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[ 1. 국토계획 ]

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Academic year: 2022

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(1)

연구보고서 요약집

[ 2002 ]

(2)

국토연자 2003­1

연구보고서 요약집 2002

인쇄․2003년 5월 22일 발행․2002년 5월 26일 발행처․국토연구원 발행인․이규방 출판등록․제2­22호

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591­6 ꂕ 431­712 전화․031­380­0114 (대표)․031­380­0432 (정보자료팀) 팩스․031­380­0474

홈페이지․www.krihs.re.kr

이 책은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 관계없습니다.

(3)

일러두기

1. 수록대상

2002년도에 국토연구원이 수행한 연구과제와 관련하여 발간된 보고서 108건을 수록하 였다. 아울러 2002년도에 발간된 4종의 정기간행물에 대한 목차도 함께 수록하였다.

2. 주제구분 및 배열

11개의 대주제로 구분하였으며, 각 주제 내에서는 서명의 자모순으로 배열하였다. 주 제별 수록건수는 다음과 같다.

분 야 건 수

1 국토계획 7건

2 자원 및 환경 10건

3 지역계획 및 개발 8건

4 도시정책 및 계획 12건

5 토지 10건

6 주택 9건

7 SOC 17건

8 건설경제 8건

9 GIS 17건

10 민간투자 5건

11 동북아 5건

3. 색인

보고서명 색인, 연구자명 색인을 첨부하였으며, 국문서명 중 영문표기 부분은 한글 다 음에, 숫자는 한글 앞에 배열하였다.

4. 기입의 근거

서지사항 및 연구참여자 등은 보고서의 표제지와 판권에 의거해서 기입하였으며, 요약 은 각 연구책임자가 작성하는 것을 원칙으로 하였다.

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차 례

1. 국토계획

1.1 건설교통분야 부패방지체계 구축방안 … 13

1.2 건축물 규제를 통한 경관관리방안 : 부산사례를 중심으로 … 18 1.3 국토계획 평가체계 구축방안 연구 … 22

1.4 국토균형발전을 위한 중추기능의 공간적 재편방안 … 27

1.5 레저행태변화와 여가공간 `조성방안 연구 : 수도권을 중심으로 … 35 1.6 중국건설시장의 투자환경과 진출전략에 관한 연구 … 40

1.7 지방육성을 위한 국가지원의 차등화방안 … 44

2. 자원 및 환경

2.1 건설현장 등의 자연생태계 보전기법 및 복원기술 개발 연구(Ⅰ) … 51 2.2 공유하천 관리방안 연구 … 54

2.3 국토계획과 환경계획체계의 연계방안 연구 … 57 2.4 백두대간의 효율적 관리방안 연구 Ⅱ

: 관리방안수립을 중심으로(2차 연도) … 60 2.5 에너지절약적 국토공간구조 분석 연구

: 인구분산에 의한 수송에너지 절감효과 분석을 중심으로 … 62 2.6 제주도 보전지구 검증 연구 … 66

2.7 지역 환경서비스의 합리적 공급방안 연구 … 67

2.8 친환경적 건설산업 및 엔지니어링 육성방안 연구 … 72 2.9 합리적 수자원 배분모형 설정에 관한 연구 … 76

2.10 합리적 하천관리를 위한 하천등급 조정방안 연구 … 81

3. 지역계획 및 개발

3.1 공업배치기본계획과 지역산업발전전략 수립연구 … 87

(5)

3.2 산업입지 공급계획 수립을 위한 연구 … 89

3.3 외국 강유역에 있어서 자율적 파트너십 활용에 관한 연구 … 92 3.4 외국인직접투자기업의 유형별 입지특성과 지역연계 연구 … 95 3.5 지식기반산업의 입지특성과 지역경제활성화 방안 연구 … 99 3.6 지역간 산업연관표 작성에 관한 연구(Ⅱ) … 107

3.7 친환경 산업공원 개발지침 : 시카랑과 비퉁지역의 사례 … 110 3.8 해외직접투자에 따른 산업입지 대응방안 연구 … 113

4. 도시정책 및 계획

4.1 개발제한구역 자투리토지 처리방안 연구 … 121

4.2 기성시가지 정비기법에 관한 연구 : 주거지역을 중심으로 … 124 4.3 도․농 통합형 정주기반 구축과 농촌의 계획적 정비 … 128 4.4 도시수변공간의 이용특성 분석 및 개선방안 연구

