2010년 OECD 회원국의 국채발행 수요와 정책적 시사점
※ 본 자료는 OECD Journal : Financial Market Trends(2010.1.7)에 실린 「The Surge in Borrowing Needs of OECD Governments: Revised Estimates for 2009 and 2010 Outlook」의 주 요 내용을 요약․정리한 것임
< 요 약 >
◇ OECD 국가들은 국가채무 상환 및 신규 자금조달, 채권가격 및 이자율 위험 등을 균형있게 관리하면서, 가급적 낮은 비용으로 대규모 자금을 조달해야 하는 과제에 직면해 있음
o 출구전략(exit strategy)의 시행 시기와 순서, 경기회복 등에 대한 불확실성이 여전히 큰 상황에서 OECD 회원국 정부의 2009년 총 차입수요(gross borrowing needs)는 당초 예상치 12조 달러를 대폭 상회하는 16조 달러로 추정되고 2010년에도 이와 유사한 규모가 될 것으로 전망
o 이러한 상황에서 최근의 경기회복이 탄력을 받게 될 경우 수익률(yields)이 올라감에 따라 정부의 부채관리비용이 급격히 늘어날 위험이 있음
◇ 국채발행수요의 급증 및 시장여건의 악화에도 불구하고 지금까지는 대부분의 국채당국이 자금수요에 맞추어 국채발행을 성공적으로 해오고 있는 것으로 보임 o 일부 국가에서 성공적이지 못한 입찰 사례들이 보고되고는 있지만 이것이
‘시스템적인 시장의 흡수능력 문제(systemic market absorption problems)’라기 보다는 ‘단일 시장 사건(single market events)’으로 해석되고 있음
◇ 그러나 총부채 규모와 부채관리비용이 늘어나고 신규채권발행이 증가하고 있는 점을 감안할 때, 향후에는 국채발행이 보다 어려워 질 가능성이 있음 o 이에 따라 국채관리담당자들은 차입비용을 줄이는 동시에 구축효과(crowding
out)와 시스템적인 문제를 방지할 수 있도록 재정 및 통화당국과의 긴밀한 협력하에 시의적절(timely)하고 신뢰할(credible) 수 있는 중기출구전략 (medium-term exit strategy)을 준비하고 실행하는 것이 중요
o 이머징 마켓의 경우, 투자자 특히 외국인 투자자와의 커뮤니케이션을 통해 장기수익률 곡선이 급격히 상승하지 않도록 관리하는 것도 필요
1. 개요
□ 각국의 재정적자 확대 등으로 OECD 국가의 국채발행 필요성(총 차입수요량)이 급격히 증가하고 있음
o 2009년 총 차입수요는 16조 달러로 예상되어 지난해 상반기 추정치인 12조 달러보다 크게 증가하였으며 2010년에는 불확실성이 있긴 하지만 지난해와 비슷한 규모가 될 것으로 전망
※ 총 차입수요는 예산상의 적자와 상환해야 하는 부채규모를 근거로 추산
<그림 1> G7 국가와 OECD 국가의 재정적자 추이
(단위 : 십억달러)
□ 국가별 차입수요를 계산하는 것이 쉽지는 않지만 OECD 국가별 2009~10년중 차입수요는 유사한 흐름을 보여주고 있음
o 각국의 차입수요가 경기위축에 따른 세수 감소와 금융지원 프로그램 및 위기 대응관련 지출 증가로 급격히 확대
- 당초 예상보다도 심각한 경기침체와 금융위기를 해결하기 위한 지원규모 확대 등으로 재정악화가 심각해지면서 많은 국가들의 2009년 재정적자가 급격히 증가
o 2010년에는 재정적자규모가 2차대전 이후 가장 높은 GDP의 8.25%에 이를 것으로 추정
□ 최근 국채발행당국의 가장 중요한 관심사는 경제회복이 탄력을 받고 위험 회피 성향이 줄어들게 될 경우 수익률이 올라갈 위험임
o OECD 국가부채관리 작업반회의(working party on public debt management)에 참석한 많은 나라 대표들은 자국 정부의 자금차입 필요성이 매우 커졌으며 이에 따라 국채발행기관(sovereign issuers)의 자금조달 경쟁이 격화되고 차입비용이 높아질 것을 우려하였음
