가. 책임운영기관(Agency)화 노력
국민의 정부에서는 국립대학발전계획을 수립하는 등 국립대학의 개혁을 위하여 적극적인 노력을 진행하여 왔으며, 국립대학의 책임운영기관화는 핵 심 개혁의제였다고 할 수 있다. 국립대학의 책임운영기관화 방안은 정부의 간섭과 규제를 최소화하고 총장에게 재정 및 인사에 있어서 통합적인 책임 과 권한을 부여함으로써 대학운영의 자율성을 확대하고 대학운영의 목표를 설정하고 이에 기반한 성과를 관리함으로써 재정지출 및 운영의 효과성과 동시에 교육 ・연구의 경쟁력을 강화하는 대학의 책무성을 제고하기 위한 것 으로 제시되었다.
그러나 각 국립대학들이 책임운영기관화를 적극적으로 반대하거나 미온적 으로 반응하였던 데에는 단순히 개혁의 고통을 피하고자 하였던 것은 아니 다. 국립대학의 책임운영기관화 방안은 기본적으로 국립대학을 교육인적자원 부의 산하기관으로 두면서 총장에게 제한된 자율권을 보장하겠다는 발상으 로 해석할 수 있다. 국립대학이 책임운영기관화 할 경우 국립대학교수들은
그대로 국가공무원 신분을 유지하고 교육인적자원부의 국립대학에 대한 통 제 권한도 상당 부분 유지하게 되어 있어, 교육인적자원부의 입장에서는 국 립대학 교수들의 반대를 피해가면서 동시에 국립대학에 대한 통제도 유지할 수 있는 매력적인 대안이었을 수 있으나, 자율과 책임이라는 개혁 원칙에는 충실치 못한 방안이었다고 평가할 수 있다.
1) 성과 평가의 문제점
무엇보다 성과평가가 분명히 이루어져야 하는 책임운영기관의 성격이 대 학의 특성과 잘 맞지 않는다는 문제가 있다. 책임운영기관의 장의 임기는 3 년의 범위 내에서 소속 중앙행정기관의 장이 정하며, 경제성 제고, 서비스 수준의 향상, 경영합리화 등에 관한 사업목표를 연도별 사업계획으로 정하여 제시하고 달성도를 주관부처가 평가하도록 되어 있다. 그러나 국립대학 총장 의 임기는 4년인 상황에서 교육의 특성상 성과가 단기간에 명확히 드러나지 않을 것이므로 대학 총장의 성과를 측정하는 것은 쉬운 문제가 아니다.
사실, 책임운영기관은 주된 사무가 사업적 ・집행적 성질의 행정서비스를 제공하고 성과측정기준의 개발과 성과의 측정이 가능하거나 기관운영에 필 요한 재정수입의 전부 또는 일부를 자체 확보할 수 있는 사무를 하는 기관 에 적합한 것으로 알려져 있다. 대학의 경우 성과측정 자체가 용이하지 않음 과 동시에, 측정지표의 객관성 확보를 위해 정량적인 지표가 중심이 되는 경 우 대학은 측정이 용이한 부문과 단기적 업적에만 치우치게 되고, 많은 시간 이 소요되는 교육 ・연구의 질적 수준 제고는 소홀해 질 우려가 제기될 수 있다.
현재 책임운영기관에 대한 성과평가는 중앙행정기관 소속하의 운영심의회 를 통한 1차 평가를 실시하고 있고, 행정자치부장관 소속하의 평가위원회를 통한 2차 종합평가로 이원화되어 있다. 각 부처 소속의 운영심의회는 사업목 표의 설정, 사업성과에 대한 평가 등 개별 책임운영기관의 전반적인 운영에 대해서 전략적인 역할을 수행하고 있고, 평가위원회는 운영심의회 평가에 대 한 재평가, 책임운영기관으로서의 존속여부 판단 등 전체 책임운영기관제도 를 총괄하는 역할을 수행하고 있다. 따라서 평가에 있어서는 사실상 유사한
일을 수행하는 운영심의회와 평가위원회가 함께 공존하고 있는 셈이다. 이로 인하여 책임운영기관의 평가에 이중적인 관리가 이루어지고 있고, 두 개의 평가기구간의 역할 구분도 불분명한 부문이 많아 비효율적이라는 비판이 제 기될 소지가 있다.
