재벌 소유지분구조 공개의 법리적 문제점

Issue Paper 2

재벌 소유지분구조 공개의 법리적 문제점

󰠐 전 삼 현 󰠐 숭실대학교 법학과 교수

재벌 소유지분구조 공개의 법리적 문제점 1판1쇄 인쇄/ 2006년 1월 3일

1판1쇄 발행/ 2006년 1월 10일 발행처/ 한국경제연구원 발행인/ 노성태 편집인/ 노성태

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요 약

Ⅰ. 문제의 제기 / 11

Ⅱ. 주식소유구조 공개근거 및 현황 / 1 4 1. 공개관 련규정 / 14

2. 공정위 의 구 체적 공개내 용 / 26

Ⅲ. 대기업집단의 주식소유구조 공개의 위법성 검토 / 37 1. 프라이 버시 침해여 부 / 37

2. 공정거 래법 시행목 적의 적합 성 여 부 / 51 3. 공개의 위헌 성 검 토 / 53

4. 비밀엄 수의무 위반 여부 / 5 6

5. 공정위 의 권 한남용 에 대 한 사 법적 심사 가능성 / 58

Ⅳ. 문제점 및 개선방안 / 6 2

1. 공정위 의 소 유지분 공개 / 62 2. 증권거 래법과 중복 규제 / 6 5

Ⅴ. 결 어 / 6 7

Contents

무분별한 대자보식 소유지분 공개 지양해야

Ⅰ. 소유지분구조 공개는 위법적 행위

□

친

_･

인척의 주식소유현황 신고자료 공개는 법적 근거 없어

◦공정거래법 제7조의2에서는 실질주주를 기준으로 총수 및 그 친･인척의 소유지분을 신고토록 함.

◦그러나 공정위가 신고내용을 바탕으로 이를 분석하여 보도 자료를 통하여 일반인들에게 공개해야 할 구체적 법적 근거 는 없음.

◦오히려 이러한 공개행위는 공정거래법 제62조에 따른 비밀 엄수의무의 위반으로도 해석이 가능

◦증권거래법상의 주식소유공시규정도 친･인척 소유지분구조 공개의 근거로 보기에는 무리임.

□

정보공개법과 개인정보보호법의 관점에서 위법 가능성 높아

◦정보공개법 제9조 제1항 제7호에서 “법인･단체 또는 개인의 경영･영업상 비밀에 관한 사항은 비공개할 수 있다”고 규정

◦정보공개법 제8조는 절차에 따라 정보공개시스템을 통하여 공개하도록 규정

◦정보공개법 제1항 제6호에서는 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 못 하도록 규정

- 공정위가 신고를 받을 뿐 이를 공개할 법적 근거가 없음에 도 불구하고 매트릭스 형태로 대주주의 친･인척 지분까지 공개하는 것은 비밀엄수의무를 위반하는 위법행위로 해석 가능

◦개인정보보호법 제10조는 다른 정보와 용이하게 결합하여 특 정개인을 식별할 수 있는 것을 개인정보에 포함

- 공정위가 공개한 친･인척 소유지분구조는 특정개인을 식 별 가능하므로 개인정보보호법 위반행위로 해석 가능

□

특정개인을 식별할 수 있는 정보의 공개는 위헌적인 프라이버시 침해

◦헌법 제17조 “모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지 아니한다”고 규정하고 있어, 사생활의 비밀과 자유의 불가침 을 규정

◦행정기관이 사생활의 비밀과 자유를 침해하는 경우에는 관 계공무원의 파면을 요구할 수 있고 권리행사방해･직권남용･

불법주거침입 등을 이유로 형사처벌을 요구할 수 있으며, 기 본권침해를 이유로 행정상 손해배상과 헌법소원을 제기할 수 있음.

◦시장참여자의 올바른 판단을 유도하고자 친･인척 지분소유 현황을 공개하는 것은 국민의 알권리를 보장한다고 할 수 있 으나 개인의 사생활권에 더 큰 침해를 가할 수 있다는 점에 서 과잉금지 원칙에 위배

◦국세청에 대한 세무조사 결과 공개요구에 대하여 고등법원 은 세무조사 결과 공개는 사생활 침해 및 공익침해에 해당한 다고 판시

- 특히 이 판례는 정보공개는 관련법의 시행목적 범위 내에 서만 가능하다고 하였음.

- 공정위는 친･인척 지분 공개의 목적을 투자자보호와 시장 감시에 두고 있다고 하나 이는 공정거래법의 목적이 아니 라 증권거래법의 목적임. 따라서 정보공개의 정당성이 나 타나지 않음.

◦헌법 제126조는 “국가가 민간기업의 경영에 간섭하거나 경영 을 통제하려면 국방상 또는 국민경제상 긴절한 필요가 있을 때에 한하여 반드시 법률에 근거하여 이루어져야 한다”고 규 정하고 있음.

- 이러한 의미에서 공정위가 대기업집단의 총수와 그 친･인 척의 주식소유현황을 매트릭스 형태로 공개하는 것은 헌법 제126조에 반하는 위헌소지가 있음.

□

공정위 권한남용도 사법적인 심사 대상

◦국가배상법 제2조에 의하여 국가 또는 지자체는 공무원의 고 의 또는 중대한 과실로 타인에게 손해를 가한 경우 그 손해 를 배상하여야 한다고 규정하여 피공개자는 국가를 상대로 민사적 책임 추궁 가능

◦개인정보보호법은 개인정보를 누설한 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처할 수 있다고 하고 있으며, 공정거래법은 비밀엄수의무를 위반한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하도록 규정

Ⅱ. 주주보호는 증권거래법에 의한 공시규정으로 해결해야

□

법적 근거 없는 친

_･

인척 소유지분 공개는 철폐해야

◦공정위를 신뢰하여 신고한 기업과 총수 친･인척에 대한 공 정위의 권한남용 행위는 중단해야 함.

□

공정위가 의도하는 투자자보호 및 시장감시는 증권거래법으로 해결해야

◦주주보호는 증권거래법의 공시규정으로 해결하는 것이 올바 른 방법임.

I. 문제의 제기

공정거래위원회(이하 “공정위”라 함)는 “독점규제및공정거래에 관한 법률”(이하 “공정거래법”이라 함) 제13조 제1항에 의거하여 상 호출자제한기업집단, 출자총액제한기업집단 및 채무보증제한 기업집단(이하 “상호출자제한기업집단 등”이라고 함) 소속회사별로 동일인(총수) 및 동일인 관련자(친･인척, 임원, 비영리법인, 계열사)의 지분현황을 공개해 왔다. 그리고 공정위는 이를 통해 총수가 있는 기업집단은 총수가 없는 기업집단이나 공기업집단과는 달리 현금투입지분(Cash-flow Rights)과 의결권(Voting Rights)간의 괴 리가 더 크게 나타남으로써 소유지배구조의 왜곡문제가 심각 하다고 공표하여 왔다.¹⁾

그리고 공개의 목적을 “투자자 및 이해관계자들에게 기업집 단의 소유지배구조에 대한 정보를 투명하게 알려 시장참여자 의 올바른 판단을 유도함으로써 시장감시기능을 강화하기 위 한 것”이라고 언급하였다. 따라서 공정위가 총수 및 그 관련자 의 지분현황을 공개한 것은 상호출자제한 등의 위반여부를 조 사한 후 그 조사결과를 일반인에게 공개하여 시장에서 투자자 들이 투자여부를 판단하는 데 참고가 되도록 하고자 하는 데 그 근본목적이 있는 것으로 해석된다.

그리고 이에 한 걸음 더 나아가 2004년 12월 및 2005년 7월

1) 공정거래위원회 보도자료, 출자총액제한기업집단 주식소유현황, 2003.

7.4.

