우리나라 세무행정의 개혁방안 —

연구 04-04

우리나라 세무행정의 개혁방안

—독자성 제고와 봉사기능의 확충을 중심으로—

최명근

우리나라 세무행정의 개혁방안

—독자성 제고와 봉사기능의 확충을 중심으로—

1판1쇄 인쇄/ 2004년 1월 26일 1판1쇄 발행/ 2004년 1월 31일

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발 간 사

세금은 그 본질이 재산권 침해적이기 때문에 이를 부과하고 징 수하는 세무행정은 보다 합리적이고 과학적이고 적법하면서 예측 가능성이 있어야 한다. 세금이 직접 국민의 피부에 닿도록 하는 것 이 세무행정이기 때문이다. 또한 세무행정은 국민의 경제생활에 대해서도 지대한 영향을 미치는 규제적 강제력을 수반하고 있어서 본래적으로 납세자의 기본인권을 침해할 우려가 내포되어 있다.

전통적으로 세무행정은 세금을 부과‧징수하고, 탈세를 적발하 여 처벌하는 데에 중점을 두어 왔다. 그러나 국민의 권리의식이 제고되고, 세금을 스스로 계산해서 납부하는 신고납세제도가 정착 하는 시대의 세무행정은 권력적으로 군림하는 기능에만 집착하던 구태를 벗어나 그 민주화를 실현해야 한다. 세무행정의 민주화란 세무행정의 군림적 속성을 순화하여 납세자를 나라의 주인으로 정중하게 대우하면서 납세정보를 제공하고 세금을 편하게 납부할 수 있도록 세무서비스를 제공하는 봉사기구로 변신하는 것을 말 한다. 따라서 세무행정의 개혁이란 봉사하면서 납세자의 기본인권 을 존중하는 행정으로의 전환이라고 정의할 수 있다.

아울러 세무행정은 조세회피를 방지하여 부담의 공평을 실현함 으로써 다른 사람들이 회피한 조세부담이 정직한 납세자에게 귀 착되지 않도록 하는 기능도 함께 수행해야 한다. 즉, 세무행정의 전통적인 권력작용이 계속 유지될 수밖에 없음을 의미하는 것이 다. 특히 신고납세제도하에서는 다른 사람도 자기 몫의 세금을 적

정하게 부담하고 있다는 믿음이 있어야 자신도 정직하게 납세하 게 되기 때문이다. 조세회피를 막지 못하여 정직한 납세자가 남의 몫의 세금까지 덤으로 부담하는 상황이 되는 경우 납세도의는 타 락하게 되는 것이다.

세무행정은 세무행정의 납세자에 대한 서비스기능의 확충 내지 제고와 세무행정의 조세회피를 방지를 통한 부담의 공평실현기능 의 제고가 서로 균형을 유지‧조화될 수 있도록 개혁되어야 한다.

그 조화점을 찾는 일은 어려운 과제임에 틀림없지만, 본 연구원은 이러한 추구를 기본연구방향으로 하고 있다. 이 연구는 본 연구원 과 기본인식을 같이 하고 있는 강남대 최명근 석좌교수에 의해 수 행되었다. 바쁜 중에도 연구에 정진해 준 데 대하여 감사를 표한 다. 그러나 이 연구에 담긴 구체적인 내용은 어디까지나 연구자의 개인적 견해임을 밝혀 두고자 한다.

어떻든 우리나라 세무행정의 발전적 개혁에 한줌의 보탬이 되 기를 바란다.

2004년 1월 한국경제연구원장 좌승희

목 차

요약 및 결론 / 9

제1장 서 론 / 15

Ⅰ. 연구의 목적 / 17

Ⅱ. 연구의 범위 / 19

Ⅲ. 연구방법 / 21

제2장 국세행정의 독자성 보장 / 23

Ⅰ. 기본시각 / 25

Ⅱ. 미국 내국세입청의 구조조정과 개혁 / 28 1. 조직구조 개혁의 배경 / 28

2. 내국세입청 구조조정의 방향 / 31 3. 내국세입청장의 임기제 도입 / 33 4. 세무조사에 대한 영향력 행사 금지 / 38

Ⅲ. 우리의 세무행정 독자성 제고방안 / 44 1. 우리 현실의 수준 / 44

2. 독자성의 제고과제 / 51

제3장 서비스기능의 확충‧제고를 위한 행정개혁 / 59

Ⅰ. 기본시각 / 61

Ⅱ. 미국의 내국세입청 개혁과정 / 63 1. 개혁의 배경과 구조조정법 제정 / 63 2. 세무행정 개혁의 지도원리와 그 목표 / 72 3. 업무관행 개선을 위한 전략적 계획/ 89 4. 내국세입청 고위급관리직 인사의 탄력화 / 111 5. 균형 있는 업무성과 측정방법의 개발 / 117 6. 조세법 복잡성 제거의 노력 / 127

Ⅲ. 우리 국세행정의 개혁 현황 / 134 1. 개혁 제1기 / 134

2. 개혁 제2기/ 155

Ⅳ. 앞으로의 근본적인 개혁과제 / 161 1. 개혁의 기본설계 재구상과 법제화 / 161 2. 조직구조의 대대적인 개혁 / 162 3. 입법으로 개혁할 세부사항 / 166 4. 행정관행의 개선과제 / 184

5. 개혁 성취도 및 집행성과 측정의 객관화 / 194

제4장 세무행정 통제‧감독기구의 새로운 모색 / 201

Ⅰ. 기본시각 / 203

Ⅱ. 미국의 통제‧감독기구 개혁의 내용 / 205 1. 내국세입청감독위원회 신설 / 205

2. 세무행정총괄감사관제도의 신설/ 222

Ⅲ. 우리나라의 통제‧감독기구 모색 / 245 1. 통제‧감독기구의 개혁 필요성 / 245 2. 통제‧감독기구의 여러 가지 구상 / 247 3. 어느 방법을 택할 것인가 / 251

참고문헌 / 253 국문요약 / 256 Abstract / 258

표 ‧ 그림 목차

◈ 표 목차

<표 Ⅲ-1> IRS 종사인원의 감소추세 / 65

<표 Ⅲ-2> ACSI의 평점표 / 71

<표 Ⅲ-3> 내국세입청의 납세순응 증진노력에 대한 납세자의 의견 / 81

<표 Ⅲ-4> 정직한 신고‧납부에 영향을 미치는 요소에 대한 납세자의 의견 /82

<표 Ⅲ-5> 조세범칙조사실적 추이 / 149

<표 Ⅲ-6> 주요 정책과제 공통평가기준 / 152

<표 Ⅲ-7> 세무서의 규모 비교표 / 164

<표 Ⅲ-8> 업무팽창 대 인력증가 현황 / 169

◈ 그림 목차

<그림 Ⅲ-1> 조직편제 개편도 / 135

요약 및 결론

세무행정이 조세를 부과하기 위해 과세요건으로서 다루게 되는 대상은 생성변화가 무쌍하고 복잡한 경제현상이다. 경제현상을 통 해 창출되는 경제가치가 세원稅源이며, 이를 포착하여 과세하는 작용이 세무행정이다. 이러한 세무행정의 관행과 기법은 장구한 역사를 거치면서 조세법제의 영향을 받는 경험의 축적을 통해 형 성‧발전된다. 그러한 관행과 기법의 축적에 부정적 영향을 미치는 것이 조세법제의 과도한 복잡성, 국민의 낮은 납세의식, 거래의 투명성을 담보하는 각종 조세인프라의 미비, 그리고 세무행정을 이끌고 있는 인적자원의 자질과 그 소요자원의 부족 등이라고 할 것이다.

이러한 관점에서 볼 때 짧은 연구기간에 공표된 각종 행정자료 가 부족한 상황에서 현재 진행 중인 세무행정의 현황을 정밀분석 한 후 구체적인 개혁방안을 제시하는 것은 한계가 있고 또한 매우 조심스러운 일이었다. 그리고 조직의 역사를 통해 세무행정의 관 행과 기법이 서서히 축적하는 것이라고 볼 때 그 고유의 전통을 단절시키는 과단성 있는 개혁은 쉬운 과제가 아니라는 점도 인식 할 수밖에 없었다. 즉, 세무행정의 개혁은 단기적으로 성취되는 것이 아니고 노력이 쌓여야 하는 장기과제이다. 그래서 미국도 내 국세입청 개혁에 그 기간을 10년으로 계획하고 있는 것이다.

