세션 1 _ 삶의 질 향상을 위한 맞춤형 생활국토

모시는 글

모든 생명이 기지개를 펴는 희망의 계절, 봄을 맞이하였습니다.

지난 35년간 우리 국토연구원은 하나뿐인 소중한 국토의 효율적인 이용ㆍ개발ㆍ보전에 관한 정책을 종합적으로 연구해왔으며, 이러한 연구성과들이 국민행복과 직결될 수 있도 록 연구성과를 확산시키고 정책의제를 형성하는 데 힘써왔습니다.

올해에는 지난 몇 년간 국토연구원이 이룩한 주요 연구실적을 정리하고 국내외 환경변화 에 선제적으로 대응하여 국민행복에 기여할 정책연구를 강화하기 위해 ‘생활국토’, ‘안전 국토’, ‘미래국토’라는 세 가지 큰 주제를 중심으로 외부 전문가들과 함께 국토발전 방향을 모색하는 장을 마련하였습니다.

제1세션에서는 삶의 질 향상을 위한 맞춤형 생활국토 구현과 관련된 주거복지 정책, 생활 인프라 정비, 건강도시 조성, 공간빅데이터 활용 등에 대해서, 제2세션에서는 기후변화, 재해, 범죄, 교통사고 등 안전측면과 지역회복력을 고려한 국토ㆍ도시 정책방향에 대해 논의할 예정입니다. 마지막으로 제3세션에서는 미래 국토발전 방향을 전망하고 문화지향 적 국토관리 전략, 국토계획과 환경계획의 융합방안, 통일에 대비한 한반도 개발협력 프로 젝트 추진전략 등 미래지향적인 국토경영 방안을 논의하고자 합니다.

이번 행사에 부디 참석하시어 귀한 의견을 주시기를 부탁드립니다.

2014년 4월 국토연구원장 김 경 환

구 분 시간 발표주제

개회식

14:00~14:20 개회사 (김경환 국토연구원장) 축사 (김경식 국토교통부 제1차관) 14:20~14:50 기조발표 : 미래 국토비전과 실천전략

(최막중 대한국토·도시계획학회장) 휴 식 14:50~15:00 휴식

세션 1 (세계로룸)

15:00~16:20

세션 1 삶의 질 향상을 위한 맞춤형 생활국토 발표 1: 여건변화에 대응한 주거복지 정책방향 (전성제 책임연구원)

발표 2: 국민행복을 위한 생활인프라 정비방향 (조판기 연구위원)

발표 3: 웰빙사회를 선도하는 건강도시 조성방안 (김태환 국토관리·도시연구본부장)

발표 4: 생활국토 구현을 위한 공간빅데이터 활용방 안(김대종 연구위원)

16:20~16:30 휴식

16:30~18:00

토론｜오동훈 한국주택학회장(좌장) 김관웅 차장(파이낸셜뉴스)

김정훈 교수(영남대학교)

김효정 과장(국토교통부 주거복지기획과) 이시철 교수(경북대학교 행정학부) 임경수 교수(성결대학교)

오재인 교수(한국빅데이터학회장)

세션 2 (미래로룸I)

15:00~16:20

세션 2 국민생활 밀착형 안전국토

발표 1: 기후변화 및 재해에 안전한 도시구현 방안 (이병재 책임연구원)

발표 2: 범죄예방을 위한 스마트 안전도시 구축방안 (김걸 연구위원)

발표 3: 재해와 교통사고에 안전한 도로정책 방향 (김준기 책임연구원)

발표 4: 지역회복력을 고려한 새로운 지역정책 방향 (하수정 책임연구원)

16:20~16:30 휴식

국민행복과 국토발전: 생활ㆍ안전ㆍ미래국토 프로그램

16:30~18:00

토론｜김기혁 대한교통학회장(좌장) 강부성 교수(서울과학기술대학교) 고재경 연구위원(경기개발연구원) 김진수 차장(한국경제신문) 문 채 교수(성결대학교) 오 철 교수(한양대학교)

정희규 과장(국토교통부 하천운영과)

세션 3 (미래로룸II)

15:00~16:20

세션 3 미래지향적 국토경영 발표 1: 미래 국토 전망과 대응전략 (이용우 기획경영본부장)

발표 2: 문화지향적 국토관리의 과제와 추진전략 (채미옥 선임연구위원)

발표 3: 지속가능한 국토 창출을 위한 국토계획과 환경계획 융합방안(박종순 책임연구원) 발표 4: 통일시대를 향한 한반도 개발협력 핵심 프로젝

트 추진전략(이상준 한반도·동북아연구센터장) 16:20~16:30 휴식

16:30~18:00

토론｜손 일 대한지리학회장(좌장) 강동훈 부장(BBS)

김규현 과장(국토교통부 국토정책과) 서순탁 교수(서울시립대학교)

엄종식 교수(서울대학교) 이상문 교수(협성대학교)

이유범 과장(문화재청 보존정책과) 홍인표 편집국 부국장(경향신문) 만찬 18:00~20:00 만찬

차례

세션 1 _ 삶의 질 향상을 위한 맞춤형 생활국토

1. 여건변화에 대응한 주거복지 정책방향 전성제 책임연구원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 7 2. 국민행복을 위한 생활인프라 정비방향 조판기 연구위원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 29 3. 웰빙사회를 선도하는 건강도시 조성방안 김태환 국토관리 ․ 도시연구본부장 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 51 4. 생활국토 구현을 위한 공간빅데이터의 활용방안 김대종 연구위원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 79

세션 2 _ 국민생활 밀착형 안전국토

1. 기후변화 및 재해에 안전한 도시구현 방안 이병재 책임연구원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 101 2. 범죄예방을 위한 스마트 안전도시 구축방안 김걸 연구위원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 121 3. 재해와 교통사고에 안전한 도로정책 방향 김준기 책임연구원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 141 4. 지역회복력을 고려한 새로운 지역정책 방향 하수정 책임연구원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 161

세션 3 _ 미래지향적 국토경영

1. 미래 국토 전망과 대응전략 이용우 선임연구위원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 183 2. 문화지향적 국토관리의 과제와 추진전략 채미옥 선임연구위원 ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ ․ 207 3. 지속가능한 국토 창출을 위한 국토계획과 환경계획 융합방안 박종순 책임연구원 ․ ․ ․ 233 4. 통일시대를 향한 한반도 개발협력 핵심 프로젝트 추진전략 이상준 한반도․ 동북아연구센터장 ․ ․ ․ 251

세션 1

삶의 질 향상을 위한 맞춤형 생활국토

1. 여건변화에 대응한 주거복지 정책방향 전성제 책임연구원 2. 국민행복을 위한 생활인프라 정비방향 조판기 연구위원

3. 웰빙사회를 선도하는 건강도시 조성방안 김태환 국토관리․ 도시연구본부장 4. 생활국토 구현을 위한 공간빅데이터의 활용방안 김대종 연구위원

［ ^{여건변화에 대응한 주거복지 정책방향} ］

전성제 책임연구원

｜ 차례 ｜ 1. 배경과 목적

2. 여건 변화

1) 인구 및 가구구조 변화 2) 경제여건 변화

3) 주택시장여건 변화

3. 정책 패러다임 변화와 관련 연구동향 1) 여건 변화에 따른 정책 패러다임 변화 2) 패러다임 변화에 대응한 연구동향 4. 미래 정책방향

1) 가구중심의 촘촘한 주거안전망 구축

2) 주택시장시스템을 고려한 정책대응체계 구축 3) 재고관리 및 근린재생 정책 강화

4) 저출산‧ 고령화에 적극적 대응

5) 주거관련 산업을 新성장동력으로 육성 5. 결론

[그림 1] 논의의 흐름

1. 배경과 목적

최근 주거복지는 정책담당자 뿐 아니라 일반 국민들에게도 매우 익숙한 화두가 되었다.

단적인 예로 작년 가을에 진행된 미래 주택에 대한 국민의식 조사에서 향후 주택정책에서 가장 중요한 부분이 주거복지가 될 것이라는 응답이 다른 항목에 비해 월등히 높게 나타 났다. 한편, 저출산 ‧ 고령화에 따른 인구‧가구구조 변화, 경제성장률 둔화, 주택재고와 노 후주택 증가, 주거문화 변화, 수도권 주택시장 침체 장기화 및 임대차시장 구조변화 등 주택 및 주거 관련 여건도 크게 변하고 있다.

이처럼 주거복지에 대한 관심이 높아지고 관련 여건이 크게 변화하면서 미래 주거복지 정책방향을 큰 틀에서 검토하고 방향성을 제시하는 작업의 필요성이 대두되었으며, 국토 연구원에서는 이에 대응하여 다양한 연구를 수행해왔다.