2000년도 책임운영기관에 대한 자체평가의 내용을 분석해 보면, 상당수의 성과목표들이 목표라기보다는 선언적이고 추상적인 내용들을 나열하거나 이 상적인 상태를 기술한 것에 그치는 경우가 많다. 대부분 기관들이 중장기 사 업계획과 그에 따른 연도별 사업목표를 명시하고 있으나 해당 평가연도에 달성할 성과목표 수준을 어느 정도로 할 것인가에 대해서 구체적이고 명확 한 기준을 제시하고 있지 않다.
2) 조직 및 인사 관리의 문제점
현행법상 책임운영기관의 장에게 부여된 조직 및 인사상의 자율성은 권한 의 위임이라는 총론적인 원칙에도 불구하고 구체적인 집행에 있어서는 많은 제약요소가 존재하고 있다. 책임운영기관의 기관장이 기관의 총 정원을 조정 하거나 종류별 ・계급별 정원을 조정할 필요가 있는 경우 그 계획을 해당 중 앙행정기관에 제출하고, 다시 중앙행정기관은 행정자치부와 협의를 거쳐야 한다. 이러한 과정은 책임운영기관장의 조직관리측면의 재량권 행사를 크게 제약할 우려가 있으며 정원의 변경에 관한 한 책임운영기관의 자율성은 거 의 없다고 해도 과언이 아니다.
3) 예산 및 회계 관리의 문제점
책임운영기관에 부여된 예산집행상의 재량은 구체적인 집행에 있어서는 많은 제약을 받을 가능성이 높다. 특히 책임운영기관 운영과 관련하여 여러 가지 제약 중 예산편성과 집행에 있어서의 제약이 가장 큰 것으로 나타난다 (2000년도 책임운영기관 종합평가보고서, 2001.6). 물론 책임운영기관의 경우 에도 원칙적으로는 이전용이 인정되나 대통령령인「책임운영기관법시행령」
에서 이용 및 전용의 범위를 매 회계연도마다 중앙행정기관의 장과 기획예 산처장관이 협의하여 결정하도록 하고 있다. 예산 이월의 경우 당해 회계연
도 내에 지출하지 못한 경상적 성격의 경비의 20%이내에서 다음 연도에 이 월할 수 있도록 하고 있으나, 경상적 성격의 경비 의 개념을 책임운영기관의 운영 ・관리 및 시설 ・장비 등의 운영 ・관리에 소요되는 경비로 기획예산처 장관이 정하는 것으로 제한하고 있다.
무엇보다도 책임운영기관의 예산회계 관리에 있어서 가장 큰 문제점으로 지적되고 있는 것은 다른 회계로부터의 전입금 비중이 과도하다는 것이다.
법 제33조에서는 책임운영기관 자체의 수입만으로 운영이 곤란할 경우에만 중앙행정기관의 장이 운영심의회의 평가를 거쳐 대통령령이 정하는 경상적 성격의 경비를 일반회계 등에 계상하여 특별회계에 전입할 수 있도록 허용 하고 있다. 그러나 책임운영기관의 세입예산 대비 전입금 비중을 보면 2000 년 10개의 책임운영기관 중 「운전면허시험관리단」과 「국립의료원」등을 제외하고는 대부분의 책임운영기관들이 일반회계 등으로부터의 예산지원에 90%이상 의존하고 있는 실정이다.
