김대중행정부 민영화정책 : 평가와 시사점

김대중행정부 민영화정책 : 평가와 시사점

이주선

(한국경제연구원)

Ⅰ. 서론

김대중 행정부는 출범 초 외환위기로 시작된 심각한 경제위기의 해소와 장기적 인 국가 경쟁력 강화를 위한 방안으로 공공ㆍ노사ㆍ금융ㆍ기업의 4대 부문 개혁 을 내세웠다. 외환위기의 원인이 기업과 금융의 부실에 따른 것이고, 그 부실을 초래한 근본적인 원인은 공공부문의 과다한 개입과 비효율성 그리고 국제기준에 맞지 않는 경직적인 노동관련 법ㆍ제도와 노사관계에 있다는 점을 인정한다면, 이들 부문에서의 개혁은 위기극복과 장기적인 경제발전을 위해서 중요하고도 적 절한 대응방안이라 할 수 있다. 현 정부는 이 4대 부문의 개혁을 취임이후 지속 적으로 추진하여 왔다.

이 개혁 프로그램에서 공공부문 개혁은 크게 정부조직개편, 규제개혁, 공기업의 민영화와 구조조정, 재정 및 예산개혁, 인사제도 개혁으로 구분할 수 있다. 공공 부문 개혁의 목표는 정부부문의 효율성 제고를 통한 경쟁력 강화라고 할 수 있 다. 공공부문의 개입 축소와 제공하는 행정 서비스의 품질 제고는 당면한 경제위 기의 극복과 장기적인 경제적 재도약을 위해서 필수적이므로 이러한 개혁과제들 을 선정하여 추진한 것은 적절하였다고 평가할 수 있다.

이 과제들 가운데 규제개혁과 민영화는 공공부문 개혁의 핵심이라 할 수 있다.

왜냐하면 두 정책은 정부기능 자체의 재편뿐만 아니라 정부와 민간의 역할을 재 조정하는 변화를 가능하게 하기 때문이다. 규제개혁이 정부의 대 민간관계를 규 율하는 규제기능에 대한 근본적인 재편을 의미하는 것이라면, 공기업의 민영화와 구조조정은 정부가 재화나 서비스를 직접 생산하던 부문에서 철수하여 민간이 이 를 대신하게 하는 역할의 전환을 의미한다. 그러므로 이 두 개혁과제는 과거 정 부개입을 근간으로 운영되어 온 소위 정부주도적

현 정부의 규제개혁과 민영화는 과거 정부들보다 상당히 진전된 체계적 추진체 계를 갖추고 시행되어 왔다. 규제개혁은 국무총리를 공동위원장으로 하는 규제개 혁위원회와 총리실의 국무조정실 산하 규제개혁조정관실이 추진의 주체가 되었 고, 공기업의 민영화와 구조조정은 기획예산처장관이 위원장인 공기업민영화추진 위원회와 기획예산처의 정부개혁실이 주체가 되어 추진하여 왔다. 규제개혁의 경 우, 1998년 규제개혁기본법

절반인 5,430개를 폐지하고 20%에 해당하는 2,411개에 대한 개선을 행하는 조치 를 취하였다. 또한 1999년에는 신설규제를 포함하여 정비대상 6,811개 규제 가운 데 7.4%에 해당하는 503건을 폐지하고 8.4%에 해당하는 570건의 개선을 단행한 바 있다. 이러한 규제개혁은 2000년에도 계속되어 지침ㆍ내규 등 하위 행정규정 에 입각한 2,533건의 하위 규제와 협회ㆍ공단 등 정부산하기관의 각종 규정에 입 각한 유사행정규제 1,675건을 찾아내어 이 가운데 57.2%에 해당하는 2,405건의 정 비를 시행한 바 있다.¹⁾ 그러나 이와 같은 양적으로 획기적인 개혁에도 불구하고

　“

민영화 정책의 경우, 2차에 걸친 대대적인 민영화계획을 현정부의 출범초인 1998년 7월과 8월에 발표한 바 있고 이를 근간으로 하여 정부투자기관, 정부출자 기관과 각각의 출자회사들에 대한 정리를 지속하고 있다. 이제 민영화계획의 추 진은 4년째를 지나가고 있고, 현재 그 정책의 유효성과 실적에 대한 평가는 향후 민영화 정책과 대 공기업 정책에 중요한 시사점을 던질 것이다.

이 연구는 그러므로 김대중행정부가 추진하여 온 공기업의 민영화 정책을 평가 하여 그 장단점을 파악하고 그로부터 도출되는 정책적 시사점을 찾을 목적으로 추진될 것이다. 이를 위해서 제2절에서는 민영화 추진체계, 추진계획, 그리고 추 진실적을 망라하여 민영화 현황을 구체적으로 파악하게 될 것이다. 제3절에서는 현황에 대한 평가를 시행하여 현 정부 민영화정책의 장단점을 규명함은 물론 정 책추진과정에서의 문제점과 장애요인을 적시하게 될 것이다. 마지막으로 제4절에 서는 앞의 연구결과를 요약하는 한편, 발생한 문제점을 어떻게 해소하여 민영화 정책을 성공적으로 추진해 나갈 수 있을 것인가에 대한 방향을 제시해 보고자 한 다.

1) 김대중행정부의 규제개혁 실적에 대한 구체적인 평가에 대한 보다 상세한 논의는 이주선 (2001) pp. 495-503을 참조할 것.

Ⅱ. 민영화정책 현황

1. 민영화추진체계

현 정부의 공기업 민영화추진체계는 기획예산처(과거 대통령 직속 기획예산위 원회)와 공기업 주무부처의 주도하에 공기업민영화추진위원회와 공기업민영화실 무추진팀을 근간으로 구성되었다. 민영화추진체계의 구체적인 구성은 <그림 1>과 같다.

<그림 1> 민영화추진체계

기획예산처

정부투자기관 노사정위원회

주무부처

관계장관 간담회 공기업민영화 추진위원회

당정회의

정부투자기관 운영위원회

경영혁신 실적평가단

공기업민영화 실무추진팀

이사회 경영평가단

고객헌장심의위원회

사장 추천위원회 참여

참여 참여

감독

자료 : 김준기(1999), p.88.

대통령 훈령에 의해서 설치된 공기업민영화추진위원회는 기획예산처장관을 위 원장, 재정경제부차관을 부위원장으로 하며 민영화 대상 공기업에 대한 감독책임 을 가진 주무부처의 차관, 예산청장, 공정거래위원회 부위원장, 대통령 기획조정

비서관, 기획예산처 정부개혁실장, 국무조정실 경제행정조정관, 산업은행 부총재 와 위원장이 지명하는 민간인 전문가 2인 등 14명으로 구성되어 있다. 위원회의 간사는 재정경제부 국고국장과 기획예산처의 정부개혁실 소속 공무원이 공동으로 담당하며 위원회의 사무처 기능은 기획예산처의 정부개혁실이 담당하고 있다. 이 위원회는 공기업의 민영화 추진상황 점검과 조정, 민영화 관련 법령제도의 개선 과 관련된 사항, 공기업민영화실무추진팀에 대한 지도와 지원 및 기타 공기업 민 영화 추진 관련사항을 심의하는 기능을 가지고 있다.