이에 이번 논의에서는 국토연구원의 연구성과를 살펴보고 여건 변화에 대응한 미래 주 거복지 정책방향을 제시하고자 한다. 이를 위해 주거복지정책의 개념을 살펴보고 관련 여 건 변화를 검토하여 정책 패러다임 변화를 도출하였다. 그리고 패러다임 변화에 대응한 국토연구원의 기존 연구성과를 살펴본 후 여건 및 정책 패러다임 변화 등을 종합적으로 검토하여 미래 정책방향을 제시하였다.

■

주거복지정책의 개념은 일반적으로 저소득 서민층들이 최소한의 주거욕구를 충족 시켜주는 정책이라는 협의

의 개념으로 정의된다. 반 면 광의의 주거복지정책은 국민의 기본적 주거욕구 충족과 주거수준 향상을 목표로 하는 정책으로 정 의할 수 있다¹⁾.

광의의 주거복지 정책

1) 이상한, 2013, “바람직한 주거복지제도 구축을 위한 제언”,「부동산시장 조사분석」vol 3; 이용만‧김혜승, 2012,

“주거복지 개념과 주거복지 이슈들”, 「2012 주거복지대토론회 자료집」

에는 주거안정과 밀접한 관련이 있는 주택시장 정책, 주택 및 주거 질 향상을 위한 재 고관리 및 커뮤니티 정책, 연령별 주거생활 향상을 위한 맞춤형 정책, 편리한 서비스 이용을 위한 주거 관련 서비스업 육성 등이 포함된다.

최근 주거복지에 대한 국민의 관심 증가, 보편적 복지에 대한 공감대 확산, 다양해진 주거복지 소요 등을 감안할 때 우리나라의 주거복지정책은 광의의 주거복지 개념을 기반 으로 주거수준 향상을 위한 정책을 폭넓게 다루는 것이 바람직하다. 이러한 접근은 다음 그림으로 표시할 수 있다.

2. 여건 변화

1) 인구 및 가구구조 변화

① 인구, 가구 증가율 둔화

지난 30년 간 우리나라의 인구는 1980년 3,741만명에서 2010년 4,799만명으로 약 1.3배 증가하였다. 통계청의 인구추계(중위가정 기준)에 따르면 앞으로 우리나라의 총 인 구는 2030년 5,216만명으로 최고점을 기록한 뒤 감소할 것으로 나타났다. 반면 전년대비 인구 증가율은 2010년 0.46%에서 2030년 0.1%로 지속적으로 감소하여 2031년부터 마이 너스 성장을 기록할 전망이다.

가구수 변화를 살펴보면, 전국의 총 가구수는 1980년 796만 가구에서 2010년 1,734만 가구로 30년간 약 1,000만 가구가 증가하였다. 1985년 전국 가구수는 1980년 대비 20.1% 증가하였으나, 2010년에는 2005년 대비 9.1% 증가하여 증가율은 둔화된 것으로 나타났다. 가구추계 결과 앞으로 가구수 증가는 지속되나 가구증가율은 2010년 1.8%에서 2020년 1.16%, 2030년 0.64%로 감소할 전망이다.

구 분 인구 가구

인구수 증가율 가구수 증가율

1980년 37,406,815 　- 7,969,201 -

1985년 40,419,652 8.1 9,571,361 20.1

1990년 43,390,374 7.3 11,354,540 18.6

1995년 44,553,710 2.7 12,958,181 14.1

2000년 45,985,289 3.2 14,311,807 10.4

2005년 47,041,434 2.3 15,887,128 11.0

2010년 47,990,761 2.0 17,339,422 9.1

[표 1] 인구수·가구수 변화추이와 증가율 (전국)

(단위 : 명, %)

자료 : 통계청

구 분 인구 추계 증가율 가구 추계 증가율

2010년 49,410,366 0.46 17,359,333 1.80

2020년 51,435,495 0.28 19,878,399 1.16

2030년 52,160,065 0.01 21,716,589 0.64

[표 2] 인구 및 가구수 추계 (전국)

(단위 : 명, %)

자료 : 통계청, 장래인구추계(중위가정), 장래가구추계

② 인구 고령화 심화

연령대별 인구 구성을 살펴보면, 15세 미만 인구는 1980~2010년 기간 중 약 500만명 이 감소하였으며, 전체 인구에서 차지하는 비율도 33.8%에서 16.2%로 감소하였다. 앞으 로도 0~15세 인구비율은 지속적으로 하락하여 2030년에는 전체인구 대비 12.6% 수준까 지 감소할 전망이다. 또한 생산가능인구인 15~64세의 인구는 2010년 기준 약 3,478만명 (총 인구 대비 72.5%)으로 1980년 이래 꾸준한 증가세를 보였으나, 2016년 3,704만명(총 인구 대비 72.9%)으로 최고점에 달한 뒤 2030년에는 전체의 63.1% 정도로 감소할 것으 로 전망된다.

이러한 흐름과는 반대로 65세 이상의 고령인구는 급격한 증가추세를 보이고 있다. 65 세 이상 고령인구의 비율은 1985년 4.3%에서 2000년 7.3%, 2010년 11.3%로 지속적으로 증가하였으며, 앞으로도 증가 추세가 지속되어 2020년에는 15.7%, 2030년 24.3%에 달할 것으로 전망된다.

구 분 합계 0~15세 미만 15~64세 65세 이상

인구수 비율 인구수 비율 인구수 비율

1980년 37,406.8 12,655.8 33.8 23,304.9 62.3 1,446.1 3.9 1990년 43,390.4 11,134.2 25.7 30,093.8 69.4 2,162.2 5.0 2000년 45,985.3 9,638.8 21.0 32,972.9 71.7 3,371.8 7.3 2005년 47,041.4 8,986.1 19.1 33,690.1 71.6 4,365.2 9.3 2010년 47,990.8 7,787.0 16.2 34,779.1 72.5 5,424.7 11.3 [표 3] 연령대별 인구수 변화 추이 (전국)

(단위 : 천명, %)

자료 : 통계청

연도 총 인구 0~15세 미만 15~64세 65세 이상

인구수 비율 인구수 비율 인구수 비율

2010년 49,410.4 7,975.4 16.1 35,982.5 72.8 5,452.5 11.0 2020년 51,435.5 6,788.4 13.2 36,563.0 71.1 8,084.1 15.7 2030년 52,160.1 6,575.3 12.6 32,893.3 63.1 12,691.4 24.3 [표 4] 연령대별 인구 추계 (전국)

(단위 : 천명, %)

자료 : 통계청, 장래인구추계(중위가정)

③ 1ㆍ2인 가구 등 소형가구의 비중 증가

가구원수별 가구수 변화를 살펴보면 1·2인 가구는 큰 폭으로 증가한 반면, 4인 이상 가구는 꾸준히 감소하고 있다. 1·2인 가구는 1980년 122만 가구에서 2010년 834만 가구 로 약 7배 정도 증가하였으며, 전체 가구수 대비 비중은 2000년 34.6%에서 2010년 48.2%로 증가하였다. 반면 4인 이상 가구의 비중은 같은 기간 44.5%에서 30.5%로 감소 하였다.

구분 총계 1․2인 가구 4인이상 가구

가구수 비율 가구수 비율

1980년 7,969,201 1,222,582 15.3 5,594,050 70.2 1990년 11,354,540 2,587,194 22.8 6,604,074 58.2 2000년 14,311,807 4,954,981 34.6 6,369,421 44.5 2010년 17,339,422 8,347,217 48.1 5,296,440 30.5 [표 5] 가구원수별 가구수 변화 추이 (전국)

(단위 : 가구, %)

2) 경제여건 변화

우리나라의 1인당 국민총소득(명목)은 1970년 255달러에서 2000년 11,292달러, 2012년 22,708달러로 빠르게 상승했다. 이는 1970년 대비 약 89배 증가한 것이다. 이를 시기별로 살펴보면, 1999년~2008년 사이의 경제성장률은 연평균 5.5%를 기록하였으나, 2009~2012년에는 연평균 3.1% 수준으로 감소하였다. 그리고 향후 잠재성장률²⁾은 3%

내외로 전망되어 본격적인 안정성장시대에 진입한 것으로 나타났다. 이처럼 안정적 경제 성장을 유지함과 동시에 국민소득 수준이 크게 향상되면서 국민들의 주택에 대한 수요가 점차 고급화․다양화 되어왔다. 향후 소득 증가세에 따라 주택수요도 영향을 받을 것이다.

[그림 2] GDP 성장률, 1인당 국민총소득 변화 추이

(단위 : %, 달러)

주 : GDP 성장률, 1인당 국민총소득 모두 2005년 기준 자료 : 한국은행 경제통계시스템

3) 주택시장여건 변화

① 주택재고 부족 문제 완화

다가구 거처구분 기준이 적용된 신주택보급률은 지속적인 주택공급으로 전국 2008년 기준으로 100%를 넘어섰다. 2012년도에는 전국 102.7%, 수도권 99.0%를 기록하면서 주 택의 양적부족 문제는 거의 해소되었다.

