구분 (12)CP (12)JN (12)HB (12)CG (16)SY (17)JD (17)SJ (18)SA (18)JW (18)SG (19)SI (20)YB (20)YD (21)JG (21)CC (21)DY 농정부서에 수시 구두 및 서면 건의
(1-A) ● ● ● ● ● ● ● ● ● ●
농정 협의회 개최함
읍·면 간담회(2-가-B) ● ● ● ● ● ● ○ ○ ● ○
수시·일상적 의견 수집
(1-가-B) ● ● ●
서면 의견조사(3-가-B) ● ● ● ● ● ○ ○ ○
농업인단체 협의(4-가-B) ● ● ●
농정 협의회
개최 하지 않음
구두 의견 수렴 후 농정
부서에 서면 건의(1-가-A) ● ●
읍·면 간담회 후 농정부서에
서면 건의(2-가-A) ● ●
읍·면 간담회 후 농정부서
와 간담회(2-가-C) ● ●
읍·면 간담회 없이 분과위원회 후 농정부서에 서면 건의(가-A)
● ●
읍·면 간담회 없이 분과위원회 후 농정부서와 간담회(가-C)
● ● ●
간담회
농업인단체장 의견을 반영
한 지자체장 간담회 (4-D) ● ● ● ●
지자체장 간담회 (D) ● ● ● ● ● ● ● ● ● ○
공개 토론회
농업회의소-지자체 현안
토론회(1-E) ● ● ● ● ● ● ● ● ● ○
농업회의소-지방의회 현안 토론회 (1-가-F, 2-가-F) ● 농업회의소-지방의회
간담회(1-가-G, 2-가-G) ● ● ● ○ ○ ○
지방선거 농정공약 제안
토론회(2-가-H, 4-가-H) ● ● ●
<표 4-1> 농업회의소의 정책 의견 수렴-건의 절차 현황
주: 1) ‘의견수렴-건의 절차’ 유형을 부호로 표시한 것은 <그림 4-2>를 참고.
2) 지역명 하단의 괄호 안 숫자는 해당 지역의 농업회의소 설립연도.
3) ●: 시행하고 있음, ○: 2020년 혹은 2021년에 창립하여 시행할 겨를이 없었으나, 향후 적극적으로 시행할 의지가 있음.
자료: 면담 조사.
2.1. 농정 부서에 수시 구두 및 서면 건의
공론화 절차 유형 중 가장 높은 빈도로 등장하는 유형이다. 농업인들이 농업회 의소 사무국장 등을 만나거나 전화하는 등 수시로 연락해 지방자치단체의 보조금 정책 사업 등에 관해 문제를 제기하거나 의견을 내거나 문의할 경우, 농업회의소 측이 지방자치단체 관련 농정 부서 공무원을 접촉해 의견이나 답변을 들어 농업 인에게 다시 전달하는 식의 의사소통 경로다.
의견 수렴(농업인-농업회의소) 및 건의(농업회의소-농정부서)의 두 단계 모두 에서 의사소통의 형식은 비공식적인 경우가 대부분이다. 그리고 하나의 사안만 을 놓고 소통이 이루어진다. 그러나 관계자들이 수시로 부담 없이 만날 수 있다는 것은 장점이다. 어찌보면 지역의 농업인 개인이 민원을 제기하는 정도의 내용인 데, 지방자치단체 농정 부서를 직접 접촉하지 않고 농업회의소를 찾아오는 경우 도 있다. 농업회의소가 지역 농업인들의 자치기구라는 성격을 지니는 동시에 이 른바 ‘문턱’이 낮기 때문에 그럴 수 있다. 물론, 이 범주의 의사소통이 관찰되는 모 든 농업회의소가 ‘낮은 문턱’으로 인지된다고 보기는 어렵다. 농업회의소의 대의 활동이 지역 농업인 다수에게 잘 인지되고 긍정적으로 평가되는 동시에 지방자치 단체 농정 부서 공무원들과도 원활한 관계가 유지되는 경우에 가능한 일이다.