: 강변공간개발 과제를 중심으로 … 133 4.5 도시개발의 재정영향 분석에 관한 연구 … 136

4.6 도시미관 증진을 위한 가로간판 정비방안 연구 … 140 4.7 비시가화지역 지구단위계획의 운영방안에 관한 연구 … 143 4.8 에너지 효율적 도시형태에 관한 연구 … 148

4.9 울산도시기본계획 변경수립 학술연구 … 153 4.10 정보화시대 도시정책방향과 과제에 관한 연구 : 미래 도시공간의 변화 전망을 중심으로 … 156 4.11 지구단위계획의 효율적 운영방안 연구(II)

: 지구유형별 계획수립기법 연구 … 162

4.12 Space Syntax를 활용한 개성공단 개발의 공간적 파급효과 … 164

5. 토지

5.1 2002년도 적용 토지가격비준표 작성 … 171

5.2 고속도로 접도구역 지정범위 조정 및 매수청구제 도입방안 연구 … 172 5.3 국토기본법과 국토계획법(국토관련법령해설) … 177

5.4 국토이용체계 개편에 따른 세부운영방안에 관한 연구 … 178

(6)

5.5 지속가능한 국토이용관리를 위한 토지적성평가기법의 활용에 관한 연구 … 180

5.6 지역지구제의 행위규제 분석연구(Ⅰ) … 183

5.7 토지의 공익과 사익의 조정에 관한 연구(Ⅱ) … 185 5.8 토지이용규제 손실보전수단으로서의 개발권양도제 도입 및 활용방안 연구 … 193

5.9 토지이용규제제도와 환경규제제도의 연계성 확보방안 연구 … 196 5.10 한․중 토지정책 연구(Ⅱ) … 204

6. 주택

6.1 공공임대주택제도 개선방안 연구 … 211 6.2 국민주택채권 매입제도 개선방안 연구 … 213

6.3 노후불량주거 정비시책개선을 위한 한영 공동연구(Ⅱ) … 215 6.4 부동산시장 구조모형 연구 … 222

6.5 수도권 주택건설과 인구집중 … 226

6.6 시장소외계층을 위한 주택정책 수립연구 … 233 6.7 주거정책과 복지정책의 연계방안 연구 … 238 6.8 주택․토지시장의 동향 및 전망 … 244 6.9 주택사업 유형별 지원정책 평가에 관한 연구 : 평가모형 개발 및 사례분석을 중심으로 … 248

7. SOC

7.1 고속도로 확장투자계획 수립 및 효과분석 연구 … 257 7.2 광주-완도간 고속(화)도로 건설사업 … 262

7.3 교통기술혁신이 국토공간에 미치는 영향분석 연구

: 고속도로 및 고속철도 건설의 지역파급효과 분석을 중심으로 … 264 7.4 국토공간의 효율적 활용을 위한 도로망체계의 구축방향 연구 … 268 7.5 군포복합화물터미널의 시설확장 타당성 검토 연구 … 270

7.6 도로건설사업 사후평가관리시스템구축 및 교통안전성 강화방안 연구(1단계) … 272

(7)

7.7 도로시설물 개선을 통한 국가시설물의 효율적 활용기술 : 곡선부 등급화를 통한 도로안전표지 적정 / 최적 설치 자동화기술 개발 … 273

7.8 도로정비기본계획 재정비 연구 … 275 7.9 사회간접자본(SOC) 스톡 추계 연구 … 276 7.10 사회간접자본(SOC)투자 평가모형의 개발(3단계) : 도로 및 철도를 중심으로 … 280

7.11 사회적 형평성을 고려한 도로개발수요 산정에 관한 연구 … 282 7.12 의왕 ICD 시설확장 타당성 검토 연구 … 284

7.13 전주시 첨단교통모델도시 건설사업 … 286 7.14 지속가능한 이동성 연구 … 287

7.15 창원시 지능형교통체계 기본체계 수립 연구 … 292 7.16 화물터미널 활성화 및 물류공동화 촉진방안 연구 … 293 7.17 SOC 투자지표 개발에 관한 연구

: AHP기법을 통한 투자지표 설정방향을 중심으로 … 295

8. 건설경제

8.1 건설산업 DB 구축 연구 … 301 8.2 건설경기 종합지수 개발 연구 … 303 8.3 건설보증시장의 구조와 효율화 방안 … 306 8.4 건설산업에서 금융기능 강화 방안 연구 … 310

8.5 디지털 시대의 건설교통 통계서비스 방안에 관한 연구 … 315 8.6 시설물의 안전 및 유지관리 기본계획 수립 연구 … 316 8.7 정부공사 발주제도의 다양화 방안 연구 … 319