2) 기획재정부. 대한민국 중장기 정책과제. 2012.12.27.

구분 전국 수도권

2005년 98.3 96.0

2010년 101.9 99.0

2011년 102.3 99.0

2012년 102.7 99.0

[표 6] 신주택보급률 추이

(단위 : %)

자료 : 통계청

② 신규주택수요 감소, 전세의 월세전환 증가

우리나라의 신규주택수요는 장기적으로 감소하고 있다. 제1차 주택종합계획 (2003~2012년)에서는 10년 간 연간 유효수요로 분석된 신규주택수요를 연평균 44만호 수 준으로 전망하였으나 최근 수립된 제2차 장기 주택종합계획(2013~2022년)에서는 여건 변 화를 고려하여 향후 10년간 연평균 39만호 수준의 신규주택수요가 발생할 것으로 전망하 여 신규주택수요가 감소하고 있는 것으로 나타났다.

[표 7] 연도별 주택공급계획의 변화

(단위 : 만호)

구분 신규주택수요 (연평균)

제1차 주택종합계획(2003~2012) 44

제2차 장기 주택종합계획(2013~2022) 39

자료 : 2003~2012년, 2013~2022년 주택종합계획

한편, 전세가구의 비중은 점차 감소하는 반면, 월세가구의 비중은 꾸준히 증가하고 있다.

점유형태별 가구수를 살펴보면, 전세가구 비중은 1995년 29.7% → 2000년 28.2% → 2005 년 22.4% → 2010년 21.7%로 지속적인 감소추세를 보였다. 반면 월세가구비중은 1995년 14.5% → 2000년 14.8% → 2005년 19.0% → 2010년 21.5%로 계속 증가하였다.

또한 전세가구의 월세전환 계약 비율이 증가하고 있다. 국토연구원 분석 결과 최근 3년 간(2009년~2011년) 전세가구가 임차기간 만료로 인해 재계약을 하면서 보증부월세로 전 환한 가구 비율이 8.1%로 나타났다.

연도 2009 2010 2011 2012 2013 10년 평균 5년 평균

전국 1.5 1.5 6.1 -1.4 0.3 3.3 1.6

수도권 1.3 -1.8 0.8 -4.3 -1.1 3.7 -1

[그림 3] 점유형태별 가구 비중 변화 추이

(단위 : %)

자료 : 통계청. 인구주택총조사. 각년도

③ 수도권 주택매매시장 침체

최근 5년간(2009~2013년) 연평균 주택매매가격 상승률은 전국 기준 1.6%로 과거 10 년간(2004~2013년) 연평균 상승률 3.3%보다 낮아진 것으로 나타났다. 특히 수도권의 경 우 최근 5년간 상승률이 –1.0%로 나타나 수도권을 중심으로 주택매매시장 침체가 지속 되었다.

[표 8] 지역별 주택매매가격 변동률 추이(2004~2013)

(단위 : 호, %)

자료 : 한국감정원

④ 관리가 필요한 주택의 비율 증가

경과연수 5년 미만의 주택 재고는 2005년 약 276만호(전체주택 대비 22.1%)에서 2010년 약 217만호(15.7%)로 재고수와 구성비율이 모두 감소하였다. 경과연수 5~15년 주택 역시 같은 기간 약 571만호(45.7%)에서 약 538만호(38.8%)로 재고수와 구성비율이 모두 감소하였다.

구 분 5년 미만 5년~15년 16년~30년 30년 초과 합계 2005년 2,756,034

(22.1) 5,709,033

(45.7) 2,445,064

(19.6) 1,584,696

(12.7) 12,494,827 (100.0) 2010년 2,174,160

(15.7) 5,383,734

(38.8) 4,976,596

(35.8) 1,349,081

(9.7) 13,883,571 (100.0) [표 9] 주택유형별·경과연수별 주택재고

(단위 : 호, %)

자료 : 통계청, 인구주택총조사, 각년도

반면 경과연수 16~30년 주택은 2005년 245만호(19.6%)에서 2010년 498만호(35.8%) 로 재고수와 구성비율이 모두 크게 증가하였다. 이와 같이 개보수 등 관리가 필요한 경과 연수에 진입한 재고주택이 크게 증가함에 따라 체계적인 재고주택 관리의 필요성이 높아 지고 있다.

3. 정책 패러다임 변화와 관련 연구동향

1) 여건 변화에 따른 정책 패러다임 변화

앞서 살펴본 바와 같이 인구 및 가구구조 변화, 경제여건 변화, 주택시장 환경 등 주요 여건이 크게 변하면서 주택정책 패러다임도 크게 바뀌고 있다.

먼저 주거복지 향상을 위한 주거지원정책은 주택중심에서 가구중심으로 바뀌고 있다.

과거에는 임대주택 공급 등 주택중심의 정책이 주를 이루었다. 그러나 최근 1․2인 가구 증가 등 여건 변화로 다양한 주거지원 수요가 발생함에 따라 주거급여 개편 등 가구중심 의 주거지원이 강화되고 있다.

두 번째로, 주택시장 정책은 가격상승억제 정책에서 시장정상화 정책으로 바뀌었다.

과거에는 주택가격이 안정화되면 서민주거 안정성도 크게 높아질 것이란 기대 하에 강력 한 가격억제 정책을 펼쳐왔다. 그러나 2008년 경제위기 이후 시장이 하향안정세를 지속하 자 전세가격 상승 등 부정적 효과가 두드러지게 나타났다. 이에 최근에는 매매시장과 임대 차시장의 연계성을 인식하고 주택시장 정상화 정책을 펴고 있다.

세 번째로 신규주택공급 중심에서 재고주택관리를 중시하는 방향으로 전환되었다. 과 거 주거수준 향상을 위한 많은 정책들은 도시지역의 신도시 개발 및 신규주택공급 위주로 이루어져왔다. 그러나 앞으로는 주택부족문제 해소 및 노후주택 증가 등으로 재고주택관

리 정책의 중요성이 크게 높아졌다.

네 번째로, 저출산‧고령화에 수동적으로 대응하는 방식에서 적극적으로 대응하고 이를 극복하기 위한 정책의 중요성이 커질 전망이다. 과거에는 여건 변화에 적응하기 위한 정책 이 대다수였으나, 앞으로는 이러한 흐름에 대응하고 흐름을 변화시키기 위한 적극적 정책 의 필요성이 높아질 것이다.

다섯 번째로 주거관련 산업이 단순 서비스 제공에서 산업적 접근으로 바뀌고 있다. 과 거에는 부동산 중개업 등 단순 서비스 제공이 주거관련 서비스산업의 큰 부분을 차지하였 다. 그러나 앞으로는 중개업 뿐 아니라 부동산 금융, 전문 관리업 및 임대업 등 다양한 관련 산업이 발달할 것으로 예상된다. 이에 정책방향도 단순 서비스에서 벗어나 부동산 산업을 전문화하고 일자리를 창출하는 방향으로 바뀔 것이다.

[그림 4] 여건 변화에 따른 정책 패러다임 변화

2) 패러다임 변화에 대응한 연구동향

정책 패러다임은 주택에서 가구중심으로, 가격상승억제에서 시장정상화로, 신규공급 중심에서 재고관리로, 저출산‧고령화에 대한 수동적 대응에서 적극적 대응 및 극복으로, 단순 서비스 위주에서 산업적 접근으로 변화하고 있다. 이러한 정책 패러다임 변화에 대응 하여 국토연구원에서는 다양한 관련 연구를 수행해왔다.

먼저 주택 중심에서 가구중심으로의 변화에 대응하여 “서민주거복지 향상을 위한 주거 지원서비스체계 구축방안 연구(김혜승 외, 2012)”, “주택바우처 사업설계 연구(김혜승 외, 2014)” 등 다수의 연구가 이루어졌다. 그리고 올해에는 “임차시장 구조변화에 따른 맞춤형 주거안정 제고방안 연구(박미선 외)”를 수행하면서 가구중심의 맞춤형 주거안정방 안을 마련하기 위해 노력하고 있다.

“서민주거복지 향상을 위한 주거지원서비스체계 구축방안 연구”는 ‘가구특성’에 맞는 주거지원정책은 대상가구에 효율적을 전달하는 방안을 모색하였으며, 주거안정과 자립성 강화, 지역사회통합 측면에서 효과를 높일 수 있는 주거지원서비스 공급체계 구축방안을 제시하였다. “주택바우처 사업설계 연구”에서는 주택에서 가구중심의 주거지원정책으로 상징성이 큰 주택바우처가 실제 현장에서 체계적으로 작동할 수 있도록 급여액 산정기준 등을 구체적으로 검토‧제시하였다.³⁾ 그리고 2014년에는 “임차시장 구조변화에 따른 맞춤 형 주거안정 제고방안 연구”를 추진하여 최근 임차시장 구조변화를 세밀하게 검토하고 가 구중심의 주거지원 개선방안을 고민하고 있다.

