앞에서 제기된 국립대학의 많은 문제들을 면밀히 따져 보면 상당 부문은 국립대학 지배구조의 문제로부터 기인한다고 하여도 과언이 아니다. 국립대 학 지배구조의 문제는 1) 국립대학이 정부의 한 부서와 같이 되어 있기 때문 에 발생하는 자율성의 문제와 2) 총 학장 직선제도와 같이 대학의 지배구조 에서 교수들 이외의 이해당사자들이 대학에 책무를 물을 수 있는 제도가 결 여되어 있는 책무성로 요약할 수 있다.
가. 자율성의 문제
먼저 국립대학 지배구조에 있어서 자율성의 문제를 보자. 국립대학은 국립 학교설치령 및 공무원 임용, 승진 등에 관한 관계 법령의 제약을 받기 때문 에 환경변화에 신속한 대응이 곤란하고, 조직 인력과 조직 운영의 효율성을 극대화하는데 장애가 많다. 조직구조는 물론 기능까지도 국립학교설치령 등 에 정해져 있어서 각 대학의 특성을 반영하여 개편하는 것 자체가 위법이기 도 하고, 승인을 받는 경우라도 법령의 개정과 함께 각 대학에 적용의 형평 성을 동시에 고려해야 하는 등 조직운영에 탄력성이 결여될 수밖에 없다. 환 경변화에 따라 업무의 중요도도 변화하게 되고 그에 따라 조직구조를 탄력 적으로 조정하여 적절하게 대응해야 하나 마치 정부부서와 같이 세세한 법 령에 의하여 묶여있기 때문에 그렇게 못하는 것이다.
이러한 자율성의 결여는 국립대학의 조직, 인사 및 재정에 걸쳐서 큰 문제 를 야기하고 있다.
1) 조직의 자율성
대학 조직의 문제를 보면, 국립대학의 본부 행정조직은 대학의 특성이 일 부 반영되어 편제되어 있으나, 전반적으로는 매우 경직되어 있어서 기구의 개편은 법령의 개편을 수반해야 하므로, 외부환경의 변화에 적절하게 대응하 기 어려운 것이 현실이다. 대학본부의 경우 업무연계성을 중심으로 적절한 통합이 이루어진다면 상당한 정도로 업무 효율성의 향상을 예상할 수 있으 나, 전자도서관, 전자계산소, 종합민원서비스센터 등 정보기술 관련 업무에 대한 대학본부 차원의 전반적 기획 및 조정 역할을 실질적으로 담당할 수 있는 권한 있는 부서의 신설이 매우 필요한 데도 불구하고, 제반 제약으로 인하여 이를 실행에 옮기지 못하고 있는 것이다. 그리고 결재 단계가 길고 특히 단과대학 행정의 경우는 더욱 길어져 업무처리의 지체, 업무처리를 위 한 비용 상승, 책임의식의 결여 등 행정비효율을 주된 요인이 되고 있어 본 부-학부(과)의 직접행정을 요구하는 불만의 목소리도 높지만 대응을 하지 못 하고 있는 것이다.
2) 인사의 자율성
2000년 4월 1일 현재 한국방송통신대학교를 제외한 43개 국립대학의 직원 은 8,740명으로 국가공무원이 73.9%를 점하고 있으며 기성회직원이 25.4%를 구성하고 있다. 대학군별로는 일반대학이 82.3%, 산업대학이 10.3%, 교육대학 이 7.4%를 각각 점하고 있는 바, 재학생 점유비가 일반대학이 76.8%, 산업대 학이 17.4%, 교육대학이 5.6%인 것에 비추어 산업대학의 직원확보율이 가장 열악한 적으로 나타난다. 국립대학 전체의 직원 1인당 학생수는 37.2명으로 일반대학이 34.7명, 산업대학이 63.3명, 교육대학이 29.0명인 것으로 나타난다.
인력측면에서도 질적인 측면에서 내실화는 전혀 이루어지지 못하고 있는 것으로 지적되고 있다. 대학별로 정원이 직급별로 명시되어 있고, 국가공무 원법과 공무원임용령에 의하여 총장은 6급이하의 일반직 공무원에 대해서만 임용권이 있어 인사에 대한 권한이 매우 제한적이다. 국립대학 교직원 중에 서 5급이상의 공무원의 경우 배치에 대한 권한은 대학에 위임하였으나, 교육 부에서 임명이 이루어지고 대학간 및 대학과 교육부간의 빈번한 보직순환으
로 재임기간이 짧아 행정의 지속성이 떨어지고 있다. 반면, 6급이하의 공무 원은 5급이상으로 승진되지 못하고 대학간 전보도 이루어지지 못하고 있다.