에는 공정위가 2003년 10월 발표한

_｢

시장개혁 3개년 로드맵

_｣

에 따라 상호출자제한기업진단 등에 해당하는 모든 기업의 총 수 및 그 친

_･

인척 지분을 4개 카테고리로 세분화(배우자/혈족1 촌, 혈족 2~4촌, 혈족 5~8촌, 인척 4촌 이내)하여 매트릭스 형 태로 관련자들을 비실명 공개하기에 이르렀다. 그러나 대기업 의 총수 및 친

_･

인척들의 실명은 이미 널리 주지된 사실이기 때문에 비실명으로 공개하더라도 이는 실명공개와 다름없는 상황이다.²⁾

이와 관련하여 문제가 되는 것은 공정위가 경제력집중 억제 차원에서 상호출자제한기업집단 등에 속하는 기업들이 정부기 관을 신뢰하여 신고한 주식소유현황자료를 가지고 공정거래법 위반여부를 조사한 후 그 위반사실이 없음에도 불구하고 총수 및 그 친

_･

인척의 지분소유현황을 보도자료를 통하여 촌수별로 공개하는 것이 과연 공정거래법의 목적에 부합하는 것인가 하 는 점이다.

또한 공정위는 공개를 하면서 총수의 친

_･

인척 지분을 4개 카테고리로 세분하여 본 결과 출자회사와 피출자회사의 조합 으로 된 행렬로서 기업집단의 계열사간 출자관계를 쉽게 파악 이 가능하다고 하였다.

그러나 과연 공정위가 공개하면서 그 이유로든 “투자자 및 이해관계자들에게 기업집단의 소유지배구조에 대한 정보를 투 명하게 알려 시장참여자의 올바른 판단을 유도함으로써 시장 감시기능을 강화하기 위한 것”이 과연 공정거래법의 목적에 부합하는지 여부를 검토할 필요가 있다.

2) 공정거래위원회 보도자료, 대기업집단의 소유지분구조 공개, 2004.12. 27.

이를 위하여 구체적으로는 피규제기업이 규제기관인 공정위 를 신뢰하여 신고한 내용을 일반인이 헌법상 보장된 알권리에 의거하여 공개를 청구하고자 하는 경우 정보공개법을 통하여 정보에 접근할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있음에도 불 구하고 굳이 이를 보도자료를 통하여 공개하는 것은 공정거래 법 제62조가 규정하고 있는 비밀엄수의무를 위반한 것은 아닌 가 하는 점이다.

또한 이러한 공개가 개인의 프라이버시의 침해에 해당하는 경우 이에 대한 법적인 책임문제와 이로 인하여 발생하는 우 리 경제의 손실은 없는가 하는 점을 고찰할 필요가 있다.

Ⅱ. 주식소유구조 공개근거 및 현황

1. 공개관련규정

(1) 공정거래법상의 규정

1) 공개목적

우리나라는 1981년 공정거래법을 제정하였으며, 제정당시의 동법의 주된 목적은 “시장경제기능유지에 장애요인이 될 수 있는 경쟁제한행위에 대한 규제”였으나, 1986년 1차 법개정부 터는 경쟁제한행위에 대한 규제보다는 경제력집중 억제에 더 큰 비중을 두어 법개정한 후 오늘날까지 총 21차례에 걸쳐 경 제력집중 억제 중심의 법개정을 단행한 바 있다.³⁾

특히, 경제력집중이 대기업집단을 중심으로 순환출자형태로 이루어지는 점을 인식하고 순환출자를 막기 위해서는 총수 중 심의 기업지배구조를 개선하여야 한다는 인식을 공정위는 갖 고 있는 것으로 해석된다.⁴⁾

3) 우리나라의 공정거래법의 역사를 보면 제정당시에는 자유롭고 공정한 경쟁을 제한하는 행위를 규제하는 것을 주된 목적으로 하고 있었으나, 1986년 이후부터는 과도한 경제력집중 억제와 독점규제법의 실효성 확 보에 최우선을 두고 있다.

4) 공정거래위원회, 대기업집단의 주식소유구조 현황, 2004. 12. 27일자 보 도자료 및 2005. 7. 12일자 보도자료 참조.

따라서 공정위는 1986년 이후부터 계속 대기업집단 소속 특 수관계인의 지분현황을 공개하다가 2004년 12월과 2005년 7월 에는 상호출자제한기업집단 등에 속하는 기업의 총수와 그 친

_･

인척들의 소유지분구조 현황을 촌수별로 구분하여 매트릭 스 형태로 이를 공개하고 있다.

그리고 보다 효율적인 총수 및 친

_･

인척들의 순환출자관계를 파악하기 위하여 명의주주뿐만 아니라 실질주주도 파악할 수 있도록 구체적인 신고규정을 두고 있다.

또한 순환출자를 통한 경제력집중을 보다 효과적으로 억제 하고자 신고서를 바탕으로 분석한 총수 및 그 친

_･

인척의 지분 현황을 언론에 공개하여 심리적 압박을 통한 출자억제정책을 펴고 있는 것으로 파악된다.

2) 근거규정

우리 공정거래법은 보다 효율적인 경제력집중 억제효과를 얻기 위하여 1996년 12월 제7조의2를 신설하여 “주식의 취득 또는 소유는 그 취득 또는 소유의 명의와 관계없이 실질적인 소유관계를 기준으로 한다”고 함으로써 사실상 소유관계 파악 을 위하여 위장소유를 가능하면 못하도록 철저한 규제를 가하 고 있다.

그리고 이를 위해 동법 제13조에서 “상호출자제한기업집단, 출자총액제한기업집단 또는 채무보증제한기업집단에 속하는 회사는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 회사의 주주의 주식소유현황

_･

재무상황 및 다른 국내회사 주식의 소유현황을 공정거래위원회에 신고하여야 한다”고 규정함으로써 주식소유 현황을 신고토록 하고 있다(동조 제1항).

그리고 동법 시행령 제20조에서는 당해 신고의무자에게 매 년 4월말까지

_①

계열회사 및 특수관계인⁵⁾이 소유하고 있는 당해 회사의 주식수(제2호)

②

출자총액의 제한규정에 의한 당 해 회사의 순자산액

_･

출자한도액 및 출자총액(제3호)을 기재한 신고서를 공정거래위원회에 제출하도록 규정하고 있다(제1항).

그리고 상기의 신고서에는

_①

당해 회사의 소유주식명세서

②

계열회사와의 상호출자 현황표(제2항 1호, 2호) 등을 기재하도 록 요구하고 있다. 그러나 공정위가 규제대상 기업이 신고한 내용에 대하여 이를 공개하도록 하는 규정은 없다.

따라서 공정위가 구체적으로 이러한 신고서 내용을 바탕으

구분 규제 내용 관련 법령

공정거래 관련 규제

◦특수관계인을 통한 기업결합의 제한 및 신고의무

◦기업집단 계열편입과 관련 동일인 관련자

◦상호출자제한기업집단 등의 지정

◦특수관계인을 부당하게 지원하는 부당내부거래 금지

◦내부거래공시대상회사의 경우 특수관계인과의 대규 모내부거래시 이사회 의결 및 공시

◦공정거래법 §7

◦공정거래법 §2 제2호

◦공정거래법 §14

◦공정거래법 §23 ① 제7호

◦공정거래법 §11의2

6건 1개 법률

은행 및 금융기관 관련 규제

◦동일인의 금융기관 주식취득 제한 외 6건

◦대주주에 대한 은행지주회사의 신용공여한도 제한

◦신탁회사에 대한 의결권 제한

◦특수관계인이 발행한 주식 등에 대한 종금사의 유가 증권 투자한도 제한

◦상호저축은행의 대출금지

◦은행법 §15 ① 외

◦금융지주회사법 §45의 2

◦신탁업법 §17의 8 ①,②

◦종합금융회사에관한법률 §17

◦상호저축은행법 §37

11건 4개 법률

증권거래 및 증권 관련

규제

◦특별관계자 공개매수의무 외 10건

◦증권투자회사에 대한 의결권 제한

◦증권투자회사의 이사자격 결격요건

◦증권투자 신탁업무 중 위탁회사에 대한 의결권 제한

◦증권거래법 §21 외

◦증권투자회사법 §31

◦증권투자회사법 §19

◦증권투자신탁업법 §25의2

14건 4개 법률

5) 특수관계인에 대한 규제는 공정거래관련 규제, 은행 및 금융기관관련 규 제, 증권거래 및 증권관련 규제, 세무관련 규제, 기타 규제 등 5개 분야 에 걸쳐 22개 법률, 68건 이상에 달한다(출처: 전국경제인연합회, 󰡔경제 법령상 특수관계인 규제실태와 개선과제󰡕, CEO REPORT ON CURRENT ISSUE, 2004. 10).