두 번째로 가격상승억제에서 시장정상화로의 정책기조 전환에 대응하여 부동산시장 정상화를 위한 정책수단 및 방안 제시를 위해 “주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연 구(이수욱 외, 2008)”, “주거안정을 위한 주택정책의 평가와 향후 정책방향 연구(배순석 외, 2012)” 등 다수의 연구가 이루어졌다. 그리고 올해에는 “지역 부동산시장의 미시적 동태분석과 정책시뮬레이션 모형 구축 연구(박천규 외)”에서 전체 부동산시장 체계를 바 탕으로 정책의 시장파급효과 등을 파악할 수 있는 한국형 부동산시장 지놈지도 개발연구 를 수행하고 있다.

“주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연구”는 시스템적 사고를 바탕으로 주택시 장의 기본구조를 도출한 후, System Dynamics 툴을 사용하여 부동산정책이 시장에 미치

는 파급효과를 분석할 수 있는 모형을 제시하였다. 이를 통해 다양한 인과관계를 고려해 부분적 요소가 전체 시장시스템에 미치는 영향을 파악할 수 있는 기초를 마련하였다. “주 거안정을 위한 주택정책 평가와 향후 정책방향 연구: 2008년 이후의 정책을 중심으로”는 이명박 정부의 주택정책 현황을 살펴보고 주거문제 해결에 있어 이들 정책이 어떤 기여를 했는지 분석하였다. 그 결과 전 정부의 시장정상화 정책이 시장참여자들의 부정적 기대로 인한 자기 예언적 효과를 극복할 만한 영향을 주지 못하여 실질적인 시장 정상화 효과가 미비하였으며, 향후 정책은 주택경기가 충분히 하락했다고 판단되는 시점에 시장에 큰 영 향을 미칠 수 있는 수준의 정책방안이 필요함을 제시하였다. 그리고 2014년에는 전체 부 동산시장 체계를 바탕으로 정책 및 여건 변화에 따른 시장변화를 파악할 수 있는 “한국형 부동산시장 지놈지도 개발연구”를 통해 전체 시스템 하에서 부동산시장의 다양한 구성요 소를 이해하기 위한 노력을 이어가고 있다.

세 번째로 신규공급 중심에서 재고관리 강화로의 패러다임 전환에 대응하여 “주택 재 고관리 정책의 평가와 개선방안 연구(배순석 외, 2006)”, “주택수급여건 변화에 대응한 주 택공급체계 개편방안(배순석 외, 2007)”, “커뮤니티 재생 거버넌스 시스템 개발(천현숙 외, 2009)”과 “부동산시장 여건 변화에 대응한 주거지재생 효과분석 시스템 구축(Ⅰ)(전성 제 외, 2013)” 등의 연구가 이루어졌다.

2006~2007년에 수행된 “주택수급여건 변화에 대응한 주택공급체계 개편방안”에서는 인구‧가구구조, 경제여건, 도시공간구조 등 주택수급여건 변화에 대응하여 기존 방식과 차 별화된 주택공급체계가 필요함을 환기시켰다. 그리고 여건 변화에 대응하여 민간부문의 점진적 역할강화, 고령가구 및 1인가구 증가에 대응한 주택공급, 기성시가지 재생사업 중 심의 주택공급, 인구가 감소하는 지방도시의 주택문제 대책 등을 제시하였다. “주택 재고 관리 정책의 평가와 개선방안 연구”에서는 재고주택의 현황과 특성을 구체적으로 파악하 여 재고관리의 중요성을 환기시키고 장기적인 재고관리 정책목표와 재건축‧재개발 등 현 행 관리정책의 개선방안을 제시하였다. “커뮤니티 재생 거버넌스 시스템 개발” 연구에서 는 도시재생 관련 제도와 관련 현황을 검토하고, 우리나라 현실에 적합한 근린재생방안을 제시하였다. 구체적으로는 주민학습, 리더양성, 전문가 지원, 마을만들기 조례 및 운영체 제 등 실천적 근린제생방안을 제시하였다. 2014년에는 “부동산시장 여건 변화에 대응한 주거지재생 효과분석 시스템 구축 연구” 수행이 예정되어 있다. 이 연구는 향후 주거지재 생사업의 중요성이 높아질 것에 대비하여 파급효과 등에 대한 사전 정보를 제시할 수 있

는 방안 도출을 목적으로 수행중이다. 이러한 수행연구를 통해 국민 주거수준 향상에 도움 이 될 수 있는 다양한 정책방안과 툴을 제시하여 재고관리와 근린재생 강화를 위한 기초 를 마련하였다.

네 번째로 저출산‧고령화에 대한 수동적 대응에서 적극적 대응 및 극복으로 바뀐 것에 대응하여 “주거수요분석에 기초한 노인주거지원 정책과제 연구(김혜승 외, 2008)”, “한국 형 고령자주택 유형 개발에 관한 연구(김혜승 외, 2009)”, “베이비붐 세대의 은퇴 후 주거 안정을 위한 정책방안 연구(천현숙 외, 2011)”, “저출산 추세에 대응한 주택 및 도시정책 방향 연구(천현숙 외, 2012~2013)” 연구 등이 수행되었다.

“주거수요분석에 기초한 노인주거지원 정책과제 연구”는 노인가구 및 개인의 주거실 태를 바탕으로 노인가구의 주거수요를 분석하여 노인가구 유형별 주거지원 프로그램 필 요량과 재가지원 및 전용시설공급 등의 정책과제를 제시하였다. “한국형 고령자주택 유형 개발에 관한 연구”는 고령자주택 정책 및 시설현황을 검토한 후 필요한 고령자주택 을 노 인복지주택, 노인공동생활가정, 복합노인복지단지 등으로 유형화하여 제시하고 관리개선 방안 등도 도출하였다. “베이비붐 세대의 은퇴후 주거안정을 위한 정책방안 연구”에서는 은퇴가 예정된 베이비붐 세대의 자산특성 등을 분석하여 사전적으로 주거불안 가능성을 분석‧검토하여 예상되는 문제와 이에 대응한 정책방향을 제시하였다. 최근 수행된 “저출산 추세에 대응한 주택 및 도시정책 방향 연구”는 저출산 추세에 대응하여 적극적으로 출산 률을 제고할 수 있는 주거부문 정책방안을 모색‧제시하였다. 특히 이벤트로서 출산에 초점 을 맞추기보다 출산에 이은 양육에 대한 부분까지 포함하여 출산‧육아 친화적인 주거환경 조성이 중요함을 제시하고 필요한 정책을 제시하였다.

다섯 번째로 부동산산업이 단순 서비스 위주에서 산업적 접근으로 변화한 것에 대응하 여 “부동산거래 선진화를 위한 제도개선 방안 연구(지대식 외, 2013)” 등이 수행되었으며, 2014년에는 “주택시장 환경 및 구조변화에 대응한 주택금융지원체계 정립방안 연구(박천 규 외)”, “일자리창출의 실효성 제고를 위한 부동산산업체계 개편방안 연구(정희남 외)”

등이 수행되고 있다.

“부동산거래 선진화를 위한 제도개선 방안 연구”에서는 부동산거래 선진화를 위해 필 요한 제도개선방안과 함께 관련 서비스의 질적 향상을 위해 체계적인 산업으로 육성할 필요가 있음을 제시하였다. 그리고 올해 수행되는 “주택시장 환경 및 구조변화에 대응한

개편과제” 연구는 다양한 주택금융 활용방안 및 체계와 부동산산업의 시장규모와 경제적 파급효과 등을 분석 제시할 예정이다.

여섯 번째로 전체 정책 패러다임 변화를 포괄하는 전반적 정책방향에 대한 연구로 “사 회‧경제구조 전환기의 주택정책 패러다임 정립방안 연구”, “부동산 정책의 과제와 정책방 안(김근용 외, 2012)”, “제2차 장기(‘12~’22년)주택종합계획 수립 연구(김근용 외, 2013)”

등이 수행되었다. 이들 연구는 주택과 관련된 다양한 여건 변화를 전반적으로 검토한 후 이를 바탕으로 시장안정, 주택공급 및 재고관리, 서민 주거지원 등 다양한 정책을 종합적 으로 제시하였다.

4. 미래 정책방향

위에서 살펴본 바와 같이 인구‧가구구조 변화, 경제여건 변화, 주택시장 환경변화 등 주택 및 주거 관련 여건 변화로 주택정책 패러다임이 주택에서 가구중심으로, 가격상승억 제에서 시장정상화로, 신규공급 중심에서 재고관리 및 근린재생 강화로, 저출산‧고령화에 대한 수동적 대응에서 적극적 대응 및 극복으로, 단순 서비스 위주에서 산업적 접근으로 바뀌었다.

