비시가화지역 지구단위계획의 운영방안에 관한 연구 A Study on the Implementation T ools of District Plan
in Non Built - up Areas
2002, 국토연구원
국토연 2002–29
비시가화지역 지구단위계획의 운영방안에 관한 연구
A Study on the Implementation T ools of District Plan in Non Built - up Areas
문 채
연 구 진
연구책임・문채 연구위원
국토연 2002- 29 ・ 비시가화지역 지구단위계획의 운영방안에 관한 연구
글쓴이・문채 / 발행자・이규방 / 발행처・국토연구원 출판등록・제2- 22호 / 인쇄・2002년 12월 27일 / 발행・2002년 12월 31일
주소・경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431- 712) 전화・031-380- 0426(정보자료팀) 031-380-0114(대표) / 팩스・031-380-0474
값・6,000원 / ISBN・89-8182- 220-4 http:// www.krihs.re.kr
2002, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
서 문
우리나라의 도시 주변지역은 끊임없이 일어나는 무계획적인 개발로 인하여 그 동안 난개발의 몸살을 앓아 왔다. 이에 따라 정부에서는 2000년부터 국토이용체 계 개편작업을 진행하여 왔으며, 금년 2월『국토의계획및이용에관한법률(이하, 국토계획법)』을 제정・공포하고 2003년도부터 시행하도록 하였다. 그리고, 국 토계획법에 의해 도시 주변지역의 계획적 개발을 위한 「선계획–후개발」시스 템의 대안으로서 제2종지구단위계획이 새로이 제도화되었다. 향후 이 제도가 시 행되면 도시 주변지역의 난개발 방지에 큰 역할을 할 것으로 기대된다.
그러나, 새로이 제도화된 국토계획법이 준비기간의 부족으로 인하여 기존 지 구단위계획(국토계획법상 제1종지구단위계획)의 성격을 그대로 유지한 채 단순 하게 비도시지역의 관리수단으로서 제2종지구단위계획을 제도화하여 제1종 및 제2종지구단위계획의 개념적 혼란이나 비도시지역 특성에 맞는 지구단위계획 운영방안의 미비 등 몇 가지 한계를 가지게 되었다.
이에 따라 국토계획법상 지구단위계획이 가지는 한계를 극복하고 아울러 이 법에 의해 도시계획이 전 행정구역으로 확대적용됨에 따라 비도시지역 뿐 만 아 니라 기존 도시지역의 녹지지역까지를 포함하는 비시가화지역 전체를 대상으로 하는 계획적 관리방안을 마련할 필요성이 제기된다고 할 수 있다.
본 연구에서는 이와 같은 필요성에 따라 비시가화지역 지구단위계획의 운영방 안을 포함한 관리방안을 종합적으로 검토하고자 하였으며, 구체적으로 우리나라
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비시가화지역 관리제도의 현황이나 외국 비시가화지역 관리제도를 검토하고, 사 례지역에 대한 실태조사 결과를 바탕으로 하여 국토계획법상 지구단위계획의 역 할을 새로이 재정립하였다. 그리고, 이와 같은 역할 재정립의 바탕위에서 지구단 위계획의 효율적인 운영을 위한 대안을 제시하고, 이와 같은 대안을 사례지역의 시범적 지구단위계획 작성을 통해 다시 한번 검증을 하는 등 전반적으로 합리적 인 프로세스를 통하여 연구를 진행하였다.
아무쪼록 국토계획법 시행을 앞두고 수행된 본 연구가 도시 주변 비시가화지 역의 계획적 관리에 기여할 수 있기를 바라는 바이며, 그동안 본 연구를 성심껏 수행하여 온 문채 연구위원을 비롯하여 연구심의회를 통하여 좋은 의견을 개진 하여 준 김용웅 부원장, 김현식 선임연구위원, 민범식 연구위원, 지대식 연구위 원, 서울대학교 안건혁 교수 및 건설교통부 이원식 사무관의 노고에 심심한 감사 를 표하는 바이다.
2002년 12월 원장 이 규 방
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요 약
그동안 우리나라의 도시 주변지역은 끊임없이 일어나는 무질서한 개발로 인하 여 난개발의 몸살을 앓고 있었으며, 현재도 이와 같은 현상이 지속되고 있다. 이 에 건설교통부를 비롯한 정부에서는 2000년부터 국토이용체계 개편작업을 진행 하여 왔으며, 금년 2월『국토의계획및이용에관한법률(이하, 국토계획법)』을 제 정・공포하고 2003년도부터 시행하도록 하고 있다. 그리고, 국토계획법에 의해 도시 주변지역의 계획적 개발을 위한 「선계획–후개발」시스템의 대안으로서 제2종지구단위계획을 새로이 제도화하였으며, 이 제도의 시행으로 도시 주변지 역의 난개발방지에 상당한 역할을 할 것으로 예상한다.
그러나, 새로이 제도화한 국토계획법이 충분한 준비기간을 거치지 않았고, 또 한 기존 지구단위계획(국토계획법상 제1종지구단위계획)의 성격을 그대로 유지 한 채 단순하게 비도시지역의 관리수단으로서 제2종지구단위계획을 제도화한 관계로 제1종 및 제2종지구단위계획의 개념적 혼란이나 비도시지역 특성에 맞는 지구단위계획 운영방안의 미비 등 한계를 가지고 있다.
본 연구는 이와 같은 국토계획법상 지구단위계획이 갖고 있는 한계와 함께 전 행정구역으로의 도시계획 확대적용에 따른 비도시지역과 기존 도시지역의 녹지 지역을 포괄하는 비시가화지역 전체의 계획적 관리방안 마련 필요성에 따라 지 구단위계획 운영방안을 포함한 비시가화지역의 관리방안을 종합적으로 검토하 는 것을 연구의 목적으로 하였다.
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이와 같은 배경 및 목적에 따라 진행을 하게 된 본 연구는 국토계획법상 지구 단위계획의 역할을 재정립하고, 이를 바탕으로 하여 비시가화지역 지구단위계획 의 효율적 운영방안을 제시하는 것을 연구의 주축으로 하였으며, 크게 다음과 같 이 서론과 5개 장의 본론, 결론 및 정책건의로 연구내용을 구성하였다.
제1장 서 론
여기에서는 연구의 배경 및 필요성, 연구의 목적, 연구의 방법, 연구의 범위 등 을 제시하고, 선행연구로서 비시가화지역의 일반적 관리방안이나 지구단위계획 의 운영에 관한 연구를 중심으로 검토하였다.
제2장 비시가화지역의 관리제도 현황
여기에서는 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획 등 비 시가화지역에 새로이 적용될 도시계획제도의 성격이나 내용 등을 검토하였다.
그 결과, 비시가화지역이 국토계획법 제정에 의하여 「광역도시계획–도시기 본계획–도시관리계획(지구단위계획)–집행계획」등 계획적 틀을 갖추었으나 여전히 관리방향이 불명확하고, 특히 비시가화지역의 「선계획–후개발」시스 템의 선도적 역할을 수행할 지구단위계획이 개념적으로 혼재되어 있고, 장차 도 시지역의 신규토지 공급역할을 수행하여야 할 비시가화지역의 지구단위계획이 개발수단과 연계되지 않는 등 한계를 가지고 있음을 알았다.
제3장 외국의 비시가화지역 관리제도
여기에서는 미국 샌디에이고(San Diego)시와 일본 도시 주변의 비시가화지역 을 대상으로 하여 비시가화지역 관리에 관한 사례조사를 실시하였다.
그 결과, 이들 외국 도시의 비시가화지역이 개발규모나 내용면에서 차이가 있으나 주택건설사업자에 의한 무분별한 개발이 우리나라의 난개발 양상과 유사 하며, 이들 지역에서 이에 대한 대처방안으로 도시 전체를 대상으로 하는 도시기
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본계획 이외에 비시가화지역의 전체나 일부를 대상으로 하는 지구단위의 마스터 플랜 등에 의해 대처하고 있으며, 이와 같은 지구단위의 마스터플랜에 의해 PUD 나 지구계획 등에 의해 계획적 개발을 유도하고 있고, 여러 가지 완화장치를 통 해 개발사업의 활성화를 기하고 있음을 알았다. 그리고, 이와 같은 비시가화지역 을 대상으로 하는 별도의 계획체계에 의한 관리나 개발사업과 계획의 연계 등은 우리나라 비시가화지역의 관리에도 활용가능한 시사점을 제공하고 있다.
