비시가화지역 관리계획의 도입 필요성

앞에서 언급한 바와 같이, 국토계획법상 도시계획은 비시가화지역에 대해 외 형적으로는 계획적 체계를 갖추었으나 실질적으로는 제대로 역할을 수행하지 못 할 가능성이 크다. 그리고, 이는 대상지역이 넓고 도시기본계획의 수립단계에서 장래예측이 어려운 비시가화지역의 특성이나 도시기본계획의 하위계획으로서 도시기본계획의 정해진 틀에서 움직이고 있는 도시관리계획의 한계에 기인한다 고 할 수 있다.

따라서, 국토계획법상 도시계획체계에서는 새로이 제도화된 제2종지구단위계 획이 「선계획–후개발」시스템의 실지 선봉으로서 역할을 수행할 것으로 예상 되나, 제도도입의 배경상 관리계획이라기보다는 사업계획의 성격이 강하다고 할 수 있다. 따라서 이와 같은 한계를 갖는 제2종지구단위계획에 의해 비시가화지 역의 지역특성에 맞는 관리방향을 종합적으로 제시하기에는 어려움이 있다.

이에 따라, 비시가화지역의 국지적 특성에 맞고, 상위의 도시기본계획과 하위 의 지구단위계획 사이에서 비시가화지역의 특성에 맞는 관리방향을 종합적으로 제시할 수 있는 별도의 『지구레벨의 비시가화지역 관리제도(이하, 지구단위마 스터플랜 이라 칭함)』의 도입을 검토하고자 한다.

2 ) 지구단위마스터플랜의 성격 및 역할

(1) 지구단위마스터플랜의 성격

① 계획적 위상

지구단위마스터플랜은 비시가화지역을 포함한 도시전체를 종합적으로 관리하 기 위하여 수립하는 광역도시계획이나 도시기본계획의 하위계획으로서, 비시가 화지역의 개발을 위한 구체적인 방향성을 제시하는 지구단위계획이나 구체적으

제 5 장 비시가화지역의 관리방향 설정 123

로 도시계획을 결정하는 도시관리계획의 상위계획 역할을 수행토록 할 필요가 있다. 다만, 비시가화지역, 특히 비도시지역의 장래 토지이용 예측이 시가화지역 과 달리 어려움을 감안하여「지구단위마스터플랜」은 모든 지역을 대상으로 하 여 반드시 수립하여야 하는 상설계획으로 하기보다는 비시가화지역의 특정지역 에서 개발의 움직임이 있거나 예상되는 경우에 한하여 수립할 수 있도록 하는 비상설계획으로 할 필요가 있다.

광역도시계획

도시기본계획

도시관리계획 지구단위계획

지구단위마스터플랜

집행계획

환 류

<그림 5-3> 지구단위마스터플랜의 계획적 위상

② 법적 성격

앞에서 언급한 계획적 위치를 갖는 지구단위마스터플랜은 상하위계획과의 법 적 연계성을 갖고 계획내용의 실행을 위한 뒷받침을 위하여 법정 도시계획의 성 격을 가질 필요가 있다.

그러나 지구단위마스터플랜은 실지 개발을 전제로 수립하게 되는 하위의 지구 단위계획이나 개별 개발사업의 방향성을 제시하는데 큰 의의가 있으므로 계획내

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용의 환류를 위하여 토지이용계획이나 기반시설계획의 도시계획 결정 등 계획내 용의 법적 성격을 부여할 필요는 없다고 판단된다.

(2) 지구단위마스터플랜의 역할

앞에서 언급한 바와 같이, 국토계획법상 도시계획체계에서 도시기본계획과 제 2종지구단위계획은 「선계획–후개발」체계의 선계획 역할을 담당하도록 되어 있으나 각각 한계를 가지고 있다.

따라서 지구단위마스터플랜은 이와 같은 도시기본계획과 제2종지구단위계획 이 가지는 한계를 극복하고 비시가화지역의 「선계획–후개발」체계에서의 실 질적인 선계획 역할을 담당하기 위해서 다음과 같은 역할을 수행하여야 한다.

① 장기적인 미래상의 제시

지구단위마스터플랜이 비시가화지역의 선계획 역할을 담당하기 위해서는 단 기적인 목표를 제시하기보다는 장기적인 측면에서 미래상을 제시할 수 있어야 한다.

따라서, 지구단위마스터플랜은 장기적인 미래상 제시라는 계획 본래의 역할과 함께 관련 상・하위계획인 도시기본계획이나 도시관리계획, 지구단위계획 등의 목표년도³⁸⁾를 종합적으로 고려하여 대략 10년 정도의 목표년도를 설정할 필요가 있다.

② 특정지역의 관리방향 제시

비시가화지역의 관리계획은 제3장 외국사례³⁹⁾에서도 보는 바와 같이, 매우 넓

38) 국토계획법상 도시계획의 목표년도를 보면, 도시기본계획은 20년, 도시관리계획은 10년, 제1종지구 단위계획은 10년, 제2종지구단위계획은 5년을 대상으로 하여 설정토록 하고 있다.

39) 미국 샌디에이고시에서는 도시기본계획인 General Plan 밑에 비시가화지역의 특정지역을 대상으로 하여 Master Plan이나 Precise Plan과 같은 관리계획을 수립하고 있다.

