(1) 규제영향분석 대상의 확대 및 투명성 제고
현행 행정규제기본법(제7조)은 규제의 신설이나 기존 규제를 보다 강화하고자 할 때에만 규제영향분석을 할 수 있도록 규정하고 있다. 따라서 기존 규제는 규제영향평 가 대상에서 제외되어 있다. 이 결과 기존 규제와 신설 규제간에 차별성이 나타난다.
기존규제를 규제영향분석 대상에서 제외한 것은 기존 행정질서 및 업무 등을 고려하여 결정한 것으로 이해된다. 그럼에도 불구하고 규제영향분석 도입 초기인 점을 고려할 때 문제가 제기된 기존규제에 대한 규제영향분석은 필요하다.35) 왜냐하면 기존 규제에 대한 규제영향분석은 이미 발생한 비용의 관찰이 가능함으로서 심사기법 향상에 도움 을 줄 수 있다. 나아가 그 결과는 규제개혁의 준거기준으로도 활용할 수 있다. 이것은 좋은 규제도 시간이 지나면 상황변경으로 나쁜 규제가 될 수 있다는 점에서 규제의 적정성, 타당성 여부를 검토하는 규제의 생애관리life-cycle management of regulations에도 도움이 될 수 있다.
한편 국민에게 부담을 전가하는 각종 분담금이나 부담금에 대한 규제영향분석 대상 여부도 분명치 않아 일반적으로 제외되는 것으로 생각하고 있다. 조세의 종목․세율․
부과․징수에 관한 사항은 법에 의하여 배제되지만 이와 유사한 각종 성금․기부금․
부담금 등 준조세는 규제영향분석 대상으로 하여야 한다. 그러한 것들은 국회 심의를 받지 않아 매년 늘어나는 경향을 보이는 동시에 행정규제적 성격이 강하기 때문이다.
규제영향분석은 투명한 원칙하에 철저하게 이행되어야 한다.36) 정부도 규제품질 개 선 방법으로 규제영향분석이 유효한 수단임을 인식하고 일관성이 유지될 수 있는 지침
35) OECD는 “일몰조항 등 규제영향분석의 원칙들이 규제개혁의 연간계획에 의거한 기존 규제의 심사 과정에서 자동적으로 적용되도록 해야 한다”고 주장하고 있다. 나아가 “규제영향평가에 대한 전문 적이고 독립적인 기구에 의한 강제적인 심사제도를 채택하고 부처 공무원들을 엄격히 훈련시킬 것”을 권고하고 있다(산업연구원, OECD 한국규제개혁심사보고서, 2000, p.181).
36) OECD는 현재 이루어지고 있는 분석의 질은 너무 열악해서 그 분석에 바탕하여 의사결정을 내리 기 어렵다”고 지적하고 있다(OECD 한국규제개혁심사보고서, 2000, p.181).
을 제정하고 이에 대한 교육과 훈련을 강화해 나가야 한다. 규제영향분석에 대한 이의 가 있을 경우에는 이해당사자와 전문가의 참여를 통하여 객관성과 투명성을 제고시켜 나가야 한다.
한편 각종 예규, 고시 등 시행규칙 이하의 규제에 대하여는 각 규제마다 근거법령을 표시하도록 하여 규제법정주의 실현과 함께 규제의 투명성을 높여야 한다. 건설현장의 사례에서 알 수 있듯이 우리의 행정은 각종 검사, 지도, 감독 등의 명분으로 행정지도 형식의 근거없는 규제가 많이 있다. 일선 기관에 가면 규제의 근거를 물어보아도 쉽게 답변을 하지 못하는 경우도 바로 여기에 있다. 따라서 각종 하위규범에 의한 규제는 근거를 명시하도록 하여 규제의 투명성을 높여야 한다. 나아가 이 방법은 미근거 규제 를 없애는 방법이 될 수 있다. 이같은 방식은 행정기관에만 머물지 말고 산하기관에도 확대․적용되어야 한다.