8.8 제2차 건설산업진흥기본계획 수립 연구 … 321

9. GIS

9.1 국가지리정보유통체계 확대 구축방안 연구 … 325 9.2 국가GIS 통합 Data Model 확립연구 … 326

9.3 국가GIS 평가방안 및 시행계획 수립연구 … 330

(8)

9.4 기본지리정보구축 추진전략 수립연구 … 332 9.5 도로와 지하시설물 통합관리 시범사업 연구 … 333 9.6 도시계획정보체계 시범사업 I(기초연구부분) … 334

9.7 리모트센싱을 이용한 필지별 토지이용현황 조사방법 연구 … 339 9.8 원격탐사와 GIS 연계활용방안 연구

: IKONOS 영상을 이용한 도시지역 분석을 중심으로 … 342 9.9 적법성진단시스템 개발을 위한 연구 … 344

9.10 제1차 국가GIS사업 백서 … 347

9.11 지리정보기반의 지역간 격차분석 연구 … 348 9.12 지리정보의 정확도 측정방법에 관한 연구 … 351

9.13 지하시설물(상․하수도)관리 범용프로그램 활용방안 연구 … 353 9.14 지하시설물전산화사업 감리사례 연구 … 355

9.15 토지관리정보체계 2001년 확대구축 사업 … 356

9.16 GIS 교육․홍보 포털사이트 개발 및 운영에 관한 연구 … 358 9.17 GIS 전문인력 양성방안 연구 … 359

10. 민간투자

10.1 민간투자사업의 성능제안형 방식 도입에 관한 연구 … 365 10.2 민간투자사업의 재무위험 관리방안에 관한 연구

: Value at Risk 기법을 활용하여 … 368

10.3 민간투자사업의 투자재원 다양화방안 연구 … 373 10.4 중장기 민간투자계획 수립 연구 … 375

10.5 SOC 민간투자제도 발전방안 연구 … 381

11. 동북아

11.1 국제적 협력을 통한 북한의 지역개발사업 추진방안 …387

11.2 남북협력을 통한 임진강유역의 평화적 활용방안에 관한 연구 … 396 11.3 동북아 협동적 지역개발의 사례분석과 이론 모색

: 월경적(越境的) 지방간 협력을 중심으로 … 401

11.4 문화, 경제, 그리고 장소 : 아시아․태평양지역의 관점 … 405

(9)

11.5 북한의 국토이용 및 산업입지 구상 연구 … 408

부록 ꊱ 정기간행물 목차

국 토(통권 제243호 ~ 제254호) … 415 국토연구(통권 제33권 ~ 제35권) … 427 건설경제(통권 제31권 ~ 제34권) … 429 Space and Environment(vol. 17 ~ vol. 18) … 431

부록 ꊲ 보고서 색인 보고서명 색인 … 435 연구자명 색인 … 439

(10)

[ 1. 국토계획 ]

1.1 건설교통분야 부패방지체계 구축방안 1.2 건축물 규제를 통한 경관관리방안 : 부산사례를 중심으로 1.3 국토계획 평가체계 구축방안 연구 1.4 국토균형발전을 위한 중추기능의 공간적 재편방안 1.5 레저행태변화와 여가공간 조성방안 연구 : 수도권을 중심으로 1.6 중국건설시장의 투자환경과 진출전략에 관한 연구 1.7 지방육성을 위한 국가지원의 차등화방안

(11)

1.1

건설교통분야 부패방지체계 구축방안

Corruption Prevention Systems Building for the Construction and Transportation Sectors

양지청․조은경․윤혜철․최혜경․이정주 2002. 12/1책(최종보고서 212면)/수탁연구/건설교통부

부패방지는 건설교통부문 정책방향의 전제조건이다. 선진국 수준의 국토경쟁력 확보와 중산․서민층의 생활안정 도모를 위해서는 건설교통부문의 부패방지가 급선무로 해결되어 야 할 과제다. 부패는 유효자원의 낭비와 비능률을 가져와 국가전체의 경쟁력을 상실하게 하고, 성실하게 생활하는 일반 국민들의 의욕과 삶의 의지를 저하시키는 커다란 폐해를 가 져오는 근원으로서 작용한다. 반면에 건설교통부문에 대한 부패인식은 아직까지 취약하다.

건설교통부문에 대한 부패인식이 취약한 근본 이유는 무엇이며, 실제와 인식의 차이 정도 는 어떠한지 분석하고, 잔존하고 있는 건설교통부문의 부패를 해결할 수 있는 방안을 모색 할 필요성이 제기된다. 아울러 건설교통분야의 반부패 이미지 제고가 필요하다.