제4장 비시가화지역의 실태조사
여기에서는 비시가화지역에 존재하는 소규모 기존 취락의 실상을 파악하고, 아울러 향후 개발이 가능한 미개발지역을 대상으로 하여 실태조사를 실시하였 다. 실태조사 대상지로는 개발제한구역의 해제가 예상되는 취락지역과 조정가능 지역을 대상으로 하였다.
실태조사 결과, 개발제한구역의 취락은 형상에 따라 밀집형, 산재형, 연도형, 성격에 따라 도시형, 농촌형, 복합형 등으로 나뉘어지고 있으며, 이들 취락의 유 형별로 현상이나 가지고 있는 문제점, 정비목표 등이 각각 달랐다. 아울러, 조정 가능지역은 개발제한구역의 해제가 예상된 지역이나 지역내에 보전의 가치가 높 은 지역이 의외로 많이 분포하고 있어 조정가능지역을 기존 도시계획에서의 시 가화예정용지와 같이 단순하게 개발가능지로 파악해서는 안됨을 알았다.
따라서, 비시가화지역의 정비를 위해서는 기성 취락의 경우에는 취락 유형이 나 해당지역의 여건에 맞는 정비방안을 강구할 필요가 있으며, 아울러 조정가능 지역과 같이 개발제한구역의 해제를 전제로 선정된 지역도 해당지역내의 보존가 치가 높은 지역은 철저히 보존할 수 있는 환경친화적인 개발방안이 필요하다고 할 수 있다.
제5장 비시가화지역의 관리방향 설정
여기에서는 비시가화지역의 계획적 관리를 위하여 도시기본계획의 역할을 재
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검토하고 비시가화지역의 새로운 관리계획제도로서 지구레벨의 비시가화지역 관리제도(이하, 지구단위마스터플랜)의 도입을 검토하였으며, 아울러 비시가화 지역 지구단위계획의 역할을 재정립하였다.
그 결과, 비시가화지역의 도시기본계획은 기존의 도시지역에서 구체적으로 토 지이용을 정하던 것과 달리 총량만 배분하는 등 도시기본계획의 하위계획에 권 한을 위임하는 등 융통성을 부여하고, 아울러 시가화예정용지의 개념을 도시기 본계획에서 토지이용의 목적과 수요를 정할 것인가, 그리고 시가화예정용지의 위치를 구체적으로 정할 것인가 등의 관점에서 다양하게 구분되는 시가화예정용 지의 다원적 개념(<표 1> 참조)을 도입할 필요가 있다고 제안하였다. 그리고, 도 시관리계획에서 활용토록 되어 있는 토지적성평가와 도시기본계획을 연계시킬 수 있도록 도시기본계획의 시가화예정용지 개념과 토지적성평가에 의한 계획관 리용지의 세분을 연계시킬 필요가 있음을 알았다.
<표 1> 비시가화지역의 시가화예정용지 유형 구분
구분 도시기본계획에서 토지이용의 목적과 수요 추정
도시기본계획에서
위치지정 비고
시가화예정용지 A 결정 결정
시가화예정용지 B 결정 미결정
시가화예정용지 C 미결정 미결정 시가화가능용지
비시가화지역의 새로운 관리제도와 관련해서는 도시기본계획의 하위개념으로 서 비시가화지역의 특정지역을 대상으로 하여 해당지역 특성에 맞고 제2종지구 단위계획의 선계획 역할을 대체할 수 있는 「지구단위마스터플랜」을 새로이 제 도화할 것을 제안하고, 국토계획법에 의해 이와 같은 역할을 일부 수행토록 되어 있는 제2종지구단위계획은 본래의 시가지 관리를 위한 유도수단으로서 역할을 재조정할 것을 제안하였다.(<그림 1> 참조) 다만, 「지구단위마스터플랜」은 비 시가화지역의 장래 예측의 어려움을 감안하여 비시가화지역의 특정지역에서 개
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발 움직임이 있거나 예상되는 경우에 한하여 수립하는 비상설계획으로 하도록 하고 있다.
광역도시계획
도시기본계획
도시관리계획 지구단위계획
지구단위마스터플랜
집행계획
환 류
<그림 1> 지구단위마스터플랜의 계획적 위상
비시가화지역 지구단위계획의 역할 재정립과 관련해서는 국토계획법상 지구 단위계획체계를 지구단위계획의 수립목적에 따라 기성시가지를 관리하는 지구 단위계획은 제1종지구단위계획, 계획적 신개발을 유도하는 지구단위계획은 제2 종 지구단위계획으로 역할을 재정립할 필요가 있다고 제안하였으며, 아울러 제2 종지구단위계획의 수립대상이 되고 있는 계획관리지역 및 개발진흥지구의 운영 방안을 계획관리지역에서는 계획수립의 목적별로 제2종지구단위계획을 차별적 으로 운영토록 하고, 계획관리지역 이외지역에서는 개발진흥지구 지정에 의해 제2종지구단위계획을 수립토록 하는 등 제2종지구단위계획의 지정대상별로 운 영토록 제안하였다.(<그림 2> 참조)
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<그림 2> 비시가화지역 지구단위계획의 역할 재정립 개념
제6장 비시가화지역 지구단위계획의 효율적 운영방안
여기에서는 제1종 및 제2종 지구단위계획별로 효율적 운영방안을 제시하였으 며, 제4장 실태조사에서 활용한 사례지역을 대상으로 하여 시범적 지구단위계획 안을 작성하여 제시된 대안에 관한 검증을 하고, 검증결과 나타난 내용을 환류 (feedback) 과정을 거쳐 지구단위계획 운영방안으로 제시된 대안에 대한 재검토 를 하였다.
그 결과, 비시가화지역 지구단위계획의 효율적 운영을 위하여 제1종지구단위 계획에서도 기존 취락규모가 작거나 현재 양호한 취락환경을 유지하고 있어 계 획내용이 그다지 많지 않을 것으로 예상되는 경우에는 지구단위계획 수립절차 및 내용의 간소화를 위하여 간이지구단위계획의 형태로 수립할 수 있도록 하고,
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제2종지구단위계획은 필요한 항목만 계획내용에 포함토록 하였다.
아울러, 시범적 지구단위계획안의 작성을 통해서 제1종지구단위계획의 경우, 간이지구단위계획의 중요성을 확인하였고, 제2종지구단위계획에서는 기본적인 의무적 수립항목 이외에 환경관리계획이나 경관계획의 중요성을 확인하였고, 이 밖에 지구단위계획의 지침에서 규정할 각종 규제사항의 내용들을 파악하였다.
제7장 결론 및 정책건의
끝으로 결론과 정책건의 사항을 제시하였는데, 결론에서는 본 연구에 대한 결 과를 종합적으로 정리하였다.
정책건의에서는 본 연구에서 의도하는 바를 실현시킬 수 있는 정책건의 사항 을 제시하였는데, 국토계획법상 제1종 및 제2종 지구단위계획의 역할 재조정이 나 활성화를 위한 지원방안, 택지개발촉진법상 지구단위계획 운영절차의 개선, 개발제한구역내 집단취락의 지구단위계획구역 범위설정 기준의 융통성 부여 등 을 제안하였고, 아울러 지구단위마스터플랜의 제도화 필요성도 제안하였다.
