지식기반사회의 고급인력 양성을 위한 고등교육 개혁방안

03-34

지식기반사회의 고급인력

양성을 위한 고등교육 개혁방안

연구책임자 : 박 정 수

공동연구자 : 이 주 호

이 영

백 성 준

21세기로 들어서면서 지식 경제사회로의 이행은 고등교육의 개혁이 국가 경쟁력 강화의 핵심 문제로 부각되고 있습니다. 특히 지식기반사회로의 도래 는 경제사회 발전의 원동력이 실물자본에서 인적자원으로 바뀌고 한 나라의 인적자원의 양과 질이 그 나라의 경쟁력을 좌우하는 것을 의미하게 되었습 니다. 그러나 최근 우리의 고등교육의 단상은 어떠합니까? 대학의 팽창으로 인한 미충원율의 증가, 이공계 기피현상, 대학교육의 수월성 상실 등 우리나 라 고등교육의 위기를 논하지 않을 수 없습니다. 따라서 급변하는 사회경제 적 환경은 대학에 대한 근본적인 변화의 필요성을 증대시키고는 있으며, 우 리의 고등교육은 이제 양적 팽창이 아닌 다양화와 질적 수준의 제고를 이루 어야 하는 전환기에 있는 것입니다.

1995년에 시작된 대학개혁은 대학의 자율기반 구축 및 수월성 확보로 요 약될 수 있습니다. 하지만 수월성 제고를 위한 대학간 경쟁 촉진 정책은 정 부 주도로 근본적인 실효를 거두지 못하였습니다. 또한 대학 내부에서도 대 학 외부의 빠른 경제환경 변화에 적절히 대응하지 못하는 등의 대학 자체의 내부 개혁도 지연되고 있는 실정입니다.

이에 교육개혁포럼 연구팀에서는 1995년 시작된 제 1단계의 고등교육 개 혁을 넘어 대학경쟁구조의 개혁과 대학지배구조의 개혁으로 나누어 제 2단 계의 고등교육 개혁의 주요 정책과제를 제안하고 있습니다. 이는 대학 경쟁 구조 및 지배구조의 개혁을 자율성과 책무성의 원칙 하에 경쟁촉진 정책, 대 학재정 지원정책, 지방대학 지원정책, 대학지배구조 개혁 정책으로 나누어 핵심적인 실천과제를 제시하고 있어 향후 우리 고등교육 정책에 시사하는 바가 매우 크다고 판단됩니다.

본 연구보고서가 출간되기까지 지난 한해 교육개혁포럼 월례세미나를 통 해 좋은 논평과 조언을 해주신 포럼 회원분들께 감사를 드리며, 직접 보고서 를 집필해 주신 김선웅 교수, 류장수 교수, 박진 교수, 반상진 교수, 우천식 박사, 이성섭 교수, 김승보 선생, 이혜연 선생, 이경영 선생 등에게 깊이 감

아울러 본 연구가 우리 고등교육의 나아갈 바를 제시하고 동시에 후속 연 구를 촉발하는 계기가 되기를 기대합니다.

2003년 12월

院長

金 章 鎬

【 연 구 요 약 】

지식기반 경제사회의 도래는 대학에게 엄청나게 빠르고 많은 변화 를 요구하고 있다. 세계 각국들은 이제 과거처럼 지식의 창출과 교육 이 정부의 중앙집권적인 통제와 계획에 의하여 이루어지기는 힘들다 는 것을 인식하고 고등교육에 시장 개념을 도입하고 있다(OECD, 2003). 이와 동시에 우리 사립대학 지배구조의 예를 보면 엄연히 사 립대학으로서 지켜야 할 비분배조건까지 준수되지 않는 상황에서 더 이상 사립대학의 운영에 있어서 시장원리만 강조하여 설립자(혹은 후 계자)가 사적이익을 추구하는 것을 방기할 수 없는 상황이다.

고등교육 개혁에 있어서 성패의 갈림은 정부와 시장의 역할을 적 절히 조화할 수 있는 새로운 최상의 배합을 찾아내는데 있다. 이러한 맥락에서 우리 대학 간 경쟁의 강도를 극대화하는 동시에 경쟁으로 인한 부작용은 최소화 할 수 있는 대학 경쟁구조의 개혁과 대학의 자율과 책무를 동시에 크게 높일 수 있는 대학 지배구조의 개혁이 향후 고등교육 개혁의 양대 축이 되어야 한다.

이와 같이 우리는 현 시점에서는 대학의 경쟁구조와 지배구조의 개혁을 통하여 대학의 자율성과 책무성을 강화하는 것이 대학의 내 부 개혁을 촉발함으로써 대학 자율화 정책의 효과도 높이는 정책이 라는 점에 강조한다. 본 고는 1995년부터 시작된 대학 개혁이 제 1단 계 개혁이었다면, 이제 제 2단계 개혁 으로 넘어가야 하며, 이 2단계 대학 개혁에서 핵심은 경쟁구조의 심화와 지배구조의 개혁이 되어야 함을 주장한다. 제 1단계에서 시작한 대학에 대한 자율화와 평가에 연계한 재정지원 정책의 문제점을 면밀히 검토하여 제 2단계에서는 대학간의 경쟁을 심화시킬 수 있는 정책 대안들이 추진되어야 하며 동시에 우리 대학의 지배구조를 근본적으로 개혁할 수 있는 방안이 모색되어야 한다는 것이다.