이 위원회의 실무적인 정책 추진을 책임지는 것은 공기업 주무부처의 공기업민 영화실무추진팀이다. 이 실무추진팀의 장은 주무부처 1급 공무원이 맡도록 하고 있고 공기업 민영화 관련 국ㆍ과장, 해당 공기업의 부사장 또는 집행 임원과 관 계 전문가 등으로 구성되어 있다. 실무추진팀은 매각시기, 매각방법, 기타 민영화 추진 세부전략을 마련하여 집행하고 관련 볍령의 개폐와 제도개선 실무를 담당하 도록 하고 있다.

이 외에 현행 민영화추진체계에서 가장 중요한 특징 가운데 하나는 현 정부가 법률기구화한 노사정위원회에서의 합의에 따라 공기업의 노사단체협약이 공기업 의 민영화와 구조조정을 위한 세부사항을 담은 예산편성지침에 우선한다는 내용 을 포함하고 있다는 것이다. 그러나 이와 같은 공식적인 추진체계보다 더 큰 영 향력을 여당과 정부의 당정협의, 국회의 의사결정과정이 행사하고 있는 것도 현 실이다. 이와 아울러 공기업에 대한 경영평가나 경영실적평가 등을 통해서도 민 영화 정책에 대한 정치적인 고려가 개재될 소지가 상존하고 있기도 하다.

2. 민영화추진계획

김대중행정부의 민영화추진계획은 출범년도인 1998년 7월과 8월 두 차례에 걸쳐 서 발표되었다. “제1차 공기업 민영화와 경영혁신 계획”은 기업성이 강한 공기업은 민영화를 추진하되 조기 민영화가 곤란한 공기업에 대해서는 강도높은 구조조정을 거쳐서 단계적인 민영화를 추진하고 공익성이 강한 공기업은 그대로 유지하되 구조 조정과 책임경영체제를 확립하여 경영효율성을 제고한다는 것을 골자로 하고 있다.

그 구체적인 내용은 <표 1>과 같다. 이에 따르면 5개 정부출자기관과 이들의 21개 출자회사의 완전민영화와 정부투자기관인 한국전력공사와 다른 5개 정부출자기관

의 단계적 민영화가 계획되어 있다.

<표 1> 제1차 공기업 민영화와 경영혁신계획 개요

유형 구분 공기업명 자회

사수 내용

완전

민영화 출자기관

포항제철 16 정부ㆍ산은지분 26.7%를 1인당 3% 이내 내 외국인 매각 한국중공업 3 해외 선진업체와 제휴추진 및 완전민영화 추진

종합화학 1 남해화학 지분 45% 분리 매각 후 자산매각 종합기술금융 1 경쟁입찰로 매각

국정교과서 경쟁입찰로 매각

단계적 민영화

투자기관 한국전력 7 발전과 송 배전을 분리후 발전부문부터 민영화

출자기관

한국통신 13 경쟁체계 확립시까지 단계적 민영화

담배인삼공사 1 2000년까지 정부 및 은행현물출자분 매각을 통해 완전 민영화 가스공사 5 전국 배관망이 완료되는 2002년부터 단계적 민영화 송유관공사 2 자회사인 한국송유관(주)와 통합후 2000년 정부지분 매각 지역난방공사 3 부천ㆍ안양사업소를 한전의 열병합발전소와 함께

분리ㆍ매각후 2001년 51%이상 지분매각

자료 : 기획예산처(1998a), pp.8-11을 재구성.

“제2차 공기업 민영화와 경영혁신 계획”은 1998년부터 2002년까지의 한국전력공 사 등 6개 정부투자기관의 22개 출자회사와 한국전기통신공사 등 5개 정부출자기관 의 18개 출자회사에 대한 민영화와 다른 6개 출자회사의 통폐합 및 8개 출자회사의 구조조정 계획을 담고 있다. 그 구체적인 계획은 <표 2>에 요약되어 있다.

이 계획들이 완료될 경우 현 정부의 임기 말이 되는 2002년 말에는 정부투자기관 과 정부출자기관 수는 26개에서 18개로 축소될 것이며, 이들의 자회사들은 82개에 서 15개로 축소되도록 계획되어 있다. 이러한 공기업 민영화 및 구조조정 계획은 정 부부처별ㆍ공기업별로 책임지고 추진하고 이 계획의 추진을 위한 세부시행계획을 기획예산처(과거 기획예산위원회)에 제출하고 그 추진실적을 공기업민영화추진위 원회에 보고하여 계획의 정상적인 이행여부를 점검받도록 하는 민영화과정에 대한 관리를 시도하고 있다.

<표 2> 제2차 공기업 민영화와 경영혁신 계획 개요

유형 시행연도 구분 모회사 대상출자회사

완전 민영화

(12)

1998년 투자기관 유통공사 매일유업, 매일뉴질랜드치즈, 코리아후드서비스 주택공사 한국건설자원공영

1999년

투자기관 주택공사 한양공영, 한양목재+한양산업 한국전력 세일에이직

출자기관

한국통신 한국통신카드

지역난방공사 중국진황도동화열전유한공사 송유관공사 지엔지텔레콤

가스공사 청열

단계적 민영화 (28)

2000년 출자기관 한국통신 한국통신CATV, 한국TRS 담배공사 한국연초인삼홍콩유한회사

2001년 투자기관

한국전력 한국전력기술, 한전기공, 한전산업개발 유통공사 한국냉장, 노량진수산시장, 한국축산

주,도,수,토공 주공+도공+수공+토공 감리공단 통합후 민영화, 출자기관 지역난방공사 한국지역난방기술, 안산도시개발

2002년

투자기관

도로공사 고속도로정보통신공단, 고속도로관리공단 수자원공사 한국수자원기술공단

토지공사 한국토지신탁

출자기관

한국통신 한국통신기술, 한국통신진흥, 한국통신산업개발, KTAI(한국통신미주법인), KTPI(한국통신필리핀법인) 가스공사 한국가스엔지니어링, Korea LNG Co., 한국가스해운,

한국가스기술공업

통폐합 (6)

1998년

투자기관 유통공사 한국물산 주택공사 한양

출자기관

송유관공사 한국송유관공사 한국통신 ICO투자관리 한국감정원 한국부동산신탁 2000년 투자기관 관광공사 경주관광개발공사 구조

조정 (8)

투자기관 한국전력 한전정보네트웍, 한국원전연료

석유개발공사 KCCL(영국캡틴유전개발), PPSL(인도네시아유전개발) 출자기관 한국통신 한국PC통신, 한국해저통신, 한국통신프리텔. 한국공중전화

자료 : 기획예산처(1998b), pp.15-16을 재구성.

이와 같은 민영화 추진계획은 2000년도까지 지속적으로 추진되어 왔다. 정부는 계획된 민영화를 정상적으로 추진하기 위해서 잔존 투자기관 및 출자기관의 자회 사들에 대한 추가적인 민영화추진계획을 수립하여 시행중에 있다. 지난 1998년부 터 자회사들에 대한 민영화와 정리를 시작하여 2000년까지 그 대상의 50%에 달 하는 41개 자회사에 대한 민영화, 지분매각과 통폐합을 단행하였고, 나머지 자회 사 41개에 대한 정리방안을 2001년 2월에 확정하였다. 2001년 2월 확정한 잔존 자회사의 구체적 민영화 및 정리방안은 <표 3>에 요약된 것과 같다.

