국토계획법상 도시기본계획의 비도시지역 적용에 따른 한계

국토계획법 제정에 의해 그동안 계획없이 개발이 이루어져 오던 비도시지역이 제2장 <그림 2-1>에서 보는 바와 같이 「광역계획 → 도시기본계획 → 도시관리 계획(지구단위계획) → 집행계획」의 계획적 틀을 갖추게 되었으며, 이로 인하여 지금까지 비도시지역의 많은 문제로 인식되어 온 난개발을 방지할 수 있는 제도 적 장치는 어느 정도 마련되었다고 할 수 있다.

그러나, 이와 같은 국토계획법상 도시계획적 틀 속에서 비도시지역에 대해 도 시기본계획을 적용할 경우 다음과 같은 점에서 한계가 예상된다.

(1) 도시기본계획 수립내용의 비도시지역 적용 문제

먼저, 도시기본계획의 수립내용을 비도시지역에 어떻게 적용할 것인가에 관한 사항이다. 도시기본계획은 도시의 미래상을 제시하고 이를 실현하기 위한 장기 적인 발전방향과 전략을 제시하는 계획이지만, 실질적으로는 각종 부문별 계획 을 백화점식으로 제시하는 물적 계획으로서 그동안 많은 전문가들에 의해 정책 계획으로의 전환 등 그 역할을 변경하여야 한다는 주장이 제기되어 왔다.

이와 같은 도시기본계획의 물적계획 역할을 지금까지 도시지역에 대해서만 적 용해 오던 것과 전체 국토면적의 약 85%에 달하는 비도시지역(<표 5-1> 참조)에 까지 확대 적용할 경우, 토지의 장기적 이용에 대한 예측이 더욱 불투명하여 이 와 같은 물적계획 시스템을 비도시지역에 대해서도 그대로 적용하여야 하는지에 대한 의문이 제기된다.

<표 5- 1> 국토이용관리법상 용도지역 지정현황(해면 제외)

구분 면적(㎢) 비율(%)

합계 99,866.974 100.0

도시지역 15,172.339 15.2

준도시지역 1,007.941 1.0

준농림지역 25,321.860 25.4

농림지역 51,286,106 51.3

자연환경보전지역 7,078.728 7.1

자료 : 건설교통부, 2002년도 국토이용에 관한 연차보고서, 2002, p.38

따라서, 도시기본계획의 비도시지역 확대에 따라 현행 도시기본계획의 수립내 용을 비도시지역에 어떻게 적용할지에 대한 재검토가 필요하다고 할 수 있다.

(2) 도시기본계획상 시가화예정용지의 비도시지역 적용 문제

다음으로, 도시기본계획에서 향후 개발용지로 활용하기 위해서 설정해야 하는 시가화예정용지를 비도시지역에서 어떻게 운용해야 하는지에 관한 사항이다. 비 도시지역을 계획적으로 개발하기 위해서는 사전에 도시기본계획단계에서 시가

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화예정용지로 지정되어야 하나, 도시지역과 달리 비도시지역의 개발가능지역을 모두 파악하여 시가화예정용지로 지정하는 것은 현실적으로 불가능하며, 설사 시가화예정용지로 지정한다고 하여도 목표년도의 인구증가나 산업별 장래 기능 을 고려하여 시가화예정용지를 배분하고 있는 현행 도시기본계획 수립지침상 비 도시지역의 지나친 시가화예정용지 지정으로 인하여 도시지역에 개발수요를 배 분할 수 없는 상황을 초래할 수 있다. 이로 인하여 비도시지역의 개발 필요성이 제기될 때마다 시가화예정용지를 지정토록 하면, 수시로 도시기본계획을 변경해 야 하는 문제에 부딪치게 된다.

따라서, 도시기본계획에서 비도시지역에 대한 시가화예정용지를 어떻게 설정 할지에 대한 검토가 필요하다.