우리나라 고등교육 개혁의 제 1단계의 주요 정책을 살펴보면, 경쟁 촉진 정책에서는 대학정원 및 설립의 제한적 자율화, 평가와 연계한 대학 재정 지원 정책, 지방대학에 대한 재정지원 강화, 대학 지배구조 에 대한 일관된 정책 부재로 평가할 수 있다.

본 연구에서는 제 2단계의 고등교육 개혁의 정책과제로 경쟁촉진 정책의 심화, 간접적인 대학재정 지원의 확대 정책, 지역혁신체제 조 성을 통한 지방대학 경쟁력 강화, 국립대학법인제도의 도입 및 사립 대학 지배구조의 책무성, 투명성 강화 등을 제안하고 있다.

이에 본 연구는 크게 제1부 대학경쟁구조의 개혁과 제2부 대학지 배구조의 개혁 두 부분으로 나뉘어져 있다. 이들 각각의 논문에서는 주제별로 현황 및 평가를 위한 분석과 함께 가능한 한 외국 및 국내 사례 분석을 시도하고 있으며 개혁의 방향과 원칙을 제시할 뿐만 아 니라 구체적으로 개혁의 실천 방안들을 제시하였다. 이를 요약하면 아래와 같다.

- 제 1부 대학경쟁구조의 개혁 - 제1장 고등교육 경쟁촉진 정책

실천과제1 : 대학 설립 ・정원 자유화의 단계적 확대 실천과제2 : 대학 M&A의 활성화

실천과제3 : 적극적 대외 개방 실천과제4 : 대학 정보의 공개

제2장 정부의 대학재정 지원제도의 개혁 실천과제1 : 대학재정 규모의 확충

실천과제2 : 고등교육재정의 효율적이고 균형적인 지원시스템 구축 실천과제3 : 고등교육 재정지원 방식의 개선, 간접지원의 확대

실천과제4 : 고등교육 재정운영체제 개선을 위한 제도적 장치 마련 실천과제5 : 대학의 자구 노력에 대한 지원 강화

제3장 지방대학의 경쟁력 강화

실천과제1 : 지방대학의 자발적 혁신 유도 및 지원 실천과제2 : 지방대학 혁신 지원 인프라 구축 및 운영 실천과제3 : 우수 학생 및 교수 유지 방안 강구

- 제2 부 대학지배구조의 개혁 - 제4장 국립대학 지배구조의 개혁

실천과제1 : 국립대학 이사회 제도의 도입 실천과제2 : 국립대학 총장의 선임제도의 개선 실천과제3 : 국립대학 회계제도의 도입

실천과제4 : 국립대학 조직 ・인사의 자율 확대 제5장 사립대학 지배구조의 개혁

실천과제1 : 이사회의 책무성 강화 실천과제2 : 대학경영의 투명성 강화

실천과제3 : 대학 지배구조에 대한 규제 완화 제6장 대학의 행 ・재정제도의 개혁

실천과제1 : 대학관련 지방정부의 역할과 책임 강화 실천과제2 : 정부차원의 조율 ・평가 기능의 강화 제7장 단과대학단위의 자율적 대학경영

실천과제1 : 단과대학 단위의 자율적 독립경영 체계 구축 실천과제2 : 단과대학의 재정적 독립 강화

실천과제3 : 학장의 전문성 강화

차 례

머 리 말

제 2단계 고등교육 개혁의 구상 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 1

제1부 대학경쟁구조의 개혁 제1장 고등교육 경쟁촉진 정책 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 11

Ⅰ. 문제제기 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 11

Ⅱ. 고등교육 경쟁촉진 정책의 평가 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 12

1. 왜곡된 비판 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 12

2. 주목하여야 할 문제 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 14

III. 개혁의 원칙과 방향 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 20

IV. 개혁의 실천과제 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 22

1. 대학 설립 정원 자유화의 단계적 확대 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 22

2. 대학 M&A의 활성화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 23

3. 적극적 대외 개방 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 29

4. 대학 정보의 공개 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 34

Ⅴ. 전망 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 38

참고문헌 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 39

제2장 정부의 대학재정지원제도 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 43

Ⅰ. 문제 제기 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 43

Ⅱ. 우리나라 교육투자의 현황과 추이 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 46

1. 교육재정투자 현황과 추이 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 46

2. 우리나라 고등교육 재정투자의 규모와 특징 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 49

Ⅲ. 고등교육 재정투자의 효율성과 효과성 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 58

1. 고등교육 재정투자 배분의 효율성 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 58

2. 고등교육 재정투자 배분의 효과성 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 60

Ⅳ. 고등교육기관 재정지원방식에 대한 사례 분석 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 75