본 연구는 건설교통부문의 반부패 정책의 기본방향을 제시하는 데 있다. 건설교통부문 의 부패방지대책의 현 수준을 파악하고, 미래상을 조망함으로써 국민들과 외국의 건설교통 부문 종사자 및 유관기관들에게 건설교통부문의 반부패 정책 비전과 전략을 제시한다. 건 설교통부문의 부패를 유형화하고 문제점을 분석하는 데서 연구는 시작된다. 건설교통부문 업무흐름도(Flow Chart) 작성을 통해 부패발생가능지점(red point)을 인식하게 함으로써 사전 에 부패 예방이 가능하고 실질적인 효과를 거둘 수 있을 것이다. 아울러 체계적인 부패방지 틀 구축, 투명한 건설교통부가 될 수 있는 정책대안 및 홍보전략, 반부패 정책 노력 평가 등 향후 발전전략을 모색한다.

건설교통분야의 다양하고 복잡한 연관성으로 업무체계를 일괄적으로 파악하는 데 한 계가 있으나, 행정흐름도는 건설교통 전반을 포함하되 부패유형 및 대책은 언론 Content Analysis상 건설부문에 집중토록 한다. 다만 수송부문의 행정흐름도를 작성하여 부패의 발 생가능성을 분석토록 한다. 다음은 건설교통분야 부패에 대한 인식과 진단이 필요하다. 계 약․인허가․납품 분야의 민원인을 대상으로 한 조사에 의하면, 행정부문을 14개의 기능별

(12)

로 분류하였을 경우, 건설․공사부문의 부정부패 심각성의 인식정도가 지난 3년간 3위, 3 위, 4위로 나타났다. 이것은 건설․공사부문이 부패가 심각하다고 인식되고 있는 하나의 지 표로 볼 수 있다. 그러나 2001년에는 한 단계 낮아짐으로써 부패정도 및 이에 대한 인식의 정도가 개선되고 있다고 진단할 수 있겠다.

건설교통분야의 부패정도 인식조사(국토연구원 조사)에 의하면 부패인식은 과거와 비 슷하다가 가장 많은 비율인 51.2%를 나타내고 있으며 줄었다는 17.1% 수준이다. 건설교통 분야를 다른 행정분야(예: 세무, 경찰, 교육, 소방, 식품 / 위생)와 부패정도를 비교해 보면 세무, 경찰, 교육, 소방 등 다른 행정분야와의 부패정도와 비교해 비슷하다가 가장 많은 42.4%를 나타내고 있고, 심각하지 않다는 22.9%를 나타내고 있으며, 심각하다는 28.2% 수 준이다. 건설교통분야 기관 중의 상대적인 부패 발생가능성이 가장 큰 곳을 묻는 조사에 대 해서 기초(시․군)자치단체 42.4%, 광역자치단체 24.1%, 건설교통부 산하기관(토공, 주공 등 공사) 24.1%, 중앙행정기관(소속기관 포함) 7.1% 순으로 조사되었다.

상대적으로 건교부(소속기관 포함)는 자치단체에 비해 부패가능성이 낮게 지적되었다.

건설교통분야 부패방지 구상으로 우선 높은 부패환경 → 낮은 부패환경 전략이 제시되었다.

부패가 발생할 수 없도록 통제시스템을 증가시키고, 동시에 공무원의 청렴성을 증가시키는 다양한 방안들을 통해 높은 부패환경에서 낮은 부패환경으로 바꾸어 주어야 한다. 이를 위 해서는 건설교통부의 관리노력이 필요하다. 건설교통부는 우리나라 부패방지의 종합적 역 할을 수행하고 있는 부패방지위원회와 공조․협력하여 부패통제시스템 마련 및 공무원의 청렴성 증진에 노력해야 한다. 크게, 건설공사단계별 부패유발요인 및 해결과제 발굴, 건설 공사부문의 부패방지방안, 건설교통부문 반부패노력 지수 개발 및 활용, 시사점 및 향후 정 책과제 등이 구체적으로 제시되었다.

건설공사단계별 부패유발요인 및 해결과제 발굴과 관련해서 공공건설부문의 공사흐름 도 분석을 통해 단계별 부패요인을 도출하고 대책을 수립토록 한다(계획단계→조사단계→

설계 및 심의단계→입찰 및 계약단계→시공단계→유지 및 관리단계). 그리고 부패사례 조사 분석에 의한 대책(부패사례 분석과 처벌자체가 부패방지 예방효과)을 수립한다.