이에 따라 대학 측에서는 5급이상 공무원의 잦은 이동으로 인한 행정의 효 율성 저하를 우려하고 있으며, 6급이하의 직원은 자기개발의 기회가 제공되 지 못하고 있다는 불만을 제기하고 있다. 이렇게 하여 야기되는 인력활용 신 진대사 곤란, 전문 인력의 충원부족, 직원 전문성 강화교육 부족 등은 행정 서비스 수준 제고에 한계를 초래하고 있다.
3) 재정의 자율성
현행 국립대학예산 중 국고부분은 교육부예산의 일부로서 편성 집행되므 로 대학예산운영의 경직성 및 자율성의 결여가 가장 큰 문제로 지적되고 있 다. 이 경우 예산의 편성, 지출, 결산과정에서 예산회계법의 일률적인 적용을 받게 되어 대학의 특성을 반영하지 못하여 예산운영상의 경직성과 비효율을 초래하게 된다. 정부의 일반회계예산은 불용액의 반납 및 이월의 한계, 전용 등 신축적인 운용의 한계, 수입대체경비 운용자율성의 부족, 수익사업 인센 티브의 부족 등의 문제를 가지고 있기 때문이다.
현재 국립대학의 재정은 정부에서 지원되는 국고지원금, 기성회 규약에 의 해 설립된 기성회에서 찬조금 형식으로 징수하는 기성회비로 구성된 기성회 회계, 교수들이 외부 연구과제 수행시 간접경비 징수금으로 이루어진 연구비 회계 등으로 분리되어 운영되고 있다. 그런데 이 회계들은 각각의 회계연도 등이 달라 연간 예산규모가 종합적으로 파악되지 않고 있기 때문에 효율적 인 재정운영이 이루어지고 있지 않고 있으며, 적용되는 법령 및 지침의 상이 로 인하여 재정 운영의 전체적인 투명성이 결여되어 있다.
국립대학에서 징수하는 경비 중 입시경비와 논문경비를 제외한 모든 사용 료와 수수료가 전액 국고로 귀속하도록 규정되어 있으며, 심지어는 정부가 적극적으로 지원해야 할 일반 시민들을 대상으로 한 사회교육비 조차도 납 입금의 일부를 의무적으로 국고로 납입하도록 하고 있는 것이다. 국립대학의 경우 지역사회에서 교육시설의 큰 인프라임에도 지역 주민이나 기업에게 활 용되지 못하는 것은 시설 사용료 등이 전액 국고로 납입됨으로 인해서 대학
당국은 외부 임대를 기피함으로써 엄청난 국가적 자원이 낭비되고 있는 것 이다.
국립대학 예산회계는 주로 적법성을 위주로 한 회계검사 및 결산이 이루 어져 왔기 때문에 국립대학의 설치목적인 교육과 연구의 수월성 제고, 양질 의 지방고등교육 수준보장 등의 성과와 관계성이 미흡한 문제가 있는 것이 다.
정부의 예산편성지침은 정부의 단가를 통일적으로 적용하기 때문에 각 대 학의 교육과 연구에 특수하고 적절한 여건을 반영하기 어렵다. 뿐만 아니라 공공요금, 시간강사료, 인건비, 시설유지보수비 및 운영비에 비현실적인 단가 적용은 대학예산의 불투명성을 증대시키는 부작용도 있다. 또한 예산편성지 침을 준수하는 합법성의 강조는 대학을 효율적으로 경영하기 위한 인센티브 의 결핍을 낳고 정부에 끊임없이 의존하는 도덕적 해이문제를 초래한다.
나. 책무성의 문제
1) 총 학장 직선제
다음으로 국립대학 지배구조에 있어서 책무성의 문제를 살펴보자. 무엇보 다도 총 ・학장직선제로 인하여 발생하는 학내 구성원간의 대립관계가 국립 대학의 책무성을 높이는데 주요 장애요인으로 작용하고 있다.