특수관 계인 규제 현 황(예 시)

로 이를 분석하여 보도자료를 통하여 일반인들에게 공개해야 할 구체적인 법적 근거는 없는 상황이다.

즉 공정거래법 제62조에서 “이 법에 의한 직무에 종사하거나 종사하였던 위원 또는 공무원은 그 직무상 알게된 사업자 또는 사업자단체의 비밀을 누설하거나 이 법의 시행을 위한 목적 외 에 이를 이용하여서는 아니 된다”고 규정하고 있는 비밀엄수의 무 위반에 해당하는 것은 아닌가 하는 점이 문제가 된다.

물론, 공정위는 이러한 보도자료가 “이 법의 시행을 위한 목 적”에 해당하는 것으로 해석하고 이를 보도한 것으로 생각된다.

(2) 증권거래법상의 공시규정과의 관계

1) 공시목적

증권거래법은 제1조에서 “이 법은 유가증권의 발행과 매매 기타의 거래를 공정하게 하여 유가증권의 유통을 원활히 하고 투자자를 보호함으로써 국민경제의 발전에 기여함을 목적으로 한다”고 규정하고 있다.⁶⁾

따라서 우리 증권거래법은 주식소유와 관련하여 투자자들의 이해관계에 영향을 미칠 수 있는 주식소유상황공시에 대하여 상세히 규정하고 있을 뿐만 아니라 주식대량보유자의 보고서 를 통하여 공시하도록 상세하고 구체적인 규정을 두고 있다.

이러한 증권거래법의 공시목적은 전 세계적으로 공통된 현

6) 공정거래법은 제1조에서 “이 법은 사업자의 시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 부공정거래행 위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업 활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형있는 발전 을 도모함을 목적으로 한다”고 규정하고 있다.

상이라고 할 수 있다. 그러나 우리나라처럼 공정거래법, 즉 반 트러스트법이나 경쟁법을 통하여 투자자를 보호하고 시장을 감시하는 국가는 없는 상황이다.⁷⁾

이는 투자자의 올바른 판단을 유도하고 시장감시기능을 강 화하여 투자자보호에 목적을 두는 것은 공정거래법이 아니라 증권거래법의 목적이라는 것을 의미한다.

2) 증권거래법상의 주식소유공시규정

우리 증권거래법은 자본시장에서 투자자들이 올바른 판단을 할 수 있도록 여러 가지 공시규정을 두고 있다. 우선, 증권시 장에서 유가증권을 발행하여 자본을 조달하고자 하는 기업은 이를 사전에 금융감독위원회에 신고하도록 요구하고 있으며(제

7) 외국의 경우에 기업의 주식소유현황을 독점규제법을 비롯한 경쟁법 분 야에서 공시하고 있는 국가는 없다. 따라서 대부분 증권거래법 분야에 서 주식소유현황을 보고하도록 하고 있을 뿐이다. 더욱이, 특정 대기업 의 대주주의 지분현황을 공개하는 국가는 없는 실정이다. 대표적으로 미국의 경우를 보더라도 기업의 주식소유상황에 대해서는 1934년 증권 거래법 Section 13에서 보고하도록 하고 있다. 이를 구체적으로 보면 누 구든지 특정 종목의 지분증권을 매수하여 그 지분이 5%를 초과하게 되 는 때에는 그 매수일로부터 10일 이내에 SEC, 증권거래소 그리고 그 발 행회사에 주식소유상황 등에 대한 일정한 보고서를 제출하여야 한다.

동 보고서에는 매수인에 관한 사항, 매수자금의 원천, 추가적인 매입계 획의 여부, 목적 등에 관한 정보를 포함하도록 규정하고 있다(Section 13 d. (A)(B)). 또한 상장 또는 등록회사, 즉 동법 제12조의 규정에 의한 등 록회사의 내부자, 즉 업무집행간부, 이사 및 10% 초과주주는(이를 “법정 내부자”라 한다: Statutory Insider) SEC에 그 주식소유상황을 보고하여야 하며, 또 그 변동이 있는 경우 2 영업일 이내에 그 내용을 보고하여야 한다(Section 16 a.(1)(2)). 이는 그 1차적인 목적인 내부자거래의 규제를 위한 것이다. 그리고 주주에 대하여 의결권 위임장을 청구하는(또는 의 결권 대리행사를 권유하는) 경우에는 동법 및 동법의 위임에 따라 SEC 가 구체적으로 정한 방법 및 절차에 따라야 한다(Section 14 a).

3조, 제4조, 제5조), 금감위는 신고된 서류를 공시시스템을 통하여 공시하고 있다. 그리고 신고가 수리된 경우에는 사업설명서를 작성하여 비치하고 일반인에게 공람하게 하도록 되어 있다(제 12조 제1항).

또한 동법 제186조 제1항 제13호에서 상장법인 또는 코스닥 상장법인(이하 “상장법인 등”이라 함)은 “법인의 경영

_･

재산 등에 관 하여 중대한 영향을 미칠 사항으로서 대통령령이 정하는 사실 이 발생한 때”에는 금감위와 거래소에 신고하도록 규정하고 있다. 그리고 그중에서 동법 시행령 제83조 제3항에서 중대한 영향을 미칠 사실이 발생한 때를 주식소유와 관계되는 것으로 서

_①

최대주주, 주요주주 또는 계열회사의 변동이 있은 때(1호),

②

최대주주, 최대주주의 특수관계인, 주요주주 또는 계열회사 와 금융감독위원회가 정하는 중요한 거래를 한 때(2호) 등을 열 거하여 규정하고 있다.

그리고 증권거래법상 상장법인 등의 경우 사업보고서, 반기 보고서, 분기보고서를 금감위와 거래소에 제출하여야 하며(제 186조의2, 186조의3), 보고서에는

_①

이사회 등 회사의 기관 및 계 열회사에 관한 사항(3호),

_②

주주에 관한 사항(4호)을 명시하고 있어 주식소유상황을 보고하고 공시하도록 되어 있다(동법시행 령 제83조의3).

또한 증권거래법 제200조의2에서는 본인과 그 특별관계자가 보유하게 되는 주식 등의 수의 합계가 당해 주식 총수의 5%

이상 대량보유하게 된 자는 그날부터 5일 이내에 그 보유상황 과 보유목적⁸⁾을 금융감독위원회와 거래소에 보고하여야 하고, 그 보유주식비율이 당해 법인의 주식 등의 총수의 1% 이상 변

8) 발행인의 경영권에 영향을 주기 위한 목적여부를 말한다.

동된 경우에는 그 변동이 있은 날부터 5일 이내에 그 변동내 용을 금융감독위원회와 거래소에 보고하여야 하며(제1항), 금융 감독위원회 및 거래소는 이를 비치하고 일반인이 이를 열람할 수 있도록 하고 있다(제5항).⁹⁾ 그리고 동법 시행령 제86조의4는 보고서 내용에 기재할 구체적 사항들을 제1항에서 열거하고 있다.¹⁰⁾

그리고 금융감독위원회는 공익 또는 투자자의 보호를 위하 여 필요하다고 인정하는 때에는 제1항의 규정에 의한 보고자, 당해 주식 등의 발행회사 기타 관계인에 대하여 참고가 될 보 고서 또는 자료의 제출을 명하거나 금융감독원장으로 하여금 그 장부

_･

서류 기타의 물건을 조사하게 할 수 있다(제6항).