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차 례
서 문 ⅰ
요 약 ⅲ
제 1 장 서 론
1. 연구의 배경 및 필요성 1
2. 연구의 목적 3
3. 연구의 방법 3
4. 연구의 범위 4
5. 연구의 흐름도 7
6. 선행연구 검토 8
제 2 장 비시가화지역의 관리제도 현황
1. 비시가화지역의 일반적 관리제도 11
1) 비시가화지역 관리를 위한 도시계획체계 11
2) 비시가화지역 개발을 위한 각종 사업제도 17
2. 국토계획법상 비시가화지역의 지구단위계획제도 19
1) 국토계획법상 지구단위계획의 도시계획적 위상 19
2) 지구단위계획과 비시가화지역 개발사업과의 관계 19
3) 국토계획법상 지구단위계획체계의 문제점 20
3. 비시가화지역 관리제도의 시사점 22
제 3 장 외국의 비시가화지역 관리제도
1. 미국의 비시가화지역 관리제도 25
1) 미국 성장관리제도의 일반적 현황 25
2) 샌디에이고(San Diego)시의 비시가화지역 관리실태 31 3) 샌디에이고(San Diego)시 비시가화지역 관리의 시사점 41
2. 일본의 비시가화지역 관리제도 44
1) 비시가화지역 관리의 일반적 현황 44
2) 비시가화지역의 관리실태 45
3) 일본 비시가화지역 관리의 시사점 67
3. 외국제도의 시사점 69
제 4 장 비시가화지역의 실태조사
1. 실태조사의 개요 73
1) 실태조사의 목적 73
2) 실태조사의 대상지역 74
3) 실태조사의 내용 75
2. 취락지역의 실태조사 75
1) 취락의 유형검토 75
2) 사례분석을 위한 취락의 유형구분 및 대상지역 선정 78
3) 사례분석 79
4) 사례분석의 종합 및 시사점 96
3. 개발가능지역의 실태조사 99
1) 개발가능지역의 기준 99
2) 사례지역의 개발가능지역 개요 100
3) 사례분석 102
4) 사례분석의 시사점 106
4. 실태조사 결과의 시사점 107
제 5 장 비시가화지역의 관리방향 설정
1. 비시가화지역의 관리를 위한 도시기본계획의 역할 111
1) 국토계획법상 도시기본계획의 비도시지역 적용에 따른 한계 111
2) 비도시지역 관리를 위한 도시기본계획의 역할 검토 113
2. 비시가화지역 지구단위계획의 역할 재정립 116
1) 비시가화지역 지구단위계획의 역할 재정립 116
2) 제2종지구단위계획의 계획관리지역 및 개발진흥지구 역할 재정립 118
3. 비시가화지역의 새로운 관리계획제도 도입 122
1) 비시가화지역 관리계획의 도입 필요성 122
2) 지구단위마스터플랜의 성격 및 역할 123
3) 지구단위마스터플랜의 수립대상 127
4) 지구단위마스터플랜과 여타 도시계획과의 관계 127
5) 지구단위마스터플랜의 수립절차 129
6) 지구단위마스터플랜의 수립내용 130
제 6 장 비시가화지역 지구단위계획의 효율적 운영방안
1. 비시가화지역 지구단위계획 수립의 기본방향 135
1) 비시가화지역의 제1종지구단위계획 수립 기본방향 135
2) 비시가화지역의 제2종지구단위계획 수립 기본방향 137
2. 비시가화지역 지구단위계획의 운영방안 138
1) 비시가화지역 지구단위계획의 수립절차 138
2) 비시가화지역 지구단위계획의 수립내용 142
3) 비시가화지역 지구단위계획의 활성화방안 143
3. 사례지역의 지구단위계획 운영방안 145
1) 실태조사 결과에 따른 사례지역의 지구단위계획 운영방향 145
2) 사례지역의 시범적 지구단위계획 운영방안 작성 146
제 7 장 결론 및 정책건의
1. 결론 161
2. 정책건의 165
참고문헌 169
SUMMARY 171
표 차례
<표 2-1> 비시가화지역에서 적용가능한 개발사업 18
<표 2-2> 지구단위계획과 비시가화지역 개발사업과의 관계 20
<표 3-1> 집락지역정비사업계획상 토지이용계획 62
<표 3-2> 집락지역정비사업계획 추진을 위한 계획구역 구분 62
<표 4-1> 사례 취락지역 현황 79
<표 4-2> A마을 토지이용 현황 81
<표 4-3> B마을 토지이용 현황 83
<표 4-4> C마을 토지이용 현황 86
<표 4-5> D마을 토지이용 현황 89
<표 4-6> E마을 토지이용 현황 92
<표 4-7> F마을 토지이용 현황 94
<표 4-8> 울산시 개발제한구역 환경평가 등급별 비율 100
<표 4-9> 사례지역 용도별 토지이용현황 103
<표 4-10> 사례지역의 환경평가 등급별 분포비율 105
<표 5-1> 국토이용관리법상 용도지역 지정현황 112
<표 5-2> 비시가화지역의 시가화예정용지 유형 구분 114
<표 5-3> 지구단위계획 역할 재정립 대안 비교 117
<표 6-1> 간이지구단위계획의 수립항목(예) 142
<표 6-2> 제2종지구단위계획의 의무적 수립항목(예) 143
<표 6-3> 사례지역별 지구단위계획 운영의 방향 145
<표 6-4> F마을의 토지이용계획(예시) 151
<표 6-5> G지역의 토지이용계획(예시) 157
그림 차례
<그림 2-1> 국토계획법상 도시계획체계 12
<그림 2-2> 국토계획법상 지구단위계획의 영역 구분 21
<그림 3-1> Subarea Ⅰ Plan의 토지이용계획도 35
<그림 3-2> Village Core의 지정건축선 39
<그림 3-3> 첨단업무지역 41
<그림 3-4> 호텔건물 41
<그림 3-5> 주거단지내 휴식공간 41
<그림 3-6> 주거단지내 근린공원 41
<그림 3-7> 미나미가오카지구 지구계획도 47
<그림 3-8> 지구경계부 주택단지 49
<그림 3-9> 단독주택 진입부 49
<그림 3-10> 지구밖 농경지 49
<그림 3-11> 지구계획의 제척지역 49
<그림 3-12> 국도변의 난개발 현장 51
<그림 3-13> 주택건설을 위한 구릉지 절개 51
<그림 3-14> 전용주택지구 배치도 54
<그림 3-15> 점포・집회소지구 배치도 54
<그림 3-16> 신축중인 전용주택 54
<그림 3-17> 지구내 미분양 점포지구 54
<그림 3-18> 카타히라지구 집락지구계획도 58
<그림 3-19> 지구전경 59
<그림 3-20> 지구내 신축주택 59
<그림 3-21> 지구내 기존주택 59
<그림 3-22> 기존 주택가 좁은도로 59
<그림 3-23> 칸노지구 집락지구계획도 65
<그림 3-24> 지구내도로(집락지구시설) 66
<그림 3-25> 구획정리지구내 도로 66
<그림 3-26> 구획정리지구내 신축주택 66
<그림 3-27> 신축주택의 이질적인 색상 66
<그림 3-28> 기존 간선도로(폭 2.5m) 66
<그림 3-29> 지구내 보존농경지 66
<그림 4-1> A마을 전경 80
<그림 4-2> A마을 내부도로 80
<그림 4-3> A마을 건축물 용도별 현황 81
<그림 4-4> B마을 진입부 83
<그림 4-5> B마을 내부도로 83
<그림 4-6> B마을 건축물 용도별 현황 84
<그림 4-7> C마을 진입부 85
<그림 4-8> C마을 내부공지 85
<그림 4-9> C마을 건축물 용도별 현황 87
<그림 4-10> D마을 진입부 88
<그림 4-11> D마을 내부도로 88
<그림 4-12> D마을 건축물 용도별 현황 90
<그림 4-13> E마을 전경 91
<그림 4-14> E마을 전경 91
<그림 4-15> E마을 건축물 용도별 현황 92
<그림 4-16> F마을 전경 93
<그림 4-17> F마을 전경 93
<그림 4-18> F마을 건축물 용도별 현황 95
<그림 4-19> 울산시 GB 환경평가 결과도 101
<그림 4-20> 울산시 GB 환경평가 4,5등급지 101
<그림 4-21> 울산시 개발제한구역 조정가능지역 후보지 101
<그림 4-22> 사례지역의 전체모습 102
<그림 4-23> 사례지역 내부도로 103
<그림 4-24> 사례지역내 농경지 103
<그림 4-25> 사례지역 용도별 토지이용현황도 104
<그림 5-1> 지구단위계획 역할 재정립의 기본방향 118
<그림 5-2> 비시가화지역 지구단위계획의 역할 재정립 개념 122
<그림 5-3> 지구단위마스터플랜의 계획적 위상 124
<그림 5-4> 지구단위마스터플랜의 구역입안 및 계획수립 절차 130
<그림 6-1> 제1종(간이)지구단위계획 구역입안 및 계획수립 절차 139
<그림 6-2> 민간제안시의 제2종지구단위계획 구역입안 및 계획수립 절차 140
<그림 6-3> 택지개발사업 시행절차의 개선(안) 141
<그림 6-4> F마을의 취락여건 147
<그림 6-5> F마을의 지구단위계획구역 범위설정 대안 149
<그림 6-6> F마을의 지구단위계획구역 범위 150
<그림 6-7> F마을의 토지이용계획(예시) 151
<그림 6-8> F마을의 지구단위계획 구상도(예시) 154
<그림 6-9> G마을의 취락여건 155
<그림 6-10> G지역의 지구단위계획구역 범위 156
<그림 6-11> G지역의 토지이용계획(예시) 158
<그림 6-12> G지역의 지구단위계획 구상도(예시) 160
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서 론
1. 연구의 배경 및 필요성
1) 『 국토의계획및이용에관한법률』 상 지구단위계획의 개념적 혼란
준농림지역 등 도시주변부의 비도시지역에서 일어나고 있는 무질서한 난개발 을 방지하고 제4차 국토계획에서 제시한 「선계획–후개발」체계를 확립하기 위하여 2000년 5월 「난개발방지 종합대책」이 발표되고, 이에 따라 국토건설종 합계획법, 국토이용관리법, 도시계획법을 통합하기 위한 국토이용체계 개편작업 이 이루어져 왔으며, 그 결과 금년 2월 4일 국토이용관리법 일부내용과 도시계획 법이 통합된『국토의계획및이용에관한법률』(이하, 국토계획법이라 칭함)이 제 정・공포되었다.