<표 3> 정부투자기관 및 출자기관 자회사의 민영화와 정리방안

유형 시행연도 모회사 민영화대상

민영화 (29개)

2001년

농업기반공사 농지개량

유통공사 한국냉장, 노량진수산시장

한국전력 한국전력기술, 한전기공, 파워콤, 한전산업개발

도로공사 한국건설관리공사, 고속도로관리공단, 고속도로정보통신 공단

한국통신 한국통신파워텔, 한국통신기술, 한국통신진흥, 한국통신 산업개발

주택보증 대한토지신탁 토지공사 한국토지신탁

담배공사 한국인삼공사, 한국연초인삼홍콩유한공사 지역난방공사 한국지역난방기술, 안산도시개발

2002년

가스공사 한국가스기술공업, Korea LNG Co

한국통신 한국통신하이텔 한국해저통신, 한국공중전화, 한국통신프 리텔, KTAI, KTJC

통폐합 (6개)

2001년

주택공사 한양목재, 한양공영 수자원공사 수자원기술공단

한국통신 한국통신엠닷컴 가스공사 한국가스엔지니어링 2002년 한국통신 KTPI

기타

(1개) 2001년 감정원 한국부동산신탁 존치

(5개)

한국전력 한전원전연료, 한전KDN, 석유공사 KCCL, KSL

관광공사 경북관광개발공사

자료: 기획예산처(2001a, 2001b)

이 계획에 따르면 잔존하고 있는 41개 자회사 가운데 70%를 넘는 29개 회사를 2002년까지 민영화하고, 6개 자회사에 대한 통폐합을 단행하며, 채권단의 의사결 정에 따라 한국감정원의 자회사인 한국부동산신탁의 처리를 매듭짓도록 되어 있 다. 이 출자회사 정리방안에 따르면 41개 자회사 가운데 오직 5개만이 존치대상 으로 분류되고 있다.

이러한 자회사 정리방안 외에 민영화추진위원회는 단계적 민영화 추진대상인 6 개 정부투자 및 출자기관 가운데 이미 민영화가 완료된 송유관공사를 제외한 나머 지 5개 공기업에 대한 구체적인 지분매각과 민영화 과정을 진행시켜오고 있다. 전

력산업의 경우 한국전력의 민영화를 위한 전력산업구조개편 3개 법률의 제ㆍ개정 절차를 2000년 말에 완료하고,²⁾이를 근거로 2001년에는 한국전력의 발전부문에 대 한 5개 자회사로의 분할, 전력산업 규제와 경쟁도입과정 관리를 위한 전기위원회의 설치, 그리고 도매경쟁을 위한 전력거래소의 설치가 이루어졌다. 이제 전력산업의 민영화와 경쟁도입 과정은 2002년부터 본격적으로 발전 자회사에 대한 매각을 시작 하게 된다. 이 민영화와 경쟁도입 과정은 단계적으로 진행되어 2010년에 마무리되 도록 되어 있다.³⁾ 통신산업의 경우 한국통신의 민영화를 위해서 전기통신산업법의 개정이 이미 완료된 바 있고, 이를 토대로 2001년에는 전략적 제휴와 국내매각을 통 해서 지분매각을 지속적으로 추진하고 2002년에는 정부지분 59%를 전량 매각하여 민영화를 완료하는 계획을 가지고 있다. 담배산업의 경우, 담배제조의 독점권을 폐 지하는 것을 골자로 하는 담배사업법의 개정이 이미 이루어 졌고, 이를 기초로 담배 인삼공사의 민영화는 1999년에 증권시장에서의 공모를 통해서 정부지분 15%와 기 업은행 지분 3%를 매각하였고, 2001년에는 정부와 기업은행의 지분 53%를 주식예 탁증서(DR), 교환사채(EB), 국내증권시장에의 매각 등 다양한 방법을 통해서 민영화 를 완료할 예정으로 계획이 추진되고 있다. 단계적 민영화의 대상 가운데 하나인 지 역난방공사의 경우에도 2001년 내로 정부와 한국전력의 보유지분을 총지분의 51%

이상 매각하여 경영권을 민간에 완전히 이양하는 계획이 세워져 있다. 가스산업의 경우, 2001년 이내로 수입ㆍ도매부문을 각각 자회사로 분할하고 2002년까지 정부와 한국전력 보유지분을 완전매각하여 민영화를 완료하도록 계획이 추진되고 있다.

3. 민영화추진실적

현 정부의 민영화 추진실적은 2001년 12월 현재 괄목할만한 성과를 보이고 있다.

소유ㆍ경영권의 완전한 민영화는 제1차 공기업 민영화와 경영혁신계획의 완전민영 화 대상인 포항제철, 한국중공업, 한국종합화학, 종합기술금융, 국정교과서의 5개사 와 단계적 민영화 대상 가운데 하나인 송유관공사의 민영화가 완료되었다. 이에 따 라서 이들 6개 정부출자기관의 21개 자회사의 민영화가 자동적으로 이루어 졌다.

2) 전력산업구조개편 3개 법률의 제․개정이란 전력산업구조개편 촉진에 관한 법률의 제정, 전기사업법과 전원개발에 관한 특별법을 개정한 것을 의미한다.

3) 전력산업 민영화와 경쟁도입에 관련된 상세한 계획과 연구결과는 산업자원부가 해당 전

문가들로 구성한 전력산업민영화연구기획팀의 보고서인 전력산업민영화연구 를 참조할

것(2000).

이와 더불어 제2차 공기업 민영화와 경영혁신 계획상의 정부투자기관 및 출자기관 자회사들에 대한 민영화와 통폐합을 포함하는 정리과정도 완료되었다. 이 과정에서 매일유업, 뉴질랜드치즈, 코리아후드서비스 등 10개 자회사를 1999년과 2000년에 걸쳐서 완전히 민영화하였고, 한국송유관공사, ICO투자관리, 한양산업 등 다른 10개 자회사를 1998년부터 2000년까지 통폐합 등의 정리절차를 완료하였다. 완전민영화 대상이 아닌 정부투자 및 출자기관 자회사 20개사의 민영화 및 정리내용은 <표 4>

와 같다.

<표 4> 완전민영화 대상이 아닌 정부투자 및 출자기관 자회사의 민영화 실적 유형 시행연도 모회사 민영화 대상 자회사

완전민영화 (10개)

1999년도

유통공사 매일유업, 뉴질랜드치즈, 코리아후드서비스 대한송유관공사 지앤지텔레콤

가스공사 청열 한국전력 세일에이직

한국통신 한국통신카드, 한국통신CATV 2000년도 가스공사 한국가스해운

한국통신 하이텔CSC

통폐합 (10개)

1998년도 대한송유관 한국송유관공사 한국통신 ICO투자관리

1999년도

주택공사 한양산업, 주공감리공단 유통공사 한국물산, 한국축산 토지공사 토공감리공단 수자원공사 수공감리공단 2000년도 토공등 4개사 한국건설자원공영

주택공사 한양 자료 : 기획예산처(2001a, 2001b), <참고 3>을 재구성.

민영화 및 구조조정 실적을 유형별로 살펴보면 <표 5>와 같다. 이 실적에 따르면 완전 민영화 대상 공기업의 계획 대비 추진실적은 대규모 공기업이라 할 수 있는 포항제철, 한국중공업을 포함하여 총 6개 공기업의 민영화를 완료하여 목표 대비 120%의 좋은 진척을 보였고, 정부투자 및 출자기관 자회사들에 대한 민영화도 계획 인 40개 대비 80%에 달하는 32개의 완전한 민영화가 이루어졌다. 이에 따라서 총체 적인 완전민영화 실적은 계획인 45개 대비 84%에 달하는 38개 공기업의 민영화를 진전시키는 성과를 거두고 있다. 더구나 이 실적이 의미가 있는 것은 대규모 공기업

이라 할 수 있는 포항제철, 한국중공업을 포함하는 6개 정부출자기관의 민영화가 완성되었기 때문이다. 또한 단계적 민영화 대상이었던 한국전력과 한국통신, 담배 공사, 가스공사 등 대형 공기업들의 지분매각도 지속적으로 이루어지고 있으며 민 영화를 위해서 필요한 법적․절차적 조치들이 계속 진척되고 있다. 그 매각수입과 단계적인 지분매각의 방법과 일자는 <표 6>에 상세히 설명되어 있다.