얼마 전에는 한 농가가 있었어요. 로컬푸드[협동조합]에 쑥갓을 내는데 갑자기 여러 군 데에서 농약잔류검사를 하다가, [잔류농약이 있다고 검사 결과가] 나온 거예요. 그런데 이 분이 원래 그런 분이 아니거든요. 어떻게 [농약이] 바람에 실려 갔거나... 억울한 상 황이 되었는데, 행정과 로컬푸드협동조합과 그리고 보건환경연구원이 [책임을 두고]
서로 핑퐁게임을 하는 거예요. 책임을 전가하는 거죠. [그런 식으로] 개인에게 전가하
는 일이 서너 군데에서 있었어요. 그러다가 우연히, 저희가 “JW군 농업회의소는 농민
의 목소리를 듣습니다.”라는 플래카드를 JW군 전체에 걸었어요. 그걸 보시고 찾아오
신 거예요. 그런데 제가 아는 분이셨어요. 아는 분이셨지만 제가 여기서 일하는 걸 모르
셨죠. 그래서 사정 이야기를, A부터 Z까지 해주시더라고요. 듣고 나서 판단했죠. 이 문
제의 초점은 개인의 의견을 제대로 받아주지 않고 반영시켜주지 않는 거구나. 농업회
의소의 이름으로 행정과 로컬푸드협동조합과 보건환경연구원에 전화해서 해결해달라
고 [요청했습니다.] 그래서 가르마를 타 드리고 해결이 되었어요, 얼마 전에. 그분이
‘농업회의소가 이런 곳이네?’하며 가입하고 가셨어요. 저는 그런 것이라고 봐요, 농업 회의소의 기능이. (JW)
농업회의소에 이야기하면, 저희[농업회의소 사무국]가 물어볼 수는 있는 거죠. 그러면 행정에서도 입장을 알려주고. 그러면 저희는 중간에서, 서로서로 맞추어서, 그런 것들 을, 민원성의 이야기 같은 것들을... 이쪽과 저쪽 의견을 들어보고, 오히려 행정이 맞으 면 농민을 설득시키기도 합니다. [농민이] 뭘 해달라고 하면 공무원은 “벌써 사업도 끝 나고 예산도 없어서, 힘듭니다. 내년에 신청 기간이 있으니까 내년에 써 보십시오.”라고 답이 오기도 하지요. 그런 일들에서 저희는 그 사이에서 창구 역할을 하는 거죠. (CG)
2.2. 농정협의회
면담 조사를 실시했던 16개 농업회의소 중 6곳에서 이런 방식의 대의 절차를 운용하고 있었다. 그리고 다른 한 곳, CG군 농업회의소는 과거에 이런 방식의 절 차를 운용하다가 중단한 바 있는데 2021년부터는 재개했다. 2020년 또는 2021 년에 설립한 농업회의소 중 3곳에서는 ‘코로나 19 사태’로 인해 다수가 참여하는 모임을 열 수 없어 실행하지는 않았지만, 앞으로 적극적으로 실행할 뜻이 있다는 의향을 밝혔다. 이 절차는 대체로 3단계로 이루어져 있다. 농업인들의 의견을 모 으고, 농업회의소 내부에서 분과위원회 등을 열어 제출된 의견을 정책 제안 형태 로 정리하고, 행정의 농정 담당자들과 농정협의회를 개최한다.
‣ 의견수렴(읍·면간담회, 일상적 대화, 서면 의견조사, 농업인단체 협의)
첫째 단계에서는 지역 농업인 다수의 의견을 모은다. 주로 ‘읍·면간담회’를 개 최한다. 농업회의소 회원을 비롯한 지역 농업인들로부터 지방농정에 관한 의견 을 직접 듣는 자리다. 농한기인 1/4분기에 읍사무소나 면사무소에서 해당 읍·면 에 거주하는 농업인들이 모인 가운데 의견을 청취한다. 적게는 수십 명, 많게는 백 명이 넘는 농업인들이 모여 의견을 제시한다.