이 법률에 의해 비도시지역인 계획관리지역1)과 개발진흥지구2)를 대상으로 선
1) 「국토계획법」에 의해 현행 국토이용관리법상의 5개 용도지역(도시, 준도시, 준농림, 농림, 자연환경 보전지역)은 4개 용도지역(도시, 관리, 농림, 자연환경보전지역)으로 개편되었으며, 관리지역은 준도 시지역과 준농림지역을 통합한 용도지역으로서, 다시 계획관리지역, 보전관리지역, 생산관리지역으 로 세분된다.
2) 개발진흥지구는 주거기능・상업기능・공업기능・유통물류기능・관광기능・휴양기능 등을 집중적으
제 1 장 서 론 1
계획–후개발」원칙에 따른 상세한 계획을 수립하여 개발할 수 있는 지구단위의 도시계획 수법으로서 제2종지구단위계획이 제도화되었으며, 도시지역을 중심으 로 하여 적용되어 오던 기존의 지구단위계획은 제1종지구단위계획으로 통칭하 게 되었다.
그런데, 이러한 국토계획법상 제1종지구단위계획과 제2종지구단위계획의 역 할 및 성격이 명확하게 구분되어 있지 않아 향후 지구단위계획의 운영시 혼란을 초래할 우려가 있다. 이에 따라 국토계획법상 지구단위계획에서의 제1종지구단 위계획과 제2종지구단위계획의 역할 및 성격을 분명히 구분할 필요가 있으며, 특 히 비도시지역을 대상으로 하여 새로이 제도화한 제2종지구단위계획의 역할을 명확하게 재설정할 필요가 있다.
2) 비시가화지역3)의 특성에 맞는 지구단위계획의 운영방안 미비
국토계획법상 지구단위계획은 제1종지구단위계획과 제2종지구단위계획으로 구분되었으나 이들 양 제도는 완화범위의 확대정도 , 대상지역 및 지정목적 , 최소 계획구역 지정규모의 존재유무 , 의무적 수립항목의 지정유무 등에서 차이가 날 뿐 기본적으로 작성내용은 제1종지구단위계획과 동일한 항목으로 작 성토록 되어 있다.
그러나, 녹지지역이나 계획관리지역 등 비시가화지역은 미개발지역으로서 기 성시가지 관리보다는 향후 예상되는 개발의 계획적 유도가 더욱 중요하며, 이 과 정에서 충분한 기반시설의 확보 등 난개발 방지를 위한 대책이 우선적으로 필요 하다고 할 수 있다. 따라서 이러한 지역의 지구단위계획을 기성시가지 관리 위주
로 개발・정비할 필요가 있는 지구로서, 현행 도시계획법상의 개발촉진지구와 국토이용관리법상 준 도시지역의 취락지구, 산업촉진지구, 시설용지지구를 통합한 개념이라고 할 수 있다.
3) 비시가화지역 은 법적으로 정의되는 공간적 범위는 아니나 본 연구에서 다루고자 하는 영역이 도시 지역의 녹지지역과 비도시지역의 계획관리지역으로서, 이를 포괄하는 용어가 없어 이 양 지역의 도시 개발 양상이 주로 비시가화되어 있음에 착안하여 비시가화지역 이란 용어를 사용하고자 한다.
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로 운영되어 오던 제1종지구단위계획과 동일한 방식에 의해 적용하는 것은 바람 직하지 않다. 이에 따라 비시가화지역의 특성에 맞는 지구단위계획의 규제수단 을 제시할 수 있도록 계획 수립항목이나 수립내용 등 작성기준을 새로이 제시할 필요가 있다.
2. 연구의 목적
본 연구는 국토계획법상 도시지역의 녹지지역이나 비도시지역의 준농림지역 등 비시가화지역을 대상으로 계획적 개발의 유도를 위하여 새로이 제도화한 제2 종지구단위계획을 비롯한 지구단위계획을 어떻게 운영할 것인가에 관한 합리적 인 방안을 도출하는 것을 목적으로 하고 있다.
이를 위하여 본 연구에서는 크게 국토계획법상 지구단위계획의 역할을 재정립 하고, 이와 같은 역할 재정립의 바탕위에서 지구단위계획의 효율적인 운영방안 을 제시코자 한다. 구체적으로 국토계획법상 지구단위계획의 역할 재정립 부문 에서는 우선 비시가화지역의 관리방향을 설정하고 이를 토대로 하여 비시가화지 역 관리를 위한 새로운 관리제도를 검토하며, 이어서 제1종 및 제2종 지구단위계 획의 역할 재정립 방안을 제시코자 한다. 비시가화지역 지구단위계획의 효율적 운영방안 부문에서는 제1종 및 제2종 지구단위계획의 운영방안을 제시하고, 시 범적 지구단위계획의 작성을 통한 활성화방안을 제시코자 한다.
3. 연구의 방법
1) 연구수행 절차
본 연구의 수행절차는 다음과 같이 크게 3단계로 구분하여 진행하게 되는데, 각 단계별 세부 수행내용을 보면 다음과 같다.
제 1 장 서 론 3
먼저, 제1단계로서 제도적 현상파악 부문이다. 여기에서는 비시가화지역의 관 리수단 및 국토계획법상 지구단위계획의 역할 및 성격을 검토하고 한계점을 도 출하고자 한다. 아울러, 대안제시의 토대로 활용하기 위한 외국의 비시가화지역 관리제도 및 사례를 검토하여 시사점을 도출코자 한다.
다음 제2단계에서는 물리적 현상을 파악한다. 여기에서는 실제 문제점을 도출 하고 대안제시를 위한 기초자료로 활용하기 위한 비시가화지역의 이용실태 및 현상을 파악하고자 한다. 아울러, 이와 같은 이용실태 및 현상파악을 통해서 비 시가화지역을 관리하는데 무엇이 가장 중요한지를 도출하고, 이를 위해서 지구 단위계획이 어떠한 역할을 하여야 하는지를 밝히고자 한다.