국토연구원에서는 이러한 여건 변화에 선제적이고 능동적으로 대응할 수 있는 다수의 연구를 수행하여 적절한 정책방향을 제시하여 왔다. 마찬가지로, 2014년에 진행 중인 연 구를 포함하여 향후의 연구과제들도 넓은 의미에서 주거복지 향상을 위한 정책방향을 제 시하기 위해 노력하고 있다. 이에 이 장에서는 관련 여건 및 정책 패러다임 변화, 연구 성과 및 방향을 종합적으로 검토하여 미래 주거복지 정책방향을 제시하도록 하겠다.

[그림 5] 여건 및 정책 패러다임 변화에 부응한 미래 정책방향

1) 가구중심의 촘촘한 주거안전망 구축

최근 수행된 주택관련 국민의식 조사에 의하면 국민들의 주거복지 향상에 대한 기대가 어느 때 보다 높아졌다. 주거지원 수요도 1‧2인가구 증가, 고령화 등으로 자금지원부터 서 비스 지원까지 매우 다양해졌다⁴⁾. 이러한 상황에서 과거 주택중심의 정책은 다양한 수요 에 대응하고 높아진 기대치에 부응하는 데 한계가 있다. 특히 정책의 목적이 주거수준향상 을 통한 국민의 삶의 질 향상에 있다면, 결국 주택뿐만 아니라 정책으로 삶의 질 변화를 체감하게 될 대상인 ‘가구’도 중요하게 고려되어야 한다. 아직도 공공임대주택 확보, 최저 주거기준 미달가구 해소, 무장애주택 확대 등 주택측면에서 접근해야 할 문제도 있기 때문에

주택과 가구를 모두 중시하는 균형적인 접근이 필요하다. 그러나 정책의 방향이 과거 주택중 심에서 미래에는 가구중심으로 전환해야 한다는 점은 명확하다.

최근 연구들도 이러한 여건 및 정책 패러다임 변화에 대응하여 ‘가구’ 중심의 새로운 정책 틀을 제시하고, 이를 구체화하고 있다. 이들 연구들은 공통적으로 가구별로 상이한 특성을 세밀하게 파악하여 각각의 가구가 가장 필요한 지원과 서비스를 맞춤형으로 제공하는 방안을 도출하였다. 그리고 이를 통해 최종적으로 주거복지사각지대가 없는 주거안전망을 구축이 필 요함을 제시하였다.

따라서 미래 주거정책은 가구중심 지원의 중심정책인 주택바우처를 바탕으로 체계적이고 세밀한 전달체계 구축, 경제적 지원 외 다양한 주거서비스 지원 등 가구특성에 맞춘 다양한 지원정책을 통합적으로 제시해야 한다. 그리고 궁극적으로는 이러한 정책을 통해 주거지원이 필요한 모든 가구가 빠짐없이 필요한 서비스를 받을 수 있는 촘촘한 주거안전망을 구축하는 방향으로 나아가야 할 것이다.

2) 주택시장시스템을 고려한 정책대응체계 구축

주택시장의 시스템은 매우 복잡하다. 불과 몇 년 전만 해도 주택매매시장만 안정화되면 국민들의 주거안정성이 크게 높아질 것으로 기대되었지만, 실제 수도권을 중심으로 매매가격 이 하향안정화 되자 전세가격이 급등하는 등 임대차시장 불안이 나타나 서민주거안정에 부정 적 영향을 끼치고 있다.

이처럼 주택시장시스템은 매매시장과 임대차시장, 전세시장과 월세시장, 선도지역과 배후 지역 등이 복잡하게 연결되어 있기 때문에 ‘매매가격안정’이라는 부분적 문제해결로 전체 시 장시스템의 안정을 달성하기 어렵다. 이러한 이유로 최근 정책 패러다임이 가격상승억제에서 시장정상화로 바뀌고 있는 것이다.

하나의 사회현상을 ‘부분’이 아니라 ‘전체의 일부’로 보는 관점은 사회과학분야에서 1990 년도 이전부터 부각되었다⁵⁾. 많은 서적과 논문에서 사회적 현상이 단순하고 명확한 선형적 인과관계가 아니라 시스템을 구성하고 있는 다양한 요소가 끊임없이 상호작용하고 환류 하는 비선형적 과정에서 발생함을 제시하였다. 주택시장도 여러 요소가 연계된 시스템으

5) Forrester, 1969,「Urban Dynamics」; Cooke, 1998, “Regional System of Innovation: An Evolutionary perspective” ;Scott, 2000,「Economic geography: The Great Half-Century」등을 포함한 많은 서적과 논문에 서 사회적 현상은 인과간계가 단순하고 명확한 선형적 관계가 아니라 시스템을 구성하고 있는 다양한 요소가 끊임 없이 상호작용하고 환류하는 비선형적 과정에서 나타나는 것임을 제시

로 인식하는 것이 필요하다. 최근 국토연구원에서 수행한 부동산시장 관련 연구들도 이러 한 시스템적 사고를 바탕으로 주택시장을 인식하고 현재 발생하고 있는 문제를 전체 시스 템과 구조 속에서 분석‧파악하여 정책방향을 제시하였다.

이러한 정책 패러다임 변화, 연구결과 및 동향과 이론적 배경 등을 고려해 볼 때, 미래 정책방향은 시장시스템을 고려한 정책대응체계를 구축하는 방향으로 가야 할 것이다. 앞서 살펴본 바와 같이 과거와 같은 부분적 대응은 실제 사회현상이 발생하는 매커니즘에 제대로 대응할 수 없으며, 이러한 점은 최근 나타난 매매시장 침체와 전세시장 불안에서 분명하게 나타났기 때문이다. 또한 앞으로 관련 연구 또한 현재 추진되고 있는 부동산시장 지놈지도 구축 연구에 이어 전체 시스템 상에서 각각 요소 간 상호작용과 환류에 따른 변화추동과정을 밝히고 이에 대응한 정책방안 및 방향을 제시할 수 있는 방향으로 이루어져야 할 것이다.

3) 재고관리 및 근린재생 정책 강화

과거 주택공급확대와 주거수준 향상을 위한 정책은 신규주택공급에 중점을 두고 있었다.

이는 주택재고가 절대적으로 부족하고 급격한 도시화가 이루어지던 시기의 필연적인 정책적 선택이었다. 그러나 최근 도시화가 정점에 이르고 재고주택이 빠르게 확대되면서 여건이 변 화하고 있다. 최근 15년 이상 경과된 주택수가 급격하게 증가하는 등 관리 및 개량이 필요한 주택수가 빠르게 증가하면서 정책 패러다임도 신규주택공급 중심에서 재고주택관리강화로 변하고 있다.

재고주택관리 방식은 과거 전면철거 후 대규모 공동주택을 건설하던 방식 중심에서 커뮤 니티를 해체하지 않고 주택개량 및 쇠퇴지역 활성화를 도모하는 근린재생 중심으로 변화하고 있다. 과거 물리적 정비 위주의 주거지정비는 지역에 거주하는 가구들의 삶에 대한 고려가 부족하여 실제 사업이 추진된 지역에서 낮은 재정착률에 따른 커뮤니티 해체, 사업추진과정 에서 주민 간 갈등과 같은 부작용이 나타나면서 이에 대한 대안적 방안 들이 주목받고 있다.

국토연구원에서 수행한 관련 연구들 또한 재고관리 강화에 대응하여 물리적인 재고주 택 관리방안과 커뮤니티를 고려한 근린재생방안의 필요성을 제시하고 세분화된 실천방안 까지 제시하였다.

재고주택 현황과 정책 패러다임 변화, 최근 연구성과 등을 고려할 때 미래 정책방향은 신 규공급 중심에서 재고주택관리와 근린재생을 강화하는 방향으로 바뀌어야 함을 알 수 있다.

라 지역사회 및 커뮤니티와 연관된 사회적인 문제도 포괄하므로 물리적 주택관리 뿐 아니라 근린재생을 포함하여 정책방안이 제시되어야 하기 때문이다. 더불어 주거환경 및 삶의 질 개 선을 위해 꼭 필요한 사업이 원활하게 추진될 수 있도록 제도적으로 보완하되, 근린재생이란 측면에서 커뮤니티에 대해서도 중요하게 고려하여야 한다.

4) 저출산‧ 고령화에 적극적 대응

저출산․고령화 문제는 향후 우리나라 국가경쟁력에 매우 큰 영향을 미칠 사안이다. 실제 우리나라의 출산률과 고령화 속도는 많은 문제를 야기할 수 있는 수준으로, 이를 완화시키기 위해서는 국가적 차원에서 사회 전반적인 노력이 필요하다. 주거부문이 국민의 일상생활과 밀접한 관련이 있다는 점에서 저출산‧고령화에 대응한 주거복지정책의 필요성도 매우 높다.