<표 5> 공기업 민영화 및 구조조정실적(2001.11월말 현재)

유형 구분 투자기관 출자기관 투자기관자회사 출자기관자회사 계

완전민영화 계획 - 5 8 32 45

실적 - 6* 4 28 38

단계적민영화 계획 1 5 13 12 31

실적 1** 5** - - 6**

통ㆍ폐합 계획 - - 3 6 9

실적 - - 7 4 11

* 단계적 민영화 대상이었던 송유관공사의 완전민영화가 조기에 이루어져서 목표보다 민영화 실 적이 높게 나타났음.

** 현재 지분매각이나 민영화와 경쟁도입과정을 진행중인 기업의 수를 나타냄.

그러나 단계적 민영화 대상인 정부투자 및 출자기관 자회사는 25개에 이르지만 민영화가 진척되지 못하고 있다. 정부는 <표 3>에서 볼 수 있는 것처럼 이 자회사 들을 2001년에 21개, 2002년에 8개 등 총 29개 자회사를 민영화할 계획을 2001년 2 월에 수립 시행중이다. 그러나 11월까지 이 회사들에 대한 민영화가 이루어진 것은 대한부동산신탁 1사에 불과하고 대부분은 매각이 여러 장애요인에 의해 진척되지 못하고 있는 상태이다. 이 외에 자회사들에 대한 합병, 청산, 해산 등의 통폐합도 9 개 계획되어 있었는데 실제로는 11개에 달하는 자회사들에 대하여 정리가 이미 이 루어졌다. 이와 같은 민영화 과정의 진척은 과거 김영삼행정부를 비롯한 역대 행정 부들의 민영화 실적을 기준으로 하여 비교할 경우 양적으로나 질적으로 괄목할만한 성과를 거둔 것이라고 할 수 있다.⁴⁾ 비록 노조의 반발과 이에 반응하는 정치권의 반대 등 장애가 없는 것은 아니지만 전반적으로 현 정부 들어서 민영화는 공기업의

4) 김영삼행정부의 민영화 실적은 8개 정부투자기관, 1개 정부출자기관 그리고 52개 정부투

자기관 자회사를 포함한 총 61개 공기업의 민영화를 계획하여, 계획 대비 26.2%에 불과

한 16개 공기업의 민영화를 이루었을 뿐이다. 더구나 이 실적은 정부투자기관이나 정부

출자기관은 계획은 되었지만 단 한 개도 민영화하지 못한 상태에서의 실적이므로 그 질

적인 측면에서 볼 때는 민영화가 거의 진척되지 못한 것을 의미한다. 김영삼행정부의 민

영화 실적과 그 평가에 대해서는 이주선(1998)을 참조할 것.

구조조정 수단으로서의 역할을 성공적으로 수행하고 있는 것으로 보인다.

민영화를 통해서 정부가 획득한 매각수입은 2001년 11월말 현재 총 14조 3,528억 원을 넘는다.⁵⁾ 반면 정부지분의 일부를 주식예탁증서(DR)와 교환사채(EB) 형태로 해외에 매각하여 1998년 3억 5천만 달러, 1999년 42억 5천만 달러, 2000년 6억9천만 달러, 2001년 11월말 현재 25억 5천만 달러 등 합계 78억 4천만 달러에 해당하는 외 화수입을 올렸다. 2001년 11월 현재 정부는 이미 언급한 완전 민영화 기업의 매각 수입을 포함한 공기업 매각을 통해서 약 7조 2,600억원에 이르는 재정수입을 올렸 으며 산업은행을 비롯한 광의의 정부부문이 올린 공기업 매각수입은 총 14조 3,500 억원을 상회하는 것으로 나타나고 있다. 정부의 민영화 수입의 구체적인 내역은 <

표 6>과 같다. <표 6>에 따르면 완전 민영화를 시행한 6개 출자기관의 경우 국내경 쟁입찰, 당해 회사에의 매각, 수의계약, 해외 증권시장에서의 주식예탁증서 발행 등 의 다양한 매각방법들을 동원하여 민영화 기업의 매각수입 극대화를 도모하는 한편 민영화의 실현 가능성을 높이는 효과를 노리기도 하였다. 또한 단계적 민영화 대상 인 한국전력, 한국통신, 가스공사, 담배인삼공사 등에 대한 지분매각도 이미 상당한 수준 진척을 보여서 그 매각수입이 이미 9조7천억원을 넘어서고 DR이나 EB발행을 통해서 확보한 외화수입도 전체 매각외화수입의 78.3%에 달하는 61억4천만 달러나 되었다. 이렇게 매각수입 측면에서도 민영화는 진척되고 있음이 보여지고 있다. 또 한 현 정부 출범 초인 1998년에는 매각수입이 5,584억원에 불과하던 것이 1999년에 는 7조 3,378억원, 2000년에는 2조 6,508억원, 2001년 11월말에는 3조 8,058억원에 달함으로써 민영화가 급격하게 진전되어 왔음을 <표 6>은 보여주고 있다.

5) 실제로 매각수입은 14조 3,528억원을 훨씬 초과할 것으로 추정된다. 왜냐하면 <표 6>에

집계된 매각대금의 합계는 정부투자 및 출자기관의 매각대금을 합한 금액이고, 이 회사

들을 제외한 다른 경영혁신대상 기관들의 출자회사들에 대한 매각 수입은 1999년 이후

정확한 집계가 공표되지 않고 있기 때문에 합산되지 못하였다.

<표 6> 공기업 매각수입 내역

매각년도 공기업명 재정수입 기타수입 계 매각방식 매각지분(%)

1998

국정교과서 213 247 460 국내경쟁입찰 정부 40.0, 산은 46.5 포항제철 2,181

(1.9)

1,943 (1.6)

4,124

(3.5) DR발행 정부 3.1, 산은 2.7

자회사 1,000 1,000

소계 2,394 3,190 5,584

1999

종합기술금융 93 93 국내경쟁입찰 정부 10.2

한국전력 9,045 (7.5)

9,045

(7.5) DR발행 정부 5.0 한국통신 13,391

(11.5)

15,623 (13.4)

29,014

(24.9) DR발행 정부 6.7, 신주 7.8

포항제철 11,732

(10.1)

11.732

(10.1) DR발행 산은 8.0 담배인삼공사 8,019 1,604 9,623 증시공모 정부 15.0, 기은 3.0 가스공사 1,990 7,910 9,900 증시공모 정부 7.8, 신주 31.0

포항제철 3,618 포철에 매각 산은 3.0

자회사 353 353

소계 32,538 37,222 73,378

2000

송유관공사 1,669 1,669 수의계약매각 정부 36.8

포항제철 3,108 3,108 포철에 매각 산은 3.0

안양․부천

열병합발전소 7,710 7,710 국제경쟁입찰

한국중공업 1,250 증시공모 산은 12.5, 한전 11.5

포항제철

3,791 (3.4)

3,791

(3.4) DR발행 산은 4.6 1,716 1,716 포철에 매각 산은 2.2

담배인삼공사 4,207

(3.5)

4,207

(3.5) EB발행 기은 10.0 한국중공업 3,057 3,057 국내경쟁입찰 산은 18.7, 한전 17.3 자회사 n.a. n.a. n.a.