이러한 여러 가지 문제점을 인식하면서도 이 연구에서는 가급 적 과감한 개혁방안을 제시하고자 노력했다.

제2장에서는 세무행정이 법치세정으로 정착하기 위해서는 정치 적 영향력으로부터 벗어나는 일이 가장 중요한 전제라고 보아 이 를 차단하는 장치를 모색하고자 하였다. 이를 실현하자면 국세청 장은 현재와 같이 대통령이 임명하되 현행처럼 국회의 청문을 거 치고, 국회가 부적격하다고 판단하여 동의를 부결시킨 경우에는 대통령이 다른 사람을 제청하도록 해야 한다고 보았다. 국세청장

에 임명된 사람은 임기를 법으로 보장하되 대통령의 임기와는 서 로 일치하지 않도록 하며, 임기 만료 전에 대통령이 국세청장을 해임하는 경우에는 그 사유를 청문기관인 국회에 통지하도록 해 야 독자성이 보장된다고 본 것이다.

그리고 대통령과 정치직인 국무위원급 고위직에 있는 자는 국 세청장이 수행하는 세무조사에 대해 영향력을 행사할 수 없도록 하고 이를 위반하는 경우 형사제재를 가하도록 하는 입법이 필요 하다고 제안했다.

제3장에서는 세무행정이 납세자에게 확충된 서비스를 제공하는 것과 조세부담의 공평을 실현하는 것이 모두 국민에 대한 봉사기 능이라고 보면서 이를 위한 개혁과제를 제시했다. 따라서 국세청 이 지난 5년간 독자적으로 추진해 온 국세행정의 개혁성과를 평 가‧음미하면서 무엇을 더 개혁해야 할 것인가를 검토했다. 다소 혼잡스럽기는 하지만 상당한 성과를 거두고 있다고 평가되었다.

첫째, 입법을 통해서 개혁해야 할 과제로는 주로 ① 세무행정의 조직구조를 대대적으로 개혁하는 대세무서주의 전환 ② 우수한 인적자원의 확충을 위해 필요한 국세공무원법의 제정 ③ 근무환 경의 개선을 통한 훈련된 우수세무인력의 이탈을 방지하는 과제

④ 국세청 훈령에 의해 운영되고 있는 납세자보호관제도의 법제 화와 그 위상 제고 등에 중점을 두었고 둘째, 세무행정으로서 개선 해야 할 주요한 관행으로는 ① 범칙조사권의 행사인 범칙조사와 질문검사권의 행사인 심층조사(종전의 특별세무조사)의 구분 객관 화 ② 세무조사 대상자 선정에 개입되기 쉬운 주관적 판단을 배제 (객관화)하기 위한 선정기준의 객관화와 그 절차의 공표 ③ 조세 법령 해석사업의 혼돈을 재정비하여 납세자를 위한 서비스의 제고 등을 다루었으며 셋째, 세무행정의 개혁성과 내지 집행성과를 지 속적으로 평가하되, 그 평가를 제3기관이 주도하도록 함으로써 집

행기관이 자화자찬하는 일이 되지 않도록 하는 평가방법의 객관화 에 관하여 그 구체적인 방안을 제시하고자 노력했다.

제4장에서는 과세권력의 비대화를 방지하기 위해 사전에 이를 견제할 뿐만 아니라 국세행정의 각종 전략적 계획을 사전에 심의 하고, 사후에 그 성과를 객관적으로 측정‧평가‧심의하면서, 국세 행정의 인적‧물적 자원의 확충을 지원하는 새로운 기구의 도입을 제안했다. 즉, 이는 미국의 제도에서 시사 받은 것으로서 재경부장 관이나 차관, 국세청장, 납세자보호관의 최고책임자(이의 법제적 개혁에 대해서는 제3장에서 구체적 방안을 제시했음)를 그 임기 중 당연직으로 하고, 재경부장관의 추천에 의해 대통령이 위촉하 는 4명의 민간위원으로 구성하는 국세행정감독위원회의 창설을 제안했다. 이 기구는 한편으로는 국세행정에 대해 그 행정수행을 정책적으로 감독하면서 다른 한편으로는 국세행정의 인적자원‧예 산‧업부집행 도구 등 각종 설비 등에 관련되는 애로사항을 해소할 수 있도록 지원하는 기능을 갖도록 하는 것이다. 그런데 국세행정 감독위원회가 형식적으로만 존재하고 아무런 기능도 하지 못하는 허수아비기구로 전락하는 것을 막기 위해서는 국세청장 후보자를 대통령에게 추천하고, 국세청장의 해임을 대통령에게 건의할 수 있는 권한을 감독위원회에 부여해야 한다는 의견을 제시했다.

제1장

서 론

Ⅰ. 연구의 목적 / 17

Ⅱ. 연구의 범위 / 19

Ⅲ. 연구방법 / 21

Ⅰ. 연구의 목적

조세는 그 본질이 국민의 재산권 보장과의 관계에서 침해적이 다. 이러한 조세를 부과하고 징수하는 절차를 집행하는 것이 세무 행정이기 때문에 그 행정은 다른 어느 행정보다 합리적이고 과학 적이어야 하며, 적법하고 정중해야 한다. 그 본질이 침해적인 조 세가 직접 국민의 피부에 닿도록 하는 절차과정이 세무행정의 기 능이기 때문이다.

뿐만 아니라 조세법을 집행하는 작용인 세무행정은 국민의 경 제생활에 대해 지대한 영향을 미치는 규제적 강제력이 수반되는 권력적 작용일 수밖에 없다. 이러한 속성 때문에 세무행정에서는 납세자의 기본인권을 침해할 우려가 본래적으로 내포되어 있다.

따라서 조세의 민주화란 다름 아닌 조세절차의 민주화 내지 세무 행정의 민주화라고 해도 과언이 아닌 것이다.

전통적으로 세무행정은 위와 같이 세금을 부과‧징수하고, 탈세 를 적발하여 처벌하는 데에 중점을 두어 왔다. 그러나 국민의 권 리의식이 제고되고, 세금을 스스로 계산해서 납부하는 자기부과제

도自己賦課制度가 정착하기 시작한 현대에 있어서 세무행정은 권력

적으로 납세자를 규제하고 강제력을 행사하여 군림하는 기능에만 집착하던 구태를 벗어나야 한다. 즉, 납세자를 정중하게 대우하면 서 납세정보를 제공하고 세금을 편하게 납부할 수 있도록 세무서 비스를 제공하는 봉사기구로 변신해야 한다. 이 연구에서는 첫째 로 세무행정기구가 납세서비스를 개발‧제고하는 기능의 확충방안 을 모색하고자 한다.

세무행정기구의 서비스기능을 강화한다고 하더라도 전통적 세 무행정의 권력적 규제적기능은 여전히 유지될 수밖에 없다. 어느 사회를 막론하고 조세부담을 회피하는 현상은 없을 수 없기 때문 이다. 자기부과주의란 다른 사람도 적정한 자기 몫의 세금을 부담 하고 있다는 믿음을 전제로 하여 납세자들이 자신의 납세정직성 을 지키게 되는 제도이다. 세무행정이 조세회피를 막지 못하여 다 른 사람들이 회피한 조세부담을 정직한 납세자가 덤으로 지게 되 는 결과를 초래한다면 민주적인 자기부과제도는 그 기저基底가 파 괴될 것이다. 이러한 시각에서 이 연구에서는 둘째로 우리나라 조 세행정의 구조와 작용을 분석하고 어떤 부분을 보강해야 할 것인 가를 검토하고자 한다.

납세자에게는 정중한 자세로 봉사하고, 조세회피 내지 탈세에 치밀하고도 엄정하게 대처하기 위해서는 세무행정이 법치주의에 충실하고, 집권세력의 정치적 영향에서 벗어나 오로지 법에만 충 실할 수 있는 독자성을 확보해야 할 것이다. 반면 세무행정은 그 전통적 본질이 권력적 행정작용이기 때문에 그 독자성 보장의 제 고가 과세권력의 비대화를 초래할 수도 있다. 그 비대화는 바로 납세자의 기본인권 보장에 적신호가 될 수 있기 때문에 이는 예방 되어야 한다. 그 예방을 위해서는 세무행정을 감독하고 견제하는 장치가 필요하다. 이러한 시각에서 이 연구에서는 셋째로 세무행 정기구의 독자성 제고 문제와 그 권력비대화를 견제하는 기구를 모색하고자 한다.