1. 미국의 고등교육기간 재정지원 방식 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 75

2. 영국의 고등교육기간 재정지원 방식 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 79

Ⅴ. 초 ・중등과 고등교육간의 예산배분 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 83

1. 열악한 우리나라 고등교육 여건과 부족한 재정투자 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 83

2. 고등교육은 정부의 적극적인 역할을 필요로 하는 성장에 필수적인 요인 85 3. 고등교육 기회의 형평성은 사회결속 강화의 주요 요소 ・・・・・・・・・・・・・・・・・ 85

Ⅵ. 고등교육재정체제의 발전 방향 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 86

Ⅶ. 개혁의 실천과제 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 89

1. 대학재정 규모 확충 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 89

2. 고등교육재정의 효율적이고 균형적인 지원시스템 구축 ・・・・・・・・・・・・・・・ 93

3. 고등교육재정 지원방식의 개선 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 93

4. 고등교육재정운영체제 개선을 위한 제도적 장치 마련 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 97

5. 대학의 자구노력에 대한 지원 강화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 97

Ⅷ. 전 망 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 98

참고문헌 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 100

제3장 지방대학 경쟁력 강화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 103

Ⅰ. 문제제기 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 103

Ⅱ. 지방대학의 당면 문제 및 원인 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 106

1. 지방대학의 당면문제 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 105

2. 원인 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 110

3. 정책적 시사 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 119

Ⅲ. 지역혁신체제 구축과 지방대학의 역할: 이론과 사례 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 120

1. 지역혁신체제와 지역산업클러스터 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 120

2. 지역혁신클러스터 구축을 위한 지방대학의 역할: 사례 ・・・・・・・・・・・・・・ 122

Ⅳ. 개혁의 기본 방향 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 127

1. 지역 관련 주체간 협력에 기초한 지역 중심의 정책 추진 ・・・・・・・・・・・ 127

2. 정책의 일관성ㆍ지속성 및 통합성 유지 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 128

3. 성과 중심의 정책 추진 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 128

Ⅴ. 개혁의 실천과제 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 129

1. 지방대학의 자발적 혁신 유도ㆍ지원 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 129

2. 지방대학 혁신 지원 인프라 구축ㆍ운영 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 131

3. 우수학생 및 우수교수 유치 방안 강구 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 136

Ⅵ. 전망 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 137

참고문헌 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 139

제2부 대학지배구조의 개혁 제4장 국립대학의 지배구조 개혁 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 143

Ⅰ. 문제의 제기 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 143

II. 국립대학 지배구조의 현황 및 평가 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 144

1. 국립대학의 현황 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 144

2. 국립대학의 문제점 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 146

3. 국립대학 지배구조의 문제점 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 148

4. 국립대학 지배구조 개선 노력의 평가 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 153

III. 국립대학 지배구조 개혁의 사례 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 160

1. OECD 국가 사례 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 160

2. 국립대학 지배구조 관련 국내 사례 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 172

IV. 개혁의 원칙과 방향 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 179

V. 개혁의 실천 방안: 국립대학법인 제도의 도입 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 181

1. 국립대학 이사회 제도의 도입 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 181

2. 국립대학 총장 선임 제도의 개선 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 182

3. 국립대학 회계제도의 도입 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 182

4. 국립대학 조직 인사의 자율 확대 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 183

VI. 전망 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 184

참고문헌 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 186

제5장 사립대학의 지배구조 개혁 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 189

Ⅰ. 문제제기 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 189

Ⅱ. 사립대학 지배구조의 현황 및 문제점 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 190

1. 설립자(혹은 후계자) 중심의 지배구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 190

2. 대학의 주요 이해당사자에 개방되지 못한 지배구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 194

3. 투명성이 결여된 지배구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 197

Ⅲ. 외국사례: 미국 사립대학의 지배구조의 원칙 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 199

1. 소유구조: 비분배조건 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 199

2. 재원: 기부금 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 200

3. 경영: 효율성과 탄력성 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 201

4. 지배구조: 잔여지배 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 203

Ⅳ. 한국 사립대학 지배구조의 발전 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 205

1. 미국과의 차이점: 위장형 비영리조직 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 205

2. 개발년대 사립대학의 역할과 지배구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 208

3. 한국사립대학의 발전과 지배구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 210

4. 재벌과 사립대학의 지배구조 개혁의 유사점 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 212