그리고 주식 등의 보유상황과 보유목적 및 그 변동내용을 보고하지 아니한 자 또는 중요한 사항을 허위로 보고하거나 기재를 누락한 자는 대통령령이 정하는 기간 동안 의결권 있 는 발행주식총수의 100분의 5를 초과하는 부분 중 위반분에 대하여 그 의결권을 행사할 수 없으며, 금융감독위원회는 당

9) 우리 증권거래법은 2002년 1월 26일 제89조를 신설하여 주권상장법인 의 기업내용공시 및 관리를 위하여 상장법인공시규정(이하 “공시규정”) 을 정하도록 규정하고 있다. 따라서 본 규정에 의거하여 증권거래소는 2005년 1월 21일 공시규정을 제정하여 동년 5월 30일부터 시행하고 있 다. 그러나 동규정은 경영상 주요사항을 공시하도록 하고 있어 동 공 시규정을 통하여 주식소유현황을 신고 및 공시하는 것은 아니다.

10) 증권거래법시행령 동법 시행령 제86조의4의 내용은 ① 대량보유자 및 그 특별관계자에 관한 사항(1호), ② 보유주식 등의 발행인에 관한 사 항(2호) ③ 보유목적(3호) ④ 변동사유(3의2호) ⑤ 보유 또는 변동 주식 등의 종류 및 수(4호) ⑥ 취득 또는 처분 일자･가격 및 방법(5호) ⑦ 보유형태(6호) ⑧ 취득에 필요한 자금 또는 교환대상물건의 조성내역 (차입의 경우 차입처를 포함한다)(7호) ⑨ 보유주식 등에 관한 신탁계 약･담보계약 기타 주요 계약내용(8호) ⑩ 제1호 내지 제8호의 사항과 관련된 세부사항으로서 금융감독위원회가 정하는 사항(9호)이다.

해 위반분의 처분을 명할 수 있도록 규정하고 있다(법 제200조 의3 제1항).

(3) 정보공개법상의 관계규정

앞에서 본 바와 같이 공정위는 상호출자제한기업집단 등으 로부터 공정거래법 제13조에 의거하여 기업 및 총수, 그 친

_･

인 척의 주식소유현황에 관한 상세한 정보를 신고 받아 이를 관 리하고 있다.

문제는 이러한 공정위가 갖고 있는 정보들이 일반인들에게 공개되어야 하는 이유가 무엇인가 하는 점이다. 만약 당해 정 보가 공개되는 경우 이에 따른 이해관계인들의 재산권이 보호 받을 수 있다면 이는 국가질서유지를 위하여 공정위는 이를 공개하는 것이 타당하다.

그러나 당해 정보가 공개됨으로써 해당기업의 경영상 비밀 이나 관계자들의 재산권, 인격권, 사생활의 자유 등이 심각하 게 침해되는 경우에는 사회적 법익보호라는 이익과 피공개자 의 프라이버시 중 어느 것을 우선적으로 보호해야 하는지가 어려운 문제다.

물론, 양자의 이익 중 어느 한 이익이 현저히 크다면 이에 대한 공개가 그리 큰 문제를 야기하지는 않을 수 있다. 그러나 만약 양자의 이익 중 어느 것이 중요한지에 대한 견해의 대립 이 상충된다면 어느 것을 우선시하여야 하는지 여부가 논란이 될 수 있다.

이러한 경우 정부는 양자의 이익을 형량하여 공개여부를 결 정하여야 할 것이며, 공개의 요건과 범위에 대한 명백한 기준

제시가 필요하다.

따라서 정부는 1996년 12월 31일 세계적으로 12번째, 그리고 아시아에서는 처음으로 “공공기관의정보공개에관한법률(이하 “정 보공개법”이라 함)”을 제정하였다.¹¹⁾ 그리고 동법 제7조에서는 공 공기관에게

_①

국민생활에 매우 큰 영향을 미치는 정책에 관 한 정보(1호)

②

국가의 시책으로 시행하는 공사(工事) 등 대규 모의 예산이 투입되는 사업에 관한 정보(2호)

③

예산집행의 내 용과 사업평가 결과 등 행정감시를 위하여 필요한 정보(3호)

④

그 밖에 공공기관의 장이 정하는 정보(4호)에 해당하는 정보 에 대하여는 공개의 구체적 범위, 공개의 주기

_･

시기 및 방법 등을 미리 정하여 공표하고, 이에 따라 정기적으로 공개하도록 규정하고 있다(동조 제1항).

그러나 이와 관련하여 동법 제9조에서는 상기와 같은 원칙 에도 불구하고 예외적으로 비공개대상정보를 열거하여 놓고 있는데, 그중 하나가 동조 제1항 7호에서 언급하고 있는 기업 의 정보에 관한 사항이다. 즉 제9조 제1항 7호에서는 “법인

_･

단 체 또는 개인(이하 “법인 등”이라 한다)의 경영

_･

영업상 비밀에 관 한 사항으로서 공개될 경우 법인 등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보”에 대하여는 비공개하도록 규정하고 있다.

그러나 비록 기업의 경영

_･

영업상 비밀에 속한다고 할지라도

①

사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명

_･

신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보

_②

위 법

_･

부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하

11) 강경근, 전게서, 󰡔정보공개제도의 입법 및 사법적 실현󰡕 , 현안분석 2002-12, 한국법제연구원, 2002, p.11.

기 위하여 공개할 필요가 있는 정보에 대하여는 공개하도록 하고 있다(제9조 제1항 단서).

그리고 공개하는 경우에도 정보공개법 제8조는 그 공개방법 을 정하여 놓고 있는데 이에 따르면 공공기관은 당해기관이 보유

_･

관리하는 정보에 대하여 국민이 쉽게 알 수 있도록 정보 목록을 작성

_･

비치하고, 그 목록을 정보통신망을 활용한 정보 공개시스템 등을 통하여 공개하도록 규정하고 있다(제1항).

또한 제9조 제1항 6호에서는 비공개대상정보로서 공공기관 이 보유

_･

관리하는 정보 중 이름

_･

주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 못하도록 규 정하고 있다. 그러나

_①

법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보

_②

공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보

_③

공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하 는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인 정되는 정보

_④

직무를 수행한 공무원의 성명

_･

직위

_⑤

공개하 는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명

_･

직업에 대하여는 공개할 수 있도록 규정하고 있다(제9조 제1항 6호 단서).

이와 관련하여 문제가 되는 것은 과연 공정위가 지분소유구 조에 관한 신고만 받을 뿐 이를 공개할 법적 근거가 없음에도 불구하고 매트릭스 형태로 대주주의 친

_･

인척 지분까지 공개하 는 것은 비밀엄수의무를 위반하는 위법행위라고 할 수 있다.

따라서 투자자보호 이상의 불필요한 대기업의 지분소유구조

공개는 기업의 경영

_･

영업상 비밀에 해당하는 것으로서 정보공 개법 제9조에 의거하여 볼 때에 공개되어서는 안 되는 정보라 고 할 수 있다.

(4) 개인정보보호법의 규정

우리 정부는 1994년 1월 7일 “공공기관의 컴퓨터에 의하여 처리되는 개인정보의 보호를 위하여 그 취급에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 공공업무의 적정한 수행을 도모함과 아울 러 국민의 권리와 이익을 보호함을 목적”으로 “공공기관의 개 인정보보호에 관한 법률(이하 “개인정보보호법”이라 함)”을 제정하 여 시행하고 있다.

동법 제2조 제2호에서는 ‘개인정보’라 함은 생존하는 개인에 관한 정보로서 당해 정보에 포함되어 있는 성명

_･

주민등록번호 등의 사항에 의하여 당해 개인을 식별할 수 있는 정보(당해 정 보만으로는 특정개인을 식별할 수 없더라도 다른 정보와 용이하게 결합하 여 식별할 수 있는 것을 포함한다)를 말한다”고 규정하고 있다.

그리고 제10조에서는 “

_①

보유기관의 장은 다른 법률에 의 하여 보유기관의 내부에서 이용하거나 보유기관 외의 자에게 제공하는 경우를 제외하고는 당해 개인정보파일의 보유목적 외의 목적으로 처리정보를 이용하거나 다른 기관에 제공하여 서는 아니 된다.

