의 효율성이 제고되며 경영권 프리미 엄으로 매각가치가 제고된다. 그러나 자산매각의 경우는 그 소유․지배구조가 제한적 일 수밖에 없다. 그 이유는 자산을 여러 사람에게 분할해서 판매할 수 없기 때문이다.
다만 원매자가 자산을 매입하기 전에 여러 당사자가 참여한 컨소시엄을 구성하여 그
소유․지배구조를 다양화할 수는 있겠으나 이 역시 주식시장에서 공모를 통해 자유롭 게 참여할 수 있는 방법과는 큰 차이가 있다. 즉 주식시장에서는 자연스럽게 여러 참여 자가 소유권을 분산하여 나누어 가질 수 있으나 자산매각의 경우에는 원매자가 자발적 으로 연대하고 컨소시엄을 구성하여야 한다.
이러한 이유 때문에 자산매각의 경우에는 일반적으로 경영권의 향방이 분명하게 결 정되기 마련이다. 즉 주식매각의 경우는 소액주주로 분산되어 경영권이 소액주주들이 뽑은 전문경영인에 의하여 행사되는 경우도 많이 있으나 자산매각의 경우에는 일반적 으로 가장 많은 지분을 갖는 참여자에 의하여 경영권이 행사되어 주인 있는 경영이 이루어지는 것이 보통이다. 이러한 이유로 자산매각의 경우는 일반적으로 주식매각의 경우보다 오너경영의 특징이 강화될 수밖에 없다. 특히 자산매각의 경우 다른 계층의 참여가 배제되기 쉽기 때문에 국내 재벌이나 외국인이 발전자회사를 인수하는 데에 따른 이른바 사유화私有化의 문제점이 부각되어 지적될 가능성이 있다.
자산매각의 경우에는 단기간에 큰 인수자금이 소요된다는 것이 단점이다. 주식매각 의 경우에는 한 기업을 인수하기 위해서는 경영권을 확보하여야 하고 이를 위해서는 지배대주주가 되어야 하는데 일반적으로 절대적인 지배대주주가 되기 위해서는 발행 총 주식의 50% 이상의 지분율을 갖고 있으면 된다고 한다. 그러나 이는 경우에 따라 다르고 나라마다, 또 지분율의 분포에 따라 다른데 일례로 10% 이하의 적은 지분율을 갖고도 경영권을 확보하여 지배대주주가 되는 것이 가능하기도 하다. 그러나 자산매각 의 경우 주식이 아닌 매각대상 자산을 통째로 구입하는 것이기 때문에 인수금액을 원 매자가 모두 지불하여야 하므로 단기간에 큰 인수자금이 소요된다.
자산매각의 경우 고려하여야 할 또 하나의 특징은 매각과 동시에 인수하는 사업체 의 법인명의 또는 별도설립 법인명의로 사업을 하게 되는 것이므로 한전의 발전자회사 로서의 기득권을 더 이상 지닐 수 없게 된다는 것이다. 현재 정부가 입법을 추진하고 있는 “전력산업 구조개편 촉진에 관한 법률(안)”에서는 한전의 발전사업과 관련된 인․허가를 발전자회사에게 일괄적으로 승계할 수 있도록 하고 있다. 그러나 자산매각 의 경우에는 이렇게 승계된 이점을 그대로 승계 받을 수 없게 되므로 인수하는 사업체 는 발전사업 허가를 비롯하여 모든 발전사업 관련 인․허가를 다시 획득하여야 하는 큰 불편이 따를 수밖에 없다. 따라서 이러한 불편을 해소하기 위해서는 자산매각의 경
우에는 별도의 법적․제도적 조치가 있어야 한다.11)
② 주식매각
주식매각은 발전자회사의 주식을 매각하는 방법으로서 다양한 소유․지배구조를 선택할 수 있다는 장점이 있다. 즉 기업을 공개하고 주식시장에 상장을 시키는 경우 서로 연관이 없고 제휴도 하지 않은 다수의 투자자들이 주식을 인수함으로써 다양한 방식의 소유․지배구조가 나타난다. 예를 들어 1인당 소유지분 상한이 없는 경우에는 어느 한 사업자가 이를 주도적으로 인수하는 경우 지배적 대주주로 등장함으로써 경영 권을 확보할 수 있게 된다. 여러 사업자가 서로의 지분율을 비슷하게 유지함으로써 공 동으로 발전자회사에 대한 경영권을 보유하는 것도 가능하다. 또는 아주 많은 불특정 다수의 투자자가 발전자회사의 주식을 분산하여 소유하고 주주총회에서 선정된 전문 경영인이 경영을 맡는 방법도 가능하다. 주식매각의 경우 이러한 소유․지배구조의 다양성은 투자자들간의 의도적인 합의나 계약이 없어도 주식시장에서의 주식매각에 따라 자연스럽게 나타나게 된다.