o 다행인 것은 최근의 높은 실업률과 미약한 산업활동, 저금리 및 안전·유동자산 선호 경향 등으로 인해 수익률 상승이 그다지 크게 나타나고 있지는 않은 것임
□ 한편 일부 국가에서 경쟁입찰 실패사례가 보고되고 있는데 이것이 ‘시스템적인 시장의 흡수능력 문제(systemic market absorption problems)’로 확대되고 있지는 않지만 향후 발행여건의 악화에 대비한 대책이 요구되고 있음
o 일부 국가에서 수요 부진 등으로 입찰(auctions)이 연기되거나 취소되는 사례가 보고되기도 하였지만 아직까지 이러한 성공적이지 못한 사례가 시스템적인 문제라기 보다는 단일시장 사건으로 해석되고 있음
o 그러나 향후에는 총 부채규모가 확대되는 가운데 국채발행도 함께 증가할 것이기 때문에 발행여건이 더욱 악화될 수 있음
o 이에 따라 일부 국가들은 자금조달 전략을 보다 탄력적이고 다소 기회주의 적으로 변경하는 등 국채 발행 절차와 기법을 변화시키고 있는데 이는 궁극 적으로 중장기적인 차입비용을 최소화하고 부채관리 구조를 투명하게 유지 하려는 노력의 일환으로 볼 수 있을 것임
o 또한 미래의 구축효과와 발행상의 문제를 예방하기 위해 국채당국은 재정건 전화 정책을 포함한 시의적절하고 신뢰할 수 있는 중기 출구전략을 준비하고 이를 실행할 필요가 있음
2. OECD 국가의 국채발행 전망
□ 본 보고서에서 총 자금조달 필요량(total gross funding requirements)은 중앙 정부에 의한 시장성 있는 국채 발행(total marketable issuance)을 의미
o OECD 국가를 Euro 지역, 기타 유럽, 아시아-태평양 국가, 북미, 그리고 신흥국 으로 구분
□ <그림 2>에서 보는 바와 같이 OECD 국가의 총 차입수요는 2007년 9조 달러, 2008년 12조 달러, 2009년 16조 달러, 그리고 2010년에는 지난해와 비슷한 수준으로 예상
o 이중 순 차입필요량은 <그림 3>에서 보는 바와 같이 2007년 5천억 달러에서 2008년 2조 달러로 급증하였으며 2009년에는 3.5조 달러를 상회하고 2010년 에는 이보다 약간 줄어들 것으로 전망
<그림2> OECD 국가의 총 국채 발행(조달러) <그림3> OECD 국가의 순 국채 발행(조달러)
□ 주요 그룹별로 보면
o G7 국가들은 2010년 총 차입필요량이 2009년과 비슷한 수준으로 예상되고 또한 순 차입규모가 2010년중 다소 줄어들 것으로 예상되는 등 OECD 전체 흐름과 비슷한 패턴을 보이고 있음
- 그러나 2010년 자금조달 전망은 경기회복의 추세와 강도, 다양한 출구조치의 시행 시기, 금융부문 지원에 소요될 예산비용 등에서 많은 불확실성을 내포 o 지역별 국채발행이 전체 국채발행에서 차지하는 비중의 변화를 보면, 북미
지역의 비중은 2007년 54%에서 2008년 59%로 증가하였으나 2009년, 2010년 에는 각각 58%, 57%로 소폭 감소
- 유로지역 비중은 2007~2009년중 비슷한 수준을 유지하다가 2010년 22%로 약간 증가
- 비유로권 유럽의 비중은 2007년 4%에서 2009년 6.3%로 증가하다가 2010년 6% 이하로 감소
- 아시아―태평양 연안국가의 비중은 2007년 18%에서 2009년 12%로 감소하 였으며 신흥국의 비중도 동 기간중 1%p 정도 감소하였으나 2010년에는 이들 국가의 비중이 모두 증가할 것으로 예상
<그림 4> 지역별 국채발행 비중 변화
□ 한편 많은 OECD 국가들이 2009~10년중 국채발행을 기록적으로 많이 할 것이기 때문에 발행기관간 자금조달 경쟁이 치열해질 것으로 예상