소계 1,669 23,589 26,508

2001

한국통신

2,231 2,231 국내경쟁입찰 정부 1.1 29,120

(22.4)

29,120

(22.4) DR발행 정부 17.8

담배인삼공사

2,851 (2.2)

1,166 (0.9)

4,017

(3.1) DR발행 정부 8.3, 기은 3.6 1,873 817 2,690 담배공사 매각 정부 5.5, 기은 2.4 자회사 n.a. n.a. n.a.

소계 36,075 1,983 38,058 합계 72,676 65,984 143,528

* ( )의 숫자는 해외매각수입을 나타냄. 단위: 억원, (억 달러)

자료 : 기획예산처(2001a, 2001b).

Ⅲ. 문제점

1. 민영화추진체계의 장점과 문제점

가. 현행 민영화추진체계의 장점

현 정부의 민영화추진체계는 김영삼행정부에 비해서 정부조직화에 진전을 이루 었다. 우선 기획예산처(과거 기획예산위원회)의 신설을 통해서 정부조직개편, 공기 업의 민영화와 구조조정, 산하단체의 개혁, 예산 및 재정개혁 등을 전담하도록 한 것은 공공부문 개혁이 정부의 독자적 조직에 의해서 이루어지도록 한 것을 의미한 다. 이러한 공공부문개혁 추진주체의 독자적인 조직화는 공기업 개혁추진 종사 공 무원들이 민영화와 구조조정으로 자신의 업무와 성과에 대한 평가를 받을 수 있게 하므로 과거에 비해 월등한 인센티브 체계의 개선을 이룬 것이다. 따라서 이는 민영 화추진체계의 확고한 진일보라고 평가할 수 있다. 둘째, 개혁을 담당할 정부개혁실 의 인력을 기존의 조직에서 선발한 것이 아니라 외부의 전문가들을 채용함으로써 전문성을 강화한 것도 현행 민영화추진체계가 가진 장점이라 할 수 있다. 또한 공기 업 개혁추진을 위한 기획예산처의 대 정부부처 관련 기속력의 강화도 현행 추진체 계에서 보완된 것이라 할 수 있다.

나. 민영화추진체계의 문제점

현행 민영화추진체계는 과거 김영삼행정부의 민영화추진체계와 대동소이하다.

과거에는 재정경제원이 공기업의 민영화를 비롯한 구조개혁의 주무부처였고 민영 화추진운영위원회를 재정경제원차관을 위원장으로 설치하여 부처별 민영화 정책사 안에 대한 협의 및 조정을 시행하도록 하고 있었다. 또한 각 공기업의 주무부처별로 구성된 민영화추진실무대책반은 민영화 세부추진계획의 수립과 시행을 책임지도록 하고 있었다. 이러한 김영삼행정부의 민영화추진체계는 주관부처가 재정경제원에서 기획예산처로 바뀌었고, 상부 추진기구인 공기업민영화추진위원회의 위원장과 위원 의 구성인원의 지위가 일부 격상되었으며, 공정거래위원회 부위원장을 비롯한 일부 정부위원이 보강되었을 뿐, 거의 그 구성과 기능에서 차이가 없다. 이에 더해서 현 행 추진체계가 가진 과거 추진체계와의 차이점은 노사정위원회의 결정에 민영화추 진체계의 의사결정이 제한을 받는다는 사실이다. 이러한 추진체계의 문제점은 다음

과 같다.

우선 민영화 추진을 공기업의 가장 중요한 이익집단 가운데 하나라 할 수 있는 주무부처가 자신의 이해관계가 걸려있는 공기업들의 경영권 이양을 포함하는 모든 민영화 의사결정 단계들을 사실상 장악하는 형태의 실무대책반 구성은 그들의 이해 관계에 따라 민영화의 성패가 좌우될 위험을 내포하고 있다. 만일 민영화가 자신들 의 이해관계에 부합한다면 당해 주무부처의 공무원들은 민영화의 성공을 위해서 최 선을 다할 것이다. 그러나 반대로 자신들의 이해관계와 상반된다면 공무원들은 민 영화 관련 조치의 기피나 지연을 통해서 민영화를 어렵게 할 가능성이 있다.

둘째, 앞의 <그림 1>에서도 볼 수 있는 것처럼 현재의 공기업 민영화와 구조조정 추진체계는 조직이 대단히 산만하게 나누어져 있다. 예컨대 정부투자기관과 정부출 자기관은 기획예산처의 공무원들과 외부 전문가들로 구성된 공기업경영혁신평가단 의 평가를 받는데 정부투자기관들은 이에 더해서 중복적으로 기획예산처장관이 위 원장인 정부투자기관운영위원회가 시행하는 기관별 경영평가를 받도록 하고 있다.

이러한 중복적인 개입과 복잡한 공기업 민영화와 구조조정 추진체계는 정부의 공기 업에 대한 개입을 효율화하는 것을 어렵게 함은 물론 공기업의 경영에 정치적인 고 려가 영향을 미칠 소지를 증폭시키게 될 것이다.

셋째, 노사정위원회의 결정에 따라 공기업의 노사간 단체협약이 공기업 민영화와 구조조정의 구체적인 일정과 내용을 담고 있는 예산편성지침을 우선하도록 한 것은 공기업의 중요한 이해관계자 가운데 직접적인 두 당사자인 공기업의 경영진과 노조 가 공기업의 민영화와 구조조정 과정에서 사실상 실질적인 결정권을 가지도록 한 것이나 마찬가지이다. 이러한 결정은 결국 민영화추진체계의 정상적인 작동을 어렵 게 함은 물론 민영화 과정의 정치성을 강화하여 원래 민영화를 통해서 이룩하고자 하였던 경제적 효율성 제고 목표의 달성을 어렵게 할 것이다. 대개 공기업의 민영화 나 구조조정은 기존의 공기업 경영진이나 노조를 포함한 노동자들에게는 현상에 대 한 심각한 변화를 의미하며 이러한 변화는 불확실성을 증대시키기 때문에 항상 반 대해야 할 대상이 된다. 따라서 이렇게 이해당사자들의 결정이 국민경제적 고려를 전제로 한 민영화와 구조조정 결정에 우선하도록 한다면 민영화 과정의 관리는 사 실상 불가능해질 수도 있다. 최근 한국전력․가스공사․철도청 등의 경쟁도입을 위 한 구조개편과 민영화를 위한 계획의 시행에서도 이러한 문제점은 그대로 드러난

바 있다.

넷째, 정부개혁실의 민영화 정책 수행 실무담당자들에 대한 외부기용에도 불구하 고 인사체계, 인센티브 메카니즘, 공무원 사회의 관행 등으로 인해서 여전히 유능한 전문가를 영입하기는 어려운 것이 현실이다. 이러한 유능한 전문가 확보에서의 어 려움은 민영화정책 추진의 효율성을 떨어뜨리게 될 것으로 보인다.