많은 주거복지 관련 연구와 정책에서 저출산‧고령화라는 여건 변화를 상정하고 적절한 정 책방향 및 방안을 제시하였다. 구체적으로는 소형가구 및 노인가구에 적합한 주택공급, 경제 성장률 둔화에 따른 수요감소를 반영한 주택공급계획 수립 등이 중심이 되었다. 이러한 대응 정책을 통해 우리 사회는 고령화 사회에 적응하기 위한 기반을 다양하게 마련해가고 있다.

이처럼 저출산‧고령화 사회에 대한 적응기반이 어느 정도 마련되면서 최근에는 보다 능동 적이고 적극적인 정책대응을 제시하는 경향이 나타나고 있다. 국토연구원의 연구에서도 저출 산‧고령화에 적극적으로 대응하기 위해 출산률을 높일 수 있는 주거차원의 정책방안 등을 제 시하였다.

일련의 정책 패러다임 변화와 연구성과 등을 고려해 볼 때 미래 정책방향은 저출산‧고령화 문제 완화를 위한 적극적 대응정책도 같이 추진되어야 할 것이다. 구체적으로는 출산장려를 위한 지원과 함께 육아부담 완화를 위한 주거 측면의 정책적 지원이 강화되고, 이를 위한 정 책으로는 주택단지 조성 시 보육문제를 최우선적으로 고려하는 등 주거복지 차원에서 육아부 담을 완화해주는 정책 등이 있다. 그리고 은퇴예정 세대가 고령자가 되었을 때 주거불안 가능 성을 미연에 방지할 수 있는 사전적 정책대응이 필요하다.

5) 주거관련 산업을 新성장동력으로 육성

과거 정부는 주거 관련 서비스에 대해 주거와 연관된 활동이 원활하게 이루어질 수 있도 록 중개업 제도를 구축하는 데 그쳤다. 또한 성격이 다르고 연관성이 낮은 여러 업종들이 개 별적으로 존재하고 있어 기초자료 파악 등에도 한계가 있었다. 그러나 최근 부동산 금융과

부동산 산업이 새로운 유망산업으로 부상하면서 부동산 간접투자가 정착되고 부동산관리업 및 임대업 등에 대한 관심이 고조되고 있다.

한편, 주거수준 향상이란 광의의 주거복지 개념에 비추어 볼 때에도 주거관련 산업의 중 요성은 점차 커지고 있다. 재고주택 확충과 임대업 확대 등으로 주택품질유지 측면에서 체계 적인 관리업 및 임대관리업 육성의 필요성이 높아지고 있으며, 주택금융을 통한 다양한 주거 지원 프로그램 창출이 가능해지고 있다. 그리고 최근에는 임차시장 안정을 위해 임대사업자 의 중요성이 부각되고 있다. 국토연구원의 연구 또한 거래 등의 선진화를 위해 산업적 육성 의 필요성과 일자리 창출과의 연계성을 강조하고 있다.

이러한 일련의 정책 패러다임 변화와 연구 성과 및 동향을 고려해 볼 때 미래 정책은 부동 산산업을 하나의 산업으로 인식하고 새로운 성장동력으로 육성할 필요가 있다. 이는 주거복 지 향상이란 측면에서도 주거관련 서비스의 품질 향상 및 전문화라는 측면에서 의미가 있을 뿐 아니라, 새로운 성장동력으로 일자리를 창출하는 등 경제적 측면에서도 긍정적 효과를 끌 어낼 수 있기 때문이다. 더불어 관련 연구를 통해 산업화를 위한 기초 데이터 및 고용‧경제 파급효과 분석 등이 이루어져 미래 성장산업 육성을 위한 기반을 마련해야 할 것이다.

5. 결론

우리나라 주거문제는 본질적인 변화를 겪고 있으며 주거 및 주택시장 여건과 정책패러다 임도 변화하고 있다. 이에 따라 향후 주거복지정책은 넓은 의미의 주거복지 향상을 지향해야 할 것이다. 보다 구체적으로 가구중심의 촘촘한 주거안전망을 구축하고(주거안정), 시장 전체 시스템을 고려하여 시장안정기반을 확고히 하며(부동산시장 안정), 재고확대 및 노후주택 증 가에 맞추어 재고주택관리 및 근린재생 강화를 통해 물리적‧사회적 주거환경을 개선하며(재 고관리 및 커뮤니티 활성화), 저출산‧고령화 극복을 위한 적극적 방안을 제시하고(연령별 맞춤 형 주거정책), 부동산산업을 새로운 성장동력으로 하는(주거 서비스 품질 향상 및 일자리 창출을 위한 산업경쟁력 강화) 등이 중요한 과제가 될 것이다.

■ 참고문헌

강미나·김영표·김진범·하수정·김미정·김형우. 2012. 농촌지역의 주거품격 향상을 위한 농촌주택 정책방안 연구. 국토연구원.

국토교통부, 각년도, 주거실태조사.

국토교통부. 2003. 주택종합계획(2003~2012년).

국토교통부. 2014. 제2차 장기(2013~2022년) 주택종합계획.

기획재정부. 2012. 대한민국 중장기 정책과제.

김혜승·박미선·천현숙·차미숙·김태환. 2012. 서민주거복지 향상을 위한 주거지원서비스 체계 구축 방안 연구. 국토연구원.

김혜승·강미나. 2008. 주거수요분석에 기초한 노인주거지원 정책과제 연구. 국토연구원.

지은영‧김혜승·채혜원·은난순. 2009. 한국형 고령자주택 유형 개발에 관한 연구. 국토연구원.

김혜승·진정수·천현숙·박미선. 2013. 사회적 경제 조직에 의한 주택공급 방안. 국토연구원.

배순석·최수·김민철·신정철·이용만. 2006. 주택 재고관리 정책의 평가와 개선방안 연구. 국토연구원.

배순석·김근용·전성제외. 2007. 주택수급여건 변화에 대응한 주택공급체계 개편방안. 국토연구원.

배순석·김민철·박미선 외. 2012. 주거안정을 위한 주택정책 평가와 향후 정책방향 연구. 국토연구원.

이상한. 2013. “바람직한 주거복지제도 구축을 위한 제언”.「부동산시장 조사분석」vol 3.

이수욱·김근용·박천규·변세일·전성제. 2008. 주택정책평가모형 개발과 정책효과분석 연구.

국토연구원.

이용만‧김혜승. 2012. “주거복지 개념과 주거복지 이슈들”,「2012 주거복지대토론회 자료집」.

이용우·정일호·이순자 외. 2009. 국토 대예측 연구(Ⅰ). 국토연구원.

이용우·김선희·변세일 외. 2010. 국토 대예측 연구(Ⅱ). 국토연구원.

이용우·변세일·박정호·임지영·이지원·박고운. 2011. 국토 대예측 연구(Ⅲ). 국토연구원.

전성제·변세일·이수욱 외. 2013. 부동산시장 여견 변화에 대응한 주거지재생 효과분석 시스템 구 축(Ⅰ). 국토연구원.

지대식·손경환·김승종·전성제·배유진. 2012. 부동산거래 선진화를 위한 제도개선 방안 연구. 국토 연구원.

천현숙·김영표·정희남 외 2012. 저출산 추세에 대응한 주택 및 도시정책 방향 연구(Ⅰ). 국토연구원.

천현숙·정희남·김혜승·하수정·오민준 외. 2013. 저출산 추세에 대응한 주택 및 도시정책 방향 연구 (Ⅱ). 국토연구원.

천현숙·하수정·이현지. 2011. 베이비붐세대의 은퇴후 주거안정을 위한 정책방안연구. 국토연구원.

천현숙·배순석·전성제. 2009. 녹색성장형 국토발전전략연구: 주거부문. 국토연구원.

천현숙 외. 2009. 커뮤니티 재생 거버넌스 시스템 개발. 도시재생사업단.

Cooke, 1998, “Regional System of Innovation: An Evolutionary perspective”, Environment and planning.

Forrester, 1969, Urban Dynamics, Massachusetts Institute of Technology Press, pp1-285.

Scott, 2000, “Economic geography: The Great Half-Century”, Cambridge Journal of Economics, pp483-504.

