3.1. 남북 농업교류협력 관련 법·제도 현황
농업부문에 있어서 농지의 소유, 경작, 농장 경영, 생산물의 처분 등에 남북한은 상이한 체제를 갖고 있다. 북한의 농업체제는 사회주의 계획경제체제의 하위구조 로, 토지와 생산요소의 국유화 기반 위에서 농산물의 공급과 수요를 국가가 계획 적으로 관리하는 체제로서, 시장경제적 원리에 기반하면서 농업의 공공성을 보완 하고자 하는 남한의 농업체제와는 근본적으로 다르다. 이러한 체제적 차이는 과 거 경험상 남북 농업교류협력에 큰 장애요소로 작용해 왔기 때문에 향후 남북한 간 농업교류협력이 효율적으로 추진되기 위해서는 이에 적합한 법·제도가 정비·
구축될 필요가 있다.
<그림 3-9> 남북한 법제 및 남북합의서의 규범 체제
자료: 이찬호 외(2021: 27).
남북 농업교류협력은 남북한 간의 협력사업인 만큼 이에 적용되는 법 제도로 남 한의 법제와 북한의 법제가 각각 적용되고 있으며, 이와는 별도로 양측의 법 작용을
22) 본 절은 법무법인 태평양(협동연구 참여기관)의 이찬호 외국변호사가 수행한 위탁연구과제인 이찬 호 외(2021)의 일부 내용을 인용하여 작성하였다.
상호 연결하는 연계점인 합의서가 중요한 기능을 수행하고 있다. 과거 남북은 상대 방 측에 대한 고려 없이 각자의 필요에 의해서 남북교류협력 관련 법·제도가 구축되 고 운영되어 왔다. 남북합의서는 남북한이 서로 다른 체제를 유지하고 있는 가운데 독자적으로 구축하고 적용되는 법·제도를 상호 연결하는 역할을 하고 있다.
3.1.1. 한국의 법·제도
한국의 주요 법제는 「남북교류협력에 관한 법률」(이하 「남북교류협력법」)과
「남북협력기금법」을 들 수 있다. 「남북교류협력법」은 1990년에 제정되어 북한 주 민과의 접촉과 남북한 왕래, 남북교역 및 각종 남북협력사업 추진의 법적인 근거로 작용하고 있다. 「남북협력기금법」은 남북교류협력 과정에서 발생하는 각종 재정 적 수요에 대한 지원 제도를 규정하고 있다. 이 밖에도 「남북교류협력법」의 하위 법령으로 다양한 고시23)가 시행되고 있으며, 농업교류협력도 사업 추진 과정에서 해당되는 규정의 적용을 받게 되어 있다. 농업부문 교류협력을 직접적으로 규율하 고 있는 고시는 제정되어 있지 않은 상태이며, 후술하는 ‘인도적 대북지원 사업 및 처리에 관한 규정’이 부분적으로 농업부문 남북교류협력을 규율하고 있다.
대북제재하에서의 남북 농업교류협력은 인도적 지원사업과 일부 개발협력 유 형의 사업이 가능함에 따라 통일부 고시로 제정·운영하고 있는 ‘인도적 대북지원 사업 및 협력사업 처리에 관한 규정’이 중요하게 작용한다. 동 규정 제2조 제1항에 서는 ‘식량난 해소를 위한 농업개발지원에 관한 사업’을 대북지원사업으로 정의 하고 있어 본 연구에서 논의하는 대부분이 해당된다. 또한 동 규정에는 대북지원 사업자 지정 제도, 남북협력기금 지원에 대한 규정, 우선적 남북협력기금 지원 사 업에 대한 규정 등이 명시되어 있는데, 농업교류협력도 남북협력기금 우선 지원 사업으로서 인정될 수 있다.
23) 남북경제협력사업 처리에 관한 규정, 남북 교역물품의 원산지확인에 관한 고시, 남북사회문화협력 사업 처리에 관한 규정, 남북한 간 수송장비 운행 승인신청 및 승인기준에 관한 고시, 대북 전략물자 의 반출 승인절차에 관한 고시, 대북투자 등에 관한 외국환 거래지침 등이다.