2. 민영화 계획ㆍ과정ㆍ실적의 성과와 문제점

가. 현 정부 민영화 계획ㆍ과정ㆍ실적의 성과

우선 현 정부에서 발표한 민영화와 경영혁신 계획은 과거 행정부들의 그것과는 달리 공기업 가운데 가장 비중이 있는 정부투자기관과 정부출자기관들을 망라하고 있고 완전민영화 대상 5개 정부출자기관과 단계적 민영화 대상 6개 기업과 그 출자 회사들은 전체 공기업에서 차지하는 비중이 수적으로는 30%에 불과하나 종업원수 나 매출액 기준으로 보면 70%에 상당하는 대규모 공기업들이다. 더구나 이 계획에 는 망사업자(network business)라 할 수 있는 전기․통신․가스․송유관 등의 기간 산업의 민영화 계획이 포함되어 있다. 또한 민영화 대상 기업수가 많을 뿐만 아니라 민영화와 경영혁신을 위한 법과 제도의 정비방안도 포함하고 있다.

둘째, 과거와는 달리 프로그램에 입각한 민영화 과정의 관리를 처음으로 시도하 고 있다는 점이다. 완전 민영화 대상과 단계적 민영화 대상을 분리하고 민영화 일정 을 정하여 계획에 따라서 민영화와 구조조정을 시행하는 것은 현 정부의 민영화과 정이 정치적 영향을 받을 가능성을 완화하는 것이라 할 수 있다. 더구나 민영화 대 상이 아닌 공기업들에 대해서는 강력한 구조조정과 자율성 부여를 위해서 정부투자 기관관리기본법을 포함한 각종 법령의 개폐를 시도하고 특히 김영삼행정부 말기에 제정된 공기업의 경영구조 개선 및 민영화에 관한 법률의 지분제한과 민영화 유보 조항을 삭제하는 등의 조치를 취하였다. 또한 단계적 민영화 대상으로 분류된 한국 전력, 한국통신, 가스공사, 담배인삼공사 등 대규모 공기업들에 대해서는 민영화의 시기, 민영화의 진행방식, 민영화의 방법, 추진주체 등을 포함하는 세부추진계획을 확정하고 이에 필요한 법적․제도적 장치를 지속적으로 강구하여 왔다. 이와 더불 어 민영화 추진을 위한 별도 공무원조직을 주무부처에 설치하여 그 업무와 성과가

민영화 진척여부에 따라 평가받게 하는 추진체계상의 진전도 이루어냈다.

셋째, 민영화를 추진한 지 4년여가 경과한 현재 역대 행정부들의 민영화 실적과 는 비교할 수 없을 정도의 양적이거나 질적인 면에서의 괄목할 만한 성과를 거두었 다. 앞에서도 언급한 것처럼 계획된 내용의 거의 80% 이상에 달하는 진척이 이루어 지고 있고, 대규모 공기업들의 지분매각 또는 구조조정과 경쟁도입을 포함하는 민 영화의 단계적 추진도 차질없이 진행되고 있다.

나. 현 정부 민영화 계획ㆍ과정ㆍ실적의 문제점

이러한 민영화의 성과에도 불구하고 다음과 같은 계획ㆍ과정ㆍ실적상의 문제점 이 존재한다.

첫째, 현 정부의 민영화 계획이 규모 면에서 대규모인 것은 사실이나 공기업의 핵심이라 할 수 있는 정부투자기관들의 민영화가 사실상 제외되어 있다. 한국전력 을 제외한 다른 12개 정부투자기관은 구조조정이나 그 출자회사들의 매각 계획은 존재할지라도 민영화와 경쟁도입을 위한 조치들은 결여되어 있다. 예컨대 정부투자 기관 가운데 주택공사, 관광공사, KOTRA 등 정부가 담당하는 것이 실익이 없는 분 야나 지속적으로 적자를 시현하고 있는 석탄공사, 철도청 등의 신속한 민영화를 위 한 조치들이 여전히 배제되어 있는 상태이다. 또한 수자원공사, 토지공사, 조폐공사, 감정원 등의 사업부문에 대한 분사와 민영화조치도 계획에 포함되어 있지 않다.

둘째, 민영화 이후의 지분제한은 사실상 소유가 민간으로 이양되더라도 그 경영 권의 이양을 불가능하게 하여 공기업적 성격을 그대로 유지할 가능성이 있는데도 불구하고 대부분의 민영화 계획에 포함되고 있다. 포항제철에 대한 지분제한의 지 속적 유지, 한국통신․가스공사․담배인삼공사 등의 일부 지분매각 등은 민영화를 통한 경제적 효율성 제고보다는 매각을 통한 정부의 일시적인 재정수입 확보라는 부수적 목표에 치중함으로써 경제적 효율성 제고와 경쟁활성화를 위한 제도적 장치 의 마련이 부족하여 민영화의 성과를 축소시킬 가능성을 가지고 있다.

셋째, 민영화와 구조조정의 과정에서 어떻게 경쟁을 도입하거나 활성화할 것인가 에 대한 구체적인 대안의 제시가 미흡하다. 현재 공기업들은 민간 기업들이 누리지 못하는 각종 특혜를 누리고 있다. 자산재평가의 특례, 토지수용의 특례, 공정거래법 적용의 예외, 해외시장에서의 저금리 재원조달, 적자발생시의 보조금 지급 등이 그

예라 할 수 있다. 이러한 특혜 이외에 공기업들은 정부가 재분배정책을 통해서 추구 해야 할 정책목표들을 수행하도록 민간기업들이 부담하지 않는 의무를 부담하고 있 다. 중소기업 제품 우선구매 제도와 물품구매나 시설공사 계약을 조달청장에게 의 뢰하도록 하는 등의 의무부과는 그 대표적인 예이다. 경쟁을 위해서 이러한 특혜와 의무부과 조항들의 폐지가 필요한데 이러한 조항들의 정리가 이루어지지 못한 상태 에 있다. 더구나 각 공사법에 규정된 정부투자기관의 사업영역은 거의 독점적 영역 인 경우가 많은데도 불구하고 이에 대한 폐지 내지는 축소가 이루어지지 않고 있다.

넷째, 공기업 구조조정 계획과 민영화 추진과정의 경직성으로 인해서 직접적인 이해관계를 가진 공기업 종사자들이 구조조정과 민영화에 강력히 저항하고 있다.

하위직, 임시직, 기능직 위주의 할당식 인력감축, 퇴직금과 명예퇴직 장려금 지급의 제한, 복리후생비의 급격한 축소 등으로 인한 종사자들의 반발은 향후 민영화와 구 조개혁을 추진하는데 심각한 장애요인으로 등장할 가능성이 높다. 민영화의 중요한 장애요인 가운데 하나는 이와 같은 공기업 이해관계자들의 민영화에 대한 반대이 다. 그러나 이러한 장애요인을 극복하기 위해서 필요한 여러 가지 조치들이 여전히 민영화 시행과정에서 정밀하게 입안되고 집행되지 못함으로써 민영화의 추진이 지 체되고 사회적 비용이 증가되고 있다.

Ⅳ. 개선방안

1. 민영화추진체계 개선방안

가. 민영화 추진체계의 독립성과 기속력 확보

김영삼행정부의 민영화 정책이 실패한 한 가지 이유는 민영화추진체계에 대한 공무원들의 독점과 정부부처간 부처이기주의 때문이다. 실제로 민영화추진체계가 추진력을 확보하여 개혁적인 성과를 달성하기 위해서는 정치적 독립성을 확고하게 보장받는 민간위원들과 대통령을 의장으로 하는 민영화추진회의를 구성하고 이 회 의가 민영화 대상기업 선정, 추진일정 확정, 해당 공기업 가치평가, 매각방법의 선 정, 매각시의 산업구조 결정 등의 권한을 가지게 하며 이 결정이 정부 각 부처에 기

속력을 가지도록 하여야 한다. 민영화추진위원회의 원활한 민영화 정책수행을 위해 서 기획예산처는 민영화의 기획단계에서부터 민영화추진위원회의 실무기구 역할은 물론 민영화 과정을 주도적으로 관리하는 역할을 담당하게 하는 것이 바람직하다.