건설공사부문의 부패방지방안으로 부패의 발생시점에 따른 해결방안을 사전적 예방, 부패발생시, 사후적 평가로 구분 제시하였다. 사전적 예방으로 부패예방 지침 기준을 작성 하였으며, 공직자를 위한 사전 부패예방 흐름도를 작성하여 공직자가 어떤 행동을 해야 하 는지 제시하였다. 또한 컨설턴트를 위한 체크리스트도 제시하고 건설품질통제검사 체크리 스트도 제시하였다. 부패발생시에는 부패신고절차를 적극 활용토록 고안되었으며, 사후적

(13)

평가는 지수 등을 개발하여 부패방지 성과를 측정할 수도 있으며, 평가를 통해 피드백 시스 템을 구축할 수 있도록 하였다. 전반적으로 부패취약 요인 발굴 및 제거→단기대안 및 장기 대안 제시→부패기회 감소, 청렴성 증가→건설교통부 부패방지위원회(시민, 전문가 참여)

→부패 없는 깨끗한 건설교통행정이 가능토록 하였다.

건설교통부문 반부패 노력지수 개발 및 활용과 관련해서는 국토관리청, 국도유지관리 사무소에 대해 적용토록 설계하여 제시하였다. 대민업무처리 만족도, 자체 반부패 노력활 동, 타감사기관의 감사사항 분석, 행정의 투명성․정확성 등과 건교부 자체 감사 내용으로 평가매트릭스를 구성토록 하였다. 이와 같은 방안은 건교부자체 수집정보와 접목하여 국토 청, 국도유지관리사무소에 대하여 반부패노력지수를 측정하여 활용이 가능할 것이다. 끝으 로 건설교통부문에 대한 국민의 의식 전환이 필요하다. 이제는 건설교통부문을 보는 국민 의 인식도 전환되어야 할 시점이다. 이러한 시점에서 “건설교통부문 부패방지 체계 구축”

작업은 매우 시의 적절한 반부패 노력 중의 하나로 인식될 수 있다.

따라서 이러한 노력에 대한 광범위한 홍보와 교육 역시 부수적으로 수반되어야 할 필 수작업이다. 아무리 체계적인 제도도 그것을 운영하는 것은 사람이기 때문에 지속적인 반 부패 교육이 필요하고, 국민들도 건설교통 분야의 발전상황을 인지하고, 건설교통부문은 부 패의 온상일 것이라는 그릇된 추측에서 벗어나야 할 것이다. 건설교통분야 반부패 전략으 로 다음의 두 가지가 제안되었다. 첫째, 부패 없고 깨끗한 건설교통행정(NCNC MOCT : No Corruption & Clean MOCT), 둘째, 투명하고 깨끗한 건설교통행정(TNC MOCT : Transparency

& Clean MOCT)이다.

또한 이러한 건설교통분야의 부패방지노력은 여타 부처와 외국에까지 지속적인 홍보 강화가 필요하고 이와 같은 작업들은 결국 건설교통부문의 생산성을 증진 향상시키고, 동 시에 경쟁력을 향상시킬 수 있는 밑거름으로서 작용할 것이다. 이를 바탕으로 건설교통분 야 부패방지 전략 / 계획의 수립 추진과 홍보전략, 반부패 교육의 체계적 시행이 필요하다.

지속적인 부패취약분야 및 부패요인을 발굴하고 대책을 강화하며 이를 제도적으로 치유하 는 방안을 마련하였다. 또한 주기적인 건설교통부문 부패방지체계 구축 작업의 개선이 있 어야 하고, 집행평가와 사후 평가가 진행되어야 한다. 이러한 전반적인 과정이 상호 피드백 시스템을 구성하여 진행되도록 해야 한다. 즉 이러한 전반적인 과정을 통해 21세기에 부패 없는 깨끗한 건설교통행정 구현이 가능하고 실현될 수 있다.