(2) 규제흐름도 작성을 통한 행정절차의 개선
OECD 각국의 규제개혁 경험에서 알 수 있는 바와 같이 규제개혁은 부분적․단편적 으로 하는 것보다 전체적인 맥락에서 종합적으로 접근하는 것이 효과적이다. 규제를 부분적으로 다루지 않고 종합적으로 보기 위하여는 하나의 사안에 대하여 처음부터 끝까지 규제의 흐름도를 작성하여 규제의 분포를 파악하여야 한다.37) 이를테면 주택이 나 공장건축의 경우 허가과정에서부터 준공단계에 이르기까지 각 행정단위별로 중복 행정업무나 중복자료의 요청은 없었는지를 살펴 보아야 한다. 이는 규제흐름도를 작성 함으로서 파악할 수 있다. 규제흐름도 작성 과정에서는 당해 규제와 관련된 것 뿐만 아니라 이와 유사한 규제나 자료 징구가 없었는지도 살펴보아야 한다. 실제 여러기관 으로부터 별도의 인허가를 받아야 처리되는 복합민원이 125건38)이나 되는 점을 고려 할 때 부처별 중복규제도 적지 않을 것으로 추정된다. 물론 피규제자의 입장에서는 동 일 규제라 하더라도 개별 규제자의 입장에서는 별도의 목적을 갖고 있기 때문에 중복
37) 왜냐하면 금융․토지․경제력집중 규제 등에서 볼 수 있는 바와 같이 규제가 한번 만들어지면 그 로부터 파생규제가 지속적으로 만들어지기 때문이다. 또한 특정 규제는 다른 규제와 연관성을 갖는 경우가 많기 때문에 연관된 규제가 같이 고쳐져야 규제개혁 효과를 기대할 수 있다.
38) 전국경제인연합회, 정부기능과 중복규제, 2000. 5.
규제가 아니라고 주장할 수 있다. 그러나 이점은 OECD 규제개혁 권고내용에서 지적 한 바와 같이 규제자보다는 피규제자 측면에서 검토되어야 한다. 피규제자인 국민의 입장에서 보면 각 부처는 하나의 정부이기 때문이다.
규제 흐름도 작성은 쉬운 일이 아니다. 공무원의 입장에서는 불필요한 일을 시킨다 고 생각할 수 있다. 때문에 이 방법이 여의치 못하면 우선 단계적으로 시도할 수도 있 다. 그 방법의 하나가 관련행정기관 및 업무별로 통합메뉴얼을 작성하도록 하는 것이 다. 그 과정에서 행정의 중복을 발견할 수 있으며 그때는 과감히 중복절차나 서류를 폐지하여 행정의 단순화를 유도해야 한다. 필요한 행정서류는 법령상 적시된 보고 순 서나 제출순서에 따라 민원인은 1차기관에만 제출하고 나머지 2차기관 이후에는 1차 기관으로부터 제출받도록 해야 한다. 이같은 서류간소화는 전산망 활용을 통한 행정내 부간 협조로 가능한 일이다. 규제 흐름도나 통합 매뉴얼은 중앙부처와 지방자치단체를 연결시켜 작성하여야 한다.
한편 규제신설의 경우에도 규제흐름도를 먼저 그려보면 연관된 규제를 파악할 수 있어 중복규제를 사전에 억제하는 효과를 기대할 수 있다. 규제흐름도 작성은 기존의 규제가 있는데도 자기부처의 소관이 아니기 때문에 행정편의적으로 만들 수 있는 규제 를 사전에 예방할 수 있다. 이처럼 사안별 규제흐름도 작성은 기존 규제완화는 물론 신설 규제방지에도 도움이 될 수 있다.
(3) 규제개혁결과의 조직․예산 반영
“국민의 정부” 규제개혁 성과 중의 하나가 규제의 성역을 타파한 점이다. 그러나 아직도 특정 정책목적과 관련된 규제는 규제의 성역처럼 존재하고 있는 것도 현실이 다. 수도권 정책,39) 중소기업 보호정책,40) 재벌정책 등이 그 사례이다. 이같은 특수 정 책목적을 위한 규제도 규제개혁의 목적과 충돌할 경우에 이를 조절할 수 있는 기준이
39) 일반적으로 수도권 규제정책은 실효를 거두지 못한 것으로 평가되고 있다. 그 원인을 정책의 일관 성 결여, 예외적용 지나친 활용, 수도권 지방정부의 무분별한 개발행정, 수도권의 대규모 신도시 건설사업 등을 들고 있다(한국경제신문, 1999년 9월 21일자, 10면).
