혜택인 수동적노동시장정책(Passive Labor Market Policy, PLMP)은 높 은 수준의 관대성을 통해 실업의 위험으로부터 노동자를 보호하고 저임 금 일자리를 받아들임으로써 불평등을 심화시키는 경향을 저지한다. 적 극적노동시장정책(ALMP)은 저숙련 노동자들에게 기술훈련과 교육을 제 공함으로써 이들의 생산성을 높이는 방식으로 시장 불평등을 줄일 수 있 다. 그러나 적극적노동시장정책이 징벌적이고(punitive) 개인들을 저임금 일자리로의 취직을 강요한다면 시장 불평등은 오히려 상승하게 된다. 루 에다는 이러한 맥락에서 1985-96년의 기간과 1999-20009년의 기간을 나 눠서 PLMP와 ALMP가 시장소득 불평등을 감소키는 데 얼마만큼의 효 과가 있는지를 측정했다. 그 결과 1985-96년에는 ALMP가 시장소득불평 등을 감소시키는 효과가 명확했던 반면 1999-2009년 사이에는 PLMP와 ALMP에 상관없이 시장소득의 불평등을 감소시키는 효과가 모두 사라 졌다(Ibid., 308). 이러한 분석결과는 1990년대부터 2000년대 후반까지의 적극적노동시장정책이 기술수준의 향상(upskilling)보다는 징벌적인 노동 정책을 통해 저숙련 노동자들을 저임금 일자리로의 취직을 유도하고 있 으며, 이러한 양상으로 인해 실업률은 감소했지만 소득불평등은 계속 증 가하고 있다고 주장한다.
행되고 제도 자체의 경로의존성 때문에 기존의 소득보장 중심의 사회정 책을 급격하게 축소할 수 없는 상황에서 복지국가는 한정된 복지재원을 가지고 두 가지 유형의 사회적 위험에 대응한 사회정책을 적절히 조합 (mixture)해야 하는 상황에 놓이게 되었다.
이러한 가운데 복지제도의 변화에 관련된 선행연구들을 종합해볼 때 복지국가가 현실적으로 선택할 수 있는 정책적 조합은 이중화(혹은 복지 보호주의), 사회투자전략, 근로연계복지라고 할 수 있다. 우선 안정적인 고용을 바탕으로 사회보장기금을 납부하면서 충분한 복지혜택을 받는 정 규직 노동자들을 위한 제도는 그대로 유지하거나 오히려 자격요건을 강 화하면서 계약직이나 파트타임 일자리같은 비정규직 노동자들을 복지혜 택의 주변부로 내몰아가는 방식의 이중화(dualization) 혹은 복지보호주 의(Emmenegger et al., 2012; Palier and Thelen, 2010)는 보수주의 복지 레짐 국가들의 예측 가능한 대응방식이라고 생각할 수 있다. 반면에 2000년대 이후 주목을 받고 있는 사회투자전략은 유치원부터 대학까지의 공교육이나 재숙련 프로그램과 같은 일반 기술(general skill)의 향상을 목적으로 하며 새로운 숙련기술을 습득한 노동자들을 흡수하기 위한 노 동시장의 개선을 의미하기도 한다. 또한 여성의 노동시장 참여를 강조하 고 어린 자녀를 위한 돌봄서비스나 조기교육을 증진시키며 노동인구의 근로 동기를 상승시키는 정책에 중점을 둠으로써 전통적인 사회정책의 영역에서 소외되었던 집단들에게 정책의 초점을 맞추고 있다. 사회정책 의 보편성을 강조한다는 측면에서 사회투자전략은 사민주의 레짐 국가들 의 대응방식이라고 간주할 수 있다. 마지막으로 사회 보조 혜택의 대가 로 노동시장의 참여를 요구하는 프로그램이나 제도를 의미하는 근로연계 복지(workfare)는 근로 혹은 노동시장 참여에 대한 요구가 충족되지 않 으면 혜택은 축소되거나 심지어 박탈될 수 있는 일자리 우선(work first) 정책이다(Lødemel and Trickey, 2001: 6). 이러한 대응방식은 재상품화 (recommodification)를 통해 시장의 역할을 강화함으로써 오히려 복지국 가의 역할을 축소한다는 측면에서 자유주의 레짐 국가들의 전형적인 대 응방식이라고 생각할 수 있다.
이렇게 사회적 위험의 양상이 변화하더라도 복지 레짐별로 제도적 세 팅의 차이에 의해 대응방식에 있어 차이가 존재한다는 주장들이 있다.