Ⅴ. 개혁의 원칙과 방향 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 214

Ⅵ. 개혁의 실천과제 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 214

1. 이사회의 책무성 강화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 214

2. 대학 경영의 투명성 강화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 215

3. 대학 지배구조에 대한 규제 완화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 216

Ⅶ. 전망 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 217

참고문헌 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 219

제6장 대학의 행 ・재정제도의 개혁 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 223

Ⅰ. 문제의 제기 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 223

1. 논의의 배경 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 223

2. 접근방법 및 개념적인 틀 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 226

Ⅱ. 우리나라 대학의 행재정제도 개괄 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 229

1. 대학 개황 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 229

2. 행재정제도: 수직적 구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 231

3. 수평적 구조: 중앙, 지방에서의 관련기관간의 수평적 관계 ・・・・・・・・・ 233

Ⅲ. 외국의 대학 행재정제도 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 234

1. 미국의 고등교육 행재정제도 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 234

2. 프랑스의 고등교육 행재정제도 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 237

3. 영국의 고등교육 행재정제도 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 241

4. 독일 고등교육의 행재정제도 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 245

Ⅳ. 우리나라 대학 행재정제도의 특징과 문제점 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 248

Ⅴ. 개혁의 실천과제 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 249

1. 대학 업무에 있어서 지방정부의 역할과 책임 강화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 249

2. 중앙정부 차원의 조율・평가기능 강화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 251

참고문헌 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 253

제7장 단과대학단위의 자율적 대학경영 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 255

I. 문제제기 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 255

II. 대학경영지배구조의 문제점 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 256

1. 이사회 ・총장 지배적 경영지배구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 256

2. 이사회 ・총장 지배적 경영지배구조의 문제점 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 258

III. 유효경쟁부재와 도덕적 위해 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 259

1. 유효경쟁시스템의 결핍 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 259

2. 유효경쟁부재 여건의 도덕적 위해(moral hazard) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 260

Ⅳ. 대학경영지배구조의 3유형 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 262

1. 1인집중 경영지배구조형 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 262

2. 부분분권형 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 263

3. 전공별 독립적 자율경영형 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 264

V. 단과대학단위의 자율적 독립경영을 위한 기본전제 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 266

1. 등록금의 완전자율화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 266

2. 단과대학별 등록금 결정과 편입학제도의 활성화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 268

3. 연봉제급여제도 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 269

VI. 개혁의 실천방안 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 270

1. 학장 ・단과대학 단위의 자율적 독립경영 체제 구축 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 270

2. 단과대학에서의 재정적 독립경영 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 272

3. 학장의 전문성 강화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 273

VII. 전망 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 274

참고문헌 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 276

<부록> (1) 전공경쟁형 대학경영지배구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 277

<부록> (2) 단대와 본부간의 업무경계 구분 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 279

ABSTRACT ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 280

표 차 례

<표 0-1> 우리나라 고등교육 개혁의 단계별 주요 정책과제 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 4

<표 1-1> 대학 교원 1인당 학생수 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 19

<표 2-1> 교육비의 구조와 추이(1977～2000년) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 47

<표 2-2> 교육인적자원부 예산의 규모와 추이 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 48

<표 2-3> 교육 예산의 추이 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 50

<표 2-4> 교육인적자원부의 대학 연구비와 기타 지원의 현황과 추이 ・・・・・・・・ 52

<표 2-5> 교육인적자원부의 학자금 융자제도의 규모와 추이 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 53

<표 2-6> 대학생 장학금 연도별 지급 현황 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 53

<표 2-7> 타부처의 대학에 대한 경상비 및 시설비 지원 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 55

<표 2-8> 기타부처의 대학지원 규모와 추이 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 56

<표 2-9> 주요 변수의 기초통계치 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 59

<표 2-10> 회귀분석 결과(2000년 자료, OLS) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 60

<표 2-11> 연구성과 회귀분석 기초통계치(n=172) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 64

<표 2-12> 학교별 NCR 수준과 개선정도 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 63

<표 2-13> 교수1인당 NCR 출판수의 결정요인, 기본 회귀결과 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 72

<표 2-14> 미국의 고등교육비 재원조달 구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 78

<표 2-15> 미국 연방정부의 2000년도 고등교육기관 지원 현황(부처별) ・・・・・・ 79 <표 2-16> 영국의 고등교육 재원 부담주체별 구성현황 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 81

<표 2-17> 대학의 재원조달구조 국제 비교 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 82

<표 2-18> 학생 1인당 공교육비 국제비교(1999) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 84

<표 2-19> 대학교육 여건의 변화 추이 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 84

<표 2-20> 고등교육 GDP대비 1% 확충을 위한 필요 재원 추정 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 91

<표 2-21> 대학생 재정적 지원(financial aid)의 규모와 추이 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 96

<표 3-1> 4년제 대학 지역별 미충원 인원 현황 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 108

<표 3-2> 2003년 대학 미충원율 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 108

<표 3-3> 지역총생산의 변화 추이(1985~2000) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 111

<표 3-4> 지역총생산의 산업별 구성(1999년도) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 112

<표 3-5> 지역별 생산 및 고용 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 113

<표 3-6> 대학별 교육부와 정통부의 정보통신분야 지원규모(2000년) ・・・・・・・・ 114 <표 3-7> 산학연계 프로그램의 문제점 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 116

<표 3-8> 우리나라 상위 20개 대학 학술연구비 현황(2001년) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 117

<표 3-9> 대학 교수 1인당 학생수 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 118

<표 4-1> 국 ・사립대학 학교수 및 학생수 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 145