3.1.2. 북한의 법·제도
남북 농업교류협력과 관련한 북한의 법제는 농업부문에 대한 법제와 대외 경제 협력에 관한 법제가 적용될 수 있을 것으로 보인다. 북한은 농업법, 농작물종자관 리법, 작물유전자원관리법, 농장법, 축산법, 수의방역법, 과수법, 농약법, 잠업법 등의 농업부문 법률을 제정하고 있다. 북한의 대외 경제협력 법제는 합영법, 합작 법, 외국인투자법, 외국인기업법, 외국투자은행법, 외국투자기업등록법, 외국인 투자기업 및 외국인 세금법, 외국인투자기업재정관리법, 외국투자기업회계법, 외 국인투자기업로동법 등이 있으며, 경제개발구법, 금강산국제관광특구법, 라선경 제무역지대법, 황금평, 위화도 경제지대법, 신의주특별행정구기본법 등 각종 특 구법제가 있다.
남한과의 경제협력분야 법제는 2005년에 제정된 북남경제협력법을 들 수 있는 데, 동법은 남한과 북한 사이에 추진되는 경제협력분야의 전반에 적용된다. 동법 은 일반법적 성격의 법률로서, 남북경제협력 추진 절차, 출입, 체류, 거주, 재산이 용, 보호, 채용, 물자반입출입, 관세, 세금 및 보험가입, 결제은행 및 결제방식, 제 재 및 분쟁해결 등의 내용에 관하여 포괄적으로 규정하고 있다. 동법은 남측과 경 제협력을 하는 북한의 기관, 기업소, 단체는 물론 북측과 경제협력을 하는 남측의 법인, 개인에게도 적용되며(제3조), 남북 사이에 진행되는 건설, 관광, 기업경영, 임가공, 기술교류와 은행, 보험, 통신, 수송, 봉사업무, 물자교류 등을 규율 대상으 로 한다(제2조). 동법에 따르면 중앙민족경제협력지도기관이 남북경제협력을 통 일적으로 지도하며 동 기관이 남북경제협력에 대해 승인 권한을 가진다(제5조, 제 10조). 남북경제협력은 당국 사이의 합의와 해당 법규, 그에 따르는 당사자 사이의 계약에 기초하여 직접거래의 방법으로 하며(제7조), 협력의 장소는 북측 또는 남 측 지역으로 한다(제8조).
3.1.3. 남북합의서
남북 농업교류협력은 남북한 간의 상호작용이므로 남한과 북한의 법제 이외에 도 남북한 간에 체결된 남북합의서도 함께 적용된다. 「남북관계 발전에 관한 법 률」에서는 남북합의서를 ‘정부와 북한 당국 간에 문서의 형식으로 체결된 모든 합 의를 말한다’고 규정하고 있다. 남북한 간에는 현재 약 258건의 남북합의서가 체 결되어 있는데,24) 남북교류협력분야에서의 남북합의서는 112건으로 적지 않은 부분을 차지하고 있다.
남북 당국 간 농업 교류협력은 2005년 제15차 남북장관급회담과 2007년 제1차 남북농업협력 실무접촉, 제1차 남북총리회담, 남북경제협력공동위원회 제1차 회 의, 농수산협력분과위원회 제1차 회의 등에서 합의안이 도출되었다. 일련의 합의 에 따라 이후 일부 현지 조사 등이 이루어졌으나, 남북관계의 변화에 따라 후속 협 의와 이행이 이루어지지 못한 상태가 지속되고 있다.
<표 3-14> 농업부문 남북합의서
회담 일시 합의 내용
제15차 남북장관급회담 2005. 6. 21.~24. - 농업분야 협력을 위해 남북농업협력위원회 구성 및 운영
남북농업협력위원회 제1차 회의 2005. 8. 18.~19.
- 일정지역 협동농장을 선정하여 협력사업 추진 - 종자생산과 가공, 보관, 처리시설 협력 - 유전자원 교환, 육종 및 재배기술, 생물농약 - 개발과 생산기술 등 농업과학 기술분야 협력 - 축산, 과수, 채소, 잠업, 특용작물 협력 - 양묘장 조성, 산림 병충해 방제 등 협력
제1차 남북농업협력 실무접촉 2007. 11. 5. - 평양시 강남군 일대 5천 두 규모의 양돈 협력사업 추진 제1차 남북총리회담 2007. 11.