현재까지의 경험은 주무 부처들이 민영화 일정 관리를 주도적으로 담당하고 계획주 체인 기획예산처가 민영화 실무의 진척상황만을 점검하는 경우, 일정의 지연 등 부 작용이 발생하였다. 따라서 민영화 과정을 주도적으로 관리하는 핵심적인 역할을 기획예산처가 담당하는 것이 적합하여 보인다. 이렇게 하기 위해서는 기획예산처에 민영화 과정을 관리할 수 있는 실질적인 권한을 부여하여야 하며, 주무 부처들의 의 견을 청취하고 반영할 수 있는 제도적 장치도 필요하다. 이러한 독립적이고 기속력 있는 민영화추진체계를 가지는 것은 민영화 추진과정에서 발생할 수 있는 많은 장 애물들을 극복하여 민영화를 성공시키는데 효율적일 것이다.

나. 민영화추진체계에서의 노사정위원회의 배제

노사정위원회의 합의에 따른 공기업 단체협약의 예산편성지침에 대한 구속력은 사실상 민영화와 구조조정의 이해당사자인 공기업 노조와 경영진의 결정이 경제적 효율성 제고를 목적으로 한 민영화와 경영혁신 과정에 결정적인 영향을 미치는 것 을 의미한다. 이러한 이익집단에 의한 민영화 과정의 포획(capture)은 민영화 추진 을 어렵게 하는 핵심적 장애요인이므로 즉시 제거되어야 한다. 물론 민영화를 촉진 하기 위해서 민영화를 반대하는 공기업 종사자들을 설득하는 것이 필요하다. 그러 나 이는 노사정 합의를 통해서가 아니라 민영화 과정에서 이해당사자를 배려하는 다양한 인센티브 제공 등의 방법으로 이룩되어야 한다. 민영화 방식의 최적배합, 공 기업 종사자․생산요소 공급자․특정부문의 소비자 등 이해당사자의 기득이권 손 상에 대한 적절한 보상 등은 기득이권 손상을 우려하여 발생하는 민영화에 대한 반 대를 극복하기 위해서 사용될 수 있는 적절한 수단들이다.

다. 공기업 감독체계의 단순화

국회, 감사원, 기획예산처, 주무부처 등 다양한 감독기관의 중복적인 감사와 이 에 따른 간섭과 규제 그리고 중복적인 경영평가의 시행과 이로 인한 공기업의 부담 증가를 해소하기 위해서 공기업 감독체계의 단순화가 필요하다. 공기업 감독체계의 단순화를 위한 전제조건으로 정부는 주주총회에서 의결권 행사를 통해서 사장의 임

면 등 권한을 행사하고 경영성과 지표를 수익성으로 단일화하는 조치를 취하는 것 이 필요할 것으로 보인다. 또한 강성예산제약(hard budget constraint)을 부과하여 이 제약 안에서 기업활동을 하도록 하는 것이 필요할 것이다. 이 외에 정부가 공익을 위하여 공기업 업무로 지정한 비수익사업에 대해서는 예산과 회계를 분리하고 필요 한 자원을 재정에서 지출하는 등의 조치를 취하여 장기적으로 수익사업부문과 비수 익사업부문의 분리와 민영화가 가능하게 해야 한다. 이러한 조치들은 민영화가 이 루어지기 전 공기업들의 관리를 위해서 필요한 조치들로 보여진다.

2. 민영화 시행상의 문제점 개선방안

가. 대통령의 민영화에 대한 확고한 신념과 소유․경영권의 완전 민영화 우리나라와 같은 권력집중적, 중앙집권적 정치․행정제도를 가진 나라에서는 경 제적 효율성 제고라는 민영화의 본질적인 목적에 대하여 행정부의 최고의사결정권 자인 대통령이 확고한 의지를 가져야만 민영화는 성공할 수 있다. 민영화가 경제적 효율성 제고라는 본질적인 목적보다 재정수입의 확대, 외채상환, 실업대책비 마련, 정부의 고통분담 등의 목적으로 시행된다면 많은 부작용과 함께 소탐대실하는 결과 를 가져 올 가능성이 크다. 최고통수권자인 대통령이 민간이 할 수 있는 모든 일을 민간부문에 이양한다는 기본 전제하에 민영화 계획을 입안ㆍ집행할 수 있어야만 민 영화는 성공할 수 있다. 이러한 관점으로 보면 대부분의 공기업들은 모두 민영화 대 상이 될 것이다. 또한 민영화를 통하여 소유 및 경영권의 확실한 민간이양을 이루기 위해 항상 정부가 제1대주주의 지위를 상실하는 수준까지 주식을 매각하는 방식으 로 민영화를 추진해야 할 것이다.

나. 지분제한, 참가자격 제한, 민영화 기업에 대한 규제의 폐지

민영화 대상 기업의 인수에 지분제한을 가하거나 참가자격 제한을 가하는 논리 는 경제력 집중을 억제해야 한다는 것이다. 그러나 경제력의 집중에 대한 억제는 참 가자격 제한이나 지분제한을 통해서는 달성하기 어려운 목표이다. 오히려 이 목표 는 정부가 진입, 가격, 물량 등의 경제적 규제를 철폐하고 대외개방을 가속화하여 경쟁을 활성화함으로써만 달성할 수 있다. 만일 지분제한을 가하거나 참가자격을

제한하게 되면 경제력 집중의 억제효과보다는 민영화의 수요기반의 잠식과 민영화 이후 기업의 경제적 효율성 제고 가능성이 잠식될 소지가 많다. 왜냐하면 민영화에 참가하는 기업이나 개인이 지분제한으로 인해서 경영권을 확보하지 못할 경우 자신 의 대규모 투자에 대한 과실을 확보할 수 있는 직접적인 수단을 결여하고 있기 때 문에 민영화 기업의 지분인수에 매력을 느낄 수 없을 것이기 때문이다. 또한 우리 나라와 같이 정부의 영향력이 기업에 강한 나라에서는 경영권이 확고하게 특정 주 주에게 귀속되지 않을 경우 해당 기업은 정부의 영향력 하에 있고 이에 따라서 그 기업의 행태가 공기업과 다를 바 없는 것이 될 수가 있다. 80년대 초 민영화된 일반 시중은행들의 경우가 이를 경험적으로 입증하고 있으며 오늘날 정부의 지분이 완전 히 매각된 포항제철의 경우에도 여전히 정부가 그 인사를 포함하여 경영권에 영향 력을 행사하고 있는 것은 이러한 지분제한이나 참가자격 제한이 민영화 기업의 경 제적 효율성 개선을 저해할 가능성이 큼을 입증하는 것이라고 할 수 있다. 이러한 제한을 폐지하기 위해서는 우선적으로 「공기업의 경영구조개선 및 민영화에 관한 법률」을 폐기하고 향후 민영화 기업에 대하여 지분제한을 시도하지 않는 것이 바 람직할 것이다.