o 자금조달 경쟁은 정부보증 은행채가 발행되면서 시작되었는데 정부채의 급속한 증가는 국채 가격을 낮추고 수익률(yields)을 높이는 압력으로 작용
o 또한 부채규모가 늘어나는 것도 이자율을 높이는 요인으로 작용함으로써 정부의 원리금 지급 부담을 증대시킴
□ 다행히 다음과 같은 금융위기 및 경기침체 관련 요인들이 정부채 가격과 수익률에 대한 공급충격을 완화하거나 지연시키는 요인으로 기여하고 있음
o 높은 실업률로 인해 미래 인플레이션 기대가 낮게 유지되고 있으며, 위험회피 성향이 높은 기관투자가를 중심으로 안전자산에 대한 수요가 강하게 유지
o 낮은 정책금리 및 중앙은행들의 양적완화정책에 의한 장기채 수요 및 은행 들의 담보능력이 높은 국채 선호
□ 그러나 글로벌 경기회복이 탄력을 받게 되면 통화정책상 긴축이 시행되고 위험회피 성향도 줄어들 것이기 때문에 대규모 국채발행에 따른 시장 스트레스와 민간부문의 구축을 방지하기 위한 대비책 마련이 필요함
o 이를 위해 재정건전화를 포함한 시의적절하고 신뢰할 수 있는 출구전략을 준비하고, 금리 인상에 따른 실질이자율의 상승으로 야기될 수 있는 시장의 스트레스를 피하거나 줄이는 노력이 필요
- 향후 통화당국이 취할 다른 조치와 더불어 긴축정책으로의 이행 시기와 순서면에서 신중한 결정이 요구
o 국채당국은 자금조달이 역사적으로 매우 높은 적자상태에서 이루어져야 하는 만큼 시장에 중요한 충격을 줄 수 있는 정책을 조정하는 경우 중앙은행과 상호 긴밀한 정보공유체제를 구축할 필요
3. 경제위기가 국채발행에 미친 영향 : 차입전략의 구조적 변화
□ 위기 기간중 유동성 부족, 급격한 자금수요 증대, 투자자들의 위험회피 및 안 전자산 선호 등으로 국채담당자들은 부득이 차입전략을 바꾸거나 수정할 수 밖에 없게 됨
o 이로 인해 위기 기간중 만기구조가 단기화되고 외채가 증가하였으며, 발행 국채는 Bills와 Notes가 대부분을 차지
o 이처럼 경제위기로 인한 불확실성 증대 영향으로 국채발행은 다소 기회주의적 성격으로 변화되었음
- 위기 이전에도 많은 나라에서 부채규모 증가가 눈에 띄게 나타나긴 하였지만 위기로 인한 차입수요 증가로 발행문제가 이슈화
<그림 5> 미국, 일본, 유로지역의 중앙정부 부채 추이
□ 금융 및 경제위기가 각국의 차입전략에 미친 영향은 크게 세 가지로 정리할 수 있음
o 첫째, 구제금융 지원과 위기관련 지출에 사용할 목적으로 차입필요량이 급격히 증가하였는데, 이는 추가적인 경기침체 방지 및 세수감소 경로로도 크게 증가 o 둘째, 위기발생 초기에 유동성 사정이 어려워졌으며 시장참여자들의 위험
선호가 위험회피성향으로 변화
o 셋째, 중앙은행과 정부의 다양한 정책적 대응이 유동성 상황을 개선시키는데 크게 기여
□ 한편 위기로 인해 차입수요가 급격히 늘어났을 때 많은 나라들이 단기국채 (short term government paper)
1)
발행을 통해 이를 충당함에 따라 단기채 비중이 크게 상승o 총 차입중 단기채 비중은 2007년 65%에서 2008년 70%로 높아졌음
- OECD 전체 기준으로 단기채 발행이 2009년 총 차입필요량의 63%, 2010 년에는 62%를 담당할 것으로 추정
o 단기채 발행 비중은 지역별로 큰 차이를 보이는데 2009년의 경우 북미지역은 75%로 매우 높은 반면 아시아 태평양 지역은 25% 수준에 머물고 있음
<표> OECD 국가의 단기채 발행 계획
o 단기채 발행의 급격한 증가는 부채 포트폴리오의 평균 만기구조를 낮추는 동시에 상환부담을 가중시키는 결과를 초래
1) T-Bills는 단기국채에서 가장 주된 상품으로 차입수요가 많은 나라의 경우 위기이전에도 낮은 적자와 흑자
예산을 갖고 있는 나라들보다 T-Bill을 자금조달 목적으로 사용하여 왔는데 위기기간중에는 단기국채