2 ) 비도시지역 관리를 위한 도시기본계획의 역할 검토

(1) 도시기본계획 수립내용의 비도시지역에 대한 차별적 적용

앞에서 언급한 바와 같이, 비도시지역은 대상지역의 면적이 넓을 뿐 만 아니라 대부분 자연적 상태의 토지이용에 따른 비시가화지역으로 되어 있어 장래 토지 이용의 예측이 어려우므로 도시지역과 다른 형태의 계획내용으로 수립토록 할 필요가 있다. 그리고, 이를 위한 대안으로서, 비도시지역은 부문별 계획에서 설정 된 지표를 도시지역과 달리 공간상에 구체적으로 배분하지 말고 생활권 등 지역 적 공간단위별로 총량만 배분해 놓도록 하는 것을 고려할 수 있다. 그리고, 공간 상의 구체적인 위치는 도시관리계획이나 다음에 비시가화지역의 새로운 관리계 획제도로서 언급하고 있는 「지구단위마스터플랜³⁵⁾」과 같은 하위의 공간계획 에서 지정토록 할 필요가 있다.

(2) 비시가화지역 시가화예정용지의 다원적 개념 도입

35) 본 장의 다음 3절에서 상세하게 언급하고 있다.

제 5 장 비시가화지역의 관리방향 설정 113

도시기본계획상의 시가화예정용지를 시가화지역과 비시가화지역별로 구분하

있도록 하고, 시가화예정용지 지정 후 지구단위계획의 수립에 의해 개발할 수 있 도록 한다.³⁶⁾

(3) 비시가화지역 시가화예정용지와 계획관리지역과의 연계

앞에서 비시가화지역의 시가화예정용지에 대해 3원적 개념의 도입을 주장하 였는데, 이들 시가화예정용지는 모두 개발가능지로서 관리지역 중 세분 용도지 역인 계획관리지역의 테두리에서 설정될 필요가 있다. 즉, 시가화예정용지 C는 가장 폭 넓은 개념으로서 이를 도시관리계획에서 정하도록 되어 있는 계획관리 지역 설정과 연계시킬 필요가 있다. 즉, 도시기본계획에서 도시관리계획의 관리 지역 용도세분 시 활용토록 되어 있는 토지적성평가를 미리 활용하여 여건분석 을 하고, 이 결과에서 도시관리계획의 계획관리지역으로 지정할 수 있는 용지로 결과가 나타난 토지에 대해서만 시가화예정용지 C를 지정할 수 있도록 한다. 그 리고, 시가화예정용지 A와 B는 시가화예정용지 C의 범위내에서만 지정될 수 있 도록 한다.

(4) 택지개발사업 등 대규모 도시적 개발사업과의 연계성 강화

지금까지 택지개발사업 등 대규모 도시적 개발사업은 도시기본계획과 별도로 지정・시행되어 오는 등 도시 전체의 도시계획과 별도로 운영되어 왔다. 그런데, 국토계획법 제정에 의해 비도시지역이 도시기본계획의 계획구역에 포함이 되고 또한 향후 비도시지역의 개발이 증가할 것으로 예상되는 바, 이와 같은 대규모 도시적 개발의 도시기본계획과의 연계는 필연적이라고 할 수 있다.

따라서 택지개발사업 등 대규모 도시적 개발사업의 시행 시 대상지역을 도시 기본계획의 시가화가능용지 개념인 시가화예정용지 C에서만 이루어지도록 하

36) 본 장의 3절에서 비시가화지역의 새로운 관리계획제도로서 도입을 검토하고 있는 「지구단위마스터 플랜」이 제도화되면, 시가화예정용지 B는 도시계획 변경에 의해 시가화예정용지의 수요추정이나 위 치지정을 하기 보다는 「지구단위마스터플랜」에서 하는 것이 바람직하며, 아울러 「지구단위마스터 플랜」에서 제2종지구단위계획의 운영방향도 제시할 필요가 있다.

제 5 장 비시가화지역의 관리방향 설정 115

며, 이것도 시가화예정용지 A나 B의 형태로 정해지는 경우에만 사업이 이루어질 수 있도록 하여 개발사업과 도시기본계획을 명확하게 연계할 필요가 있다.