현장에 나가서 의견을 듣고, 의견 수렴 절차는 저희가 직접 주관해서 읍·면 순회 농업인 간담회를 하는 거예요. 농한기에 농민들이 안 불편하실 때 나가서 합니다. 그때마다, 농업회의소에 대한 이야기를, 아직도 발표를 하고 있고요. 그리고 전년도에 주신 의견 이 어떻게 처리되었는지 피드백해 드리고, 그리고 [지역의] 농업과 관련하여 애로사항 이나 건의사항을 듣습니다. 말씀이 끝나실 때까지 그 의견을 수렴하는 시간을 매년 갖 고 있고요. (CP)
간담회에 참석하지 못하는 농업인도 참여할 수 있도록 서면을 통해서 의견을 제출받는 경우도 있다. 심지어는 연중 내내 일상적으로 농업인들이 농업회의소 사무국 직원과 나누는 대화 중에 표명되는 의견을 취합하기도 한다. 이처럼 농업 인 개인들의 의견을 간담회 같은 형식으로 수렴하는 것 외에, 농업인단체 대표나 실무자들과 별도로 모여 건의사항 등 의견을 수렴하기도 한다.
여기[읍·면간담회]에 못 오신 분들을 위해서 서면을 통해서도 의견 수렴을 하는데요.
이거는 단순히 공문으로 ‘의견 주십시오’라고 하는 게 아니라, 농업인들이 반송해서 보 낼 수 있게 회신용 봉투에 우표까지 붙여서... 저희가 그런 자료까지 같이 모으고... 그 러니까 어떻게든 말할 수 있는 기회는 계속 드리는 거죠. (CP)
그리고 사무국이, 일상적으로 계속 여기 농민들이 교육 다니니까, 계속 왔다 갔다 하시 면서 [농업회의소 사무국에] 들어오셔서 툭툭 말씀하시는 것들을 다 적어 놓는 거죠.
그런 것 하나하나가 다 안건이죠. 그리고 작년하고 올해처럼 이렇게 코로나가 계속될 때에는, 사무실이 바쁘지 않으면 현장에 나가서, 농민들이 어딘가에 계시면 그곳에 나 가서 말씀 나누다가 [듣는] 그런 것도 다 메모해서... 이런 식으로 의견수렴 절차를 최대 한 다 정량화해야 한다는 취지로 활동합니다. (CP)
내부적으로 16개 단체장들을 모아놓고 단체별로, 또는 지역도 다르시니까 지역별로 농정 현안에 대해 건의할 게 있으면 건의해달라 그래서 의견 받고, 그것에 대해 행정과 만나 이야기를 했죠. (JW)
읍·면·동 교육[간담회]을 3월에 하거든요. 작년하고 올해는 못했어요, 코로나 때문에.
그런데 또 농업인단체, 품목단체들은 일년에 한두 번씩 꼭 [간담회를] 하죠. 정책반영
제안 사업 때문에. 그 사람들에게도 지원해 줘야 되는 그런 게 있거든요. 축산단체, 친
환경농업단체, 여러 단체 대표들 오라고 해서 회의도 하고, 정책 의견도 받아서 JN시에
제출해주면 또 정책사업에 반영하고 그러더라고요. (JN)
‣ 조정·검토(분과위원회)
둘째 단계에서는 제안된 의견들을 농업회의소 내부에서 검토하고 정리한다.
대체로 ‘분과위원회’들에서 해당 분과와 관련된 제안들을 검토한다. 분과위원은 대의원들로 구성되는 경우가 흔하다.22) 읍·면 순회 농업인간담회 등의 경로를 거 쳐 제출된 제안들을 분과위원회에서 검토하는 목적은, 무엇보다 지방자치단체에 최종적으로 공식 제안할 정책 자료를 선택해 확정하는 데에 있다. 앞의 단계에서 거쳐 올라오는 정책 제안들의 수가 많아서 그것들을 모두 지방자치단체에 전달할 것이 아니라, 지역에서 시급하거나 중대한 사안, 농업인 다수와 관련된 공공적 사 안을 가려낼 필요가 있는데, 그 같은 ‘의제 선정’을 농업회의소 안에서 대표성을 인정받는 대의원 등이 분야별로 진행한다는 것이다.