발행이 지나친 위험회피와 고도의 불확실성 시기에 정부가 시장에 유동성과 안전자산을 공급하는 동시에
추가자금을 단기간에 조달하는 주요한 수단으로 인식
- 차환(Roll-over) 위험이 증가함에 따라 많은 국채발행기관들이 발행계획에 보다 장기상품을 포함시킴으로써 차환 리스크를 줄이고자 하였으며 실제로 몇몇 국가에서는 이러한 방향으로 상당한 진전을 이루었음
□ 한편 국채발행 필요성이 크게 늘어나면서 향후 국채수요 기반을 키우기 위한 투자층 유지 및 확장이 중요한 이슈로 대두
o 투자층을 넓히거나 새로운 소매 또는 도매 상품의 도입을 계획할 때 외국인 또는 내국인 투자자의 선호를 고려
- 일부 국가들은 위기관련 불확실성이 투자자 기반에 부정적 영향을 줄 우려가 크기 때문에 주요 외국인 투자기관을 대상으로 한 설명회(road shows)
2)
개최에 주력o 발행계획이 다소 기회주의적(opportunistic)으로 되긴 하였으나 투명한 부채 관리를 위한 시장과의 커뮤니케이션이 강조됨
- road show나 웹사이트를 이용해 국고채 딜러(primary dealer, 주요 업무는 국채 매각)와 국채당국이 어떻게 영업을 하는지를 설명하는 것도 한 방안
□ 금융위기는 투자자들이 위험자산에 대한 노출을 보다 꺼리게 하였으며 그 결과 신흥개도국 상품에 대한 위험프리미엄이 높아지게 되었음
o 이머징 국가의 국채관리자들은 외국인 투자자의 자국에 대한 위험 인식 완화 및 외국자본의 유출을 줄이는 것이 장기적인 수익률곡선에 큰 영향을 미친다는 것을 잘 인식하고 있음
4. 요약 및 시사점
□ 2010년에는 경제전망, 경기부양계획 지속 여부, 경기부양조치의 출구전략 시행 시기와 순서 등을 둘러싼 불확실성이 크긴 하지만 많은 국가들의 국채발행이 사상 최고치를 기록할 것으로 전망됨
o 이에 따라 국채발행 경쟁도 더욱 치열해질 것으로 예상
- 일부 국가에서 최근 정부채 입찰에서 수요가 줄어들었다는 보고가 있었듯이 이미 발행 상황이 보다 어려워지고 있음
o 또한 국채발행이 확대되고 경기회복이 힘을 얻으며 위험회피가 줄어들 경우 수익률이 올라갈 위험도 커지고 있음
2) 위기기간중 투자자들과의 직접 접촉(road shows를 포함)은 특히 전반적 상황과 정책기조의 변화를 설명
하는 기회로서 이전보다 중요성이 커짐
□ OECD 국채관리자들의 자금조달전략이 보다 유연해지고 다소 기회주의적으로 변하고는 있지만 여전히 중기 차입비용을 최소화할 수 있도록 투명한 부채관리 기조를 유지하기 위해 노력할 필요
□ 향후 전반적인 부채규모의 확대와 더불어 신규발행이 증가함에 따라 발행여건이 어려워질 것으로 예상되는 만큼 국채담당자들은 시의적절하고 신뢰할 수 있는 중장기 출구전략을 준비하는 데 정책의 우선순위를 둘 필요
o 이자율 상승과 발행 증가에 따른 미래 구축효과를 방지할 수 있도록 신뢰할 만한 중기 재정전략과 함께 건전한 국가부채 전략이 마련되어야 함
o 중앙은행의 출구전략에 따른 실질이자율의 상승으로 파생될 수 있는 시장의 스트레스를 줄이거나 방지하는 방안도 필요
o 국채당국은 역사적으로 높은 적자상태에서 자금조달을 하고 있는 점을 명심 하고 시장에 중요한 영향을 미칠 수 있는 정책의 변화에 대해 중앙은행과 긴밀한 정보 교환체계를 구축할 필요
□ 한편 위기는 국채시장의 투자자 기반에도 영향을 미치고 있음
o 국채당국은 자국내 정부채 시장을 유지하는데 폭넓은 투자자 기반을 유지하는 것이 중요함을 인지하고 투자자 기반을 확충하기 위해 많은 노력을 기울일 필요
o 특히 신흥시장국의 경우 수익률 곡선에 크게 영향을 미칠 수 있는 외국인 투자자의 자금 유출을 줄이는데 노력을 배가할 필요
― 주OECD대표부 서원석 주재관 (원 소속: 한국은행) ―