<표 4-2> OECD 국가별 대학 자율의 차이 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 161

<표 4-3> OECD 국가별 대학 자율의 내용 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 162

<표 4-4> OECD 국가별 대학 지배구조의 변화 사례 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 166

<표 4-5> OECD 국가별 대학 지배구조의 주요 변화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 167

<표 4-6> OECD 국가별 대학 총장 선임제도의 차이 및 개혁 사례 ・・・・・・・・・・・ 171

<표 4-7> 포항공과대학, KAIST, 한국정보통신대학원의 지배구조 ・・・・・・・・・・・・・・ 174

<표 4-8> 국내 민영화된 공기업의 지배구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 176

<표 5-1> 1997～2000년 언론에 나타난 분규 사립대학 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 191

<표 5-2> 등록금 및 법인전입금 의존율 현황 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 195

<표 5-3> 사립대학 교수협의회 및 직원노조 현황(2000～2001년) ・・・・・・・・・・・・・・・ 195

<표 5-4> 총장 선출 방식 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 196

<표 5-5> 예결산 공개현황(2003년 6월 현재) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 199

<표 6-1> 고등교육기관 개황(2003년도) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 230

<표 6-2> 부처별 주요 산학협력 지원사업의 현황 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 232

<표 6-3> 프랑스의 교육지방행정 구조 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 238

<표 6-4> 프랑스 고등교육기관의 유형 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 239

<표 6-5> 프랑스 고등교육기관의 수입원 구조(1997년) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 240

<표 6-6> 영국 고등교육재정위원회 예산 배분 구조(2001~2002년) ・・・・・・・・・・・・・ 243

그 림 차 례

[그림 1-1] 고등교육기관의 신입생 평균성적과 등록금(2000년) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 15

[그림 1-2] 4년제 사립대학의 신입생 평균성적(1996년)과 등록금 연간 인상률(1995～1999) ・・ 16 [그림 1-3] 2001년도 전문대학 서열과 미충원율 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 17

[그림 1-4] 고등교육기관의 신입생 평균성적과 교원확보율 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 18

[그림 2-1] 교육재정지출, 총정부지출 대비 %(1999년) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 49

[그림 2-2] 고등교육재정투자 흐름도 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 51

[그림 2-3] 교수 1인당 N CR 출판수의 변화(1999～2002) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 70

[그림 2-4] 교수 1인당 N CR 출판수의 변화(1999～2002, 부분 확대) ・・・・・・・・・・・・ 71

[그림 2-5] 성장률과 고등교육취학률간의 상관관계(66개국) ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 86

[그림 3-1] 미국 첨단기업경영자의 입지선호 기준 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 123

[그림 6-1] 대학 행재정체계의 비교 틀 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 226

[그림 6-2] 우리나라 초중등학교 지방교육자치제도의 구도 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 228

[그림 6-3] 우리나라의 고등교육 행재정체계 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 234

[그림 6-4] 미국의 고등교육 행재정체계 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 237

[그림 6-5] 영국의 고등교육재정위원회 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 242

[그림 6-6] 영국의 고등교육 정책망의 변화 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 244

[그림 6-7] 영국 고등교육재정위원회 일년 기금 주기 ・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・・ 244

최근 세계 각국은 지식기반 경제사회로 이행하면서 고등교육의 개혁이 국 가 경쟁력 강화와 더 나아가 경제사회의 전반적 발전에 매우 중요하다는 것 을 인식하고 고등교육 개혁을 추진하고 있다. 고등교육의 경쟁력에서 확고부 동한 우위를 점하고 있는 미국을 따라 잡기 위하여 유럽은 물론 이웃 중국 과 일본에서도 고등교육 개혁 노력이 매우 활발히 진행되고 있다.

우리나라에서도 1995년 교육개혁이 시작되면서 일본보다도 훨씬 개혁적인 방안들을 추진하여 왔으나 핵심적인 개혁 의제들의 실행이 계속 지연되는 가운데, 일본에서는 오히려 국립대학의 독립법인화를 실행에 옮기고 있고 중 국에서조차 일부 우수 대학들이 매우 경쟁적인 교수 인사제도를 도입하는 등의 개혁이 진행되고 있다. IMD의 2002년 보고서는 우리나라 대학교육이 경제사회의 요구에 부합하는 정도가 3.52로 41위(지난해 47위)에 불과하여 국 가경쟁력제고의 걸림돌이 되고 있다고 지적하고 있다.

지식기반사회의 도래로 경제사회발전의 원동력이 자본에서 인적자원으로 바뀌고 한 나라가 지니고 있는 인적자원의 양과 질이 그 나라의 경쟁력은 물론 사회구성원 각각의 삶의 질을 좌우하게 되었다. 우리나라는 전 세계적 으로 유례가 없는 교육기회의 급속한 팽창을 통해 대학교육의 대중화 등 외 형적으로는 고학력 인력의 대량공급기반을 갖추게 되었으나 질적 경쟁력은 취약한 것이 사실이다. 우리의 고등교육은 산업계가 요구하는 고급인력을 충 분히 양성하지 못하고 있을 뿐만 아니라 팀워크나 시민의식과 같은 사회적 소양을 함양하는데 있어서도 문제가 있다.