(14)

<공공건설부문 업무흐름도(flowchart)>

주요단계 주요업무내용 세부작업내용

계획단계 ․기본구상

․타당성조사

․건설공사기본계획

․공사수행 방식의 결정

․사업의 필요성 검토

․사업구상

․사업 우선순위, 대안, 예산확보 방안

․사업계획 수립

․사업계획 공고 및 확정

․사업관리단 설정

․타당성 조사 예산확보(타당성 조사)

․기본설계 예산확보

설계단계 ․기본설계

․공사비증가 등에 대한 조치

․실시설계

․측량 및 지반조사

․설계의 경제성 등 검토

․기본설계(기본설계 수행자 선정)

․용지구매 예산확보 및 용지구매

․실시설계 예산확보

․세부측량 및 지반조사

․실시설계 및 설계도서 작성

․실시 설계심사 및 사전구매 예산확보

시공단계 ․준공

․공사참여자의 실명관리

․사후평가

․용지확보

․인․허가 완료

․입찰․계약 : 발주, 입찰공고, 현장설명, 낙찰자 결정, 계약체결

․사전구매․시공예산 확보

․공사시공 : 설계변경, 기성검사, 시공감리 병행

․시운전 및 성능시험

․준공검사

감리단계 ․시공상태의 점검․관리

․공사의 관리

유지단계

․유지관리 ․유지관리팀 구성

․유지관리 지침서 작성

․사업평가보서 작성 관리단계

(15)

<부패방지방안의 접근방법>

단 기 대 안

․사업계획 공개

․타당성 조사 전문가 육성

․건설공사 윤리계약서 작성

․예비입찰모입실시

․낙찰정보 공개

․공사지연사유 및 내역 공개

․기록유지

․품질평가 장

기 대 안

․내실화

․충실화

․현실화

․투명화

․정확화

․철저화

NCNC MOCT

(No Corruption & Clean MOCT) - 부패 없는 깨끗한 건설교통행정 -

부패기회 감소 공무원 청렴성 증가

건설교통부 부패방지위원회 (전문가․시민참여)

법준수 부패예방

조치수립

엄격하고 확실한 징계

부패취약요인 발굴 및 제거

(16)

<반부패 노력지수 평가메트릭스>

구분 평가항목 및 내용 점수 가중치 총점

각 지방 사무소 자료를 이용한 평가 (100점)

대민업무 처리 만족도(20점)

지역주민․민원인의 만족도(15점) 처리 인원수: 1인당 처리건수(5점)

80%

자체 반부패 노력활동

(20점)

부패계획 이행실태(5점) 반부패 교육(5점)

공무원 윤리강령 운영 준수상태(10점) 타감사기관의

감사사항 분석 (30점)

징계비율(파면, 해임, 정직 등의 건수)(12점) 기타 지적사항(경고, 주의, 시정 통보사항) (8점)

지적사항에 대한 이행노력(10점) 행정의

투명성․정확성 (30점)

집행기준의 명료성(10점) 행정정보공개를 위한 노력(10점) 행정절차의 간소화(10점) 건설교통부의

자체 감사 내용 (100점)

징계비율(40점) 기타지적사항(30점)

업무관련 민원제기 건수(30점)

20%

평가종합지수 =

1.2

건축물 규제를 통한 경관관리방안 : 부산사례를 중심으로

The Landscape Management Guidelines

by Regulating Buildings : Focused on the Case of Busan 박양호․이성호․허윤경

2002. 12/97면/정책연구/국토연 2002-11

인구증가와 양적인 개발압력은 한정된 공간에 고밀의 토지이용으로 나타났다. 이는 무

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분별한 난개발을 초래하였고 보존 가치가 높은 경관의 파괴로까지 이어지고 있다. 그러나, 최근 들어 개발에 있어서도 환경, 생태, 삶의 질 등과 같은 요인들을 고려하기 시작하였고 공익적 기능인 경관에 대한 사회적 가치가 커지고 있다. 기존의 계획 개념은 경제성장과 도 시를 중심으로 이루어졌지만 점진적으로 환경과 생태로 이동하고 있다.

제1장 서론

제정된「국토의계획및이용에관한법률」에서 경관이 중요한 분야로 부각되었다. 이전 도시계획법에서의 경관은 환경의 한 분야로 인식되었으나 새로운 법률에서는 토지이용 및 기타 분야와 대등한 수준으로 다루게 되었다. 경관행정에 있어서도 본격적인 지방화시대의 돌입으로 경관에 대한 관심이 증대되고 있다. 그러나 현재까지의 정책은 다양한 규제는 있 으나 실효성을 거두지 못하고 대규모의 경관 훼손이 지속적으로 발생하는 문제점을 드러내 고 있다. 따라서 현시점에서 지역적 특성을 고려한 경관개념을 정립하고 개발압력에 따른 경관훼손 실태를 파악하여 향후 경관을 보존할 수 있는 합리적인 정책제시 연구가 절실히 필요한 시점이다.