_②

보유기관의 장은 제1항의 규정에 불구하고

“다른 법률에서 정하는 소관업무를 수행하기 위하여 당해 처 리정보를 이용할 상당한 이유가 있는 경우”(2호)에는 당해 개인 정보파일의 보유목적 외의 목적으로 처리정보를 이용하거나 다른 기관에 제공할 수 있다. 다만, “이러한 경우에도 정보주

체 또는 제3자의 권리와 이익을 부당하게 침해할 우려가 있다 고 인정되는 때에는 그러하지 아니하다”고 규정하고 있다.

따라서 공정위의 대기업집단 주식소유현황 보도와 관련하여 매트릭스 형태로 공개되는 총수 및 그 친

_･

인척의 지본소유현 황이 촌수별로 공개되는 것이 법 제2조 2호의 “당해 정보만으 로는 특정개인을 식별할 수 없더라도 다른 정보와 용이하게 결합하여 식별할 수 있는 개인의 정보”에 포함되는 것으로서 개인정보보호법의 보호대상이 된다.

(5) 공개의 위법성

앞에서는 공정위가 대기업집단의 소유지분구조 공개와 관련 된 공정거래법의 내용과 시장감시가 본래 입법목적인 증권거 래법의 공시규정을 보았다. 그 밖에 공정위의 소유지분구조 현황 보도가 정보공개법과 개인정보호법의 규정과 어떠한 조 화를 이루고 있는가를 보기 위하여 관련규정들도 보았다.

이를 통해서 분명한 것은 대기업집단의 소유주식구조는 기 업이 피규제자로서 규제기관인 공정위에 제출한 신고서에 포 함되어 있는 내용이라는 점이다.

그리고 공정위를 신뢰하여 자진신고한 내용에 대하여 공정 위가 이를 공개하려면, 이와 관련된 법정된 절차와 방법에 따 라야 한다. 그리고 이러한 절차와 방법을 따르지 않은 경우에 는 그 당위성이 무엇이며, 그 당위성이 법치주의적 관점에서 볼 때 용인될 수 없다고 해석된다.

따라서 지분소유구조 공개는 공정거래법 제62조와 정보공개 법 제9조 제1항 6호, 개인정보보호법 제10조에 의거하여 볼 때

에 위법성이 있다고 판단된다.

2. 공정위의 구체적 공개내용

(1) 2004년 12월 공개내용

1) 공개내용

공정위는 2004년 12월 “대기업집단의 소유지분구조 공개”를 발표하면서 보도자료에 대기업집단은 총수일가(총수와 그 친족)

가 적은 지분만을 가지고 40% 내외의 계열사 지분을 이용하여 전체 계열회사를 지배하는 것으로 나타났다고 보도한 바 있 다.¹²⁾ 특히 규모가 큰 기업집단일수록 총수일가의 지분이 낮 고 계열사 순환출자가 강하여 소유지배구조의 왜곡정도가 심 한 것으로 나타났다고 보도하였다. 동시에 자산규모가 5조원 이상 되는 기업들에게 적용되는 출자총액제한제도의 유지가 필요하다고 언급하였다.

또한 총수있는 36개 기업집단 소속 계열사 781개사 중 총수 및 친

_･

인척이 지분을 전혀 보유하고 있지 않으면서 계열사지 분을 이용하여 지배하고 있는 회사도 총 469개(60.05%)에 달한 다고 보도하였다.

그리고 공정위는 상호출자제한기업집단에 속하는 회사들이 제출한 신고서에 의거하여 분석하여 본 결과 총수가 있는 자산 5조원 이상 기업집단(14개)은 대부분의 경우 계열사간 순환출자

12) 공정거래위원회 보도자료, 대기업집단의 소유지분구조 공개, 2004. 12. 27.

관계가 형성되어 있다는 사실을 확인하였다고 보도하였다.

<표 1 > 대기업집단 소유지분구조

(단위: % ) 총수일가 총수 일가 이 외

내 부 총수 친･인 지 분율

척 소 계 계열사 기타주 소계 상호 출자 전 체(36개) 1.95 2.6 6 4.61 41.71 2.76 44.47 49.08

- 출총 집단(13개 ) 1.48 1.9 3 3.41 40.05 2.79 42.84 46.25 - 출총 제외(23개 ) 3.55 5.1 1 8.66 47.37 2.67 50.04 58.70

그리고 순환출자가 존재하는 기업집단의 경우 주력기업 대부 분이 순환출자고리에 포함되어 있다는 사실도 보도하였다.¹³⁾

또한 총수가 존재하는 출자총액제한기업집단 중 금융보험사 를 가지고 있는 기업집단(11개) 중

_｢

두산

_｣

을 제외한 10개 기업 집단이 모두 소속 금융보험사가 계열사에 출자하고 있다는 사 실도 보도하였다.¹⁴⁾

이러한 조사결과를 종합적으로 분석해 본 결과 규모가 큰 기업집단일수록 계열사간 순환출자로 인하여 출자관계가 복잡

13) 지주회사 체제인 ｢엘지｣와 규모가 작은 ｢신세계｣, ｢엘지전선｣을 제외 한 11개 기업집단에 순환출자관계가 존재한다고 보도하였다.

14) ｢삼성｣(8개 금융보험사가 27개 계열사에 4,068억원 출자), ｢동부｣(6개 금융보험사가 10개 계열사에 1,462억원 출자), ｢엘지｣(4개 금융보험사 가 9개 계열사에 681억원 출자), ｢에스케이｣(5개 금융보험사가 8개 계 열사에 482억원 출자) 등의 출자관계를 명백하고도 상세하고 보도한 바 있다. 또한 공정위가 이러한 사실을 조사함에 있어 금융보험사의 계열회사 출자금액은 취득가를 기준으로 하였고, 계열 금융보험사가 출자하고 있는 주력회사 사례로는 “삼성”의 경우 삼성전자, 삼성물산 을 조사대상으로 하였고, “에스케이”의 경우 에스케이, 에스케이텔레 콤, “한진”의 경우 대한항공, 한진, “한화”의 경우 한화, “동부”의 경우 동부건설을 그 대상으로 하였다.

하게 얽혀 있고, 금융보험사의 계열사 출자도 많은 것으로 나 타났다고 보도하였다.

결국 공정위는 이러한 대규모기업집단의 주식소유구조를 매 트릭스화 함으로써 순환출자로 인하여 출자관계가 복잡하다는 것과 금융보험사의 계열출자도 많은 것으로 나타났다고 결론 을 지었다.

2) 공개 후 시장의 반응

공정위가 대기업집단의 주식소유현황을 공개한 2004년 12월 27일을 기준으로 공개 전 1주일부터 공개 후 2주 동안 공개된 기업 중 일부의 주가변동추이를 분석해 보았다. 분석해 본 결 과 공정위가 대기업그룹의 주식소유현황을 공개하기 전과 후 의 주가변동에 커다란 차이가 없는 것으로 나타났다.

즉 11개 기업 중 4개사(삼성전자, 현대자동차, 두산, 한진) 등은 공정위가 대기업의 친

_･

인척 지분을 공개한 후 주가가 몇백원 하락하기는 하였으나 2~3일 후에 다시 회복하였으며, 나머지 7 개사는 주가가 오히려 상승하는 결과가 나왔다.

따라서 공정위가 공개한 목적에 따르면 공개 후 주가가 하 락하였어야 함에도 불구하고 주가변동이 소폭하락이 있었거나 오히려 상승하였다면 현 소유지배구조가 투자자들에게는 오히 려 긍정적으로 평가받고 있다는 것을 의미한다.

물론 시장에서의 투자자들이 장기적인 안목에서 국가경제질 서 전반을 고려하지 않고 단기이익을 위해서 투자하다 보니 경제력집중의 폐해를 인식하지 못하고 이를 긍정적으로 평가 할 수 있어 이러한 현상이 발생할 수도 있다.