Ⅱ. 연구의 범위

정직한 납세자에 대하여는 나라의 주인으로 대우하면서 법의 절차에 따라 정중하게 조세를 부과‧징수하는 제1차적 과제가 조 세절차법의 민주화 작업이다. 세무행정은 조세법의 집행작용이기 때문에 조세절차법 그 자체에 기본인권을 침해하는 내용이 담겨 있으면 세무행정도 따라서 그렇게 될 수밖에 없다. 즉, 절차법의 민주적 개선이 없이는 세무행정의 민주화는 실현할 수 없는 것이 다. 이에 대하여는 2002년에 졸자가 이미 그 대강을 연구¹⁾하였으 므로 이 연구에서는 이를 제외하고 다음과 같이 그 범위를 설정하 고자 한다.

제2장에서는 세무행정이 법을 초월한 정치적 영향을 받지 않도 록 하는 장치를 모색할 것이다. 그 장치로서는 국세청장의 임명절 차로서 국회의 청문을 거치는 것과 그의 법정된 임기제의 도입에 대해 그 당부를 검토할 것이다. 아울러 대통령을 비롯해서 정치성 이 강한 고위직인 국무위원급 인사가 세무조사를 지시하거나, 진 행 중인 세무조사를 중단하도록 요구하는 행위를 금지시키는 법 제를 구상할 것이다.

제3장에서는 조세부담의 공평을 실현하기 위한 세무행정의 적 정한 조직구조와 인적‧물적 자원의 지원 및 세무행정의 효율성 제고의 문제를 모색하면서 현재 5년째 진행되고 있는 국세행정개 혁의 목표 달성을 지원하는 과제, 국세행정기구의 서비스기능 제

1) 졸저, ꡔ우리나라 稅務行政의 發展的 改善方案 : 稅務節次의 民主化를 중 심으로ꡕ, 한국조세연구원, 2002. 12. 참조.

고의 과제, 그리고 현행 개혁사업에 대한 평가와 그 보완과제 등 을 다루고자 한다.

제4장에서는 세무행정의 개혁프로그램을 사전에 심의하고 사후 에 그 개혁 성취도 그리고 세정집행의 성과를 계속적으로 측정‧

평가함과 아울러 독자성 제고의 폐해로 야기할 수 있는 과세권력 의 비대화를 견제‧방지하기 위한 새로운 기구의 도입에 대한 당 부를 검토하고자 한다.

Ⅲ. 연구방법

이 연구는 문헌조사방법에 의하고자 한다. 또한 제도의 전환 내 지 개혁에 소요되는 비용의 측정 및 경제적 효과의 분석은 제외하 고자 한다. 연구자 자체가 법학도에 불과하기 때문에 경제적 분석 에는 그 능력이 미치지 못하고 있다. 그리고 세무행정 개혁에 수 반되는 경제적 분석을 천착하는 연구는 다른 경제학자의 연구과 제로서 현재 한국경제연구원에서 진행 중에 있다.

이 연구에서는 1998년부터 10년간의 계획으로 현재 진행 중인 미국 내국세입청의 구조조정과 개혁을 벤치마킹하기로 한다. 세계 에서 가장 합리적이고 과학화되었다는 미국의 세무행정이 어떤 구조로 바뀌고, 서비스기능을 대폭 확충하는 개혁을 무엇 때문에 수행하고 있는지를 구체적으로 이해하는 것은 타산지석의 교훈이 될 수 있다고 보기 때문이다. 또한 현재 진행중인 미국의 세무행 정 개혁방향은 납세자의 권익을 존중하면서 납세자가 편한 방법 으로 조세를 납부할 수 있도록 하는 제도개혁의 전범典範이 될 수 있다고 평가했기 때문이다.

물론 미국과 우리 사회는 법제도와 국민의 의식, 거래의 투명성, 국민의 납세도의 수준 등 역사적 배경과 문화가 매우 다르기 때문 에 미국이 하는 개혁방법을 바로 우리의 개혁방법으로 직접 적용 할 수 없을 것이다. 그러나 그 개혁이 지향하고 있는 목표에서는 공통적 보편적인 가치를 발견할 수 있는 것이다. 민주적인 세무행 정을 실현하고 있는 미국이 21세기를 준비하기 위해 대대적인 세 무행정 개혁 작업을 추진하고 있는 이유는 무엇이고, 그 구체적 모

습은 어떤가를 상세히 살펴보는 것은 우리의 세무행정을 어떤 방 향으로 개혁해야 할 것인가 하는 방향설정에 도움이 된다고 본다.

이러한 시각에서 미국의 내국세입청이 수행하고 있는 개혁과제 를 그 연혁 및 내용에 걸쳐 가급적 상세하게 소개하고자 노력할 것이다.

조세제도를 집행하는 근본적인 원리는 나라가 다르다고 하더라 도 대동소이한 것이다. 미국의 세무행정 개혁을 벤치마킹하되, 그 중에서 우리로서 받아들이기 어려운 것은 그 제도 자체만을 소개 하는 데 그치고자 한다. 다만, 우리의 세무행정을 개혁하는 데 필 요하고 그 실현이 가능하다고 판단되는 제도를 추려서 검토하되, 우리의 실정에 맞도록 이를 수정하는 방안도 주의 깊게 살피고자 한다.

제2장

국세행정의 독자성 보장

Ⅰ. 기본시각 / 25

Ⅱ. 미국 내국세입청의 구조조정과 개혁 / 28

Ⅲ. 우리의 세무행정 독자성 제고방안 / 44

Ⅰ. 기본시각

제도는 사람의 행동양식에 영향을 미치면서 행동을 특정된 방 향으로 유도한다. 법이나 사회의 도덕규범이 사람의 행동양식에 영향을 주는 것과 마찬가지인 것이다. 이러한 시각에서 보면 특정 분야를 담당하고 있는 행정작용도 그 행정의 조직구도와 행정이 준수해야 할 규범을 어떤 틀 또는 어떤 기준으로 설정하는가에 따 라 달라진다고 본다. 우리가 끊임없이 제도의 발전적 개혁을 추구 하고 모색하는 것도 이 때문이다.

세무행정은 종래 그의 고유기능으로 보아 왔던 조세과징을 위 한 권력적 행사 기능을 계속 유지함과 동시에 납세자가 정직하고 성실하게 세금을 납부할 수 있도록 돕는 봉사기능까지 대폭 확대 해야 하는 시대에 와 있다. 즉, 대대적으로 탈바꿈을 해야 하는 시 대가 온 것이다. 권력적인 조세과징과 납세자에 대한 봉사기능이 서로 균형 있게 조화되도록 하려면 그 행정조직도 그에 맞도록 그 큰 틀을 다시 짜야 하고 조직의 운용과 납세자와의 관계를 규율하 는 구체적 절차도 바꾸어야 하는 것이다. 그 개선방향은 세무행정 기구가 법치의 테두리 안에서 납세자의 납세순응을 돕는 기능에 충실하도록 해야 함은 물론, 조세법의 집행에서는 주어진 권력(과 세권)을 조세회피 방지를 위해 제대로 행사할 수 있도록 제도적으 로 보장해야 하고, 반면 권력의 남용적인 행사에 대하여는 이를 견제하는 확실한 제도적 장치를 설정해야 할 것이다. 그렇게 할 때 비로소 법치세정을 통한 조세부담의 공평이 실현될 수 있을 것 이다.

세무행정기구가 이와 같은 법치세정을 구현함에 있어서 가장 중요한 핵심과제는 정치적 영향으로부터의 명실상부한 세무행정 의 독자성을 보장받는 것이라고 본다. 세무행정을 정치적으로 이 용하게 되면 세법의 집행이 사람간 또는 세원간의 공평성을 상실 함은 물론 납세자의 세무행정에 대한 신뢰가 무너질 수밖에 없다.

그런데 세무행정의 본래의 속성이 강력한 권력적 행정작용을 수 반하고 때문에 어느 나라에서든 정권을 잡은 자는 상대 정파政派

를 제압하는 수단으로 세무행정력 이용의 강한 유혹에서 벗어나 기 어렵다. 그러한 유혹을 차단하는 제도의 설정이 바로 세무행정 의 독자성獨自性²⁾ 제고의 문제라고 본다.