총 ・학장의 선임제도 및 임기 등과 관련된 사항은 교육공무원법 및 교육 공무원임용령에 근거규정을 두고 있다. 대학의 장의 임기는 4년, 부총장, 대 학원장, 단과대학장 및 부학장의 임기는 2년(교육공무원법 28조)이다. 대학의 장의 임용추천을 하기 위하여 대학에 대학의장임용추천위원회를 두며 위원 회는 대학이 정하는 바에 따라 ①위원회에서 직접 선정 ②당해 대학교원의 합의된 의사에 따른 선정 방법 중 하나에 의해 대학의 장 후보자를 선정(교 육공무원임용령 제12조의3)하게 되어 있다. 따라서 한국교원대학교37)를 제외
3 7) 한국교원대학교는 2000년도 총장선거에서부터 직선제를 간선제로 전환하여 총장을 선출 하고 있다. 추천 위원은 모두 38명으로 하며, 학내 추천 위원 3 1명, 학외 추천 위원 7명 으로 구성한다. 학내 추천 위원은 각 단과대학별 전임 교원 5인당 1인을 기준으로 단과대 학에서 추천하며, 학외 추천 위원은 교육부장관이 지명하는 자 1명, 전국교육감협의회 회
한 43개 국립대학에서 총장 및 학장에 대한 직선제를 도입하여 활용하고 있 다. 각 대학별로 총장후보로서 추천하는 선거권자의 비율에 다소의 차이는 있으나 외부인사의 피선거권을 보장하고 있다.38)
총장직선제도는 과거 대학의 자율성 및 민주성 보장의 상징적 의미가 있 으나 그 시행과정에서 상당한 문제점을 노정시키고 있는 것으로 나타나고 있다. 국립대학들이 자체적으로 제기한 문제점들만 보아도 1) 과열 선거운동 에 따른 교육 ・연구 분위기 저해 및 잡음과 혼탁, 2) 교수, 연구의 대학 문화 보다는 총 ・학장선출에 대한 관심이 주도되고 선거 직후 차기 사전선거운동 이 시작되어 실제 선거기간의 장기화, 3) 과다한 선거비용 지출, 교수들의 연 구시간 침해, 4) 선거 과정에서의 금품수수 및 향응제공 등 소모적 낭비 현 상 발생, 5) 선거 결과에 따른 논공행상 등으로 인한 총장의 파행적 대학운 영 및 책임행정체제의 구축의 곤란, 6) 실현 불가능한 공약의 남발 및 학맥, 인맥, 지연에 따른 파벌의 형성 등을 지적할 수 있다.
특히 소규모 선거집단에서 선출되는 학장선거의 경우 총장직선제가 갖고 있는 유사한 문제점이 나타나고 있음은 물론, 오히려 직선제의 폐해가 집중 화되는 경향을 보이는 것으로 나타난다.
이러한 직선제의 문제는 조직구성원의 공감대 형성을 어렵게 함과 동시에 총장의 책임경영체제 구축에 장애요인으로 작용함으로써 국립대학의 교육 ・ 연구경쟁력 확보 및 급변하는 외부환경 변화에 적절하게 대처하지 못하는 결과를 초래하는 것으로 평가되고 있다.39)
장이 추천하는 현직 교육감 1명, 기성회장이 추천하는 기성회 대표 1명, 대학・대학원 동문 회장이 추천하는 대학・대학원 동문 대표 각 1명, 발전후원회 회장 및 직전임 총장으로 구 성하고 있다.
3 8) 2000년 12월 현재 44 개 국립대에 재직하고 있는 총장 가운데 일반국립대의 경우 부산대
학교, 한국체육대학교1), 산업대학의 경우는 서울산업대학교, 대전산업대학교 및 상주대학
교 등에서 외부인사가 총장으로 선임된 바 있다.
3 9) 이에 따라 각 대학에서는 선출방식의 개선, 입후보 규정의 강화 등을 통하여 직선제로 인 해 발생하는 문제점을 보완하고자 노력하고 있는 것도 사실이며, 대부분의 대학에서 총장 직선제는 그 역사가 오래되지 않았으므로 점진적으로 개선될 것으로 판단하고 있는 것으 로 보는 견해도 있다.