통계자료

국토해양통계누리 http://stat.molit.go.kr/

한국은행 경제통계시스템 http://ecos.bok.or.kr/

통계청 KOSIS

http://kosis.kr/

［ ^{생활인프라 정비방향 국민행복을 위한} ］

조판기 연구위원, 이승욱 책임연구원

｜ 차례 ｜

1. 배경

2. 생활인프라의 개념 및 시설유형 1) 생활인프라의 개념

2) 생활인프라의 시설유형 3) 생활인프라의 충족요건 분석 3. 생활인프라 실태분석

1) 보육시설 2) 체육시설 4. 결론 및 정책제언 1) 연구의 결론 2) 정책제언

1. 배경

한국의 도시는 이미 전국 인구의 90% 이상이 살고 있는 정주공간으로서, 도시를 배제 하고 우리의 삶을 기획하거나 조망할 수는 없게 되었다. 생활인프라를 포함한 물적 조건 은 “좋은 도시(good city)”를 구성하는 핵심요소로서 프리드먼(Friedman, 2000)은 “좋은 도시”의 물적 요건으로 주택, 보건의료, 괜찮은 일자리, 약자에 대한 사회서비스를 제시하 였다. 또한 지리학자인 아민(Amin, 2006)은 좋은 도시는 연대성(連帶性)을 확장하고, 4R(Repair, Relatedness, Rights, Re-enchantment)을 갖추고 있어야 한다고 주장하였다.

즉, 도시는 상·하수도, 주택, 전기, 가스, 통신, 감시기술, 의료, 용도지구제 등 근대적 인프 라의 집결체로 도시 인프라의 유지·보수·정비는 좋은 도시를 만들기 위한 첫 번째 조건임 에 분명하다.

우리 헌법 전문은 “안으로는 국민생활의 균등한 향상을 기하고”라고 명시하여 모든 국 민이 기초적인 생활서비스의 균등한 이용을 보장할 것을 선언하고 있다. 따라서 로버트 라이시(1994)가 말한 바와 국가의 역할은 교육 및 훈련, 사회간접자본에 대한 공공투자를 확대함으로써 국민들이 창조적 전문가로서의 경험과 훈련을 쌓을 수 있는 기회를 제공함 과 동시에 시민들이 일상생활을 향유할 수 있는 물적 토대를 구축해야 할 의무를 진다.

우리 사회는 국민 생활수준의 향상과 더불어 개별 주거의 질뿐만 아니라 기초생활서비 스에 대한 시민 및 사회의 요구가 증대하고 있다. 우리의 경제규모는 세계 15위까지 상승 하였으나, 국민들의 삶의 질은 매우 낮은 상태에 머물러 있다. MHR Consulting의 조사결 과에 의하면 생활인프라의 부족으로 우리나라의 대표도시인 서울의 삶의 질은 전 세계 221 도시 중 76위 수준에 불과한 것으로 나타나고 있다. ¹⁾ 아시아 도시들 중에서도 싱가 포르(25위), 동경(44위), 홍콩(70위) 다음 순으로 나타나고 있다.

또한 생활인프라 수준은 지자체간 격차도 매우 큰 것으로 나타나고 있다. 생활과 관련 되는 인프라는 인간이 공통적으로 누려야 하는 보편적 서비스라 할 수 있다. 보편적인 생 활서비스라면 어느 지역에서나 상관없이 이에 접근하여 혜택을 누릴 수 있어야 하는 공간 적 형평성의 문제가 해소되어야 공정한 국토, 형평성 있는 국토라 할 수 있다. 그러나 생활 인프라의 지역간 격차는 매우 크게 나타나고 있는 실정이다.

1) 서울 시민의 삶의 질은 MHR Consulting 조사에 의하면 2009년 215개 도시 중 83위, 2010년 221개 도시 중 81위, 2011년 221개 도시 중 80위로, 2012년 221개 도시 중 76위이다.

한국의 도시는 고도성장에서 저성장의 시대로, 확장단계에서 성숙단계로 들어서면서 그 동안 소홀히 다루어져 왔던 도시 내부의 낙후지역, 쇠퇴지역에 대한 물적 환경을 개선 할 단계에 이르렀다. 그 동안 우리 도시는 경제기반 인프라와 국토보전 인프라에 공공투자 가 집중되어 생활인프라는 전반적으로 취약한 상황이다. 향후 시민들의 생활수준에 대한 욕구 증대에 따라 시민들의 생활에 대한 관심이 증대되어 생활인프라의 수요는 증가할 것이다. 따라서 사회 환경 변화에 따른 시민들의 물적·정서적 환경수준의 향상을 위해서 는 생활환경 수준에 대한 평가, 평가지표 개발, 중앙정부 및 지방정부의 생활인프라 공급 및 정비방안 마련 등이 필요하다.

2. 생활인프라의 개념 및 시설유형

1) 생활인프라의 개념

생활인프라와 관련한 공공재론, 생활공간이론, 삶의 질과 공간의 질 관련 이론 등을 검 토한 결과 생활인프라는 사람들이 자고, 먹고, 자녀를 키우고, 노인을 부양하고, 일하고, 쉬는 등 일상생활에 필요한 모든 인프라로 정의 할 수 있다. 병원, 약국, 은행, 우체국, 파출소, 공원, 자치센터 등의 생활편익시설, 보육원, 유치원, 어린이 공원, 소아과 등의 육 아시설, 초·중·고등학교, 청소년시설, 대학교, 도서관, 스포츠센터 등 성인대상 시설, 노인 복지시설, 생활도로, 대중교통기관 등이 대표적인 생활인프라에 포함된다고 할 것이다.

하지만 생활인프라의 종류를 나열하기 이전에 ‘좋은 도시’를 만들기 위한 조건으로 생 활인프라의 충족요건에 대한 논의가 필요하다. 생활인프라의 충족요건을 도출하기 위해 전문가 의견을 수렴한 결과, ‘좋은 도시’를 만들기 위한 조건으로 생활인프라는 삶의 질 (QoL), 접근성, 이용빈도, 공공성이 만족되어야 하는 것으로 나타났다.

충족요건 주요 내용

삶의 질

• 삶의 질은 장소의 질(QoP)과 직결되며, 거주자 또는 방문자들에게 행복감, 성취감, 혹은 그 공간에 대한 만족감을 제공하는 요소임

• 생활인프라는 주민들이 일상생활에 필요한 도시시설로 사회적 욕구 및 자 기존중 욕구, 자아실현을 위한 욕구를 충족시켜줌으로서 삶의 질을 향상시 키는 요소임

접근성

• 생활인프라가 기존 도시시설 중 생산활동보다는 주민의 일상생활의 질을 높이는 데 필요한 시설로 정의됨에 따라 주민들이 쉽게 접근할 수 있어야 함

• 접근성은 삶의 질을 측정하는 한 요소로서 공원의 접근성, 금융기관의 접 근성, 의료시설의 접근성, 공공교통의 편리성, 레크레이션 장소의 접근성 등 생활인프라의 접근성이 생활만족도와 밀접한 관계가 있는 것으로 나타 남

이용빈도

• 이용빈도는 생활인프라의 정의 및 유형과 밀접한 관계가 있으나 생활인프 라를 결정하는 절대적 요인이라고 단정 지을 수는 없음

• 하루에 한 번꼴로 이용하는 공원이나 도서관처럼 ‘자주 이용하는 시설’도 있지만, 생활인프라는 주민의 일상생활과 관계가 있으므로 ‘꼭 필요한 시 설’이기 때문임

• 하지만 생활인프라의 개념을 정립하는데 있어 이용빈도는 주민의 입장에 서 중요한 요인임

공공성

• 생활인프라는 ‘좋은 도시’를 구성하는 필수 조건으로 주민들의 행복을 보 장하기 위한 기본적인 시설들로 정의함

• 생활인프라는 주민들이 필요로 하는 최소한의 시설들로서 공공에서 공급 하고 관리할 필요성이 있음

[표 1] 생활인프라 충족요건별 주요 내용(전문가 의견수렴 결과)

2) 생활인프라의 시설유형

인프라(infrastructure)는 생산이나 생활의 기반을 형성하는 중요한 구조물 또는 기초 시설로 주로 사회간접자본(SOC; Social Overhead Capital)과 비슷한 용어로 해석되어 왔 다. 인프라는 도로, 항만, 철도, 발전소, 통신 시설 따위의 산업기반 인프라와 학교, 병원, 상수ㆍ하수 처리 따위의 생활기반 인프라로 구분할 수 있다.

민범식 외(2012)는 정부에서 제공하는 각종 기반시설에 대한 기반시설의 주요 기능을 토대로 국토보전인프라, 생산기반인프라, 생활인프라의 범주로 구분하였으며, 기반시설 중 주민의 생활환경 향상 기능을 목적으로 하는 시설을 생활인프라라고 명명하고 있다.

이원훈 외(2007)는 도시설의 하위개념으로서 ‘커뮤니티 시설’을 구분하고 있는데, ‘도시서 비스 시설 중 시민들이 이용함으로써 커뮤니티 개념을 구현할 수 있는 시설’을 커뮤니티 시설이라고 정의하고 시설 유치거리 및 규모 등을 고려하여 42개 커뮤니티 시설을 선정하 였다.