머/ 리/ 말

제 2단계 고등교육 개혁의 구상

이주호(KDI 국제정책대학원)

OECD, World Bank, UNESCO 등 국제기구에서는 우리나라의 과거 비약 적인 경제발전이 교육투자의 성공적인 결과인 것으로 평가하고 있다. 그러나 고등교육에 대한 최근 언론의 기사들을 보면 이공계 대학원진학의 기피, 고 시열풍, 교육대학과 사범대학 간의 밥그릇 챙기기, 총장의 교수직선제의 문 제, 사립대학 재단의 비리 등 우리 고등교육의 난맥상이 부각되고 있다.

정부의 고등교육정책은 1995년 교육개혁위원회의 교육개혁을 계기로 크게 틀을 바꾸었다. 준칙주의에 의하여 설립 및 정원을 단계적으로 자율화하고 학사운영에 대한 세세한 규제를 완화하는 동시에 대학에 대한 정부 재정지 원이 평가와 연계되면서, 대학 평가 부분이 강화되었다. 이에 따라 1995년 이후 대학 사회에서 경쟁이 도입되고 대학교육 기회가 크게 확대되었다.

그러나 1995년 이후 시작된 대학개혁에 대하여 비판의 목소리가 높은 것 도 사실이다. 1995년부터 시작된 제 1단계 대학개혁 의 문제는 크게 두 가 지이다. 첫째는 교육부에 의하여 주도되어온 대학 간 경쟁 촉진을 위한 정책 들이 대학 간 경쟁압력을 높이기 위한 보다 근본적이고 강한 대책보다는 정 부 주도의 점진적인 정책 수단들에 의존함으로써 대학 간 경쟁압력의 수위 가 크게 높아지지 못하였다는 문제이다. 둘째는 우리 대학이 아직도 경제사 회가 요구하는 만큼 그리고 높아지는 경쟁 압력만큼 빠른 변화를 보이지 못 하고 있다는 대학 자체 내부 개혁의 지연에 대한 비판이다.

지금까지 정부가 대학 경쟁 압력을 높이기 위하여 추진하였던 정책들은 대학 정원 설립의 단계적 자유화와 재정지원과 연계된 대학 평가정책이었다.

예를 들어서 대학들이 본교 출신의 교수들을 중심으로 충원하는 소위 동족 번식(inbreeding)의 문제를 해소하기 위하여 정부는 대학 평가항목에 본교 출신의 교수비율을 포함시켜 이를 낮추도록 요구하였다. 그러나 이러한 정책 은 대학을 보다 자율적이고 책무성 있는 기관으로 만들기보다는 정부 정책 과 정부의 강제에 의존하여 대학 내부의 문제를 해결하려고 함으로써 대학 의 자생적인 능력을 키우는데 오히려 저해하는 부작용이 있을 수 있다. 따라 서 우리는 보다 근본적이고 강력한 대학 경쟁구조의 개혁 방안을 모색하고 자 한다.

동시에 우리는 대학내부의 자체개혁을 위하여 가장 중요한 정책은 지배구

조의 개혁에 있음을 주목한다. 교육인적자원부의 한 부서처럼 세세하게 규제 받는 우리의 국공립대학의 지배구조는 자율성을 크게 결여하고 있다. 이러한 지배구조의 문제점을 그대로 두고는 우리의 국립대학이 변화하는 환경에 빠 르게 적응하면서 교육과 연구의 수준을 선진국의 유수 대학과 경쟁할 수 있 을 정도로 높여가기 어렵게 되어 있다. 한편 우리의 사립대학은 지배구조에 있어서 책무성이 매우 약하여 설립자(혹은 후계자)의 사적이익 추구의 가능 성으로 인한 사학분규가 끊이지 않고 있다. 이렇게 취약한 지배구조 아래서 아무리 외부로부터의 경쟁압력이 높아져도 이에 민첩히 반응하여 지식기반 경제사회가 요구하는 내부 개혁을 이루어 낼 수 있는 대학이 우리나라에 많 지 않은 것으로 보인다.

지식기반 경제사회의 도래는 대학에게 엄청나게 빠르고 많은 변화를 요구 하고 있다. 세계 각국들은 이제 과거처럼 지식의 창출과 교육이 정부의 중앙 집권적인 통제와 계획에 의하여 이루어지기는 힘들다는 것을 인식하고 고등 교육에 시장 개념을 도입하고 있다(OECD, 2003). 이와 동시에 우리 사립대 학 지배구조의 예를 보면 엄연히 사립대학으로서 지켜야 할 비분배조건까지 준수되지 않는 상황에서 더 이상 사립대학의 운영에 있어서 시장원리만 강 조하여 설립자(혹은 후계자)가 사적이익을 추구하는 것을 방기할 수 없는 상 황이다.