14.~16. - 종자 생산 및 가공시설, 유전자원 저장고 건설 착수 경제협력공동위원회 제1차 회의 2007. 12. 4.~6. - 종자 협력 시설 건설을 위한 현지 조사, 농업 과학기술
교류 등 협력사업 추진 농수산협력분과위원회 제1차 회의 2007. 12.
14.~15. - 종자 협력 시설 착수 및 조속 완료 자료: 이찬호 외(2021: 9-10).
24) 통일부 남북회담본부 홈페이지(https://dialogue.unikorea.go.kr, 검색일: 2021. 9. 2.).
남북한 당국 간 농업협력에 대한 회담은 이루어지지 않다가 2005년 제15차 남 북장관급회담을 계기로 성사되었다. 제15차 남북장관급회담(2005. 6. 21.~24.) 공 동보도문 제8항에서는 농업분야 협력을 위해 남북장관급회담 산하에 차관급을 위 원장으로 하는 ‘남북농업협력위원회’를 구성하기로 하였으며, 이에 따라 2005년 7월 31일에 ‘남북농업협력위원회 구성·운영에 관한 합의서’25)가 채택되었다. 동 합의서에 따르면, “위원회는 쌍방에서 각기 위원장 1명과 위원 2~4명으로 구성”하 며, “위원장은 차관(부상)급으로 하며, 위원들의 급은 각기 편리한 대로” 하고 “필 요한 경우 합의에 따라 위원회 산하에 실무협의회”를 둘 수 있도록 하였다(제1조).
“위원회는 남북장관급회담에서의 합의 또는 위임에 따라 쌍방 당국 사이의 농업 협력 문제들을 주관”하고, “민간 차원에서 진행되는 농업협력 및 교류 사업들과 관 련하여 쌍방 당국 사이의 협력이 필요한 사항에 대해 협의·이행”하는 기능을 수행 한다(제2조).
“위원회 본 회의는 분기 1회 개최하는 것을 원칙으로 하며, 필요한 경우 쌍방이 합의하여 수시로 개최”할 수 있고 “쌍방 위원장이 공동으로 운영”하며, “위원회 본 회의와 실무협의회는 비공개로 하는 것을 원칙으로 하되 쌍방 합의에 따라 공 개”로 할 수 있으며, “필요에 따라 쌍방이 합의하여 해당 전문가들을 참가”시킬 수 있도록 하였다(제3조).
남측 농림부 차관과 북측 농업성 부상을 위원장으로 하는 남북농업협력위원회 제1차 회의가 2005년 8월 18일~19일에 개성에서 개최되었고 총 7개의 합의사항 을 담은 합의서(남북농업협력위원회 제1차 회의 합의문)26)가 채택되었다. 동 합 의서에서 남북한은 “일정 지역의 협동농장을 선정하여 협력사업을 진행하고 그 성과에 기초해 확대해 나가기로” 하고, “남측은 협력하는 농장들의 육묘시설, 비 료·농약·농기계 등 농기자재, 배합 사료 및 영농기술 등을 2006년부터 지원”하는 한편, 이를 위해 “북측은 남측 전문가들과 기술자들이 필요한 시기에 해당한 지역
25) 통일부 남북회담본부 홈페이지(https://dialogue.unikorea.go.kr, 검색일: 2021. 9. 2.).
26) 통일부 남북회담본부 홈페이지(https://dialogue.unikorea.go.kr, 검색일: 2021. 9. 2.).
의 방문을 보장하도록” 하였다(제1항). 또한 “남과 북은 현대적인 종자생산과 가 공·보관·처리시설을 2006년부터 지원하는 데 적극 협력하기로” 하고(제2항), “우 량한 유전자원의 교환과 육종 및 재배기술, 생물농약의 개발과 생산기술, 농작물 생육예보 및 종합적 병해충 관리체계(IPM) 형성, 남측 농업전문가들의 방문 등 농 업과학기술분야에서 협력하기로” 하였다(제3항).
또한 “남과 북은 축산, 과수, 채소, 잠업, 특용작물 등의 분야에서 협력사업을 발 전시켜 나가기로” 하였으며(제4항), “토지 및 생태환경보호를 위한 양묘장 조성 과 산림병해충 방제 등 산림자원을 늘려나가는 데 서로 협력하기로” 하고, 이를 위 해 “쌍방은 북측의 동·서부지역에 각각 1개씩의 양묘장을 조성하며 구체적인 장 소는 향후 정하기로” 하였다(제5항).