이러한 세무행정의 개혁방향을 추구함에 있어서 그 전범典範으 로 삼을 만한 근래의 세무행정 개혁은 1998년부터 10년간의 계획 (2002년으로 이미 5년이 경과했고 2003년부터 앞으로 5년간 개혁 기간이 남았다)을 세우고, 현재에도 진행시키고 있는 미국 내국세 입청의 구조조정 및 행정개혁이라고 할 것이다.

위와 같은 시각에서 이 장에서는, 서론에서 언급한 바와 같이, 미국의 세무행정조직의 구조와 업무수행 방법의 개혁내용을 먼저 구체적으로 파악, 이를 타산지석他山之石의 기표基標, bench marking로 삼고자 한다. 우리의 세무행정 개혁방안을 구체적으로 모색함에 있어서 많은 시사점을 여기에서 찾을 수 있다고 보기 때문이다.

따라서 이 장에서 소개하고 있는 세무행정의 독자성 제고의 내용

2) 국세행정을 담당하는 국세청은 준사법기관(행정심판청구에 대한 심사결정기 능은 제외)이 아니므로 이의 독립성이란 표현은 적절하지 않다. 그리하여 독 자성이라고 표현하기로 했다. 국세행정기관의 본질은 어디까지나 행정에 속 하는 것이므로 행정수반의 통제를 벗어날 수는 없는 것이다. 여기에서 말하는 독자성이란 정치적 영향의 차단, 즉 정치적 중립성을 보장받으면서 오로지 법 에 따라 세무행정의 고유한 행정작용을 하도록 해야 한다는 의미로 사용하고 자 하는 것이다.

은 1998년의 미국 내국세입청구조조정 및 개혁법Internal Revenue Service Restructuring and Reform Act of 1998(이하 “RRA 98”로 약칭한다) 의 입법동기와 그 구체적 조문의 규정내용이 될 것이다.

이 장에서는 미국의 내국세입청이 수행하고 있는 세무행정의 독자성 보장을 위한 직접적인 제도로서 내국세입청의 임무변환, 내국세입청장의 임기제 도입, 그리고 각료급 고위직에 있는 자의 세무감사 및 기타 조사에 대한 영향력 행사 금지에 관하여 집중적 으로 보고자 한다.

내국세입청감독위원회Internal Revenue Service Oversight Board의 새로 운 도입과 재무부 세무행정총괄감사관Treasury Inspector General for Tax Administration : TIGTA제도의 새로운 신설도 세무행정의 독자성 제고와 간접적으로 관계가 있다고 볼 수 있을 것이나, 이에 대하 여는 제4장에서 구체적으로 보고자 한다.

Ⅱ. 미국 내국세입청의 구조조정과 개혁

1. 조직구조 개혁의 배경

미국이 내국세입청(IRS)의 조직구조를 전면적으로 개혁하게 된 배경(RRA 98의 입법배경)을 간추리면 다음과 같다.³⁾

내국세입청은 조세를 부과 징수하고, 내국세입법Internal Revenue Code을 집행하는 재무부 소속 기관이다. 내국세입청은 Washington D.C.에 있는 본청National Office과 일선조직으로 구성되어 있었다.

구조조정 전의 일선조직은 지리적으로 4개 지역으로 나누어지고 그 지역은 지방내국세입청장the Regional Commissioner이 관할하며, 33 개의 세무서Regional Office‧10개의 서비스 센터‧2개의 컴퓨터 센터 가 있었다. 내국세입청의 기능에는 납세자에 대한 서비스, 세무감 사, 조세징수 그리고 조세범죄조사가 포함된다.

즉, 1950년에 조직재편계획 No.1에 의해 내국세입청은 위에서 와 같이 본청, 지방청 그리고 세무서의 3개 계층구조로 조직되었 던 것이다. 그 후에 여러 번의 조직개편이 있었지만, 이 3개 계층 의 기본구조는 바뀌지 아니했다. 그런데 1995년의 조직개편에 의 해 뉴욕에 본부를 둔 북동지역, 애트란타에 본부를 둔 남동지역, 달라스에 본부를 둔 중부지역 그리고 샌프란시스코에 본부를 둔

3) RRA of 1998. sec. 1001.

“House, Senate and Conference Committee Reports”(이하 “Conference Commit- tee Reports”로 약칭한다), Explanation and Analysis, 10, 115; pp.564-565.

“Practical Analysis,” IRS Restructuring and Reform : Law, Explanation and Analysis, Chicago: CCH, 1998(이하 Explanation and Analysis로 약칭한다), pp.202-204.

서부지역의 각 지방내국세입청에 지방내국세입청장, 지방법무담 당관Regional Counsel과 지방행정심판담당관Regional Director of Appeals

을 두게 되었던 것이다.

이러한 내국세입청의 조직구조와 세무행정에 대해 미국의 납세 자들은 불만을 나타내기 시작했다.

상원 재정위원회는 납세자가 내국세입청에 대해 불만을 갖게 되는 주된 이유는 납세자의 필요에 대한 내국세입청의 적절한 관 심 부족the lack of appropriate attention to taxpayer needs이라고 믿었다. 최 소한 납세자는 납세순응상 내국세입청으로부터 민간부문이 제공 하는 것과 동일한 수준의 서비스를 받을 수 있어야 한다고 인식했 다. 동 위원회는 납세자에 대한 서비스의 중요성을 인식하고, 내 국세입청의 가장 중요한 임무는 납세자에 대한 서비스 제공으로 바뀌어야 하며, 이러한 개혁노력을 하고 있는 내국세입청장을 지 원하기로 한 것이다.

당시의 내국세입청장 Charles O. Rossotti는 내국세입청으로 하 여금 보다 납세자를 돕고 납세자에게 봉사할 수 있도록 그 구조를 바꾸기 위해 그 조직의 개편을 포함하는 광범위한 개혁계획을 발 표했다. 이 계획은 지역중심의 구조로 되어 있는 조직을 유사한 필요를 가진 납세자 특정집단 중심으로 서비스를 제공하는 단위 기관의 조직구조로 바꾸고자 하는 것이었다. 내국세입청장은 근래 서로 유사한 필요를 요구하는 4개의 납세자 특정집단 즉, 개인납 세자들‧소사업자들‧대사업자들 그리고 조세가 면제되는 단체들 로 구분했다. 이러한 구조하에서는 각 단위기관이 납세자 특정집 단에 대해 서비스를 제공하는 책임을 수행하도록 하는 것이다. 내 국세입청장은 이러한 조직구조의 개편이 납세자가 내국세입청과 의 관계에서 봉착하고 있는 많은 어려운 문제들을 해소하게 될 것 이라고 믿고 있었다. 예를 들면 33개의 세무서와 10개의 서비스센

터는 현재 모든 종류의 납세자의 필요와 모든 유형의 문제들에 대 처하고 있다. 제안된 조직구조하에서는 내국세입청 공무원이 납세 자 특정집단이 바라고 있는 필요와 그들에게 나쁜 영향을 미치고 있는 문제가 무엇인지를 파악‧이해할 수 있게 되고, 또한 이들 문 제를 보다 적절하게 다룰 수 있다고 본 것이다.

또한 개혁 전의 구조는 일관성과 책임성 있는 업무수행에 장애 를 주고 있다고 보았다. 예를 들면 만약 납세자가 주소를 옮기면 그 납세자의 조세관련기록도 다른 지역으로 이동해야 한다. 그런 데 모든 납세자는 하나의 서비스센터와 최소한 하나의 세무서에 의해 서비스를 제공받아야 한다. 그렇지 못하기 때문에 많은 납세 자들은 동일한 사안에 대해 내국세입청의 다른 직원과 다시 새로 운 관계를 맺지 않으면 아니 된다는 것이다.

상원 재정위원회는 개혁 전의 내국세입청 조직구조 자체가 납 세자에게 적정한 서비스를 제공할 수 없도록 하는 하나의 요인이 며, 제안된 조직구조는 납세자에게 봉사하는 데 적절하다고 믿은 것이다.