고등교육 개혁에 있어서 성패의 갈림은 정부와 시장의 역할을 적절히 조 화할 수 있는 새로운 최상의 배합을 찾아내는데 있다. 이러한 맥락에서 우리 대학 간 경쟁의 강도를 극대화하는 동시에 경쟁으로 인한 부작용은 최소화 할 수 있는 대학 경쟁구조의 개혁과 대학의 자율과 책무를 동시에 크게 높 일 수 있는 대학 지배구조의 개혁이 향후 고등교육 개혁의 양 대 축이 되어 야 한다.

이와 같이 우리는 현 시점에서는 대학의 경쟁구조와 지배구조의 개혁을 통하여 대학의 자율성과 책무성을 강화하는 것이 대학의 내부 개혁을 촉발 함으로써 대학 자율화 정책의 효과도 높이는 정책이라는 점에 강조한다. 본 고는 1995년부터 시작된 대학 개혁이 제 1단계 개혁이었다면, 이제 제 2단 계 개혁 으로 넘어가야 하며, 이 2단계 대학 개혁에서 핵심은 경쟁구조의 심

화와 지배구조의 개혁이 되어야 함을 주장한다. 제 1단계에서 시작한 대학에 대한 자율화와 평가에 연계한 재정지원 정책의 문제점을 면밀히 검토하여 제 2단계에서는 대학간의 경쟁을 심화시킬 수 있는 정책 대안들이 추진되어 야 하며 동시에 우리 대학의 지배구조를 근본적으로 개혁할 수 있는 방안이 모색되어야 한다는 것이다(<표 0-1> 참조).

<표 0-1> 우리나라 고등교육 개혁의 단계별 주요 정책과제 기간

구분

제1단계 제2단계

1995~2003 2004~2010

경쟁촉진 정책

대학정원 및 설립의 제한적 자율화

경쟁촉진정책의 심화

・대학 정원 및 설립의 자율화의 단계적 확대

・적극적 대외개방

・대학 M&A의 활성화

・대학정보의 공개

대학재정

지원정책 평가와 연계한 재정지원

간접적인 재정지원의 확대

・고등교육 재정지원 이원화

・국고지원 학술연구비에 대한 간접연구비

규모 확대

・대학생들을 위한 장학금 지원규모 확충

지방대학 지원정책

지방대학에 대한 재정지원 강화

지역혁신체제 조성을 통한 경쟁력 강화

・지방대학의 자발적 혁신 유도 ・지원

・지방대학 혁신 지원 인프라 구축 ・운영

・지방대학의 우수학생 및 우수교수 유치지원

대학지배구 조 개혁정책

지배구조에 대한 일관된 정책부재

・국립대학법인제도의 도입

・사립대학 지배구조의 책무성, 투명성, 개방 성, 자율성 강화

・중앙정부 차원의 조율 ・평가 기능의 강화

・대학 내 단과대학 단위의 자율적 독립경영 활성화

본 연구는 대학의 경쟁구조 개혁에 관한 논문 세 편과 대학의 지배구조 개혁에 대한 논문 네 편으로 구성되어 있다. 이들 각각의 논문에서는 주제별 로 현황 및 평가를 위한 분석과 함께 가능한 한 외국 및 국내 사례 분석을 시도하고 있으며 개혁의 방향과 원칙을 제시할 뿐만 아니라 구체적으로 개 혁의 실천 방안들을 제시하였다. 이를 요약하면 아래와 같다.

제1장 고등교육 경쟁촉진 정책

실천과제 1 대학 설립 정원 자유화의 단계적 확대

대학 설립 및 정원의 자율화가 아직도 수도권 소재 대학, 국 공립 대 학, 사범계 의료계열의 경우에는 적용되지 않고 있는 바 이를 단계적 으로 자유화하면서 대학의 자율화가 적절한 수준의 교수 확보 없이 양적인 하향경쟁을 결과하지 않도록 법정교수확보율을 충족시키는 대학에 한하여서만 대학의 정원을 늘릴 수 있는 자율권을 인정하는 정책을 병행

실천과제 2 대학 M&A의 활성화

정부는 대학들 간의 M&A에 대한 자의적이고 간섭적인 정책보다는 일관된 원칙을 적용할 필요가 있는 바, 동반 발전(mutual development), 교육의 질적 수준 향상, 대학의 효율성 및 안정성 제 고 등을 우리나라 대학 M&A의 원칙으로 제시

실천과제 3 적극적 대외 개방

경제자유구역, 규제개혁특구 등이나 서울특별시를 포함한 지자체에 서 해외 우수대학을 유치하려고 요구할 경우 이들 지역에 우선적으 로 규제 완화를 허용하는 식으로 적극적으로 해외 우수 대학을 유치 하는 전략을 추구

