기업의 부채상환능력이 부족하여 회생가능성이 희박하다면 금융 시장으로부터 퇴출되는 것이 선진 금융국가에서 오랫동안 정착되 어온 관행이다. 그러나 우리나라에서는 기업의 신용위험에 대한 감시‧감독이 미흡하고, 설사 신용위험이 높은 기업이 있다 할지라 도 퇴출제도가 정비되지 않아 기업퇴출이 실질적으로 어려워 잠재 부실이 누적되어 왔다. 그러나 정부는 잠재부실기업으로부터 발생 하는 잠재부실채권을 지나치게 과소평가하여 공적자금을 원래 계 획했던 것보다 두 배에 가깝게 투입하였으나 여전히 2차 공적자금 투입의 필요성이 제기되었다.
1차 공적자금 투입시 정부는 64조원의 공적자금으로 은행들의 부실채권을 대폭 낮추고, BIS 자기자본비율을 국제기준인 8% 수 준으로 높일 수 있는 것으로 판단하였다.
정부의 1차 공적자금 투입규모 산정은 부실채권 규모를 118조원 에 근거한 것이나 그 당시 국내외 부실채권 규모의 추정에 관한 주요 연구들은 이미 정부의 추계보다 최소한 두 배가 넘는 것으로 보고, 공적자금의 과소투입에 따른 정책의 효과에 대해 의문을 제 기하였으며, 추가공적자금의 필요성 추가투입에 따른 정책의 신뢰 성 손상에 대해 우려를 표명하였다.
<표 2-1> 부실자산 추정결과(1998년 6월말 현재)
금융연구원 한국경제연구원 금감위 세계은행
부실자산
규모 219조원 200～300조원 118조원1) 불건전여신 : 136조원 부실자산 : 270조원
부실범위
고정이하 부실채권 +요주의
고정이하 부실채권+
요주의
고정이하 부실채권
부실여신 외에 은행신탁 이나 투신의 부실유가증 권까지 포함
분류기준 국제기준 국제기준 국제기준 국제기준
주 : 1) 요주의 포함시 197조원
예를 들어, 금융연구원의 연구에서는 부실의 범위를(고정이하＋
요주의 여신)으로 정의하였고, 이때 부실자산 규모는 약 219조원에 달하는 것으로 분석하였으며, 한국경제연구원의 분석에서는 부실 자산 범위를 이자보상비율이 100% 이하인 기업들의 차입금 비율 로 보아 부실자산의 규모는 최소 200조에서 최대 300조에 이를 것 으로 추정하였다. 세계은행 역시 부실범위에 부실여신 외에 은행 신탁이나 투신의 부실유가증권까지 포함한다면 270조원에 이를 수 있는 것으로 보고하였으나 금감위의 경우는 고정이하 부실채권만 을 기준으로 부실의 범위로 지정하고, 이때 부실자산의 규모는 118조원에 불과한 것으로 판단하였다. 각 연구마다 부실자산의 범 위와 접근방법론이 다를 수는 있지만 대체적인 결론은 정부가 공 적자금의 규모산정을 위해 생각하고 있는 부실채권의 규모는 지나 치게 과소평가하고 있으며, 공적자금의 추가투입은 불가피한 것으 로 보고 있었다.2)
2) 잠재부실채권규모 추정을 위한 기준으로는 이자보상비율 외에 다른 재무비율 이 사용될 수도 있으나 남주하(1999)의 연구에 의하면 기업의 부채상환능력을 나타내는 기준으로 이자보상비율이 다른 기준보다 우월하다는 사실을 보여주 고 있음. 잠재부실채권규모 추정에 대한 다른 국내연구들의 기준에 대한 자세 한 설명은 남주하(1999)를 참조
1999년에 들어서 공적자금의 추가투입의 필요성에 대해 많은 국 내외 연구들의 지적이 있었으나 정부의 태도는 일관되게 추가투입 은 필요하지 않다는 주장을 되풀이하고 있었다. 그러나 이 당시 이미 금융시장의 참여자들은 공적자금의 추가투입은 불가피하다는 사실에 대체적으로 공감하고 있었으나 정책당국은 추가투입 사실 을 부정하여 정책의 신뢰를 떨어뜨리는 계기가 되었다.
그 당시 국내외 주요 연구들은 64조원에 외에 추가적으로 투입 되어야 할 공적자금의 투입규모는 50여조 안팎에 이른 것으로 추 정하였다.
<표 2-2> 추가 공적자금 소요액(1999년중)
한국경제연구원1) World Bank2) Goldman Sachs3)
27조～52조 94.4조～125.9조 47.2조
주 : 1) 남주하‧권재중, 1999. 7.