상원 재정위원회는 내국세입청을 현대화하려는 노력을 지원함 과 동시에 내국세입청의 재편성을 위해서는 법률로 그 방향을 제 시하는 것이 적정하다고 믿었다. 이러한 시각에서 의회는 내국세 입청구조조정 및 개혁법(RRA 98)을 제정하였고, 1998. 7. 22.에 대 통령이 이에 서명하여 공포하게 된 것이다.⁴⁾

4) Major Management Challenges Facing IRS, 2002, p.20.

2. 내국세입청 구조조정의 방향

가. 조직구조의 개편

RRA 98에 규정된 내국세입청의 구조조정 관련 내용을 간추리 면 다음과 같다. 즉, RRA 제101조(a)에 규정은 내국세입청장으로 하여금 미국의 내국세입청을 종래의 3계층의 지역중심 조직에서 유사한 서비스를 필요로 하는 납세자 그룹별로 서비스를 제공할 수 있도록 조직단위를 변경한다. 1998. 1. 28. 당시의 내국세입청 장 Rossotti는 구조개혁에 관한 계획의 윤곽을 다음과 같이 발표 했는바, 내국세입청을 4개의 사업단위조직four major business units으 로 재편성한다는 것이다. 각 사업단위조직은 유사한 서비스를 필 요로 하는 특정한 납세자군納稅者群에 대하여 서비스를 제공하는 책임을 철저하게end-to-end 부여하는 것이다.

① 제1 조직단위는 약 1억 명에 달하는 개인사업자군에 대해 세무서비스를 제공하도록 한다. 이러한 개인사업자는 임금 (근로)소득과 투자소득만이 있는 자로 한다.

② 제2 조직단위는 소사업 납세자군에 대해 세무서비스를 제공 하도록 한다. 이에는 1인 소유법인sole proprietors corporation과 소사업법인이 포함된다.

③ 제3 조직단위는 대법인에 해당하는 납세자군에 대해 세무서 비스를 제공하도록 한다.

④ 제4 조직단위는 면세단체들에 대해 세무서비스를 제공하도 록 한다. 이에는 면세되는 조직체와 주정부州政府 또는 지방 자치단체를 포함한다.

또한 RRA 제101조(a)에 규정은 구조조정 후에는 내국세입청 내

에 독립된 불복심판기능을 확실하게 보장하는 기구를 갖도록 요 구하고 있다.

나. 내국세입청 임무의 변환

RRA 98 제정 전에는 내국세입청은 그의 주된 기능으로서 조세 징수기능tax collect function이 강조되어 왔다. 비록 내국세입청의 임 무로서, 그의 산출물products 및 용역의 질을 향상시키고, 조세징수 업무를 수행함에 있어서는 정직성과 공정성을 유지하여 국민에게 양질의 서비스를 제공해야 하는 것으로 되어 있었지만, 그러나 초 점은 어디까지나 납세자에 대한 서비스의 제공보다는 조세법의 원활한 집행과 조세징수기능에 맞추어져 왔던 것이다.

내국세입청의 기능은 최소의 징세비徵稅費에 의해 적정한 세수 입을 징수‧확보하는 것이었다. 내국세입청은 그의 산출물 및 용역 의 질을 계속적으로 향상시킴으로써 국민에게 봉사하는 것 그리 고 그러한 임무수행에서 정직성‧효율성 그리고 공정성을 기함으 로써 높은 국민신뢰를 보증하여야 한다는 것이 강조되기도 했지 만, 이는 어디까지나 부차적 수단에 불과한 것이었다.

RRA 98 제102조는 내국세입청으로 하여금 그 자신의 기능을 재평가하여 국민에게 봉사하면서 납세자의 필요를 충족하는 서비 스기능service function을 수행하는 기관으로 변신해야 한다는 것을 강조하고 있다. 상원 재정위원회의 보고에 따르면 납세자들은 그 들의 필요에 대해 내국세입청이 적절한 관심을 기울이고 있지 아 니하여 실망하고 있다는 것이다. 납세자들은 민간부문으로부터 받 는 수준과 같은 서비스를 내국세입청으로부터도 받을 권리를 가 지고 있다고 보는 것이다. 예를 들면 납세자의 질의質疑는 즉시 그 리고 정확하게 답변되어야 하고, 납세자는 적정한 시기에 세무상 곤란을 받고 있는 문제점을 해결할 수 있어야 하며, 납세자는 적

기適期에 그들의 회계에 대한 처리정보에 접근할 수 있어야 하고, 납세자는 향상 공정하고도 정중하게 대우되어야 한다는 것들이 다.⁵⁾

3. 내국세입청장의 임기제 도입

가. 도입 배경

연방조세법인 내국세입법은 재무부장관의 감독하에 시행된다.

재무부장관은 조세법의 집행을 내국세입청장에게 위임하고 있다.

내국세입청장의 권한과 임무는 법전에 특별히 열거되어 있지 않 았었다. 1990년 법전에는 내국세입청장의 임무는 재무부장관이 명할 수 있는 것으로 되어 있었다. 조세정책의 결정은 내국세입청 장의 직무 내지 책임범위가 아니었다. 조세정책에 관한 권한은 재 무부차관Assistant Treasury Secretary에게 위임하고 있었다.

내국세입청장은 상원의 조언과 동의에 의해 대통령이 임명했다.

내국세입청 구조조정위원회the National Commission on Restructuring the IRS는 내국세입청장의 평균임기가 3년에 미달함을 발견했다. 그들 은 이러한 인사정책으로 지속성과 내국세입청 관리에 필요한 인 력을 육성해야 하는 목표에 반하는 작용을 해왔다고 보았다. 내국 세입청장의 보다 장기적인 임기를 보장하는 것은 내국세입청장에 대한 정치적 영향을 차단하는 데 도움이 된다는 전제하에 당시의 재무부장관 Rubin과 재무부차관 Summers 두 사람은 내국세입청

5) RRA. sec. 1002, Explanation and Analysis, p.520.

“Senate Finance Committee Reports”(이하 “Senate Committee Reports”로 약칭 한다)

Explanation and Analysis, 10, 120; p.565.

Explanation and Analysis, p.204.

의 세무행정이 지속성을 유지하기 위해서 내국세입청장의 고정된 임기 5년이 바람직하다고 제안했던 것이다.

그런데 내국세입청장의 직위에 대한 특별한 자격요건은 당시의 법에 규정되어 있지 않았었다. 따라서 대부분의 내국세입청장들은 조세전문가로서의 경력을 가진 법률가들이었다. 당시의 내국세입 청장 Charles O. Rossotti만이 기업경영과 정보기술에 대한 강한 경력을 소지한 사람이었다.

하원 세입세출위원회는 내국세입청장의 의무와 책임은 중요하 기 때문에 내국세입청장은 종전처럼 대통령이 그 임명권을 행사 해야 한다고 보았다. 그러나 빈번하게 내국세입청장을 바꾸는 것 (평균 재임기간이 3년 이하임)은 내국세입청의 지속적 관리를 할 수 없는 요인의 하나라고 보았다. 동 위원회는 내국세입청장의 법 률적 임기를 설정하는 것이 내국세입청의 지속성 있는 관리와 독 자성을 제고하는 데 도움이 된다고 본 것이다.

나. 내국세입청장의 임기제와 그 임무 (1) 내국세입청장의 임기

RRA 98에 의해 개정된 내국세입법(IRC) 제7803조(a)의 규정에 서는 내국세입청장을 임명함에 있어서 구비해야 할 여러 가지 자 격요건 중 경영상의 현저한 능력a demonstrated ability in management을 요구하고 있다. 그 임명은 상원의 조언과 동의에 의해by and with advice and consent of the Senate 대통령이 임명한다.⁶⁾ 내국세입청장의 임기는 5년이다.⁷⁾ 내국세입청장의 임기가 종료되기 전에 궐위闕位 6) 감독위원회는 대통령에게 내국세입청장의 후보를 추천할 수 있고, 내국세입청

장의 해임을 권고할 수 있다(IRC. sec. 7802(d)(3)(A)).

7) Explanation and Analysis, pp.205-206.

Shirley Peterson(Hood College학자, 전 내국세입청장)의 평가.

가 생겨서 임명된 사람은 전임자의 잔여기간殘餘期間만 재임한다.