<표 2> 공정위의 주식소유구조 현황 공개 전

･

후의 해당기업 주가변동추이

(단위: 천원)

일자 삼성

전자 현대

자동차 LG 두산 한진 LS 전선 신세계 롯데 칠성

롯데 제과

롯데 미도파

롯데 삼강

’ 04.12.20 437 53.4 16 .7 12.2 14.1 21.35 285 875 720 4.3 91 .6

’ 04.12.21 446 53.9 16 .5 11.95 14.45 21.7 286 .5 940 735 4.27 92 .3

’ 04.12.22 448 53.6 16 .5 11.95 13.85 20.7 284 .5 900 766 4.3 94 .1

’ 04.12.23 445 53.1 16 .2 11.7 14 21 281 950 780 4.31 93 .4

’ 04.12.24 434.5 52.8 16 .3 11.25 13.8 20.3 279 .5 884 740 4.32 92 .5

’ 04.12.27 433 53.4 16.05 11.05 12.3 20.4 280 877 779 4.32 92 .3

’ 04.12.28 436 52.1 16 .3 10.8 11.85 21.1 282 .5 915 777 4.255 93 .6

’ 04.12.29 434 52 16 .2 11.2 11.5 20.8 272 .5 907 779 4.12 92 .8

’ 04.12.30 443 54 16 .7 11.8 11.8 21.4 279 .5 960 780 4.23 93 .5

’ 05.01.03 452.5 55.5 17.45 12 12.45 21.3 281 .5 959 793 4.335 97 .6

’ 05.01.04 450 55 17 .6 11.7 12.2 21.7 285 932 745 4.54 97

’ 05.01.05 440 53.8 17.85 11.2 11.9 21.1 292 930 751 4.465 96

’ 05.01.06 439 54.8 18 .3 11.5 12.15 21.15 301 931 733 4.76 95 .3

’ 05.01.07 441 54.2 17 .8 11.4 12.15 21 291 916 713 4.89 94 .9

’ 05.01.10 442 55.2 18 .3 11.2 12.05 20.65 286 .5 908 707 4.83 94 .9

’ 05.01.11 438 54.6 18.95 11.5 11.8 20.3 294 900 713 4.68 93 .8

’ 05.01.12 443.5 55.1 19 .2 12 11.6 20.6 301 900 748 4.755 93 .7

’ 05.01.13 442 54.2 19 .2 11.55 11.6 20.9 303 899 730 4.68 94 .1

’ 05.01.14 440 53.9 19.25 11.4 11.6 21.05 302 896 752 4.6 97 .9

’ 05.01.17 490 56.9 20 .1 11.8 11.9 20.8 305 .5 910 746 4.715 97 .9

’ 05.01.18 490 57.7 20 .2 11.9 11.95 21.05 310 877 726 4.94 96 .3

’ 05.01.19 486 58.7 21.45 11.85 12.5 21.05 304 894 736 4.9 96 .5

’ 05.01.20 480 57.7 20.35 11.4 12.45 21.85 295 .5 894 728 5.2 95 .5

’ 05.01.21 475 58.1 19.85 11.1 12.35 21.3 286 899 746 5.31 95

’ 05.01.24 482.5 58.8 19 .6 11.25 12.55 21 284 901 750 5.27 95 .1

’ 05.01.25 480 59 19.55 11.35 12.7 21.25 284 890 727 5.5 94 .6

’ 05.01.26 485 59.5 18.85 11.25 12.85 21.4 283 876 726 5.49 94

’ 05.01.27 495 60.2 19.25 11.45 13.2 22.5 290 875 727 5.65 94 .7

’ 05.01.28 491.5 58.4 19.55 11.35 13 23 289 870 725 5.57 96 .3

’ 05.01.31 488 57 20 11.1 12.95 24.4 285 .5 894 738 5.37 96 .5 주: 짙은 색 표시는 공개일임.

그러나 기업지배구조가 효율성이 높은 기업에 투자자들이 투자하기를 선호하는 현상임을 고려하여 볼 때에 이러한 주가 변동추이는 공정위가 의도하였던 시장감시기능 자체가 필요 없는 상황이 되었다.

따라서 공정위가 대기업집단의 주식소유현황에 대해 총수와 그 친

_･

인척의 지분을 매트릭스 형태로 공개함으로써 보호하고 자 하는 법익이 존재하지 않는다고 볼 수 있다.

이는 오히려 법의 시행의 목적과는 관계없는 특정기업의 지 분소유구조를 개인의 주식소유율까지 매트릭스 형태로 분류하 여 구체적으로 공개하는 것은 공정거래법상의 비밀엄수의무나 개인의 프라이버시 보호권에 반하는 것으로 해석된다.

(2) 2005년 7월 12일 공개사실

2005년 7월 12일 공정위는 보도자료를 통하여 총수가 있는 상호출자제한기업집단(38개)의 경우 총수일가는 4.94%의 적은 지분으로 계열사간 순환출자 등을 통해 형성된 지분을 이용하 여 그룹 전체를 지배하고 있는 것으로 나타났다고 공개하였다.

그리고 총수일가 지분은 4.94%, 내부지분율은 51.21%로 작 년(4.61%, 49.09%)에 비해 각각 0.33%포인트, 2.12%포인트 증가하 였다고 보도하였다. 또한 출자총액제한기업집단(9개)의 경우 총수일가 지분은 4.64%, 내부지분율은 47.14%로 작년(3.41%, 46.26%)에 비해 각각 1.23%포인트, 0.88%포인트 증가하였다고 보도하였다.¹⁵⁾

15) 공정위는 소유지배괴리도는 상호출자제한기업집단이 31.21%포인트, 출 총집단이 35.24%포인트를 기록했고 의결권 승수 역시 상호출자제한기

<표 3> 상호출자제한기업집단 등의 소유지분구조 현황

(’ 04.4.1 , ’ 05.4.1 기준, 단위: % )

구 분 총수일가 총수일가 이외

내부지분율 총수 친･인척 소계 계열사 기타 소계

상호출자 2005년 2.01 2.92 4.94 43.98 2.30 46.28 51.21 2004년 1.95 2.66 4.61 41.71 2.76 44.47 49.09

출총집단 2005년 1.83 2.82 4.64 40.69 1.80 42.49 47.14 2004년 1.48 1.93 3.41 40.05 2.79 42.84 46.26 주: 기타 - 임원, 비영리법인, 자사주

자료: 2005 년 7월 12일 공정위 보도자료

총수일가의 지분구조에 있어서는 대체적으로 동일인이 가장 많은 지분을 가지고 있으며 동일인과 촌수가 멀어질수록 지분 보유 비중이 낮고 인척보다는 혈족의 비중이 높은 것으로 나 타났다고 보도하였다.¹⁶⁾

<표 4 > 총수

･

친

_･

인척 지분 현황

(단위: % )

동일인 혈족

인척 합계 배우자/1촌 2~4촌 5~8촌 소계

상호출자집단 2.01 1.22 1.52 0.06 2.80 0.12 4.94 출총집단 1.83 0.70 1.88 0.11 2.69 0.13 4.64

업집단이 6.78배, 출총집단이 8.57배로 여전히 출총제 졸업기준인 25%

와 3.0배를 크게 웃돌고 있다고 보도하였다. 그리고 2004년과 올해 연 속 지정된 상호출자제한기업집단의 소유지배괴리도는 지난해 31.01%

포인트에서 올해 30.94%포인트로, 의결권 승수는 7.60배에서 6.86배로 개선됐다. 출총집단도 괴리도는 37.20%포인트에서 35.41%포인트로, 의 결권 승수는 11.14배에서 9.15배로 다소 개선됐다고 보도하였다.

16) 특히, 공정위는 2005년의 경우 신규 지정된 ｢지에스｣의 혈족 2~4촌 지 분(18.1%)이 상대적으로 높아 2~4촌 지분이 배우자/1촌보다 높게 나타 났다고 보도하였다.

그리고 첨부자료로 상호출자제한집단에 속하는 기업의 총수 및 친

_･

인척의 지분소유현황을 매트릭스 형태로 발표하였다.¹⁷⁾ 이를 예시하면 위의 도표와 같다.