제2장 이론적 고찰

경관을 보여지는 풍경과 그 속에 내재하는 환경 그리고 이를 관찰하는 사람사이의 상 호작용이라고 정의할 때, 결국 경관은 지각되어지는 것으로만 끝나는 것이 아니라 좋다 또 는 좋지 않다라는 가치의 판단까지 동반하게 되는데 이러한 가치판단은 보편적인 기준에 의한 것보다는 지역의 장소성이나 그 지역 주민의 문화적 성격에 의한다고 볼 수 있다. 합 리적으로 경관을 파악하기 위해서 경관을 유형화하고 분류하였다. 이후 부산에서 보존할 가치가 있는 경관을 설문조사를 통하여 분석하였다. 부산시민들이 부산의 지역적 특성에 대해서 가장 많이 언급을 한 것은 역시 산과 바다 등으로 대표되는 자연환경이었다. 전반적 으로 부산시민들은 자연환경에는 긍정적인 시각을 갖고 있으나, 건축물과 인공물 등에는 부정적인 생각을 하고 있는 것으로 나타났다. 부산의 지형적 특성 및 지역적 특성과 건축물 의 형태에 관해서 부산시민들은 부정적인 시각을 갖고 있는 것으로 나타났다.

결론적으로 현재 부산시민들은 경관에 대한 구체적인 인식보다는 추상적으로 자연경 관과의 조화를 선호하고 있다. 부산다운 경관은 자연적 요인으로 인식되고 있으며 특히 해 안과 산지, 구릉지의 녹지를 들고 있다. 즉, 산지와 해안이 조화된 경관을 보존 가치가 높은 경관으로 파악하고 있다.

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제3장 경관 훼손 양상 및 문제점

부산의 녹지경관은 개발압력에 따라 고지대의 녹지가 지속적으로 개발되고 있고 구릉 지는 저층의 주택으로 인하여 슬럼화되고 있다. 수변경관은 대규모 아파트가 입지하여 획 일적인 경관을 창출하거나 무계획적인 소규모 시설물에 의해서 점적으로 경관을 훼손하고 있는 실정이다. 개발 원인에 의해 발생하는 경관 훼손 유형을 분류하면 차폐경관, 슬럼경관, 잠식경관, 획일경관, 위압경관 5가지로 나눌 수 있다. 차폐경관으로 부산전역에서 산지에 대한 조망이 어려워지고 있는 실정이다. 따라서 금정산과 같은 양호한 산지에 대한 조망점 에 위치한 지역에서는 조망권을 보호하기 위한 지침이 필요하다. 부산의 시내 중심부 구릉 지를 차지하고 있는 슬럼건축물에 의한 불량한 경관은 점진적인 재개발을 통해 개선해 나 가야 한다. 얼마 남지 않는 구릉지의 경사면을 파괴하고 점차적으로 대규모 아파트나 건축 물들이 들어서고 있다. 현재 남아있는 양호한 구릉지를 보전하기 위해서는 구릉지에 입지 하는 건축물에 대한 규제가 도입되어야 한다. 또한 훼손된 구릉지에 대해서는 적절한 법면 녹화가 이루어져야 한다. 또한, 변화 없는 단순한 건축물이 연속적으로 입지하여 개성 없는 벽면으로 인식되어지고 있다. 따라서 다양한 경관으로 유도하기 위하여 대규모 아파트의 경우는 주호동의 변화를 유도할 필요가 있다. 주위와 건축물과 조화를 이루지 않고 건설되 는 초고층 건축물에 대해서는 지역․지구제의 용적, 건폐율을 검토하여 규제하여야 할 것 이다.

제4장 경관관련제도

현재 시행중인 우리나라와 외국의 경관관련제도를 살펴보았다. 먼저, 우수한 경관지역 의 난개발의 원인을 파악하기 위하여 우리나라의 법․제도적 측면, 경관관리 측면, 지자체 의 제도적 장치 등을 중심으로 관리실태를 검토하였다. 국토이용관리법의 일관성 없는 잦 은 개정으로 행위제한이 실효를 거두지 못하고 있고 건축법의 규제완화로 소규모 건축물이 난립하는 원인이 되고 있다. 건축물의 미관 및 경관관리를 위해 활용할 수 있는 건축심의는 심의대상이 대규모 건물이나 공동주택으로 한정되고 중소규모 건축물은 심의대상에서 제외 되기 때문에 건축심의를 경관관리 수단으로 활용하기에는 한계가 있다.

일본의 도시경관관리는 종합적인 틀 속에서 자연경관, 역사경관, 수변경관 등 각 분야 에 세분되어 법과 조례, 요강 등이 마련되어 현실적이고 신속한 행정대응적 수단을 가지고 있다.