마지막 제3단계에서는 대안을 제시한다. 여기에서는 비시가화지역 관리방향 을 설정하고, 관리방향에 따라 국토계획법상 지구단위계획에서의 제1종 및 제2 종 지구단위계획의 관계를 재정립하고, 이러한 바탕위에서 비시가화지역의 관리 를 위한 지구단위계획의 역할을 새로이 설정코자 한다. 또한 비시가화지역 지구 단위계획의 효율적 운영을 위하여 지구단위계획 수립의 기본방향을 제시하고, 기본방향에 따라 운영방안 및 활성화방안 등을 제시하고자 한다.
2 ) 조사방법
본 연구를 진행하면서 필요한 조사는 문헌조사와 현지조사, 면접조사의 3가지 방식을 통해 수행코자 한다.
문헌조사에서는 녹지지역이나 준농림지역 등 비시가화지역에 대한 일반적인 관리방안이나 지구단위계획의 운영실태, 적용가능한 개발사업제도를 검토하고, 아울러 비시가화지역의 토지이용 실태나 토지현상에 관한 조사분석을 수행한 기 존 문헌을 검토하고자 한다. 또한, 본 연구의 제도개선에 관한 시사점을 도출하 기 위하여 비시가화지역을 대상으로 하는 외국 지구단위계획제도 등에 대한 선 행연구나 관련자료를 검토코자 한다.
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현지조사에서는 비시가화지역 중 이미 개발된 지역이나 개발가능성이 있는 지 역을 대상으로 하여 이용 및 개발실태나 현상을 파악하는 사례연구를 수행코자 한다. 사례연구의 대상지역은 도시지역의 자연녹지지역과 비도시지역의 준농림 지역(국토계획법에 의해 계획관리지역의 지정이 예상되는 지역)을 대상으로 하 고자 하며, 이들 지역 중 구체적으로 개발이 일부 이루어지고 있는 소규모 산재 개발지역이나 현재 개발압력을 받고 있으나 미개발된 지역 등을 선정하여 정밀 조사를 실시코자 한다. 다만, 사례연구의 대상지역 중 준농림지역 등 비도시지역 은 2001년 정책과제(「특별지구단위계획제도의 도입방안에 관한 연구」)에서 수 행한 용인시 수지읍・구성면지역의 조사결과를 기본적으로 활용코자 하며, 본 연구에서는 녹지지역(개발제한구역)에 비중을 두고 연구를 진행코자 한다.
면접조사에서는 비시화지역 관리를 담당하고 있는 지자체 공무원을 대상으로 하여 본 연구에서 제안한 연구결과물에 대한 확인작업을 하고자 하며, 아울러 실 태조사 결과에 대한 보완작업도 면접조사를 통해서 함께 실시코자 한다.
3 ) 연구시점
금년 2월부터 본 연구를 진행하고 있는 현재까지 연구의 대상지역인 비시가화 지역의 관리는 녹지지역의 경우 도시계획법의 적용을 받고, 준농림지역 등 비도 시지역의 경우에는 국토이용관리법의 적용을 받고 있으나, 금년 2월 4일 양 법을 통합한 국토계획법이 금년 2월 4일 제정・공포되고 내년 1월 1일 시행하도록 되 어 있어 본 연구에서는 국토계획법을 현재의 비시가화지역 관리제도로 보고 연 구를 진행코자 한다.
4. 연구의 범위
본 연구에서는 다음과 같이 크게 5가지 부문을 다루고자 한다.
제 1 장 서 론 5
첫째, 비시가화지역의 관리제도 현황 부문으로서, 여기에서는 비시가화지역의 일반적인 관리제도나 국토계획법상 비시가화지역 지구단위계획제도, 외국의 비 시가화지역 관리제도를 검토코자 한다.
둘째, 비시가화지역의 실태조사 부문으로서, 여기에서는 비시가화지역의 기존 취락에 대한 실태조사와 비시가화지역의 개발가능지역에 대한 실태조사를 수행 코자 한다.
셋째, 비시가화지역의 관리방향 설정 부문으로서, 여기에서는 비시가화지역 관리를 위한 현행 도시기본계획의 역할을 검토하고, 비시가화지역 관리를 위한 새로운 지구레벨의 관리제도 도입을 검토하며, 이 밖에 비시가화지역 관리를 위 한 지구단위계획제도의 역할을 재정립코자 한다.
넷째, 비시가화지역 지구단위계획의 효율적 운용방안 부문으로서, 여기에서는 비시가화지역 지구단위계획의 기본방향을 제시하고 이에 따라 비시가화지역 지 구단위계획의 활성화방안을 제시하는데, 사례지역의 시범적 지구단위계획의 작 성을 통한 환류(feed back)과정을 통해 제시된 대안에 대한 검증을 한다.
끝으로, 결론 및 정책건의 부문으로서, 본 연구에서 수행한 중요 사항을 결론 으로서 정리하고, 본 연구의 실현성을 높이기 위한 정책건의 사항을 제시한다.
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5. 연구의 흐름도
관련외국제도 검토 선행연구 검토
비시가화지역 관리제도 현황
실태조사 (기존취락, 미개발지)
비시가화지역 관리방향 설정
지구단위계획 수립의 기본방향
지구단위계획의 역할 재정립
지구단위계획의 효율적 운영방안
사례지역의 시범적 지구단위계획 작성
결론 및 정책건의
환 류
제 1 장 서 론 7
6. 선행연구 검토
본 연구의 공간적 범위인 비시가화지역을 대상으로 하는 선행연구는 다음과 같이 비시가화지역의 일반적인 관리방안을 제시하는 연구와 지구단위계획에 주 목하여 수행한 연구로 대별할 수 있다.
1) 비시가화지역의 일반적 관리방안에 관한 연구
비시가화지역의 일반적 관리방안에 관한 연구로는 준농림지역 등 비도시지역 을 대상으로 하는 연구가 대부분이며, 녹지지역과 같이 도시지역의 비시가화지 역을 대상으로 하는 연구는 그다지 수행되지 않았다. 비도시지역을 대상으로 하 는 연구는 박헌주(1999)4), 방경식(1998)5), 계기석(1997)6), 이상대(1997)7), 백준호 (1996)8)등에 의한 연구가 있으나 모두 도시 주변지역의 난개발 문제에 대처하기 위하여 비도시지역의 이용 및 관리에 관한 대안을 제시하는 연구로서, 지구단위 계획의 운영방안을 제시하고자 하는 본 연구에 직접적으로 활용하기에는 한계가 있다.
앞에서 언급한 바와 같이 도시지역의 녹지지역에 대한 연구는 그다지 수행되 지 않았으나 녹지지역 중에서 그동안 강력한 규제로 인하여 많은 민원이 제기되 어 왔던 개발제한구역의 경우에는 최근 주민의 민원해소 차원에서 여러 가지 연 구가 수행되어 왔으며, 그 대표적인 것으로서 개발제한구역의 해제를 전제로 수 행된 국토연구원(2002)9)의 광역도시계획의 수립에 관한 연구나 건설교통부・한
4) 박헌주 외, 「준농림지 토지이용실태조사 및 계획적 관리방안 연구」, 국토연구원, 1999 5) 방경식, 「준농림지역 개발제도 개선방안(1), (2)」, 건설교통저널, 1998 7・8
6) 계기석 외, 「대도시 주변지역 관리방안 연구」, 국토연구원, 1997
7) 이상대, 「수도권 근교개발 촉진방안에 관한 제도연구」, 경기개발연구원, 1997 8) 백준호, 「준농림지역의 토지이용관리의 개선방안」, 한국지방행정연구원, 1996
9) 광역도시계획의 수립에 관한 연구는 수도권, 부산권, 대구권, 광주권, 대전권, 마산・창원・진해권 등 권역별로 수행되어 왔다.
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국토지공사(2002)의 개발제한구역 취락정비방안 연구를 들 수 있다.