생활인프라 용어는 현 정부에서 제시하는 새로운 개념으로 그간의 양적 팽창에서 벗어나 질적 성장으로 전환하려는 도시들의 계획환경 변화와 관련이 있다. 이는 도시계획 수립 및 집행과정에서 중앙정부의 역할 변화에 대한 인식에 기초한다. 즉, 지자체를 직접 지도·감독 하던 역할에서 시민의 일상생활과 직결되는 생활인프라에 대한 최저기준을 제시하고 국가 차원에서 지원하는 역할이 요구되는 시대상황과 관련된다 할 수 있다.

생활인프라의 유사개념으로는 국토계획법, 도촉법, 도시개발법, 도시재생법 등에 규정 된 기반시설, 사회기반시설, 공공시설, 간선시설, 도시계획시설, 정비기반시설, 공공공간, 기초생활인프라가 있다.

구분 관련 법률 정의

기반시설 국토계획법, 도촉법, 도시개발법

경제활동 및 생활의 기반을 형성하는 기초적인 시설 로 국토계획법에서 정의한 53개 시설

사회기반 시설

사회기반시설에 대한 간투자법

각종 생산활동의 기반이 되거나 국민생활의 편익을 증진시키는 시설 등으로 43종의 시설

공공시설

택지개발촉진법, 국토계획법, 산업입지 및 개발에

관한 법률

공공의 용(用)에 공(供)하는 시설로서 주로 공공부분 이 주체가 되어 설치하며 법률에 따라 시설 종류는 차이가 있음

간선시설 주택법 주택단지 안의 기간시설을 그 주택단지 밖에 있는 같

은 종류의 기간시설에 연결시키는 시설 도시계획

시설 국토계획법 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설

정비기반

시설 도시정비법 도로·상하수도·공원·공용주차장·공동구 그 밖에 주민

의 생활에 필요한 가스 등의 시설

공공공간 건축기본법 가로, 공원, 광장 등의 공간과 그 안에 부속되어 공중 이 이용하는 시설물

기초 생활 인프라

도시재생법 도시재생 기반시설 중 주민의 생활편의를 증진하고 삶의 질을 유지하거나 향상시키기 위해 필요한 시설 [표 2] 생활인프라의 유사 개념과 정의

도시재생방침에서는 기초생활인프라라는 개념을 도입하고 도시재생 기반시설 중 주민 의 생활편의를 증진하고 삶의 질을 유지하거나 향상시키기 위해 필요한 시설로 정의하고, 도시재생방침에서의 기초생활인프라 종류를 교통시설, 공간시설, 유통·공급시설, 공공·문 화체육시설, 방재시설, 보건위생시설, 환경기초시설 등 7가지 시설유형으로 제시하고 있 다.

인간의 활동과 관련된 모든 활동이 생활이고 그와 관련되는 모든 인프라를 생활인프라 로 정의할 수 있다. 각종 문헌조사를 종합한 결과 생활인프라의 시설유형은 다음과 같이 12개 시설로 압축할 수 있다.

시설 유형 주요 시설

문화시설 공연시설, 전시시설, 도서시설, 지역문화복지시설, 문화보급전수시설 등 공원시설 소공원, 어린이공원, 근린 공원 등 생활권 공원

복지시설 아동복지, 노인복지, 장애인복지, 사회복지시설 등 의료시설 보건소, 보건지소, 보건진료소 등 보건기관 보육시설 유치원, 어린이집 등

체육시설 생활체육시설, 전문체육시설, 직장체육시설 등 공공체육시설 교통시설 가로(보도 및 도로), 대중교통, 주차장 등

유통·공급시설 도시가스 등 방재시설 저류시설 등 상·하수도시설 상·하수 시설

소비편익시설 쇼핑센터, 백화점, 대형 할인점 등 행정시설 주민지원센터, 우체국, 경찰서 등 [표 3] 생활인프라 시설유형

그러나 이렇게 정의할 경우 생활인프라의 범위는 너무 광범위하다. 따라서 계층분석 (AHP, Analytic Hierarchy Process)을 통해 생활인프라의 충족요건들을 체계화시키고, 각 요소별 생활인프라시설의 중요도 분석을 통해 생활인프라의 시설유형의 범위를 설정한다.

3) 생활인프라의 충족요건 분석

■

생활인프라 시설유형의 범위와 충족요건을 설정하기 위해 전문가를 대상으로 계층화 분석(Analytic Hierarchy Process: AHP)을 실시하였다²⁾. 분석결과 생활인프라 개념의 가 장 중요한 요건은 삶의 질 충족성으로 나타났으며, 그 다음으로 접근성, 이용빈도, 공공성 확보 순으로 나타났다.

생활인프라 개념 삶의 질 접근성 이용빈도 공공성 가중치

삶의 질 1.00 2.11 2.27 2.62 0.427 접근성 0.47 1.00 1.86 2.03 0.263 이용빈도 0.44 0.54 1.00 1.43 0.173 공공성 0.38 0.49 0.70 1.00 0.137 [표 4] AHP 평가에 의한 생활인프라 충족요건의 상대적 중요도

출처: 조판기·민범식 외. 2013. 생활인프라 도시 간 실태비교 및 정비방안. 국토연구원.

생활인프라의 유형별 중요도는 보육, 공원, 교통, 의료, 복지, 문화, 체육, 행정, 상·하수 도, 방재, 소비편익, 유통·공급 순으로 나타났다. 상대적으로 주민의 일상생활, 특히 개인 의 자아실현 욕구를 충족시키는 시설들이 우선순위에서 상위에 기록되었으며, 사회집단의 사회적 욕구를 충족시키는 시설들이 하위에 기록되었다.

순위 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

시설 보육 공원 교통 의료 복지 문화 체육 행정 상·하

수도 방재 소비

편익 유통 공급

중요도 29.50 29.14 28.39 28.03 27.78 26.36 24.45 24.32 23.25 22.14 21.92 20.36

[표 5] 생활인프라 유형별 중요도 순위

출처: 조판기·민범식 외. 2013. 생활인프라 도시 간 실태비교 및 정비방안. 국토연구원.

■

생활인프라 중 복지·교육·의료·문화시설들은 삶의 질 충족여부 및 접근성들이 중요시되 는 것으로 분석되었다. 반면 행정·상하수도·방재시설 등은 실재주민이 직접 접근하지 않으 므로 접근성보다는 공공성이 중시되는 것으로 분석되었다.

<보육시설> <공원시설> <교통시설> <의료시설>

<복지시설> <문화시설> <체육시설> <행정시설>

<상·하수도시설> <방재시설> <소비편익시설> <유통·공급시설>

[그림 1] 생활인프라 시설유형별 충족요건의 중요도

<삶의 질> <접근성>

<이용빈도> <공공성>

[그림 2] 생활인프라 층족요건별 시설의 중요도

■

생활인프라의 시설유형별 중요도 순위결과를 참고하여 도보권 내(500m, 1km, 2km, 3km)의 인프라 중 생활과 밀접한 관계를 가지는 7개의 시설(보육, 공원, 교통, 의료, 복지, 문화, 체육)을 생활인프라의 유형으로 설정하였다. 행정시설, 상·하수도시설, 방재시설, 소 비편익시설, 유통·공급시설과 같이 전국의 모든 도시에서 어느 정도 공급의 문제가 해소된 인프라는 분석 대상에서 제외하였다.

① 보육시설 : 어린이집, 보육원

② 공원시설 : 소공원, 어린이 공원, 근린공원, 체육공원

③ 교통시설 : 주차장, 보행편의시설

④ 보건의료시설 : 공공의료보건시설, 지방의료원

⑤ 복지시설 : 노인복지시설

⑥ 문화시설 : 도서관, 공연전시시설

⑦ 체육시설 : 생활체육시설

[표 6] 생활인프라시설의 시설유형

3. 생활인프라 실태분석

1) 보육시설

■

어린이 집은 매년 지속적으로 증가하여, 1993년 5,490개소에 불과하던 것이 20년 후인 2012년에는 42,527개소로 7배 이상 대폭 증가하였으며, 보육아동수도 153,270명에서 1,487,361로 9배 이상 증가하였다. 이는 여성의 인권 신장과 사회적 역할 증대로 기존에 부모에 의존하던 보육행태가 변화하여 이제는 전문 보육인과 보육시설에 의존하는 경향 이 짙어졌기 때문으로 보인다.

국공립 어린이집도 1993년 837개였던 것이 2012년 2,203개로 증가하였다. 특히, 어린 이집에 대한 수요가 증가하면서 민간어린이집, 가정어린이집 등 사설어린이집이 8배 이상 증가한 상태로 2012년 12월 기준 42,527개소의 어린이집에서 148만 여명의 아동이 보육 을 받고 있다.