동을 하고 노동시장에 진입하는 데 도움이 되는 케이스워크(casework) 와 서비스, 1988년에 제정된 가족지원법률(Family Support Act) 기초 기 능 훈련 프로그램(Job Opportunity and Basic Skill Training Program, JOBS) 등이 대표적인 예이다. 그러나 AFDC 수혜자의 수가 급격하게 늘어나면서 1996년에 개인적 책임과 근로기회에 관한 법률(Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act, PRWORA)이 제정되면서 근로연계복지가 강조되기 시작하였으며, 현재까지 이러한 경 향성이 계속되고 있다(Lødemel and Gubrium, 2014). 유럽에서는 미국의 활성화정책에 대해 1990년대 중반부터 주목을 하였고 초반에는 역시 인 적자원계발에 초점을 맞추었다. 그러나 로데멜과 모레이라(Lødemel and Moreira, 2014)는 2000년대 이후 취직 우선(work first) 혹은 근로연계복 지를 강조하는 방향으로 정책이 수렴하고 있다고 주장하고 있다. 인적자 원계발을 바탕으로 한 활성화정책의 대표적인 성공모델로 꼽히는 덴마크 에서도 2003년에 실업혜택을 3분의 1로 축소하는 방식으로 근로에 대한 동기를 강화했으며 2006년부터 2009년 사이의 개혁을 통해 취업에 대한 의무 혹은 강요(coercion)가 강화되었다. 덴마크와 함께 활성화정책의 성 공모델로 꼽히는 네덜란드에서도 활성화의 질(quality)보다는 비용에 대 한 관심이 높아졌다. 2004년에 제정된 법안을 통해 수혜 조건을 강화했 으며 기술훈련과 관련된 프로그램 지출을 삭감하였다(Ibid., 334).
한편 사회투자론을 비판하는 연구들에서도 근로연계복지의 경향성을 주장하고 있다(Cantilon, 2011; Vandenbroucke and Vleminckx, 2011).
대표적으로 캔틸론(2011)은 유럽 연합 국가들에서 고용률이 증가함에도 불구하고 어린 자녀와 생산 연령(working age) 어른으로 구성된 가족 중 실직 상태인 가구 수의 비중이 줄어들지 않고 있는 현상에 주목해야 한다고 주장한다. 그는 이러한 가구가 결국에는 빈곤의 확률이 취업 상 태인 가구보다 훨씬 높기 때문에 지금까지의 고용과 통합(inclusion)의 정책이 별다른 효과가 없었다고 지적했다. 그는 이러한 경향성을 ‘투자국 가의 역설(paradox of the investment state)’이라는 개념을 통해 설명을 하는데, 우선 자원 경쟁(resource competition)으로서 예산의 제약이 갈
수록 심해지는 상황에서 수동적이고 보호에 초점을 맞추는 정책에서 활 성화/투자 정책으로 복지 재원을 재편할 경우 육아, 교육, 노인 간호, 육 아 휴직 시스템이 소득보장 정책보다 재분배적 성향이 덜하기 때문에 빈 곤율이 감소하지 않는다는 주장이다. 두 번째로 재상품화 (re-commodification)로서 사회투자전략이 기본적으로 근로연계복지를 가정하고 있기 때문에 기존의 실업 혜택 프로그램의 축소를 정당화하며, 결국 빈곤율을 높인다는 것이다. 다시 말해, 사회투자론은 근본적으로 개 인의 노동시장과의 관계에 있어 재상품화를 강조하고, 따라서 취약 계층 의 생활 여건에 부정적인 영향을 미친다는 것이다(Ibid., 454). 뱅슨과 동 료들도(Bengtsson, et al., 2017) 사회투자형 지출이 2008년 경제위기 이 후에 재정 건전화(fiscal consolidation)의 압박이 갈수록 심화되는 상황 에서도 여전히 늘어나고 있는 지를 국가별 사례분석을 통해 검증했다.
결론적으로 유럽 8개 국가의 노동정책을 살펴본 결과 사회투자형 전략을 지향하는 노동시장정책(특히 기술숙련 향상(upskilling))은 2009년부터 2013년 사이에 증가하지 않았다고 지적했다. 대표적인 사례로 보편주의 에 기반 한 복지국가인 스웨덴과 덴마크의 경우 2000년대 이후 적극적노 동시장정책의 개혁이 고용보조를 통해 기술의 상품성을 높이는 방식으로 바뀌었다. 이러한 경향성은 스웨덴과 덴마크 모두에게서 나타나며 특히 수혜 조건을 엄격하게 규정하고 혜택의 관대성을 축소하였다. 이러한 맥 락에서 적극적노동시장정책 역시 기술숙련 향상(upskilling) 에서 직업 탐색 행위에 대한 강조로 양상이 바뀌었다. 결과적으로 유럽의 8개 국가 의 사례를 종합해 볼 때 노동시장정책에 있어 사회투자형 전략의 확대는 나타나지 않고 있으며 2008년 금융위기 이전의 다양한 노동시장정책이 금융위기 이후에는 근로연계복지를 강화하는 방향으로 수렴하고 있다고 주장한다(Ibid., 384).
루에다(Rueda, 2015)는 복지국가가 오늘날에도 여전히 탈상품화 (decommodification)를 강조함으로써 실업과 불평등 문제에 대한 완충작 용의 역할을 하고 있는 지 의문을 제기하고 회귀분석(다변량 분석)을 통 해 경험적으로 검증하고 있다. 소득보장을 통해 제공되는 전통적인 실업
혜택인 수동적노동시장정책(Passive Labor Market Policy, PLMP)은 높 은 수준의 관대성을 통해 실업의 위험으로부터 노동자를 보호하고 저임 금 일자리를 받아들임으로써 불평등을 심화시키는 경향을 저지한다. 적 극적노동시장정책(ALMP)은 저숙련 노동자들에게 기술훈련과 교육을 제 공함으로써 이들의 생산성을 높이는 방식으로 시장 불평등을 줄일 수 있 다. 그러나 적극적노동시장정책이 징벌적이고(punitive) 개인들을 저임금 일자리로의 취직을 강요한다면 시장 불평등은 오히려 상승하게 된다. 루 에다는 이러한 맥락에서 1985-96년의 기간과 1999-20009년의 기간을 나 눠서 PLMP와 ALMP가 시장소득 불평등을 감소키는 데 얼마만큼의 효 과가 있는지를 측정했다. 그 결과 1985-96년에는 ALMP가 시장소득불평 등을 감소시키는 효과가 명확했던 반면 1999-2009년 사이에는 PLMP와 ALMP에 상관없이 시장소득의 불평등을 감소시키는 효과가 모두 사라 졌다(Ibid., 308). 이러한 분석결과는 1990년대부터 2000년대 후반까지의 적극적노동시장정책이 기술수준의 향상(upskilling)보다는 징벌적인 노동 정책을 통해 저숙련 노동자들을 저임금 일자리로의 취직을 유도하고 있 으며, 이러한 양상으로 인해 실업률은 감소했지만 소득불평등은 계속 증 가하고 있다고 주장한다.