2 ) 비시가화지역의 지구단위계획 운영에 관한 연구
비시가화지역의 지구단위계획 운영에 관한 연구는 앞의 일반적 관리방안에 관 한 연구와는 반대로 그동안 지구단위계획의 수립대상이 되지 않았던 준농림지역 등에 관한 선행연구는 거의 없다고 할 수 있다. 다만, 국토계획법의 시행을 전제 로 수행된 문채(2001)10)와 안정근(2001)11)에 의한 연구, 그리고 동법의 세부 운용 방안에 관한 건설교통부(2002)12)의 연구 정도가 수행되어 왔다.
문채(2001)의 연구에서는 준농림지역의 기존 개발지역 및 장차 개발가능성이 있는 미개발지역을 대상으로 하여 실태조사를 한 후 이를 바탕으로 하여 비도시 지역 지구단위계획이 가져야 하는 역할 및 성격을 제시하고 비도시지역 지구단 위계획의 수립기준을 제시하였다.
안정근(2001)의 연구에서는 준농림지역의 지구단위계획제도 도입을 검토하여 외국의 유사 계획기법을 검토한 후 사례를 대상으로 하여 모의 계획수립을 하고 계획수립기준을 제시하였다.
건설교통부(2002)의 연구에서는 국토계획법에 의해 도입된 제2종지구단위계 획의 세부 운영방안을 제시하기 위하여 제2종지구단위계획의 구체적인 구역지 정 및 계획수립 기준을 제시하고 사례지역을 대상으로 모의실험 및 사업성을 분 석하고, 이에 따른 활성화방안을 제시하였다.
3 ) 선행연구의 시사점 및 활용방안
이상의 선행연구 검토를 통하여 비시가화지역을 대상으로 하는 선행연구는 준
10) 문채, 「특별지구단위계획제도의 도입방안에 관한 연구」, 국토연구원, 2001
11) 안정근 외, 「특별지구단위계획제도의 합리적 운영방안 연구」, 대한주택공사 주택연구소, 2001 12) 건설교통부, 「국토이용체계 개편에 따른 세부운영방안에 관한 연구」, 2002
제 1 장 서 론 9
농림지역 등 대부분 비도시지역의 관리방안 제시에 비중을 두고 있는 등 비도시 지역이라는 제한된 공간범위를 대상으로 하여 연구가 이루어져, 도시지역과 비 도시지역을 모두 포괄하는 비시가화지역 전체를 대상으로 하는 본 연구에 활용 하기에는 한계가 있음을 알았다. 또한, 선행연구에서 제시되고 있는 개선방안이 대부분 일반적인 관리방안을 언급하고 있어 지구단위계획이라는 구체적인 관리 수단의 운영방안을 제시하는 본 연구에 활용하기에는 한계가 있음을 알았다.
다만, 본 연구를 수행하는데 있어 비시가화지역의 실태조사가 중요한 바, 선행 연구에서 수행한 비도시지역의 실태조사는 매우 유효하게 활용될 수 있을 것으 로 판단된다. 특히 문채(2001)의 연구는 지구단위계획의 운영을 전제로 분석을 한 것이므로 본 연구에서 활용가치가 높은 바, 앞의 연구방법에서 언급한 바와 같이 본 연구의 비도시지역 분석에서 이를 활용코자 한다.
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비시가화지역의 관리제도 현황
본 장에서는 국토계획법 제정에 의해 비시가화지역에 새로이 제도화된 도시계 획체계의 비가화지역 적용 시의 역할 및 한계를 검토하고, 특히 비시가화지역의
「선계획–후개발」시스템의 선도적 역할을 수행할 지구단위계획제도에 대하여 그 위상 및 역할을 검토하였다.
1. 비시가화지역의 일반적 관리제도
1) 비시가화지역 관리를 위한 도시계획체계
국토계획법 제정에 의해 그동안 계획없이 개발이 이루어져 오던 비시가화지역 이 이제는 <그림 2-1>과 같이 광역계획권의 장기발전방향을 제시하는 광역계획, 도시 전체의 공간구조와 발전방향을 종합적으로 제시하는 도시기본계획과 도시 기본계획의 내용을 구체적 도시계획으로 결정하는 도시관리계획, 그리고 최종적 으로 사업시행을 집행하거나 도시관리계획으로 결정된 사항을 지적고시하는 집 행계획이라는 도시계획적 틀을 갖추게 되었다.
제 2 장 비시가화지역의 관리제도 현황 11x i
광역도시계획
집행계획
연차별집행계획 사업시행계획
지적고시
도시관리계획
지역지구구역 계획
사업계획 시설계획 지구단위계획 (1종, 2종)
도시기본계획
<그림 2- 1> 국토계획법상 도시계획체계
국토계획법 제정에 의해 이와 같은 도시계획적 틀을 갖게 되는 비시가화지역 의 계획유형별 주요 내용과 이들 계획이 비시가화지역 관리측면에서 지니는 시 사점을 보면 다음과 같다.
(1) 광역도시계획
정의
광역도시계획은 인접한 2 이상의 특별시・광역시・시 또는 군의 관할구역을 단위로 지정한 광역계획권의 장기발전방향을 제시하는 계획(국토계획법 제2조, 제10조)을 말한다.
② 성격
광역도시계획의 성격은 다음과 같다.
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첫째, 광역도시계획은 광역도시권 전체를 하나의 계획단위로 보고 장기적인 발전방향과 전략을 제시하는 도시계획체계상의 최상위 계획으로서, 도시기본계 획, 도시관리계획 등 하위계획에 대한 지침계획이다.
둘째, 광역도시계획은 광역도시권의 미래상을 실현하기 위하여 각종 정책방향 을 체계화하는 정책계획이다.
셋째, 광역도시계획은 국토계획, 수도권정비계획 등 상위계획과 조화를 이루 고 도시기본계획 등 하위계획의 전략적인 사항을 환류・조정하여 광역도시권 차 원에서 장기적인 이용・개발・보전에 대한 전략계획이다.
넷째, 광역도시계획은 도시별 기능분담, 환경보전, 광역시설과 함께 광역도시 권내에서 현안사항이 되고 있는 특정부문 중심으로 계획을 포함하여 수립하는 계획한다.
③ 내용
광역도시계획은 크게 ①광역계획권의 공간구조와 기능분담, ②광역계획권의 녹지관리체계와 환경보전, ③광역시설의 배치・규모・설치, ④경관계획13) 등을 계획내용에 포함토록 하고 있다.(국토계획법 제12조)
④ 비시가화지역 관리 측면에서의 시사점
광역도시계획은 앞의 성격 및 내용에서 보는 바와 같이, 광역계획권의 장기발 전방향을 제시하는 도시계획체계상 최상위계획으로서 광역도시간의 연접부 역 할을 하는 도시 주변의 비시가화지역에 대해 기대하는 바가 크다고 할 수 있다.
그러나, 현재 수립중인 광역도시계획을 보면, 도시지역에 대해서는 도시용지 와 도시화예정용지, 보전용지로 토지이용을 명확하게 구분하고 있으나 비도시지 역은 보전용지와 기타용지14)로만 구분하고 있으며, 용지 설정방법도 토지적성평
13) 현행 성격의 광역도시계획을 최초로 제도화한 도시계획법에서는 광역도시계획의 수립내용으로 경 관계획 대신에 개발제한구역의 조정계획 을 포함하고 있다.
제 2 장 비시가화지역의 관리제도 현황 x iii13
가와 같이 충분한 검토 후에 이루어지지 않고 농업진흥지역, 상수원보호구역, 자 연공원 등 기존 개별법상의 보전과 관련된 용도지역을 그대로 보전용지로 설정 하고 개발과 보전의 중복개념인 준농림지역을 모두 기타용지로 설정15)하고 있 다. 아울러 광역도시계획은 공간의 표현단위를 「300m×300m」 셀로 표현하고 있다.
따라서, 이와 같이 구체성이 떨어지고 「300m×300m」 이라는 도시계획 스케 일에서는 비교적 큰 규모의 분석단위를 사용하고 있는 현행 광역도시계획은 도 시기본계획이나 도시관리계획 등 하위계획에서 비도시지역에 대한 광역도시계 획의 정책 및 개발방향을 실질적으로 수용할 수 없다.