40) 금년 7월 24일 규제개혁위원회는 88개에 이르는 종소기업고유업종 보호대상 중 실효성이 낮은 43 개 품목은 1년간 예시기간을 거쳐 2001년 9월에 폐지하기로 하고 나머지도 단계별로 폐지해나가기 로 했다(조선일보, 2000년 7월 25일자, 14면).
마련되어야 한다. 특수 정책 목적의 규제라도 경제환경은 항상 변화하기 때문에 규제 일몰제도를 활용하여 정책의 신축성을 높여야 한다. 이 방법은 정책적 규제의 양산을 방지하는데 기여할 뿐만 아니라 기존 규제의 영속화 현상을 방지할 수 있다.
규제의 성역은 행정조직과 연관된다. 규제의 폐지는 행정 업무의 감소를 가져오고 이는 필연코 조직 축소를 초래하기 때문에 이를 회피하기 위하여 규제의 성역화를 만 들려는 행태를 보인다. 때문에 규제가 폐지되면 관련 조직도 정비되어야 진정한 규제 의 폐지효과가 나타날 수 있다. 그러나 현재 규제개혁은 대체적으로 조직개편과는 연 계되지 못하고 있다. 실제 4대 개혁과제 중 공공부문 개혁 중 인력조정은 2001년 계획대 비 1999년말 현재 실적은 중앙정부가 11%, 지방자치단체가 9%의 실적을 보이고 있지 만 규제개혁의 결과를 조직 정비에 반영한 것은 발견하기 힘들다.41) 조직이 존재하는 한 규제는 만들어지기 마련이다. 최근에 기업개혁과 금융개혁 정책에서 만들어진 많은 규제도 이런 경향이 적지 않다. 따라서 진정한 의미에서 규제개혁은 개혁의 결과가 조 직의 정비로 나타날 때 그 효과를 기대할 수 있다. 이런 의미에서 OECD는 한국의 규제 개혁에 대한 심사 보고서에서 규제개혁정책과 행정개혁 정책과의 연계를 강조하고 있다.
제도의 정착에는 시간이 필요하다. 관료는 조급한 나머지 제도정착이라는 명분을 내걸고 새로운 규제를 만들려는 성향을 보인다. 이러한 성향은 조직은 있으나 할 일이 없을 때 나타난다. 단기간의 제도정착을 위하여 행정을 강화하는 것도 조심하여야 한 다. 자칫 행정규제로 둔갑할 수 있기 때문이다. 제도의 오랜 활용으로 익숙해진 행태를 새로운 제도가 도입된다고 해서 일시에 바뀌어지는 것은 아니다. 시간이 걸리더라도 행정지시가 아닌 제도개혁을 통하여 행태개선을 유도하여야 한다. 행태는 제도에 의존 하기 때문이다. 새로운 제도가 순기능 역할을 하기 위해서는 어느 정도 시간이 필요하 다. 그러나 우리의 정책은 일정 기간 그것도 1-2년의 짧은 기간을 주고 주어진 정책목 표를 완수하려고 한다. 제도가 만들어졌으면 제도가 착근할 수 있는 정책환경을 먼저 만들어 주어야 한다. 그런데도 제도의 순기능이 제대로 나타나기 전에 시간에 쫒기듯 결과를 먼저 보고자 한다. 제도가 정착도 되기전에 그 실적이 나타나지 않는다고 하여 새로운 규제를 도입하거나 폐지된 규제를 부활하려고 한다. 지난해 2월에 폐지된 공정
41) 동아일보, 정부-공기업 개혁 다시 시동 걸릴까, 2000년 6월 11일자, 1면