그리고 공정위는 전반적으로 지난해에 비해 그룹사들의 소 유지배구조 왜곡현상이 소폭 개선되는 모습이지만, 금융계열 사 등을 통한 지배는 여전한 상태라고 언급한 후, 현재와 같은 시스템이라면 출자총액제한제 등 대기업집단정책이 필요하다 고 언급하였다.

또한 국내 주요그룹 총수일가들은 계열사간 순환출자와 그 룹 소속 금융

_･

보험사의 계열사 투자지분 등을 이용, 실제로 보 유하고 있는 주식보다 7배 가까운 의결권을 행사할 수 있는 것으로 나타났다고 보도하였다.¹⁸⁾

또 총수일가들이 실제 보유한 주식 지분율과 의결권 행사가 가능한 지분율간 차이가 30%포인트가 넘어, 5%가 안 되는 지

17) 총수가 있는 자산 6조원 이상 14개 기업집단 중 지주회사인 LG, GS와 신세계를 제외한 11개 기업집단은 계열회사간에 3단계 이상의 순환출 자관계가 존재하고 있고 주력기업 대부분이 순환출자고리에 포함돼 있는 것으로 나타났다. 삼성그룹이 ‘삼성에버랜드(19.34%) → 삼성생명 (7.23%) → 삼성전자(46.85%) → 삼성카드(25.64%) → 삼성에버랜드’, 현 대차가 ‘현대차(38.67%) → 기아차(18.19%) → 현대모비스(14.59%) →현 대차’, SK가 ‘SK(47.27%) → SKC(6.20%) →SK케미칼(2.39%) → SK’, 한진 이 ‘한진(8.63%) →대한항공(2.86%) → 한진중공업(2.57%) → 한진’ 등 으로 순환출자고리를 형성하고 있다. 특히 금융보험사를 가지고 있는 23개 기업집단 중 13개 집단소속 금융보험사 29개사가 78개 계열회사 에 12.58%의 지분을 출자하고 있고 총출자금은 2조4307억원으로, 계 열사 전체 출자분 41.69% 중 30.17%를 차지하고 있다.

18) 2005년 7월 12일 공정거래위원회가 발표한 ‘2005년 대기업집단의 소유 지배구조 현황’에 따르면 올 4월 1일 기준으로 총자산이 2조원 이상이 고 총수가 있는 38개 상호출자제한기업집단의 총수일가 지분은 4.94%, 내부지분율은 51.21%를 각각 기록하고 있다고 한다.

분을 가지고도 여전히 그룹 전체를 지배하고 있는 것으로 나 타났다고 보도하였다.¹⁹⁾

(3) 소결

위의 <표 5>와 <표 6>에서 보듯이 기업명을 실명으로 공개 하고, 비실명이지만 동일인과 동일인 관련자의 촌수별로 구체 적으로 소유주식수와 소유지분율(%)이 명백히 공개됨으로써 일반인들이 관심만 기울이면 구체적으로 누가 얼마를 소유하 고 있는지 알 수 있는 상황이다.

따라서 이는 정보공개법상의 정보공개대상자에 해당하며, 동시에 개인정보보호법상의 보호대상자가 된다는 것을 의미 한다.

19) 총자산 6조원 이상이면서 총수가 있는 9개 출자총액제한기업집단의 경우에는 총수일가 지분이 4.64%, 내부지분율이 47.14%로 작년에 비 해 각각 1.23%포인트, 0.88%포인트 증가했다.

Ⅲ. 대기업집단의 주식소유구조 공개의 위법성 검토

1. 프라이버시 침해여부

(1) 프라이버시권의 본질

공정위는 대기업집단의 총수 및 그 친

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인척의 지분소유현황을 촌수별로 구분하여 이를 매트릭스 형태로 비실명으로 공개하였 다. 그러나 사실상 대기업의 친

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인척들은 널리 알려진 사람들이 기 때문에 비실명으로 공개한다 하더라도 이는 개인정보보호법 에서 말하는 “개인을 식별할 수 있는 정보”에 해당한다고 본다.

따라서 이러한 비실명 공개가 특정개인의 프라이버시권을 침해하는 것은 아닌가 하는 의문이 제기된다.

우리 헌법 제17조는 “모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지 아니한다”고 규정하고 있어, 사생활의 비밀과 자유의 불가침을 규정하고 있다.

이러한 사생활의 비밀과 자유의 불가침은 공권력과의 관계 에서도 프라이버시²⁰⁾에 관한 권리_{(미국･일본)} 또는 일반적 인격 권(독일)의 일환으로 학설상 널리 인정되어 왔고, 또한 일련의 판례를 통하여 그것이 보호를 받아 왔다. 우리나라는 1994년 1

20) 우리나라에서는 헌법 제17조의 “사생활의 비밀과 자유”는 곧 프라이 버시권을 의미하는 것으로 해석하는 것이 지배적인 견해이다: 권영 성, 󰡔헌법학원론󰡕, 법문사, p.424.

월에 “공공기관의 개인정보보호에 관한 법률”이 제정되어, 공 공기관의 컴퓨터에 의하여 처리되는 개인정보가 보호를 받게 되었다.²¹⁾

이러한 사생활의 비밀과 자유의 보장은 인격적 존재로서의 인간이 소극적으로는 사생활의 내용

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명예

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신용 등을 침해받지 아니하고, 적극적으로는 자신이 원하는 자유로운 사생활과 사 적활동을 영위할 수 있도록 하려는 것이다. 따라서 사생활의 비밀과 자유의 불가침은 인간의 존엄성 존중의 구체적인 내용 이 되는 인격의 자유로운 발현과 법적 안정성을 그 보호법익 으로 한다. 이러한 법익을 보호하기 위해서는 개인의 자유의 지에 대한 간섭을 의미하는 자율의 침해, 개인의 인격에 대한 평가나 신뢰의 훼손, 개인의 가장 심오한 곳에 내재하는 자아 의 신성불가침성의 교란행위들이 배제되어야 한다.²²⁾

이러한 사생활의 비밀과 자유는

_①

사적사항이 공개당하거 나 인격적 징표를 손상당하거나 자유로운 사생활을 방해받음 으로써 입게 되는 해악이나 고통을 배제하려는 것이 그 보호 법익이므로 인격권의 일종이다.

_②

사생활의 비밀과 자유는 사 적 사항을 공대당하거나 인격적 징표를 훼손당하지 아니하고 사생활의 자율을 방해받지 아니할 권리를 의미하므로, 국가권 력과 제3자에 대한 소극적

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방어적 성격을 가진 자유권의 일종 이다.

_③

사생활의 비밀과 자유는 사적사항

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인격적 징표

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사생 활의 자율 등 특정인에게 고유한 사항을 그 보호법익으로 하 는 까닭에 일신전속적 권리이다.

_④

사생활의 비밀과 자유는

21) 미국은 1974년에 Privacy Act를 제정하였으며, 독일은 1979년에 Daten- schutzgesetz를 제정하여 시행하고 있다.

22) 권영성, 전게서, p.424.

자신에 관한 정보의 자율적 관리와 통제를 내용으로 하기 때 문에 청구권적 성격도 아울러 가지는 것이다.

이러한 사생활의 비밀은 사생활을 공개당하지 않을 권리로 서 공개하고 싶지 않은 사적사항의 공개가 이에 해당한다.²³⁾

이러한 사생활의 비밀과 자유는 주관적 공권으로서 모든 국 가권력을 직접 구속하는 효력이 있다. 따라서 헌법 제17조에 위반하여 사생활의 비밀과 자유를 침해하는 행정행위를 할 수 없다.²⁴⁾

그러나 이러한 사생활의 비밀과 자유도 헌법질서에 위반되 어서는 안 되므로 이에 대한 제한이 가해질 수 있다.