다. 민영화 방법의 최적배합을 통한 장애물들의 극복

경제위기와 이로 인한 제도의 변경으로 민영화를 시도해도 우리나라 국민이 대 규모 공기업들을 인수할 가능성은 대단히 희박해졌고 외국인 또는 외국기업이 민영 화 참여자들이 될 것이다. 이러한 경우 정부는 가장 값을 비싸게 받기를 원할텐데 이는 독점적 공기업을 독점권을 보장하면서 단일 기업이나 개인에게 매각하는 것일 것이다. 그러나 이 방법은 공기업의 이해 당사자인 공기업의 종업원, 경영진, 일반 국민들에게 민영화가 아무런 혜택을 주지 못함은 물론 잘못하면 정부가 알짜배기 기업을 헐값에 외국인에게 판매하였다는 정치적 비난에 직면하도록 만들 가능성이 크다. 이러한 비난은 민영화의 지속적인 추진에 장애요인이 될 것이 분명하므로 이 를 해결하기 위해서 민영화 기법들을 최적배합하여야 할 필요가 있다. 우선 민영화 대상 기업들 가운데 민영화를 통해서 내부효율성을 증진시킬 수 있는 기업들에 대 해서는 해당 기업의 종업원들에게 매각하는 방법을 생각할 수 있으며 대규모 독점 공기업들의 경우는 국민주, 다단계 입찰, 공개경쟁입찰, 종업원주, 해외매각 등의 방 법을 적절하게 배합하여 민영화 대상 공기업들의 이해 당사자들은 물론 일반 국민

들도 민영화 과정에서 이득을 볼 수 있도록 해야 한다. 민영화 과정에서 가격을 높 게 받기 위해서 산업구조조정을 실시해야 한다는 논리는 그럴 듯하지만 많은 경우 에 민영화를 지체시킴으로써 민영화 자체를 회피하려는 의도에서 주장되는 경우가 많이 있다. 설사 가격을 많이 받지 못한다고 하더라도 민영화 과정에서 민영화에 반 대하는 이해 당사자들이나 일반 국민들이 이익을 볼 수 있도록 한다면 이는 장기적 으로 민영화의 추진을 가속화시키는 역할을 하고 장기적인 해당 기업의 수익성 제 고로 국민경제의 효율성 제고와 세수증대를 가져 올 수 있으므로 바람직하다.

라. 경쟁도입과 독립적 규제기관의 설치

규제완화와 경쟁도입으로 기업이 처한 환경이 경쟁적이도록 만들 때만 민영화의 진가가 드러날 수 있으므로 민영화와 동시에 경쟁도입이 추진되어야 한다. 네트워 크 공익산업인 전기, 가스, 통신, 수도, 철도 등과 독점산업들에는 분할이나 산업구 조의 재편 등을 통해서 경쟁을 도입할 토대를 구축하거나 먼저 경쟁 사업자를 진입 시켜서 경쟁을 유도하는 등의 시책들도 민영화의 성공을 위한 중요한 정부의 정책 들이라고 보여진다.

또한 독점적 공기업들을 그대로 민영화 할 경우 적절한 인센티브 규제제도를 도 입하여 독점으로 운영되는 기업의 가격규제를 실시하여 효율성 제고의 혜택이 소비 자들에게 돌아갈 수 있도록 하고 이를 위해서 별도의 독립적인 규제기관을 신설하 는 것이 바람직할 것이다.⁶⁾ 규제기관은 우리 나라의 경우 영국의 예를 따라서 각 산업별로 구성하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 왜냐하면 민영화 초기에는 경쟁 도입을 위한 많은 업무들이 존재하고 규제대상이 되는 독점 가격도 상당히 많은 것 이 사실이기 때문이다. 그러나 이들 규제기관에 반드시 경쟁도입 방안을 마련하도 록 의무화하고 경쟁의 도입이 이루어진 분야에서는 가격규제를 해제함으로써 점차 규제를 축소해 나가야 할 것이다. 영국은 초기에는 규제기관을 각 산업별로 설치하 였다가 경쟁의 도입이 각 산업에서 활성화되자 이제는 규제기관을 통합시키고 있 다. 이는 우리에게도 타산지석이 될 수 있을 것으로 보인다.

6) 한국전력공사의 구조개편과 민영화 과정에서 전력산업규제를 위한 전기위원회를 신설하

였다. 그러나 이 전기위원회는 과거 통신위원회가 정보통신부의 산하기관적 성격을 지니

고 실질적인 규제기관의 역할을 하지 못하는 것처럼 역시 산업자원부의 산하기관으로 정

상적인 규제와 경쟁도입을 위한 시스템으로 정착할 수 있을지 우려된다. 이러한 문제점

을 개선하기 위해서는 규제기관을 행정부처에 독립적인 형태로 설립하고 감독은 주무부

처가 아닌 기획예산처나 총리실이 담당하는 것이 타당함.

마. 민영화 과정에 관한 상세정보의 이해 당사자 제공 등 홍보의 강화 민영화의 장애요인 가운데 가장 심각한 것은 이해 당사자들인 공기업 종사자, 관 료, 정치인, 그리고 생산요소의 공급자와 특혜를 받아 온 소비자의 반대라고 볼 수 있다. 이들의 민영화 반대를 극복하기 위한 한 방법은 민영화주식의 매각시 이들에 대해서 보상을 할 수 있는 인센티브 제도를 고안하는 것이다.

또 다른 반대에 대한 극복방법은 민영화의 과정에서 발생할 수 있는 이해 당사자 들의 이익과 손해에 대한 정보를 제공하는 방법이다. 종업원들의 경우는 노조를 통 해서만 설명을 하는 것이 아니라 노동자 개인에 대해서 구체적인 내용을 설명함으 로써 민영화 과정에서 발생할 수 있는 이익을 종업원 개개인이 인식하게 하여 민영 화를 지지하게 하는 것이다. 이는 노조 집행부의 이익과 노동자 개개인의 이해관계 가 다른 경우 노조에 의해서 발생할 수 있는 민영화에 대한 장애요인을 극복하는 방법이 된다. 일반국민들에 대한 설득은 방송매체를 통해서 대통령, 장관을 비롯한 고위 정치인들이나 이 분야의 전문가들이 민영화 과정을 상세히 해설하도록 하는 등의 방법들을 동원하는 것이 효과적일 것으로 보인다. 이미 영국을 비롯하여 민영 화를 성공적으로 시행한 여러 나라들에서는 이러한 홍보(Public Relations)의 기법들 이 축적되어 있고 자문기관들도 많이 존재하고 있다. 이러한 기관들을 이용해서 민 영화를 위한 각종 홍보를 시행하는 것도 민영화 성공에 기여할 것으로 보인다. 이러 한 민영화 반대자들에 대한 대응방법은 민영화를 최소의 비용으로 달성하는 중요한 기법이라 할 수 있으므로 이를 시행하는 데에도 관심을 두는 것이 중요하다.

<참고문헌>

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기획예산처, 공기업 민영화 및 경영혁신 계획, 1998b.

기획예산처, 공기업 자회사 정리방안 확정, 2001a.

기획예산처, 공기업 자회사 정리현황, 민영화추진실적과 매각수입, 향후추진계획, 2001b.

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이주선, “규제개혁 3년의 종합평가,” 『규제개혁백서』, 규제개혁위원회, pp.495-503, 2001.

이주선, “공기업의 민영화와 구조개혁,” 『공기업논총』, 제10호, pp.103-133, 1998.

전력산업민영화연구기획팀, 전력산업 민영화 연구 , 2000.