그래서 수렴된 의견들을 [군청에] 그냥 전달하는 것이 아니라, “이렇게 수렴되었다”고 전달은 하되 “참고자료로 갖고 계시고, 보셔라. 우리 농민들이 앉아서 지금 주신 말씀 보다 더 좋은 대안이 있는지, 우리 실정에 맞은 이야기가 더 없는지, 그리고 지역 실정 에 맞는 대안들을 우리 임원, 대의원들이 앉아서 수렴된 의견을 바탕으로 토론하고, 추 후에는 우리 분과위원들이 농민들이 생각하는 시급한 사항들을, 우선적으로 건의해야 할 사안들을 우리 나름대로 추려보겠다.”고 말씀드리고, 실제로 분과위원회를 통해서 그 작업을 하죠. 그래서, 투박하지만, 한 해에 예를 들어 100여 건의 의견을 수렴했다 면 [군청에] 참고자료로 다 드리지만, 이것들을 [분과위원회에서] 토론을 거쳐 30~40 건으로 추려서, 또 이야기를 세분화해서 공식 건의하는 절차를 하게 된 것입니다. (CP)
읍·면 순회 간담회를 하면서 한 번도 이런 회의에 참석하지 못하셨던 농민들이 참석하 여서 의견을 말씀하신다는 거죠. 그런 분들의 의견을 다 모아서, 지금 의견만 모아놓고 있는 상황인데, 이거를 분과위원회를 거쳐서, 다시 분과위원회에서 이 의견을 진짜로 반영할 수 있을지 없을지를 다시 한 번 걸러서 올린다면 훨씬 더 [관철시킬] 확률이 높 아진다는 거죠. (CC)
지역의 농업인들이 표출하는 다수의 정책 제안 중 어떤 것을 선별하여 시·군에
22) 경우에 따라서는 대의원 외에도 농업회의소 임원(회장, 부회장 등)이 분과위원회에 참여하는 경우도 있다. 분과위원회에서 논의한 결과를 농업회의소 이사회가 승인하는 절차를 두거나, 분과위원회와 병 행하여 지역의 주요 농업인단체장, 농협 조합장, 지방의회 의원 등과의 간담회를 병행하는 곳도 있다.
제안하는가는, 생각하기에 따라서는 이해관계가 얽히는 민감한 문제가 될 수 있 다. 그래서 분과위원인 농업인들이 직접 정책 제안을 선별하는 토론을 진행하고 합의를 이루어야 의제 설정의 정당성을 확보할 수 있다.
8개 읍, 면 다 돌면 농민들의 언어가 왜곡되지 않는 수준으로 제가 정리해서 분과별로 이야기를 다 쪼갭니다. 그중에서 토론이 필요한 사항이 있고, 그렇지 않은 이야기도 있 는데, 집중적으로 토론해야 하는 이야기는 제[사무국장]가 제안서 형태로, 예를 들면 제안 이유를 밝히고 그래서 주요 건의사항이 무엇인지, 그리고 타 시․군의 유사한 사례 가 있는지 등을 조사해서 [토론] 자료를 만들어 드립니다. 처음에는 분과위원회를 분과 위원들한테 그냥 맡겨 놓았어요. “회의 자료는 이렇습니다. 토론하시고 이것보다 더 좋 은 이야기가 있는지, A라는 안건에 대해서 이게 지금 지역 실정에 맞는 이야기인지, 우 선적으로 건의할 사항이 맞는지, 현장 실정에 부합하는 이야기인지 당신들이 토론해 보고 우선적으로 건의할 사항을 추려서 저한테 주십시오.”라는 식이었죠. 그렇게 해보 니까, 농민들은 토론 문화에 익숙하진 않잖아요. 토론이 원활하지 않아서 그렇게 한 번 해 본 다음부터, 모든 분과위원회에서 발제를 제가 하게 되었습니다. 사무국에서 회의 자료를 만들고 이 내용이 무엇에 관한 것인지 말씀드리고, 분과위원들에게 ‘쟁점은 무 엇이니까 어느 부분에 대해서 의견을 모아주시면 된다’라는 식으로 회의 발제를 끌고 가는 일은 지금도 사무국에서 담당하고 있고요. 대신, 의사결정은 농민들이 최대한 할 수 있도록, 제 주장은 최대한 하지 않는 수준에서 그렇게 하고 있죠. (CP)
회의는 [읍․면] 분회, 분회장님이 주재해서 다 이끌어 나가시는 거예요. 우리[사무국]는 참관만 하고. 나중에 분회에서 회원님들에게서 나온 의견을 줄여서 우리에게 가지고 오시면 우리도 다 분회마다, 8개 분회니까 [이야기가] 분과별로 다 나오고 그거를 추려 서 [농정협의회 자료를] 만드는 거죠. (SJ)
조사 대상 농업회의소들 가운데 ‘읍·면간담회-분과위원회-농정협의회’로 이 루어지는 공론화 절차를 가장 오랫동안 유지해 왔고 중시하는 CP군 농업회의소 는 분과위원회를 분과마다 1차와 2차로 나누어 두 번 개최한다. 그리고 분과위원 회에 농정 관련 공무원들이 참석하기도 한다. 이때 공무원은 토론을 위해 참석하 는 것이 아니라, 농업회의소 분과위원들의 토론 과정에서 필요한 정보와 지식을 제공하는 역할을 맡는다. 1차 분과위원회에서는 수집한 정책 제안이나 건의의 내용에 대해서 의견을 나누고, 2차 분과위원회에서는 건의해야 할 정책 제안의
우선순위를 결정한다.