(2) 도시기본계획
정의
도시기본계획은 특별시・광역시・시 또는 군의 관할구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획(국토계획법 제2조)을 말한다.
② 성격
도시기본계획의 성격은 다음과 같다.
첫째, 국토건설종합계획, 광역도시계획 등 상위계획의 내용을 수정하여 도시 가 지향하여야 할 바람직한 미래상을 제시하고 도시 전체의 장기적인 발전방향 과 전략을 제시하는 계획이다.
둘째, 도시의 물적・공간적 측면 뿐 만 아니라 환경・사회・경제적 측면을 포
14) 계획적 관리가 필요한 지역으로서 향후 여건변화에 따라 개발용지로 활용할 지역을 말한다.
15) 수도권 광역도시계획 등 일부 광역도시계획의 경우에는 임상도나 녹지자연도, 경사도 등 극히 제한 적인 자료를 이용하여 준농림지역에서 보전용지를 추출하고 있으나 공간의 표현단위를 300m×300m 단위의 셀로 표현하고 있어 구릉지로 구성되어 있는 준농림지역의 미세한 국지지형에 대한 토지이용 특성을 표현할 수 없다.
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괄하여 도시환경의 변화를 예측하고 대비하는 종합계획이다.
셋째, 도시행정의 바탕이 되는 주요 도시지표와 함께 도시기반시설 확충 및 효 율적인 도시관리 전략을 제시하여 관련계획의 기본이 되는 정책계획이다.
③ 내용
도시기본계획은 크게 ①지역적 특성 및 계획의 방향・목표, ②공간구조, 생활 권의 설정 및 인구배분, ③토지의 이용 및 개발, ④토지의 용도별 수요 및 공급,
⑤환경의 보전 및 관리, ⑥기반시설, ⑦공원・녹지, ⑧경관, ⑨단계별 추진, ⑩기 타 관련사항 등을 계획내용에 포함토록 하고 있다.(국토계획법 제19조)
④ 비시가화지역 관리 측면에서의 시사점
도시기본계획은 지금까지 도시계획구역을 대상으로 하였으나 국토계획법의 제정에 의해 수립대상지역이 전 행정구역으로 확대되었다. 이에 지금까지와는 달리 관리지역 등 비도시지역도 도시기본계획에 의해 체계적인 관리를 받도록 하고 있다.
따라서, 도시기본계획은 향후 비도시지역을 포함한 비시가화지역의 계획적 관 리를 위한 실질적인 최상위계획으로서 중요한 역할을 할 것으로 기대된다. 그러 나, 도시기본계획을 비도시지역까지 확대 적용 시 도시지역과 다른 비도시지역 에 동일한 기준으로 계획을 수립하여야 할지, 또는 향후 개발예정지에 지정하게 되는 시가화예정용지 제도를 동일하게 적용하여야 하는지 등을 심도있게 검토하 지 않으면 안된다.
이에 따라 도시기본계획의 확대적용에 따른 이와 같은 문제를 해결하기 위한 비시가화지역의 도시기본계획 운용에 대한 역할 정립이 필요하다.
제 2 장 비시가화지역의 관리제도 현황 xv15
(3) 도시관리계획
정의
도시관리계획은 특별시・광역시・시 또는 군의 개발・정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지이용・교통・환경・경관・안전・산업・정보통신・보건・후생・
안보・문화 등에 관한 다음의 계획(국토계획법 제2조)을 말한다.
용도지역・용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획
개발제한구역・시가화조정구역・수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획
기반시설의 설치・정비 또는 개량에 관한 계획 도시개발사업 또는 재개발사업에 관한 계획
지구단위계획구역의 지정 또는 변경에 관한 계획과 지구단위계획
② 성격
도시관리계획의 성격은 다음과 같다.
첫째, 도시에 있어서 주민의 생산과 생활을 위한 양호한 환경을 조성하고 이의 지원에 필요한 시설을 충분하게 설치할 수 있도록 하기 위하여 설치하는 법정계 획이다.
둘째, 도시기본계획에서 제시된 도시의 발전방향을 도시공간에 구체적으로 정 착화시키는 중기계획이다.
셋째, 도시기본계획과 달리 사회・경제적 측면에 관한 사항이 포함되어 있지 아니한 물적계획으로써 일부 도시계획에 대하여는 단계별 집행계획을 수립한다.
③ 비시가화지역 관리 측면에서의 시사점
앞에서 언급한 바와 같이, 도시관리계획은 광역도시계획이나 도시기본계획 등
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도시계획체계상 상위계획의 발전방향을 수용하여 토지용도를 부여하는 등 실질 적으로 국민에게 영향을 주는 집행계획이다. 도시기본계획이 전 행정구역을 포 함하게 됨에 따라 비시가화지역을 대상으로 하는 도시관리계획은 상위계획에서 정해진 방향에 따라 구체적으로 도시계획 결정을 하는 등 관리업무를 수행하게 된다.
그러나, 도시기본계획의 정해진 틀을 크게 벗어나지 못하는 도시관리계획의 성격상 비시가화지역을 지구차원에서 독자적인 관리방향을 설정하고 관리하는 데는 한계가 있다고 할 수 있다.
2 ) 비시가화지역 개발을 위한 각종 사업제도
비시가화지역은 <표 2-1>에서 보는 바와 같이 지금까지 각종 개별법에 의한 개발사업이나 개발행위허가사업과 같은 토지형질변경사업 등 각종의 개발행위 가 이루어져 왔다.
그리고, 비시가화지역 중 녹지지역과 같이 도시지역의 시가화지역은 도시기본 계획에서 정하는 시가화예정용지라는 틀 속에서 개발사업이 이루어져 체계적인 관리가 이루어지고 있다고 할 수 있다. 그러나 준농림지역과 같이 비도시지역의 시가화지역은 그동안 계획이 없었던 관계로 허가요건만 갖추면 개발이 이루어져 왔으며 이로 인하여 난개발 문제가 심각하였다.
제 2 장 비시가화지역의 관리제도 현황xv ii17
<표 2- 1> 비시가화지역에서 적용가능한 개발사업
사업 명
도시개발 사업
주택건설 사업
대지조성 사업
택지개발 사업
토지형질변경사업 개발행위
허가사업
농지전용 허가사업
산림전용 허가사업 근거
법
도시개발법 주촉법 주촉법 택촉법 도시계획법 농지법 산림법
목적
계 획 적 이 고 체계적인 도 시개발
주택공급 주택공급 도 시 지 역 의 택지난 해소
토지의 합리적 이용과 도시계 획과의 조화
토지의 합리 적 이용
토지의 합리적 이용
위치 도시개발구역 위치기준 없 음
위치기준 없 음
도시계획구역
과 주변지역 도시계획구역 농지 보전임지, 준보 전임지
사업 규모
・도시계획구 역내:자연녹지 ,주거, 상업지 역 :1만㎡이상, 공업지역:3만
㎡ 이상
・도시계획지 역외 :33만㎡
이상
・단독주택20 호 이상
・공동주택20 호 이상
・1만㎡ 이상 ・ 규 모 기 준 없음
・주거,상업지 역:1만㎡미만
・공업지역:3만
㎡미만
・생산 및 자연 녹지:1만㎡미만
・보전녹지: 5 천㎡미만
・단, 지구단위 계획구역은 이 상도 가능
・ 공동주 택 ( 기숙사) : 1만5 천㎡ 미만(7천 5백㎡ 미만
・ 단 독 주 택 , 1,2종근린시설 : 1천㎡ 미만
・1만㎡미만 농 림어업용시설, 진입로 등
・1,500㎡미만 주택 및 부대시 설
・부지 1만㎡ 미 만 복지시설, 근 로자시설, 농촌 휴양지시설 등
・종교시설
시행 자
・국가, 지자 체, 정부투자 기관,지방공사
・토지소유자, 조합
・국가, 지방 자치단체,주공 ,토공, 주택건 설사업사업자 등
・국가, 지방 자치단체,주공 ,토공, 대지조 성사업자 등
・국가, 지자 체,주공, 토공, 지방공사
・주택건설사 업자 등이 설 립한 법인
토지소유자 토지소유자 토지소유자
사업 시행 방법
・수용 또는 사용방식
・환지방식
・혼용방식
・매수 방식 ( 주택건설사업 자 이외 수용 가능)
・매수 방식 ( 대지조성사업 자 이외 수용 가능)
・매수방식
(수용가능) - - -
출처 : 문채, 특별지구단위계획제도의 도입방안에 관한 연구, 국토연구원, p.96
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2. 국토계획법상 비시가화지역의 지구단위계획제도
1) 국토계획법상 지구단위계획의 도시계획적 위상
국토계획법상의 지구단위계획은 <그림 2-1>에서 보는 바와 같이, 지역・지 구・구역계획이나 사업계획, 시설계획과 더불어 도시관리계획의 하나로서, 도시 계획체계상 광역도시계획이나 도시기본계획의 하위계획이며 이들 상위계획의 내용과 부합되어야 한다. 아울러 이들 상위계획에서 나타난 도시정책 방향을 최 종적으로 사업을 집행하거나 도시관리계획으로 결정된 사항을 지적고시하는 하 위의 집행계획이나 건축계획 등에 지침을 제시하는 역할을 갖는다고 할 수 있다.