대표적으로 앞서 언급했듯이 에스핑 엔더슨(Esping-Andersen, 1999:
165)은 세 복지 레짐의 내재된(inherent) 논리가 새로운 사회적 위험의 출현에도 불구하고 계속 재생산된다고 주장했다. 사민주의 국가들은 서 비스 지출에 역점을 두고 정책의 초점을 젊은 가구에 두어 그들의 소득 수준 유지와 고용의 극대화를 위해 매진하는 반면 보수주의 국가들은 여 전히 현금 이전에 비중을 두고 가족에게 새로운 사회적 위험에 대한 책 임을 전가함으로써 수동적으로 대응을 한다. 마지막으로 자유주의 국가 들은 재상품화를 통해 시장의 역할을 강화함으로써 오히려 복지국가의 역할을 축소하는 방식을 대응을 한다. 결론적으로 새로운 사회적 위험이 출현함에도 불구하고 세 가지 복지레짐의 대응방식은 여전히 경로 의존 적(path dependent)이라는 주장이다. 파월과 바리엔토스(Powell and Barrientos, 2004)는 1990년대의 장기실업문제를 해결하기 위한 적극적노 동시장정책 변수를 기존의 복지레짐 유형화를 위해 사용되었던 변수와 결합하여 군집분석을 실행했다. 분석결과 1980년대에 비해 1990년대에 세 가지 복지레짐 유형이 더욱 분명하게 구분이 되며, 적극적노동시장정 책은 단순히 실업 문제에 대한 대응이 아니라 다른 제도와의 상호작용을 통해 오히려 기존의 레짐을 강화시키는 방식으로 활용되고 있다. 적극적 노동시장정책을 프로그램별로 세분화하여 살펴본 결과 기술훈련 (training)에 대한 지출은 사민주의 레짐이 가장 높은 반면 공적 영역에 서 직접적인 일자리 창출(direct job creation)은 자유주의 레짐 국가들보 다 보수주의와 사민주의 레짐 국가들에서 지출 수준이 높았다. 반면에 실업자들의 취업을 강조하는 공적 구직서비스 및 행정(public employment service and administration)은 자유주의 레짐 국가들에서 지출 수준이 높았으며, 이는 취업을 강조하는 근로연계복지(workfare)에 대한 정책적 지향을 잘 드러낸다고 주장했다(Lodemel and Trickey, 2000).
반면에 사회적 위혐양상의 변화에 따른 정책적 대응이 복지레짐별로
반드시 차이가 있다고 보기 어려우며 여러 정책이 혼합되어 나타나거나 특정한 정책으로 수렴되는 경향성이 존재한다는 연구들도 있다. 예컨대, 앞서 언급한 쿠이토(Kuitto, 2016)는 사회지출의 유형이 2000년과 2010년 두 시점 간에 어떤 변화를 보여주고 있는 지를 분석한 결과 대부분의 복 지국가들에서 사회투자형 지출을 확대하고 있다고 지적하고 있다. 반면 에 뱅슨과 동료들은(Bengtsson, et al., 2017) 사회투자형 지출이 2008년 경제위기 이후에 재정 건전화(fiscal consolidation)의 압박이 갈수록 심 화되는 상황에서도 여전히 늘어나고 있는 지를 국가별 사례분석을 통해 검증한 결과 유럽 8개 국가들에서 2008년 금융위기 이전의 다양한 노동 시장정책이 금융위기 이후에는 근로연계복지를 강화하는 방향으로 수렴 하고 있다고 주장한다(Ibid., 384). 로데멜과 모레이라(Lødemel and Moreira, 2014)도 비슷한 맥락에서 2000년대 이후 취직 우선(work first) 혹은 근로연계복지를 강조하는 방향으로 정책이 수렴하고 있다고 주장하 고 있다.
이 연구에서는 이중화, 사회투자전략, 근로연계복지라는 세 가지 유형 의 정책적 대응이 반드시 레짐 별로 부합하지 않고 여러 범주에 걸쳐 변 화가 진행되고 있음을 경험적으로 입증하고자 한다. 그리고 근로연계복 지로의 수렴하는 경향성에 대해 설명하고 있다. 앞서 2장에서 언급하였 듯이 제도변화는 복지 재원(resource)을 둘러싼 집단 간의 갈등과 연합 이 무엇보다도 중요하며, 제도는 근본적으로 권력 분배와 관련이 있다 (Mahoney and Thelen, 2010: 8). 따라서 집단 간의 역학 관계에 따라 제 도 변화의 양상이 다르게 나타날 수 있다. 예컨대, 대륙 유럽국가들과 같 이 정규직 노동자의 조직화 수준이 높은 경우 복지제도가 이중화의 양상 으로 변화할 가능성이 높지만, 노동시장 유연화가 진행되면서 정규직 노 동자의 수가 줄어들어 정치적 영향력이 감소하게 되면 결국 이들의 고용 보호와 사회보호 수준도 낮아짐으로써 근로연계복지 모델로 변형될 수 있다. 결과적으로 복지제도를 둘러싼 집단 간의 갈등과 연합의 관계가 변화함에 따라 복지제도 역시 다양한 양상으로 변화하고 있는 지를 경험 적으로 검증하려고 한다.