실천과제 4 대학 정보의 공개

대학의 교육서비스와 관련된 다양한 정보를 소비자에게 공개하는 것 이 가장 효과적으로 대학의 책무성을 제고할 수 있는 방안인 바, 특 히 우리나라 현실에 비추어 가장 시급히 요구되는 전문대학 취업률 공표제도를 도입

제2장 정부의 대학재정 지원제도의 개혁 실천과제 1 대학재정 규모 확충

고등교육재정 GDP대비 1% 확충에 필요 재원의 규모를 추정해 보면 향후 5년간 10.7조원의 추가 재정이 소요될 전망이므로 이러한 추가 소요 재정 확보를 위해 안정적인 재원 확보를 위한 제도적 장치를 검토

실천과제 2 고등교육재정의 효율적이고 균형적인 지원시스템 구축 대학지원사업에 관한 최고 협의 ・조정기구인 고등교육발전위원회(가 칭) 를 인적자원개발회의 산하에 신설하여 현재 교육부, 산자부, 정통 부 등 각 부처에서 지원하는 대학지원사업에 대한 일관성과 전문성 그리고 투자의 효율성을 증진

실천과제 3 고등교육재정 지원방식의 개선; 간접적인 지원 방식 확대 대학 평가에 의한 재정지원 방식을 지양하고, 학생, 교수, 그리고 프 로그램 등을 중심으로 간접적인 지원 방식을 확대함으로써 대학구성 원간의 경쟁을 유발시켜 우리나라 대학의 전반적인 수준을 향상시키 는 방향으로 유도하기 위하여 국고지원 학술연구비에 대한 간접연구 비 규모를 확대하고 대학생들을 위한 장학금 지원 규모를 확충

실천과제 4 고등교육재정운영체제 개선을 위한 제도적 장치 마련 - 대학재무회기 조정과 탄력적인 재정 운영

대학은 기본적으로 장기적인 안목에서 그 사무를 운영하는 교육기관 이고, 대학의 특성에 맞는 재정운용을 위해서는 국가예산회계법에 구 애를 받지 않고 재정회기를 대학의 총장 임기(4～5년)를 기준으로 한 중기예산체제로 전환하는 방안을 검토

실천과제 5 대학의 자구노력에 대한 지원 강화

산업교육진흥및산학협력촉진에관한법률 이 개정되어 대학들이 산학 협력단을 설치해 자체 영리사업을 할 수 있게 되면서 대학은 새로운 수입원을 확보할 수 있는 제도적 장치가 마련된 바, 대학기업 (university-based enterprise)이 활성화될 수 있도록 대학주변에 연구 단지의 조성, 조세감면 등 유인가를 제공하는 추가 방안을 모색

제3장 지방대학의 경쟁력 강화

실천과제 1 지방대학의 자발적 혁신 유도 ・지원

정부의 지방대학 지원정책의 성공은 지방대학 스스로의 자구노력을 전제로 하는 바 대학 자체 구조조정 및 대학 특성화를 유도ㆍ지원하 며, 대학간 연계ㆍ협력체제 구축ㆍ운영

실천과제 2 지방대학 혁신 지원 인프라 구축ㆍ운영

지방대학 육성과 직ㆍ간접적으로 관련되어 있는 국가 경제ㆍ사회ㆍ 문화발전 계획, 정부 부처별 정책 사업, 그리고 지역 발전계획 등과 의 유기적 연계ㆍ조정이 정책 입안 단계부터 이루어져야 하며, 지방 대학이 지역에 필요한 혁신역량을 개발ㆍ보급하고 지역 발전에 기여 할 수 있도록 지방대학 소재 지역 주체(지방자치단체, 기업, 연구기 관, 지방대학 등)들간의 협력적ㆍ생산적 네트워크를 구성하고, 지역별 인력 정보 및 직업안정 서비스 시스템을 구축ㆍ운영하고, 지역별 산 ㆍ학 협력 추진체제 구축ㆍ운영

실천과제 3 우수학생 및 우수교수 유치 방안 강구

지방대학에 우수한 학생들의 지원을 유도하기 위하여 일정 수준 이 상의 학생이 지방대학에 진학할 경우 국가 및 지방자치단체 장학금 을 지급하는 방안, 지방대학 재학 우수학생들에 대한 해외 연수 기회 를 확대하고, 국비유학생의 일정 비율을 지방대학에 할당하는 방안, 지역 학생들을 위한 지역단위의 공동 기숙사 조성 방안 등을 검토하 는 동시에 우수 교수 유치를 위한 지방대학 교수들의 우수 연구 및 우수 교육에 대한 지원 확대

제4장 국립대학의 지배구조 개혁: 국립대학법인 제도의 도입 실천과제 1 국립대학 이사회 제도의 도입

우리 국립대학 지배구조의 정점에 독자적으로 최종결정권을 가지는 이사회를 설치하고 국립대학의 국가 및 지역사회에 대한 책무성을 높이기 위하여 내부 인사(교수들)뿐만 아니라 정부(교육인적자원부 및 지자체)에서 임명한 외부인사들과 동창회 및 지역사회에서 추천한 외부인사들로 함께 구성