그리고 이와 같은 도시계획적 위상을 갖는 국토계획법상 지구단위계획은 종전 의 단일 지구단위계획의 형태로 운영되어 오던 것과 달리 수립목적이나 대상지 역의 성격에 따라 제1종지구단위계획과 제2종지구단위계획으로 구분하여 운영 하도록 하고 있다.
그런데, 이와 같은 국토계획법상 지구단위계획은 향후 비시가화지역의 「선계 획–후개발」시스템 적용에 있어서 가장 중요한 계획수단이 될 것으로 예상된 다. 즉, 지금까지 국토이용관리법에 의한 용도지역이나 행위제한에 의하여 느슨 하게 운용되어 오던 비도시지역은 지구단위계획에 의하여 도시지역과 같이 체계 적인 틀 속에서 엄격한 관리가 이루어질 것으로 생각되며, 아울러 도시지역의 녹 지지역도 개발제한구역의 해제 등에 의해 향후 많은 개발수요가 발생할 것으로 예상되는 상황하에서 지구단위계획이 중요성이 더욱 부각될 것이다.
2 ) 지구단위계획과 비시가화지역 개발사업과의 관계
국토계획법상 지구단위계획과 비시가화지역 개발사업과의 관계를 보면 <표 2-2>에서 보는 바와 같이, 비시가화지역을 대상으로 한 개발사업 중 대규모 도시
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적 개발사업수단인 도시개발사업과 택지개발사업은 제1종지구단위계획에서 다 루도록 하고 있고, 소규모의 주택건설사업은 제2종지구단위계획에서 다루도록 하고 있다. 이 밖에 공동주택건설을 위한 대지조성사업이나 개발행위허가사업, 농지전용허가사업, 산림훼손허가사업 등의 토지형질변경사업은 제1종 및 제2종 에서 모두 다룰 수 있도록 하고 있다.
<표 2- 2> 지구단위계획과 비시가화지역 개발사업과의 관계
도시개발 사업
주택건설 사업
대지조성 사업
택지개발 사업
토지형질변경사업 개발행위
허가사업
농지전용 허가사업
산림전용 허가사업
1종지구단위계획 ○ ○ ○ ○ ○ ○
2종지구단위계획 ○ ○ ○ ○ ○
3 ) 국토계획법상 지구단위계획체계의 문제점
앞의 연구 배경 및 필요성에서 언급한 바와 같이, 새로이 제도화한 국토계획법 에서는 지구단위계획이 제1종 및 제2종 지구단위계획으로 체계화되었으나, 이 러한 제1종 및 제2종 지구단위계획의 역할 및 성격이 명확하게 구분되어 있지 않다.
특히 비시가화지역의 경우 공간적인 입지측면에서 볼 때, 도시지역에 속하는 녹지지역은 제1종지구단위계획을 적용하도록 하고 있으나 비도시지역에 속하는 계획관리지역은 제2종지구단위계획을 적용하도록 하고 있다. 그리고 개발진흥지 구의 경우에는 주거・상업・공업・녹지지역 등 도시지역에 지정되는 개발진흥 지구는 제1종지구단위계획을 적용하고 계획관리지역 등 비도시지역에 지정하는 개발진흥지구는 제2종지구단위계획을 적용하도록 하고 있는 등 제1종 및 제2종 지구단위계획의 역할이 명확하게 구분되어 있지 않다.
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<그림 2-2> 국토계획법상 지구단위계획의 영역 구분
한편 개발사업과의 관계에서 볼 때, <표 2-2> 및 <그림 2-2>에서 보는 바와 같 이, 택지개발사업이나 도시개발사업 등 대규모 도시적 개발사업은 제1종지구단 위계획을 적용하도록 하고 있어 기본적으로 제2종지구단위계획을 적용하여야 하는 비도시지역의 계획관리지역에서 택지개발사업이나 도시개발사업을 시행하 는 경우에는 예외적으로 제1종지구단위계획을 적용하여야 한다. 또한, 같은 개발 사업임에도 규모가 작은 주택건설사업은 제2종지구단위계획을 적용16)토록 하고 있으며, 대지조성사업의 경우에는 동일 사업을 도시지역에서는 제1종지구단위계
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획, 비도시지역에서는 제2종지구단위계획을 적용토록 하는 등 제1종지구단위계 획과 제2종지구단위계획의 역할 및 성격이 서로 혼재되어 있다.
이상과 같이 국토계획법상 지구단위계획은 나름대로 제1종 및 제2종으로 체계 화하였으나 여전히 지구단위계획의 역할 및 성격을 재정립할 필요가 있으며, 특 히 녹지지역이나 계획관리지역과 같이 향후 도시개발의 상당부분을 담당해야 할 비시가화지역의 지구단위계획 운영에 대한 분명한 역할정립이 필요하다고 할 수 있다.
3. 비시가화지역 관리제도의 시사점
1) 국토계획법상 도시계획체계의 비시가화지역 관리방향 불명확
<표 2-1>에서 보는 바와 같이, 국토계획법 제정에 의해 도시기본계획의 수립 대상지역이 전 행정구역으로 확대되었으며, 이로 인하여 비시가화지역을 대상으 로 하는 계획이 「광역계획 → 도시기본계획 → 도시관리계획(지구단위계획) → 집행계획」 등으로 위계를 갖게 되어 외형적으로는 체계적인 틀을 갖추게 되었 다.
그러나, 이와 같은 도시계획체계의 형성에도 불구하고 기존의 도시기본계획 운영체계를 비시가화지역에 그대로 적용해야 할지도 불확실한 실정이며, 또한 도시관리계획이 도시기본계획의 종속적인 틀에서 벗어나지 못하고 있어 도시기
16) 대지조성사업이나 주택건설사업 등은 계획관리지역 어느 곳에서나 사업을 시행할 수 있으나, 제2종 지구단위계획구역 안에서 시행할 경우 용적률 등의 인센티브 적용을 받을 수 있어 실질적으로는 대 부분 제2종지구단위계획구역안에서 이루어질 것으로 예상된다. 그런데, 국토계획법 시행령(안)에서 제2종지구단위계획구역의 지정규모를 기반시설확보를 위하여 최소 30만㎡이상(주거단지의 경우)으 로 하도록 하고 있어 대지조성사업이나 주택건설사업 등 소규모 개발사업에 의해 이루어지는 제2종 지구단위계획내의 주거단지 개발사업은 실질적으로 택지개발사업이나 도시개발사업과 유사한 규모 의 개발규모를 갖게 되며, 이 경우 유사한 개발규모나 성격임에도 불구하고 제2종지구단위계획구역 에서 이루어지는 개발사업은 제2종지구단위계획, 택지개발사업이나 도시개발사업에 의해 이루어지 는 개발사업은 제1종지구단위계획의 적용을 받게 되는 문제가 생긴다.
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