주식매각은 한전의 발전자회사라는 법인체가 그대로 유지되기 때문에 현재 정부가 추진중인 “전력산업 구조개편 촉진에 관한 법률(안)”에 의하여 발전사업 관련 인․허 가를 그대로 승계 받게 되므로 발전사업 추진을 위한 별다른 조치는 필요하지 않게 된다. 또한 발전자회사 그룹핑에서 제시된 내용에 따라 발전자회사별로 주식을 매각하 는 것이므로 향후 공정한 경쟁여건을 확보하는 데에 유리하고 노후설비나 경쟁력이 떨어지는 설비 등과 같은 좌초자산이 나타날 가능성을 최소화할 수 있다.
자산매각의 경우에는 일단 판매대상으로 내어놓은 자산이 매각된 이후에는 경영권 이 일괄적으로 이전된다. 따라서 매각의 속도를 조절하는 것이 어렵다. 자산을 매각하 면서 매각되는 자산을 분할하여 그 속도를 조절하는 것이 어렵기 때문이다. 반면에 주 식매각은 매각되는 지분의 물량을 조절함으로써 경영권의 행사 정도와 민영화기간을 조절하는 것이 가능하다. 주식매각은 이와 같이 기간의 조절, 소유․지배구조 등을 탄 력적으로 상황에 맞추어 조절하는 것이 가능하다.
11) 최근 경쟁입찰에 의하여 매각된 안양․부천 열병합발전소의 경우에도 동일한 인․허가 문제의 법․제도적 정비가 필요한 것으로 보인다.
이와 같이 주식매각은 다양한 소유․지배구조를 선택할 수 있고 상황에 따라 민영 화의 완급을 조절할 수 있으며 다양한 주체가 참여할 수 있고 실제 인수에 필요한 자금 이 자산매각에 비하여 적다는 장점으로 인하여 민영화의 현실성과 가능성 면에서는 우월한 방법으로 생각된다.
자산매각은 일반적으로 정부의 재정적자를 해소하기 위한 재원을 마련하는 수단으 로 많이 활용되어 왔다. 남미 여러 나라와 호주의 빅토리아주에서는 정부 재정적자를 해소하기 위한 방법으로서 당시 공기업의 자산이었던 발전설비를 매각하였다. 이렇게 정부 재정을 확보하기 위한 수단으로서 자산을 매각하는 경우에는 일반적으로 국민적 합의를 이끌어 내기가 쉽지 않은 것이 사실이다. 왜냐하면 전력산업의 효율성 증진이 나 전기요금의 인하와 같이 소비자와 국민의 후생증진을 그 직접적인 목적으로 내세우 지 않으며 민영화 과정에서 국민이 참여하여 공기업의 재산을 국민다수에게 배분하는 과정이 없기 때문이다. 그러나 주식매각의 경우에는 민영화 과정에서 다수의 국민이 참여하여 공기업 주식을 구입함으로써 경제적인 이득을 얻을 수 있다. 또한 경영의 효 율화와 경쟁을 통하여 전력산업의 경쟁력을 향상시키고 전기요금을 인하하는 것을 중 요한 목적으로 제시함으로써 국민적 합의에 보다 유리한 방안이라 할 수 있다. 그러나 주식매각은 주식시장의 관련 법과 규제를 준수하여야 하므로 참여자간의 자율적인 협 상의 폭은 크게 제한될 수 있다. 특히 주식매각의 경우 이러한 법과 규제에 따른 절차 를 모두 소화하기 위해서 상대적으로 긴 기간과 많은 비용이 소요되기 마련이다.