그리고 행정법상의 불이행이 있는 경우 명단을 공표하는 것은 그 성명

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위반사실 등을 일반에게 공개하는 것으로 간접적으로 의무이행을 확보하는 성질을 가진다. 현재 우리나라에서는 명단 공표를 규정한 법률은 없고, 국세청훈령인 국세징수사무처리규 정이 고액체납자의 명단공표를 규정하고 있는 정도이다. 아무튼 사생활의 비밀과 자유에도 일정한 한계가 있고 공익을 위해서는 이를 제한할 수 있지만, 이 경우에는 공표의 필요성과 개인의 프라이버시권 사이에 법익의 균형이 이루어져야 한다.²⁵⁾

그리고 설령 공정거래법상의 행정기관이 사생활의 비밀과

23) 공개하고 싶지 않은 이러한 사적사항의 공개가 불법행위가 되기 위해 서는 ① 사생활의 공개가 사실을 공공연하게 폭로하는 것(공표)이어야 하고, ② 폭로된 사실이 사적사항이어야 하며, ③ 공개된 사실이 평균 적 감수성을 가진 합리적인 인간의 감정을 침해하는 것이어야 하고,

④ 공개된 사적사항이 자신에 관한 것이라는 증명, 즉 일체성이 입증 되어야 한다.

24) 권영성, 전게서, p.431.

25) 권영성, 전게서, p.434.

자유를 침해하는 경우에는 관계공무원의 파면을 요구할 수 있 고, 권리행사방해

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직권남용

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불법주거침입 등을 이유로 형사처 벌을 요구할 수 있으며, 기본권침해를 이유로 행정상 손해배상 을 청구하거나 헌법소원을 제기할 수 있다.

또한 대주주의 친

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인척 가운데는 경영자로서가 아닌, 단지 자유로운 선택에 따라 투자하고 그 결과에 대해 스스로 책임 을 지는 투자자가 있을 수도 있다. 더욱이 해당자들이 공직자 도 아닐 경우 이들은 시장에 투자한 것 자체만으로 사회적 책 임을 강요당할 위험성이 있다.

비록 실명을 거론하지 않더라도 기업총수 친

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인척의 지분공 개를 정부가 앞장서서 제도적으로 공개하는 것은 과도한 서비 스 제공행위이며, 개인의 사생활 침해의 소지가 다분히 내포되 어 있다. 특히, 공정위가 업무상 다른 목적으로 취득한 정보를 명백한 법적 근거와 해당 기업의 동의 없이 일반국민에게 공 개하는 것 자체가 법적으로 문제되며, 이미 알려진 정보라도 당사자의 동의 없이 외부에 공개하는 것은 개인의 사생활을 침해하는 위헌소지가 있다고 본다.

(2) 국민의 알권리와의 관계

공정위가 업무상 알게 된 신고자의 비밀에 속하는 사항을 누설하지 않아야 하는 비밀엄수의무(공정거래법 제62조)를 짊에 도 불구하고 이를 공개하는 것은 국민의 알권리를 충족시키고 자 하는 데 있다고 할 수 있다.

이러한 알권리²⁶⁾는 타인에게 정보를 제공하는 자유가 아니

26) 국민의 알권리는 현대의 매스미디어 환경에서 국민의 언론자유를 회

라 자신이 정보를 수집할 수 있는 권리이다.²⁷⁾ 이러한 국민의 알권리를 보장하고 국정운영의 투명성을 확보하기 위한 법률 로서 “공공기관의 정보공개에 관한 법률”이 있다.

그리고 우리 헌법재판소는 알권리를 헌법 제21조에 포함되 는 자유의 하나로 인정하는 결정을 내렸다. 판례²⁸⁾는 ‘

_……

사 상 또는 의견의 자유로운 표명은 자유로운 의사의 형성을 전 제로 하는데, 자유로운 의사의 형성은 충분한 정보에의 접근이 보장됨으로써 비로소 가능한 것이며, 다른 한편으로 자유로운 표명은 자유로운 수용 또는 접수와 불가분의 관계에 있다고 할 것이다. 그러한 의미에서 정보에의 접근

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수집

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처리의 자유, 즉 ‘알 권리’는 표현의 자유에 당연히 포함되는 것으로 보아야 하는 것이다.’ 이어 헌재(憲裁)는 ‘알권리가 기본권 보장의 법리 에 의하여 그 실현을 위한 법률적 보장으로 구체화되어 있지 않다고 하더라도 헌법 제21조에 의하여 직접 보장될 수 있는

복하는 요구의 하나로 제기된 바 있다. 현대의 정치사회적 상황에서 일반국민은 매스미디어로부터 소외되고 거대한 자본이 거대미디어를 장악하여 언론정보의 송신자와 수신자 관계가 고정됨으로 말미암아 송수신자의 역할 교대라는 커뮤니케이션의 본질은 증발되었기 때문이 다. ‘알권리(Right to Know)’라는 용어는 제2차 세계대전 이후 미국에 서 정부의 비밀주의 경향에 대해 언론인이 전개한 언론운동에서 주장 된 말이다.

27) 1947년 이래 Washington Post의 편집 담당 요직(1947년 편집국장, 1955 년 편집이사, 1960~1968년 편집담당 부사장)을 역임하고, 1959~1960년 미국신문편집인협회(ASNE) 회장을 맡았던 Wiggins는 일찍이 이 운동 의 핵심적인 주장들을 ①정보를 입수할 권리, ②사전 억제 없이 인쇄 할 권리, ③적법절차에 따르지 않는 보복의 금지와 두려움 없이 인쇄 할 권리, ④커뮤니케이션에 필수적인 시설과 자료에 접근할 권리, ⑤ 법률을 바탕으로 한 정부의 간섭은 물론, 법률을 무시하는 시민의 간 섭도 받지 않고 정보를 확산할 권리라는 5개의 요소로 정리했다.

28) 헌법재판소 1989. 9. 4. 88헌마22.

것’으로 보아 알권리의 성격이 표현의 자유를 구성하는 핵심부 분인 동시에 청구권적 기본권²⁹⁾이기 때문에 앞으로 정보공개 법 등의 제정을 준비하게 하는 판단을 내렸다.

그러나 반면에 개인의 사생활권도 우리 헌법 제17조에 명문 으로 보장되어 있는 기본권이다. 따라서 이러한 개인의 사생 활권과 국민의 알권리라는 두 개의 권리가 충돌하는 경우 이 러한 문제를 해결하기 위하여 우리 정부는 정보공개법을 제정 하여 특별한 요건하에서 법이 정한 절차에 따라서 이를 공개 하도록 하고 있다.

따라서 시장참여자, 즉 투자자들은 금감위에서 공시한 사항 이외에 알권리를 충족하고자 대기업집단 소속 총수의 친

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인척 들의 지분소유상황을 알기 위해서는 공정위에 정보공개청구를 하여 알 수 있도록 제도적으로 정비되어 있다.

그럼에도 불구하고 공정위가 시장참여자의 올바른 판단을 유도하고자 대기업 총수의 친

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인척 지분소유현황을 공개하는

29) 상기 판례는 부동산소유권의 회복을 위한 입증자료로 사용하고자 청 구인이 문서의 열람･복사 신청을 하였는데 행정청이 이에 불응하였다 하더라도 그 불응한 행위로 인하여 청구인의 재산권이 침해당하였다 고는 보기 어려우나, 청구인의 정당한 이해관계가 있는 정부보유의 정보의 개시(開 示)에 대하여 행정청이 아무런 검토 없이 불응한 부작 위는 헌법 제21조에 규정된 표현의 자유와 자유민주주의적 기본질서 를 천명하고 있는 헌법 전문, 제1조, 제4조의 해석상 국민의 정부에 대한 일반적 정보공개를 구할 권리(청구권적기본권)로서 인정되는

“알” 권리를 침해한 것이고 위 열람･복사민원의 처리는 법률의 제정 이 없더라도 불가능한 것이 아니라고 본 사건이다. 그러나 본 판례에 서 재판관 최광률은 반대의견을 냈는데 그에 따르면 “청구인은 정부 공문서규정 제36조 제2항에 의하여 임야조사서 및 토지조사부의 열 람･복사청구권이 있고 이에 대한 행정청의 부작위는 행정쟁송의 대상 이 되므로 헌법소원심판청구의 보충성의 원칙에 대한 예외사유가 될 수 없다”고 하였다.