남북한은 2007년 11월 5일 제1차 남북농업협력 실무접촉을 개성에서 갖고 축 산협력사업을 시범적으로 착수하되 평양시 강남군 고읍리 일대에 상시 사육두수 5천 두(연산 1천 톤, 사업기간 2년) 규모로 양돈협력사업을 진행하고 그 성과에 따 라 확대 실시해 나가기로 하였다.27)
또한 제1차 남북총리회담(2007. 11. 14.~16.) 합의서 제3조에서 “남과 북은 이 미 합의한 농업분야의 협력사업들을 구체적으로 이행하며 종자생산 및 가공시설, 유전자원 저장고건설 등을 금년 중에 착수”하기로 하였으며((4) ②항), “남과 북은 산림녹화 및 병해충방제, 환경오염방지를 위한 협력사업을 추진하기로” 하였다 ((4) ⑤항).28)
이후 남북경제협력공동위원회 제1차 회의(2007. 12. 4.~6.)에서는 종자 생산 및 가공시설과 유전자원 저장고 건설을 위한 현지 조사를 진행하기로 하고, 검역 및 방역, 유전자원 교류 및 공동연구, 농업과학기술 교류 등 협력사업에 착수하기로 하였으며,29) 농수산협력분과위원회 제1차 회의(2007. 12. 14.~15.)에서도 관련 논
27) 통일부 남북회담본부 홈페이지(https://dialogue.unikorea.go.kr/ukd/a/ad/usrtaltotal/Vie w.do?id=139, 검색일: 2021.11. 23.).
28) 통일부. 2007. “제1차 남북총리회담 합의서.”
29) 남북경제협력공동위원회. 2007. “제1차 회의 합의서.”
의를 구체화하는 합의를 도출하였다.
이러한 일련의 합의에 따라 금강산 지역과 개성지역에서 남북공동영농사업이 실행되어 농약 및 농기계 등 농기자재가 지원되었으며 전문가와 기술자의 수시 방 북이 이루어졌다. 종자생산과 가공, 보관·처리시설에 대한 협력을 위해 2007년 12 월에 평양과 황해남도 은률군에 대한 현지 조사가 이루어진 바 있었으며, 양돈장 건설을 위한 평양·남포 지역에 대한 현장 조사가 2007년 11월 26일~12월 1일에 진행되기도 하였으나, 남북관계 상황의 변화에 따라 후속 협의와 이행이 이루어 지지 못하고 있는 상태가 계속되고 있다.
3.2. 남북 농업교류협력에 있어서 법·제도의 문제점 및 한계
농업부문 남북교류협력은 상대적으로 다른 분야에 비해 활발히 추진되지 못하 였으며, 법·제도 측면에서도 대북 농업개발협력을 위한 독자적인 법·제도 구축도 이루어지지 못하고 있는 것이 사실이다. 이는 남북교류협력이 한반도의 안보상황 과 남북관계와의 상관관계 속에서 추진될 수밖에 없는 한계점과 함께 사회주의체 제 특성상 집단적인 농업체제를 고수하는 가운데 남한과의 농업분야 교류협력에 는 제한적으로 호응해 오는 북한 측의 태도에 기인하는 바가 적지 않다. 또한, 농업 부문에 대한 남북한 당국 간 회담은 다른 분야에 비해 활발히 진행되지 않았는데, 남북관계가 진전되고 남북한 당국 간의 남북교류협력 논의가 다양한 분야로 확대 되었던 2005년부터 2007년에 이르러서야 비로소 남북한 농업 당국 간 회담이 개 최될 수 있었으며, 그 이후에는 농업협력에 대한 남북한 당국 간의 논의 자체가 실 종되었다고 하더라도 과언이 아닐 정도로 그 추진동력이 상실된 상태에 놓여 있다.
남북 농업교류협력의 제도화가 미진한 원인으로는 남북 농업교류협력이라는 의제가 정부의 대북정책과 대북 교류협력정책의 전체 의제 중에서 우선순위에 위 치하지 못하고 있을 뿐만 아니라 인도적 지원과 물자 제공 위주의 교류협력 패턴 으로 인해 농업부문에서의 체계적이고 보다 구조적인 협력사업이 모색되지 못한