③ 종합적 평가
자산매각과 주식매각은 각각 장단점을 갖고 있으나 자산매각보다는 주식매각이 현 실적인 방안이라고 할 수 있다. 우선 자산매각이 막대한 현금을 동원할 수 있는 능력을 전제로 하기 때문에 실제로 이러한 자금동원능력을 갖춘 투자자가 제한되어 있다는 점을 고려한다면 현실적인 방안이 될 수 없다고 판단된다. 또한 주식매각을 통하여 다 양한 소유․지배구조를 선택할 수 있고 공모주방식과 우리사주 방식 등으로 민영화의 혜택을 여러 국민과 종업원에게 배분할 수 있다는 점이 장점이라 할 수 있다. 실제로 주요 국가에서 전력산업 민영화 방법을 살펴보면 단위설비를 매각할 때에는 자산매각 의 방법이 활용되나 대단위 발전설비를 보유한 회사를 민영화할 때에는 주식매각의
방법이 주로 활용되고 있음을 알 수 있다.
3) 소유․지배구조
① 전문경영
전문경영은 소유의 분산을 통해 특정 지배대주주의 전횡을 방지하고 전문적인 경영 인을 임명하여 경영의 전문성을 확보하는 것을 그 가장 중요한 특징으로 볼 수 있다.
전문경영은 무엇보다도 지금까지 우리나라 재벌에서 볼 수 있었던 오너의 전횡이 가져 오는 경영의 부실화를 막고 합리적인 의사결정과 경영활동을 통해 경영의 전문성을 확보하자는 데 그 목적이 있다. 전문경영체제는 소유를 분산하는 방식으로 주식을 매 각함으로써 경영권을 단일 주주가 장악하는 것을 방지하기 때문에 재벌이나 외국인의 소유에 대한 가능성을 근본적으로 차단하게 된다. 이에 따라 경제력 집중에 따른 문제 를 방지하고 외국인의 발전설비 소유에 대하여 제기되는 여러 가지 우려를 근원적으로 차단함으로써 노조 및 종업원과 대국민 설득에 용이한 측면이 있다. 특히 어느 한 지배 대주주의 의사보다는 여러 이해당사자의 의견을 비교적 골고루 수용할 수 있는 여지가 있다. 특히 종업원과 소액주주 및 관련업체의 이해를 적절히 반영할 수 있는 소유․지 배구조라고 평가된다. 또한 전문경영체제에서도 스톡옵션 등 적절한 내부적․사적 유 인계약의 체결을 통해 경영층의 이해가 주주의 이해와 크게 벗어나지 않도록 유도하는 것이 상대적으로 용이할 수 있다.
그러나 전문경영체제는 일반적으로 주주와 경영층의 이해관계가 불일치한다는 주- 대리인의 문제가 지적된다. 즉 경영층은 주주가 가진 잔여수익청구권이 없음에 따라 주주의 이익을 외면할 가능성이 높으며 이 과정에서 주주와 경영자 사이에 정보의 비 대칭성asymmetric information이 심화된다는 것이다. 이러한 문제점은 이른바 주인 없는 민영화에 따른 경영효율성의 하락으로도 표현되는데 전문경영층이 기업의 소유권이 자신에게 있지 않으므로 소유주의 이해와는 다른 인센티브를 가질 수 있다는 데에서 비롯된다고 할 수 있다. 그런데 이러한 전문경영층의 상이한 인센티브는 기업의 소유 주인 주주가 연합으로 감시할 수도 있겠으나 전문경영체제에서는 소유가 분산되어 있 어서 개별 주주가 경영감시를 할만한 충분한 인센티브가 나타나지 않는다. 즉 경영감 시는 모든 주주가 무임승차free ride할 수 있는 공공재이기 때문에 효율적인 경영감시가