2) “Financial and Corporate Sector Restructuring : Progress and Con- straint,” 1999. 4, APEC.
3) “Asia Bank 1999 : Issue and Outlook,” Goldman Sachs, 1999. 1.
한국경제연구원과 Goldman Sachs의 결과는 1차로 투입된 64조 원 외에 추가투입규모를 추정한 것이고, 세계은행의 결과는 총투 입규모를 추정한 것이기 때문에 결과적으로 1차에 투입되어야 할 공적자금의 규모는 비슷한 것으로 추정된 것을 볼 수 있다. <표 2-2>의 추정결과들은 정부의 공공자금을 포함했을 때의 공적자금 의 투입규모인 111조원과 비슷한 것으로 만약 정부가 64조원에만 집착하지 않았더라면 1차 공적자금의 규모는 크게 비난받을 소지 는 적다고 볼 수 있다. 외국의 금융위기 발생시에도 실제 투입된 공적자금의 규모가 원래 계획했던 공적자금의 규모에 비해 2～3배
인 점을 감안한다면 우리나라의 1차 공적자금의 과소투입 규모는 금융위기를 경험하지 못한 여건을 감안한다면 심각한 문제는 아니 라는 판단이 든다.
금융구조조정에 대한 평가에서 가장 중요한 부분은 정책의 신뢰 성 상실과 공적자금 투입의 비효율성을 들 수 있으며, 1차 금융구 조조정 과정에서 공적자금의 과소투입에도 불구하고 정책의 신뢰 성을 결정적으로 상실하지 않았다는 점에서 1차 금융구조조정은 긍정적으로 평가될 필요가 있다. 더욱이 <표 2-3>과 <표 2-4>에 서도 보듯이 수많은 부실금융기관의 퇴출, 인원과 중복 점포의 폐 쇄와 같은 구조조정이 단행되어 정부 나름대로 최선의 노력을 한 것을 감안한다면 1차 금융구조조정의 결과는 정책의 시행착오에 따른 부정적인 측면보다는 다른 국가들의 구조조정의 과정과 비교 해 볼 때 상당한 경제적 성과를 보여준 것으로 평가할 수 있다.
공적자금 투입의 비효율성은 공적자금의 과소투입보다는 투입대 상 금융기관의 선정과 투입과정에서의 경영정상화 계획서의 엄격 한 작성과 이행, 그리고 사후감독이 더욱 중요하기 때문에 공적자 금의 규모자체는 상대적으로 덜 중요하다는 판단이 든다. 공적자 금의 투입은 금융기관의 퇴출여부와 관계 없이 금융권의 부실채권 축소를 위해서 투입되어야 하기 때문에 공적자금의 과소투입이 공 적자금 투입의 비효율성을 초래한 주요원인으로 보기는 어렵다.
오히려 공적자금 투입의 비효율성 부분은 투입과정에서 필요한 원 칙의 준수여부에 의해 판단되어져야 할 부분이다.
<표 2-3> 구조조정 전후의 금융기관 수
금융기관 구조조정 이전
구조조정(1999년 5월말 현재)
신설 현재
인가취소
영업정지 합병 영업정지 등 계
은 행 33 5 5 - 10 - 23
종 금 사 30 16 2 - 18 - 12
증권회사 36 5 - 1 6 21) 32
투 신 사 31 2 - 5 7 - 24
보험회사 50 4 1 - 5 - 45
리스회사 25 - - 5 5 2 22
신용금고 231 24 3 13 40 - 191
신 협 1,666 52 26 53 131 9 1,544
계 2,102 108 37 77 222 32 1,893
주 : 1) 전환
자료 : 금융감독위원회
<표 2-4> 금융기관의 인원감축 및 효율성 개선
금융기관 인원수(명) 1인당자산(억원)1)
1997년말 1998년말 증감 1997년말 1998년말 증감
일반은행 114,619 75,604 △34.0% 49 76 55.1%
종 금 사 1,922 1,628 △15.3% n.a. n.a. n.a.
증권회사 27,232 22,355 △17.9% n.a. n.a. n.a.
투 신 사 6,230 5,004 △19.7% 13.9 39.2 182.0%
보험회사 83,304 64,879 △22.1% 13.4 17.7 32.1%
리스회사 2,172 1,080 △50.3% n.a. n.a. n.a.