제 5 장 비시가화지역의 관리방향 설정 125

고 장래의 불확실한 예측성으로 인하여 전체를 대상지역으로 하기보다는 관리가 필요한 특정지역을 대상으로 하여 수립하고 있다.

이에 따라, 본 연구에서의 지구단위마스터플랜도 비시가화지역 전체를 대상으 로 하기보다는 장차 계획적 개발을 유도하기 위한 지구단위계획의 수립이 예상 되거나 개발사업의 시행이 예상되는 지역 등 개발가능성이 있는 특정지역을 대 상으로 하여 관리방향을 제시할 수 있도록 한다.

③ 계획적 관리나 집행방안의 제시

지구단위마스터플랜은 제도 도입의 동기 자체가 비시가화지역의 계획적 관리 를 위한 계획인 바, 이를 위한 대안제시가 필수적이라고 할 수 있다.

따라서, 장기적인 미래상 제시나 토지이용계획, 녹지체계, 교통체계, 주요 시설 계획 등 비시가화지역의 계획적 관리에 필수적인 항목은 반드시 계획내용에 포 함될 수 있도록 한다. 아울러, 계획안의 타당성 확보 및 실현성 제고를 위하여 하위의 지구단위계획이나 개별 개발사업의 지침역할을 할 수 있는 집행수단도 확보할 필요가 있다.

④ 상하위계획과의 연계 도모

지구단위마스터플랜은 앞의 성격에서 보는 바와 같이, 도시기본계획과 지구단 위계획이 가지는 한계를 극복하기 위하여 도입되었으며, 이로 인하여 이들 계획 사이에 위치하고 있다.

따라서, 지구단위마스터플랜은 비시가화지역의 실질적 최상위계획인 도시기 본계획으로부터는 비시가화지역 관리 및 이용에 관한 발전방향을 충분히 수렴하 고, 아울러 지구단위마스터플랜에서 정한 내용이 계획적 개발을 유도하기 위한 하위의 지구단위계획에서 올바르게 실현될 수 있도록 이들 상하위 계획을 연계 시키는 역할을 수행하여야 한다.

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⑤ 계획내용의 유연성을 유지

도시기본계획과 지구단위계획의 매개역할을 하게 되는 지구단위마스터플랜은 도시관리계획과 같이 도시계획의 실현을 위해 매우 중요한 역할을 수행한다. 그 런데 도시관리계획의 경우, 현실적으로 도시기본계획의 단순한 구체화작업에 그 치고 있어 그 역할을 제대로 수행하기에는 한계가 있으며, 이는 지구단위마스터 플랜에서도 극복하여야 할 과제라고 할 수 있다.

따라서, 지구단위마스터플랜은 지구단위계획의 상위계획으로서 지구단위계획 에 대해 비도시지역 관리의 지침을 제시하지만 하위의 지구단위계획 수립에 융 통성을 부여하고, 아울러 지구단위계획 수립내용의 작성에 따라 상위의 지구단 위마스터플랜 지침의 변경 필요성 등에 효율적으로 대처하기 위하여 환류 (feedback) 과정을 거쳐 상위의 지구단위마스터플랜을 조정할 수 있도록 하는 등 계획내용의 유연성을 갖도록 할 필요가 있다.

3 ) 지구단위마스터플랜의 수립 대상

지구단위마스터플랜은 앞에서 언급한 바와 같이, 도시지역의 녹지지역과 비도 시지역의 계획관리지역을 종합적・체계적으로 관리하기 위한 계획이고, 이들 지 역이 도시차원에서 개발가능지의 개념인 바, 이들 지역 모두를 계획의 수립대상 으로 할 필요가 있다.

다만, 지구단위마스터플랜의 대상지역이 되는 녹지지역과 계획관리지역의 도 시 행정구역에서 차지하는 비율이 높아 대상지역내에서도 상대적으로 보전의 가 치가 높은 지역은 계획수립 대상지역에서 제외될 수 있도록 배려할 필요가 있는 데, 이는 지구단위마스터플랜 수립의 전제가 되는 지구단위계획구역 선정 시 고 려할 필요가 있다.

4 ) 지구단위마스터플랜과 여타 도시계획과의 관계

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(1) 지구단위마스터플랜과 도시기본계획과의 관계

지구단위마스터플랜이 비시가화지역의 실질적인 관리계획 역할을 수행함에 따라 도시기본계획의 비시가화지역에 대한 기능은 현재보다 약화시켜 개략적인 개발 및 관리방향을 제시토록 하며, 아울러 비시가화지역에 대한 계획내용의 상 세성을 줄일 필요가 있다.

그리고, 개발을 위해서는 사전에 지정하게 되어 있는 시가화예정용지는 비시 가화지역의 경우, <표 5-2>에서 언급한 바와 같이 시가화예정용지 A, B, C의 다 원적 개념으로 세분할 필요가 있다. 이 중 시가화예정용지 B는 지구단위 마스터 플랜에서 구체적인 인구 및 기능배분이 되지 않고서는 시가화용지로 전환할 수

그리고, 개발을 위해서는 사전에 지정하게 되어 있는 시가화예정용지는 비시 가화지역의 경우, <표 5-2>에서 언급한 바와 같이 시가화예정용지 A, B, C의 다 원적 개념으로 세분할 필요가 있다. 이 중 시가화예정용지 B는 지구단위 마스터 플랜에서 구체적인 인구 및 기능배분이 되지 않고서는 시가화용지로 전환할 수