RRA 98를 제정할 당시에 재임 중인 내국세입청장은 그가 임명된 날부터 임기가 시작되는 것으로 한다. 즉, 당시의 내국세입청장 Rossotti는 1997. 11. 13.에 임명되었으므로 그의 임기는 2002. 11.

12.까지였던 것이다.⁸⁾

(2) 내국세입청장의 임무

내국세입청장의 임무는 다음과 같다.⁹⁾

내국세입법 제7803조(a)는 내국세입청장의 임무를 종전처럼 재 무부장관의 완전한 자유재량적인 위임에만 맡기지 아니하고, 명문 으로 예시하는 규정을 두고 있다.¹⁰⁾ 재무부장관의 위임과 내국세

내국세입청의 조직결함의 하나가 내국세입청장의 고정된 임기를 보장하지 않 았던 것이다. 상원의 동의를 받아 대통령이 임명한 내국세입청장은 과거에는 대통령선거가 있을 때마다 경질되었다. 역사적으로 보면 내국세입청장의 평균 재임기간은 3년이다.

조직의 수장에 대한 끊임없는 인사이동은 필요한 개혁을 수행하고 이를 유지 하는 것을 어렵게 했다. 또한 그러한 인사이동은 내국세입청장의 책임감 부족 을 초래한 것이다.

5년 임기제는 조직의 필요한 지속성에 크게 도움이 될 것이며, 내국세입청이 정치적 영향으로부터 자유롭다는 추가적 확신을 부여하게 될 것이다. 그리고 5년 임기제는 내국세입청 개혁에 매우 중요한 요소라고 할 수 있다. 내국세입 청장의 임기제는 RRA 98에 포함되어 있는 다른 개혁의 수행 가능성을 증대시 켜서 내국세입청으로 하여금 법을 보다 효과적이고 효율적으로 시행할 수 있 게 함과 동시에 납세자에 대하여 공정하게 그리고 책임을 지도록 하는 데 도 움이 될 것이다.

8) IRC. sec. 7803(a)(1), Explanation and Analysis, pp.204-206.

9) “House Committee Reports,” Explanation and Analysis, 10, 140; p.573.

Explanation and Analysis, p.206.

10) Explanation and Analysis, p.206.

IRS 구조조정위원회는 “A Vision for a New IRS: Report of National Com- mission on Restructuring the IRS, 1997. 6. 25.”라는 보고서에 의해 의회가 내 국세입청장의 임무를 확대하고 내국세입청장의 5년 임기제를 설정하는 것은 통찰력을 가지는 것이라고 했다. 내국세입청장은 중요한 관리자의 직무를 수

입법에 의해 규율되는 내국세입청장의 임무는 다음과 같다.

① 세법과 조세조약의 집행‧적용업무를 시행, 관리, 지시 그리고 감독하는 일

② 내국세입청장의 수석법무관the Chief Counsel¹¹⁾이 결원되었을

행하기 위해서 직원을 모집할 권한을 갖고 있지 못하다. 이리하여 지난 20년 간 그의 평균임기가 감소하는 동안 내국세입청의 고위 공무원의 대부분은 15 년 이상을 근무했다. 위 보고서는 이와 같은 리더십의 지속성 결여는 고위직 공무원의 편협성과 결부되면서 내국세입청이 새로운 경영 전망을 극도로 어 렵게 했다고 지적했다.

1998년 법은 내국세입청장에게 고위직공무원의 임명과 해임에 대해 어느 정 도의 통제권을 부여하고, 5년의 임기제에 더하여 내국세입청장으로 하여금 내국세입청 내부에서의 중요한 관리와 운영을 변화시킬 수 있는 권한을 부 여하고 있다.

11) Robert E. Meldman and Richard A. Petie, Federal Taxation: Practice and Procedure, Fourth Edition, Chicago : CCH, 1992, p.4; Explanation and Analysis, p.207.

The Counsel은 내국세입청장의 행정참모로서 내국세입법의 행정과 그 집행 에 관한 모든 문제에 대해 내국세입청장에게 법률적 조언을 하는 기구이며, 그러한 기구의 장이 the Chief Counsel이다.

수석법무관은 재무부장관이 위임한 권한을 행사한다.

수석법무관의 임무 내지 권한은 대략 다음과 같다(IRC. sec. 7803(b)(2)).

① 내국세입청장과 내국세입청 공무원에 대한 법률조언자의 역할

② 규정rulings과 기술적 조언의 메모랜덤들memoranda of technical advice 준비 와 검토에 대한 법적 견해의 제공

③ 내국세입청에 영향을 미치는 제안하는 법률, 조약, 규칙regulations, 행정명 령을 준비, 검토 그리고 조력하는 일

④ 조세법원에 계류된 소송사건에서 내국세입청장을 대리하는 일

⑤ 내국세입청과 관계가 있는 법령상의 민사소송 제기 여부를 결정하는 일 과 법무부에 대하여 민사소송의 개시에 관해 이를 건의하고 준비하는 일 수석법무관은 상원의 동의를 얻어 대통령이 임명한다(IRC. sec. 7803(b)(1)).

내국세입청장은 수석법무관이 궐위일 때 그 후보를 추천할 책임이 있다.

수석법무관은 다음의 사실을 제외하고는 내국세입청장에게 직접 보고한다 (RRA 제정 전에는 수석법무관은 재무부 법무관-Treasury General Counsel-에 게만 보고하고 내국세입청장에게는 보고하지 아니했던 것이다), 내국세입청 법무관실의 소속 공무원은 수석법무관에게 보고한다.

재무부 법무관에게 보고하는 사항은 다음과 같다.

때 그 후보자를 대통령에게 추천하는 일과 수석법무관의 해임을 건의하는 일

내국세입청장은 직무를 수행함에 있어서 세무행정기구의 기능 과 운용에 관련되는 문제에 대해 내국세입청감독위원회(the IRS Oversight Board)¹²⁾와 협의해야 한다. 예를 들면, 현대화 계획, 경 쟁적인 경영, 또는 훈련과 교육 등의 프로그램을 그 협의대상으로 하고 있다. 내국세입법 제7802조(d)의 규정에 따라 이들 문제에 대 한 협의는 감독위원회의 책무에 속한다. 내국세입청장은 외부로부 터 초빙하는 고위직관리자의 선발‧평가 그리고 보수에 관하여 감 독위원회와 협의해야 한다.

그리고 내국세입청장은 1998년 후부터 매년 세무행정상 연방조 세법이 야기한 복잡성의 문제에 대해 그 원천을 분석하여 이를 상 원의 재정위원회와 하원의 세입세출위원회에 보고해야 한다.¹³⁾ 그 보고서에는 그 개선책을 포함시키도록 하고 있다(RRA 98. sec.

4022-Tax Law Complexity Analysis(a)).

① 조세정책에만 관련되는 것이 아닌 법률조언 및 세법의 해석과 조세소송 에 관해서는 수석법무관은 내국세입청장과 재무부 법무관에게 보고한다.

② 조세정책에만 관련되는 법률조언 및 세법의 해석에 관해서는 재무부 법 무관에게만 보고한다.

12) RRA 98에 의해 새로 창설된 내국세입청감독위원회the Oversight Board의 조직 과 직무에 대하여는 제4장에서 상세히 소개한다.

13) 내국세입청장의 조세법의 복잡성에 관한 분석임무에 대하여는 그 검토의 범 위, 개선책의 건의 및 조세합동위원회와의 협력 등의 문제를 제3장에서 상세 히 보기로 한다.

4. 세무조사에 대한 영향력 행사 금지

가. 신설 배경

RRA 98은 국무위원(각료)급의 고위직에 있는 자가 세무조사 등 에 정치적인 영향력을 행사하지 못하도록 금지하는 규정을 두고 있다. 이러한 규정을 두게 된 배경은 다음과 같다.