상호신용금고 10,425 8,226 △21.1% 34.1 36.3 2.2%
신 협 30,122 28,767 △4.5% 6.4 7.3 0.9%
주 : 1) 투신사는 1인당 수탁고 자료 : 금융감독위원회
2. 2차 금융구조조정과 잠재부실채권
1999년 들어 잠재부실채권으로 인해 이미 투입된 111조원 외에 도 공적자금의 추가투입이 필요하다는 주장이 제기되었다. 그러나 정부는 여러 차례에 걸쳐 공적자금의 추가투입은 필요 없으며, 필 요하더라도 10조원 안팎이면 충분하다는 의견이었다.3) 1999년 중 반기부터 2000년 중반기 동안은 금융시장에서는 금융구조조정정책 의 지속적인 추진에 대한 회의적인 시각이 팽배해 있었고, 잠재부 실채권 규모가 정부가 생각하고 있는 규모보다 훨씬 크다는 사실 이 수차례 제기되었지만 정책당국자의 대응은 임시방편적이어서 정책의 신뢰를 결정적으로 상실하는 계기가 되었다. 정부의 이러 한 태도에는 1차 금융구조조정정책 추진결과에 대한 자만과 2000 년 4월에 있었던 국회의원 선거를 의식한 정치적 이유도 있지만 기본적으로 부실채권의 심각성을 제대로 파악하지 못한 데에 있는 듯하다. 정부당국자들의 공적자금 추가투입의 불필요성에 대한 수 차례의 언급에도 불구하고 이미 금융시장과 금융기관에서는 이러 한 정부의 정책대응에 대한 실망과 함께 추가공적자금의 투입은 불가피한 것으로 판단하고 있었다.
특히 1999년 전후로 부실채권의 급속한 증가 이유로 정부는 부 실채권의 기준 강화로 들고 있으나 기준변경에 따른 부실채권의 증가요인을 감안하더라도 2000년 6월에 발표한 1999년말 FLC (Forward Looking Criteria) 기준 부실채권 규모가 91조원에 불과 하고 금융기관의 추가 손실부분이 크지 않다는 정부의 발표는 금 융시장을 실망시켰다.4) 정부가 아직도 잠재부실채권 규모를 과소
3) 1999년 하반기부터 2000년 상반기 동안 금감위위원장과 경제수석은 추가공적 자금이 필요하더라도 10조원이면 충분하다는 의견을 수차례에 걸쳐 피력하였 음.
하게 보고 있다는 것이 일반적인 시각이었으며, 특히 남주하(2000) 의 연구에 의하면 잠재부실채권 규모는 정부가 발표한 부실채권 규모보다 최소한 20～30조원이 더 많고 대규모의 공적자금 추가투 입은 불가피한 것으로 주장하였다.
2000년 하반기 이후 부실채권 규모에 대한 정부와 학계의 논쟁 과정에서 하계의 주장은 부실채권 규모 자체보다는 1999년 중반부 터 1년 이상 실질적으로 중단되었던 금융구조조정정책의 공백에 대한 비판과 2차 금융구조조정정책의 적극적인 추진이 필요하다는 사실이었다. 1년 이상의 금융구조조정의 공백기가 있은 후에 연말 내에 2차 금융구조조정정책을 마무리하라는 대통령의 지시에 의해 금융구조조정정책이 다시 추진된 데에는 늦은 감은 있었으나 그나 마 다행스러운 것이었다. 50조원의 공적자금 추가투입과 공적자금 의 지원을 받은 은행들의 금융지주회사내의 편입, 그리고 우량은 행간의 합병 등을 골자로 하는 2차 금융구조조정정책을 발표하게 되었으나 부실채권 축소에 대한 정부의 근본적인 정책내용이 없어 정부의 부실채권 처리에 대한 대안부재라는 비판을 면하기 어려울 것 같다. 부실채권의 축소는 공적자금의 투입에 의해 부실채권을 단순히 매입하는 것으로 끝나는 문제가 아니고, 부실기업에 대한 퇴출 없이는 부실채권의 근본적인 해소는 어렵다. 그러나 2000년 11월 3일에 있었던 2차 기업퇴출 과정을 살펴보면 금융시장에서 잠재부실로 간주되었던 부실대기업의 퇴출은 이루어지지 않아 다 시 한번 정부정책에 대한 실망감을 안겨 주었다. 아마도 이때가 정부정책의 신뢰성을 회복할 수 있었던 마지막 기회였는지도 모른 다. 287개 부실판정 대상기업들 중 52사가 정리대상으로 분류돼
4) 1999년말부터는 부실채권의 기준을 강화하여 3개월 연체여신 외에도 원리금 상환능력이 부족한 기업들의 여신은 부실채권으로 간주하는 소위 FLC(for- ward looking criteria)기준을 적용한 부실채권 규모를 발표하기 시작하였다.