분과위원회 자리에 담당 공무원들도 다 앉아 계시거든요. 같이 앉아서 분과 회의를 하 는데, 제가 담당 공무원들에게 요구하는 사항은 ‘토론을 주도하지 말아라. 사실관계가 다른 이야기를 할 때에만 사실관계를 짚어주는 수준에서만 발언하시라. 배석은 꼭 하 시라’는 겁니다. 저[사무국장]는 발제를 하고, 그분[공무원]은 사실관계를 도와주는 것 만 하고. 토론은 철저하게 농민들이 하십니다. 마지막 두 번째 분과위원회에서는 회의 말미에, ‘해당 분과에서 올해 우선적으로 건의해야 될 안건에 대해서는 최소한 본인들 이 5개는 직접 정하시라’고 제가 말씁을 드리거든요. (CP)
의사결정은 분과위원회에 맡겨진다 하더라도, 사무국의 역량에 따라서 분과위 원회를 거쳐 나오는 정책 제안의 수준이 달라질 수 있다. 분과위원회 회의 자료를 사무국에서 준비하기 때문이다.23) 달리 말하자면, 농업회의소 사무국의 지식 및 자료·정보 처리 역량도 중요하다. 지방자치단체에 전달할 정책 제안 내용의 구체 성과 타당성을 보장하는 데 필요한 역량이기도 하다.
예를 들어, [분과위원회에서] 농민들이 학자들처럼 ‘지역순환먹거리체계를 구축해야 된다’라는 식으로 결과물을 만들어내는 게 아닙니다. 그렇게가 아니라면 ‘학교급식지 원센터를 빨리 만들고 단순히 예산을 교육청에 갖다주는 구조가 아니라, 다만 일부라 도 현물을 지원할 수 있는 지역농산물로 들어갈 수 있는 체계를 만들어달라’라는 식으 로, 이렇게라도 말씀해 주시면 고마운데... 뭐 그냥, ‘학교급식에 매출 좀 넣을 수 있게 해 주세요’ 이런 식으로 말씀하십니다. 그런 이야기들을 듣고 종합해서, 예를 들자면,
‘학교급식지원센터를 설치해야 된다’고 하거나 ‘지역순환식품체계를 구축해야 된다’
고 하거나... 사무국에서 목소리, 현장의 목소리에 근거하되, 글을 써내고 공무원들을 설득할 수 있는 작업들이나 해외 사례나 국내 사례들, 우리 지방자치단체의 예산 관계 라든가 이런 것들을 설명할 수 있는 자료들을 사무국에서 물론 다 만들어야 합니다. 작 년에는 190여 개의 안건에 대해서 자료들을 만들었으니까요. 그러니까 분과별로 이렇 게 [자료를] 드리고 발제를 사무국에서 합니다. 그리고 분과위원장님이 주재하시고 회 의를 진행하는 거죠. 이런 의견이 들어왔고, 전국적인 현황은 어떠하고, 우리 CP군은 지금 관련하여 이런 사업을 하고 있다고 발제하면, 현장의 입장에서는 그것보다는 이 렇게 하는 게 더 좋다고 농민들이 정리해 주시는 토론을 하는 거죠. (CP)
23) CP군 농업회의소의 분과회의 자료 일부분을 <부록 3>에 소개하였다.