나. 국립대학 특별회계법의 입법화 노력
국립대학특별회계제도 도입의 최초 건의는 1987년 9월 교육개혁심의회에 의해 이루어졌으며, 재정경제원의 중기재정계획( 88～ 92)에 반영되었다. 1997 년 재정경제원과 교육부가 협의하여 국립대학특별회계제도를 입법예고까지 하였으나, 관계부처와 대학 관련 단체들 간의 이견과 합의 부족으로 유보되 었다.
실제로 국립대학특별회계법에 따라서 인건비와 시설비의 편성을 교육부가 관장할 경우 회계통합의 실익은 상당한 수준으로 반감하며, 국립대학 발전의 기본방향과도 배치되는 문제가 있다. 뿐만 아니라 일반회계와 기성회계 만을 특별회계로 계리할 경우 발전기금의 출연분, 국유재산, 연구비, 기타 수익사 업계정의 통합이 이루어지지 못해 중복투자, 복잡성, 불투명성의 문제는 여 전히 해소하지 못하고, 투자의 효율성제고는 한계를 지닐 수밖에 없다.
대학에서 총장이 학교경영자로서 재정배분에 있어서 통합적인 책임과 권 한을 갖도록 하는 것이 필요함에도 불구하고 국립대학특별회계제도는 이러
한 측면에서 많은 제약이 있는 것이 사실이다. 총장이 학교교육계획과 연계 하여 효율적인 예산편성을 하고 대학운영위원회의 심의 등 일련의 제도화된 예산과정을 통해 참여와 우선순위를 반영한 살림이 되도록 하기 위해서는 국립대학교에도 통합회계를 설치하도록 하여 일반회계, 기성회계 등을 통합 하여 학교비회계로 일원화함으로써 학교예산운영의 투명성과 효율성을 기하 는 것이 필요한 것으로 보인다. 따라서 학교발전기금회계의 경우도 대학운영 위원회에서 위임한 사업비에 대해 학교비회계에 전입하도록 하여 총괄적인 집행이 이루어지도록 하는 것이 바람직할 것이다.40)
국립대학의 특별회계 방안은 기본적으로 개별 국립대학의 예산 편성권은 기획예산처에, 예산의결권은 국회에 남겨 두는 방안이라는 한계점도 가지고 있다. 물론 이 방안에서도 자체수입과 국가지원운영비는 개별 대학이 자율적 으로 실행예산을 편성하여 집행이 가능하게 되므로 국립대학의 독립법인화 로 이행하는 이전단계라고 할 수 있다. 그러나 독립법인화에 대한 보다 구체 적 청사진이 존재하지 않는 상황에서 국립대학 특별회계방안만을 단독으로 추진하는 데 따른 문제도 있는 것으로 보인다.
최근에는 특별회계에 대한 대학들의 반대를 극복하기 위해 일부에서는 대 학회계의 도입을 위한 국립대학운영에관한특별법 제정이 시도되고 있다. 이 방안은 예산편성권을 대학의 총장에게 부여하고, 예산의결권의 경우 대학재 정위원회, 국가지원인건비, 시설비, 정책사업비는 실소요액 편성, 국가지원운 영비와 자체수입은 대학이 편성하는 제도이며 초중등학교에서 최근 도입된 학교회계의 연장선으로 이해할 수 있다.
그러나 최근 제시되고 있는 대학회계의 도입 방안에도 문제점들이 보인다.
특히 향후 정부의 대학에 대한 재정지원이 기관지원방식에서 탈피하여 수요 자인 학생 및 연구자 중심, 프로젝트 중심이 되어야 한다는 논의가 설득력을 얻고 있다는 점에 비추어 볼 때 학생등록금의 비중 증대를 통한 자체수입의 확대는 절대 못한다는 것을 대학회계 도입의 전제로 간주하는 주장은 무리 가 있는 것으로 보인다. 또한 국립대학 운영에 관한 조직, 정원, 인사 특례규
40) 이러한 취지에서 지난 1999년 12월 국회를 통과된 초중등교육법의 개정을 통한 학교회 계제도의 신설은 매우 시사하는바가 크다.