RRA 98의 제정 전에는 고위직에 있는 자가 내국세입청의 납세 에 대한 세무감사audits, 조세징수 활동, 그리고 조세범죄의 조사

investigation에 대해 영향력을 행사하는 것이 내국세입법상으로 금지 되는지의 여부가 명백하지 못했다. 국무위원급의 고위직에 있는 자가 내국세입청으로 하여금 정치적인 동기動機로 세무조사를 하 도록 촉구했다는 비난은 1975년 Richard M. Nixon 대통령이 정치 적 목적으로 내국세입청을 활용했다는 혐의에 대해 의회가 이를 조사했던 때에까지 거슬러 올라간다. 근래에는 의회가 보수적인 면세조직체에 대한 세무감사에 대해 고위직에 있는 사람이 영향을 미쳤을 가능성이 있다는 관심을 표명한 바 있다. 비록 이들 면세조 직체에 대한 세무조사는 기부로 받은 재산을 당파적‧정치적 목적 으로 사용했다는 것이 그 세무감사의 동기가 되었었는데, 그렇지 않았다고 판명되었지만, 일부의 인사들은 그 세무감사가 정치적 목적에 그 동기가 있었다고 의심하고 있는 것이다. 근래의 이러한 혐의가 사실이든 아니든 그러한 의심이 의회로 하여금 고위직에 있는 자의 정치적 영향력에 의해 내국세입청이 세무감사권을 남용 할 가능성이 있다고 인식하여 이 문제를 다루게 된 것이다.

의회는 위의 문제점을 검토하기 위해 세무감사계획을 비밀회의 에서 검토‧분석하게 되었던 것이다. 내국세입법은 어떤 납세자가 세무감사를 받았거나 또는 받지 않았다는 사실을 내국세입청이

공개할 수 없도록 하고 있기 때문이다.¹⁴⁾ 비록 검토‧분석한 그 정 보들은 공개될 수 없었지만, 그 검토‧분석에서 얻은 정보는 일부 의 세무감사가 정치적 목적으로 시행되었다는 의회의 관심을 사 실상 만족시켰던 것이다.¹⁵⁾

상원의 재정위원회 보고서에 의하면 행정기관의 고위직 공무원 이 납세자에 대한 세무감사 및 기타 조사에 대해 정치적 영향력을 행사할 가능성이 있다는 것을 납세자가 의식하는 경우, 이는 납세 자의 연방조세제도에 대한 신뢰성에 매우 부정적인 영향을 미친 다고 보았다. 그리하여 동 위원회는 법으로 그러한 영향력 행사를 금지시키는 것이 적절하다고 인식한 것이다.¹⁶⁾

내국세입청 스스로도 세무감사 등에 대한 정치적 영향과 직원 의 부패에 대하여 다음과 같은 인식을 표명하고 있다.¹⁷⁾ 즉, “내국 세입청은 1952년에 창설된 이래 47년간 훌륭하게 그 설립목적을 성공적으로 수행해 왔다. 부패corruption는 거의 없어졌고 부패사건 에 대하여는 정력적으로 조사하여 이를 기소했으며, 세무행정기관 은 정치적 영향으로부터 강력히 차단strongly insulated from political influence되었다. 성공적인 내국세입청의 임무수행은 정치 또는 부 패의 영향을 받음이 없이without political or corrupt influence 세법에 따 라서 조세수입을 확보할 것이라고 기대된다.

이러한 목적을 성공적으로 수행하는 기관으로서의 내국세입청 은 정직正直을 그 원리로 삼는다. 이러한 의미에서 총체적 정직성

14) 내국세입법 제6103조는 그 법에 의해 특별권한이 부여된 경우를 제외하고는 납세신고서 및 납세정보를 공개하지 못하도록 규정하고 있다. 불법적으로 이 를 공개할 경우 5,000달러 이하의 벌금 또는 5년 이하의 징역에 처하되, 이를 병과할 수 있는 중죄felony에 해당한다.

15) Explanation and Analysis, pp.277-278.

16) “Senate Committee Reports,” Explanation and Analysis, 10. 170, p.584.

17) Modernizing America’s Tax Agency, IRS, 2000, pp.1-2, p.15.

total integrity이란 내국세입청 종사직원 각자가 개인적 이해관계를 초월하여 공공이익에 따라 그들의 모든 임무를 수행해야만 된다 는 것을 의미한다. 이 개념에는 전통적인 부패범죄와 정치적 영향 을 피하는 것avoiding traditional offenses of corruption or political influence이 포함된다.”

이는 내국세입청 자신도 세무행정에 있어서 정치적 영향을 차 단하는 일이 매우 중요함을 간접적으로 인정하는 것이라고 할 수 있다.

나. 신설된 내용 (1) 원칙적 규정

내국세입법의 적용을 받는 자는 누구든지any applicable person 직접 또는 간접적으로 내국세입청 직원으로 하여금 세무감조사audit 또 는 납세의무와 관련이 있는 특정 납세자에 대한 그 밖의 조사 other investigation를 하도록 하거나 또는 종결하도록 요구하는 경 우, 이는 위법하다(IRC. sec. 7217(a)).

내국세입법의 적용을 받는 자applicable person란 대통령, 부통령 그리고 대통령 비서실에 고용된 모든 피용자被傭者 및 부통령비서 실에 고용된 모든 피용자와 미연방법률집 제5편Title 5, United States Code 제5312조¹⁸⁾에 규정된 직위에 있는 각료급 수준cabinet-level 18) Title 5.(Government Organization and Employees) Part Ⅲ.(Employees) Sub-

part Pay and Allowances Chapter 53.(Pay Rates and Systems) Subchapter

Ⅱ.(Executive Schedule Pay Rates) Sec. 5312.(Positions at level I)

Level I of the Executive Schedule applies to the following positions for which the annual rate of basic pay shall be the rate determined with respect to such level under chapter 11 of title 2, as adjusted by section 5318 of this title:

Secretary of State. Secretary of the Treasury. Secretary of Defense. Attorney General. Secretary of the Interior. Secretary of Agriculture. Secretary of Commerce. Secretary of Labor. Secretary of Health and Human Services.

position의 개인들을 말한다. 단, 미국의 법무부장관을 제외한다 (IRC. sec. 7217(e)).¹⁹⁾

따라서 각료급 고위직 등에 있는 자의 세무감사 등에 대한 영향 력 금지규정은 직접적인 요구와 매개체를 통해 간접적으로 요구 하는 것에 대해 모두 적용된다. 그러나 미국 법무부장관에 의해 권한을 부여받아 법을 집행하는 경우와 대통령 등 각료급 고위직 에 있는 자와 법집행에 관해 의견을 교환하는 것은 매개체를 이용 한 세무감사 또는 기타 조사의 요구에 해당하지 아니 한다.²⁰⁾

(2) 예외—금지규정의 적용배제

서면에 의해 요구any written request하는 다음의 경우에는 예외적 으로 이 영향력 행사 금지조항을 적용하지 아니한다(IRC. sec.

7217(c)).²¹⁾

① 각료급 고위직에 있는 자가 납세자에 의해 또는 납세자를 위해 서면요구를 받고 이에 따라 내국세입청에 대해 세무 감사 및 기타 조사 등을 요구하거나 이를 종결시키는 경우.

상원의 재정위원회 보고서에 의하면 이는 납세자가 내국세

Secretary of Housing and Urban Development. Secretary of Transportation.

United States Trade Representative. Secretary of Energy. Secretary of Education. Secretary of Veterans Affairs. Director of the Office of Management and Budget.

Commissioner of Social Security, Social Security Administration. Director of National Drug Control Policy. Chairman, Board of Governors of the Federal Reserve System.

19) Explanation and Analysis, p.279.

20) “Senate Committee Report,” Explanation and Analysis, 10. 170, p.584.

21) Committee Reports IRS Restructuring and Reform Act of 1988, Senate Committee Reports, 10. 170; pp.584-585.

Explanation and Analysis, pp.277-279.

입청과의 관계에서 당하고 있는 어려움을 해결하기 위해 영향력 행사 금지규정을 적용 받는 대통령 또는 각료급 고 위직에 있는 자에게 서면에 의해 도움을 요구하는 경우 이 를 처리할 수 있도록 하기 위해 인정하는 예외규정이라고 설명하고 있다.

② 대통령이 지명하는 직위에 취임할 자가 서면으로 요구하여 내국세입청이 세무감사를 하거나 기타 조사를 하는 경우.

대통령의 지명을 받아 연방정부의 각종 고위직에 취임할 자에 대하여 내국세입청이 세무감사 및 기타 조사를 하는 경우에는 이 금지규정이 적용되지 아니하는 것이다. 미국 의 법령에 의해 대통령이 임명하는 직위에 지명을 받은 자 는 적정하게 그의 살아 온 배경을 검증받기 위해 납세신고 서와 납세정보의 공개를 동의 내지 요구하게 되는 것이다.

이에 관한 절차는 내국세입법 제6103조 (c)항(Disclosure of returns and return information to designee of taxpayer)에 규 정되어 있다. 이에 의하면, 대통령의 임명직위 후보자는 그 의 배경조사를 할 수 있게 하기 위하여 그의 납세신고와 납세정보를 공개하는 데 동의하도록 규정하고 있다. 때로 는 배경검증요건의 일부로서 세무감사 및 기타 조사가 개 시되기도 한다.

③ 재무부장관이 변경한 조세정책을 시행하기 위해 문서로 요 구하는 경우

(3) 보고의무

영향력 행사 금지규정을 위반한 요구 등에 대하여 내국세입청 은 다음과 같은 보고의무를 진다(IRC. sec. 7217(b)).

내국세입청 종사직원이 각료급 고위직에 있는 자로부터 내국세 입법 제7217조 (a)항의 규정에 위반하는 요구를 받은 경우에는 이 를 재무부 세무행정총괄감사관(TIGTA)에게 보고하여야 한다. 재 무부 세무행정총괄감사관은 그 위반 여부를 조사할 권한을 가지 며, 그러한 요구가 적정한지 또는 위반에 해당하여 기소 가능성이 있는지를 판단하도록 하기 위해 그 사실을 법무부장관에게 이송 할 수 있다.

(4) 위반에 대한 처벌

위의 금지규정 위반에 대해 과하는 처벌은 다음과 같다(IRC.

sec. 7217(d)).

고의로 내국세입법 제7217조 (a)항의 금지규정을 위반하여 세무 감사 등에 영향이 있는 요구를 한 대통령 등 각료급 고위직에 있 는 자와 그러한 금지규정을 위반한 세무감사 등의 요구를 받고 이 를 재무부 세무행정총괄감사관에게 보고하지 아니不作爲한 내국세 입청 종사직원에 대하여는 5년 이하의 징역형 또는 5,000달러 이 하의 벌금형에 처한다. 또는 자유형과 벌금형은 이를 병과倂科할 수 있다. 그리고 유죄로 인정되면 처벌받는 개인은 그 기소비용the cost of prosecution도 또한 배상할 책임을 진다.

Ⅲ. 우리의 세무행정 독자성 제고방안

1. 우리 현실의 수준

우리나라의 경우 국민들은 불행하게도 정치권력을 장악했던 대 부분의 집권자들이 세무조사를 정치적으로 이용했다고 믿고 있다.

이러한 국민의 의혹을 불식하지 못하는 한 국세청이 세무행정을 아무리 개혁하려고 노력해도 국민의 신뢰를 축적하기는 힘들 것 이다. 세무행정을 정치적 영향으로부터 독자성을 확보하도록 제도 적 장치를 강구하는 일이야말로 세무행정 개혁의 기본적인 틀이 며, 대전제가 된다고 할 것이다.

우리의 세정사稅政史에서 국민들이 세무조사를 정치적으로 이용 하여 무리하게 조사를 강행하거나, 반대로 조사요건이 충분히 충 족되었음에도 불구하고 집권정당에 친화적인 기업에 대하여는 세 무조사를 하지 아니한 것이라고 의심하고 있는 대표적인 사례²²⁾ 들을 보면 대충 다음과 같다.

① 1987년 아무개 국세청장은 대통령선거에 충당할 자금 마련을 전두환 대통령으로부터 지시받고 세무조사 면제 및 무마의 대가로 11개 기업으로부터 54억원의 대선자금을 모금하였으 나, 그 아무개 국세청장만 사법처리하고 수사종결 되었다.

22) 동아일보(www.donga.com)등 주요 일간지의 세무조사 관련 자료검색 및 구재 이, ꡔ우리나라 세무조사제도의 적정성 확보방안ꡕ, 서울 : FKI, 2002, pp.90- 91.에서 재인용함. 필자는 인용에서 대통령만은 실명으로 표기하고 관련자의 실명은 아무개 또는 모기업 등으로 바꾸어 표시하였음.

② 1991년 아무개 국세청장이 대통령 선거에 ○○○ 모 재벌 그룹 회장이 출마하자 그 모 재벌그룹에 대해 특별세무조사 를 벌여 1,308억원을 추징하였고, 이에 불복한 모 재벌그룹 은 소송을 걸어 1996년 5월 대법원에서 결국 승소하여 대부 분의 세금이 취소되었다.

③ 1997년 아무개 국세청장, 아무개 국세청 차장 및 아무개 조 사국장은 ○○○ 모 정당 총재의 동생 아무개와 함께 세무 조사 대상인 대기업의 재무구조와 약점을 주요내용으로 작 성한 100대 기업명단을 활용하여 기업주로부터 150여 억원 의 대통령선거자금을 마련하여 모 정당에 전달한 것으로 밝 혀져 아무개 국세청장과 아무개 국장은 사법처리 되고, 아무 개 국세청 차장은 미국에 도피 중 미국 사법당국에 체포되 어 인도재판을 받아 우리나라로 송환되었다. 이 사건은 미국 에 도피중이던 아무개 전 국세청 차장을 인도받아 재판이 진행된바, 2003년 8월에 유죄가 선고되었다.

④ 1997년 5월 김영삼 대통령의 차남 ○○○은 기업인들에게서 60여 억원을 받고 세무조사 중단 등을 부탁해 알선수재와 조세포탈 혐의로 구속, 1심에서 징역 3년을 선고받은 뒤 2심 재판부의 보석결정으로 풀려났다가 그 후 사면복권 되었다.

⑤ 1999년 5월 세풍사건 관련 공판에서, 모 재벌그룹의 회장인

○○○은 아무개 당시 국세청 차장의 요구로 대선자금을 냈으며, 당초 3억원을 내려고 했지만 아무개 차장이 너무 적 지 않느냐고 해서 5억원을 건넸다고 진술하고, 1997년 내내 세무조사를 받고 있었지만 모 정당 측에 선거자금을 건넨 후 세무조사가 보류되었다고 진술하였다.

⑥ 1993년 아무개 국세청장은 서울지방국세청 요원까지 동원하 여 포항제철에 대한 특별조사를 벌여 김영삼 정권과 불편한

관계에 있던 ○○○ 포항제철 명예회장을 퇴진시켰고 아무 개 국세청장은 그 후 건설교통부장관으로 승진하였다.

⑦ 1994년 김영삼 정권은 언론사에 대한 세무조사를 실시하여 엄청난 규모의 탈세사실을 확인하고도 친정부적인 언론을 만들기 위한 정치적인 목적으로 대부분 과세 및 사법처리하 지 않고 일부만 과세하였을 뿐만 아니라 국세청은 조사와 관련된 자료를 파기하기까지 하였다.

⑧ 1995년 7월 아무개 국세청장은 김영삼 대통령의 아들 ○○

○의 50억의 불법 실명전환에 대한 세무조사가 진행되자 아 무개 안기부 차장으로부터 대통령 차남 관련 건임을 전달받 고 ○○건설 사장을 통해 불법적으로 실명전환 한 비자금 50억원의 출처 등에 대한 국세청의 세무조사를 중단시킨 것 으로 검찰조사 결과 확인되었다.

⑨ 1999년 11월 국세청은 IMF 이후 정부의 구조조정정책에 미 온적인 모 재벌그룹에 대한 세무조사 결과 ○○○ 모 재벌 그룹 회장, ○○○ □□항공 회장, ○○○ 모 해운 사장 3 부자를 탈세혐의로 검찰에 고발하였고, 모 재벌그룹 4개 계 열사와 그 사주 일가의 1조 원이 넘는 탈루소득을 찾아내 5,416억원의 세금을 추징한다는 발표를 하였으나 대부분 법 원이 조세포탈혐의가 없는 것으로 판단하였다.

⑩ 1997년 김대중 정부 출범 이후 모범기업으로 칭송받던 D재 벌그룹이 1999년 부실징후가 발생한 후 실제로 부도가 발생 하여 공적자금이 투입되기까지 하였음에도 국세청은 세무조 사를 실시하지 않고 B재벌그룹과 H재벌그룹에 대한 세무조 사만 진력하여 회계부실과 분식결산이 공공연히 확인된 D 재벌그룹에 대하여는 금감원의 자료 미통보를 이유로 결국 전면적인 세무조사를 전혀 실시하지 아니하였다.