독일은 역사적 환경보존을 위해 연방차원의「도시계획촉진법」과「연방건축법」을 활

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용하여 도시경관을 관리하고 있으며 지방자치단체 차원에서도 함께 관리하고 있다. 특히, 지구상세계획에 의한 관리제도는 규제를 통하여 건축물의 비례, 건축물의 위치, 건축형식 등을 결정할 수 있으며 도시경관 조례와 같이 운용하고 있다. 독일의 지구상세계획과 유사 한 지구단위계획을 수용하고 있는 우리나라에서도 다양한 경관관리제도를 수용하여 다각도 의 관점에서 우수경관지역을 보전토록 해야 할 것이다.

제5장 경관관리방안

경관관리를 위한 기본방향은 크게 4가지로 정리할 수 있다. 첫째, 경관의 관리가 필요 한 주요한 경관보존지역은 경관지구, 미관지구의 지정과 지구단위계획구역으로 지정하여 건축물의 미관과 경관을 관리한다. 둘째, 각 경관특성에 따라 세분하여 경관지구와 미관지 구를 지정하고 건축물 규모 및 형태에 대한 기준을 시․군 조례에 마련하여 지역적 특성이 고려된 건축물로 원천적으로 관리한다. 셋째, 미관지구, 경관지구, 지구단위계획구역 등 경 관관리에 활용할 수 있는 지구․구역의 행위제한 기준과 건축기준에 대한 심의와 지구․구 역 내에서 건축물에 대한 심의를 병행하여 운영하는 것이 효과적이다. 넷째, 미관지구, 경관 지구, 지구단위계획구역 등 건축기준을 심의하는 도시계획위원회의 역할과 당해 지역 내에 서의 건축심의를 담당하는 건축위원회의 역할을 통합하는 경관관리와 보전을 위한 심의위 원회를 운영하는 것이 바람직할 것이다.

제6장 결론

본 연구는 경관관리를 위한 초보적인 시작단계에 불과하고 학문적 토대도 아직 열악한 것이 현실이다. 따라서 본 연구를 토대로 향후 체계적이고 심도 있는 연구과제들이 지속적 으로 수행되어 실천 가능한 정책대안들이 많이 나오길 바란다. 그러나 본 연구가 자연경관 훼손과 무분별한 개발을 방지하고 지역적 특성을 고려하여 주변환경과 조화되고 개성있는 경관을 유도할 수 있는 경관관리방안으로 나름의 기여를 하길 바란다.

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1.3

국토계획 평가체계 구축방안 연구

The Comprehensive and Integrated Evaluation System for National Territorial Planning

양지청․윤혜철․양진홍

2002. 12/218면/기본연구/국토연 2002-1

경제사회환경 및 법제도 등의 여러 가지 여건이 변화하는 가운데 20년 장기계획으로 수립된 국토계획의 평가를 위해서 평가체계의 구축이 필요하다. 특히 국토기본법이 제정된 상황 속에서 체계적인 평가체계의 구축을 위한 접근방안, 평가방안자체에 대한 논의를 포 함한 연구가 필요하다. 우리 국토에서 진행되고 있는 상황에 대한 국가인프라를 비롯한 다 양한 투자관련 자료의 수집분석이 필요하며, 경쟁력 강화, 삶의 질, 국제화, 개방화 등 다양 한 패러다임이 강조되는 상황 속에서 평가방법, 기법도 새로운 전환이 필요하다. 즉, 국토계 획의 평가를 위한 세부 모형, 기법, 데이터 구축개발이 필요하며 이를 포괄하는 종합평가체 계(Comprehensive Evaluation System)의 구축이 요망된다고 하겠다. 이 연구의 목적은 우선적 으로 평가를 위한 접근 방안에 대한 논의로부터 시작해 과학적인 국토계획 평가체계를 수 립함에 있다. 평가체계의 구축시 다양한 요인을 고려한 아이템 개발 및 지표․기법개발연 구가 포함되어야 할 것이다. 지표의 도출 및 활용, 요소모형 정립은 평가체계의 중요한 과 정이다. 국가 교통시설, 수자원, 환경시설 등 인프라에 대한 부문별 투자현황을 파악하고 분 석하는 과정도 중요하다. 그리고 국토기본법상에 건설교통부 장관이 국토종합계획의 성과 를 정기적으로 평가하고, 이를 토대로 5년마다 계획을 재정비토록 의무화하였고(제18조 및 제19조 : 2003년 1월 시행), 또한 정책평가 차원에서 부처평가 등이 존재하고 있어 여러 가 지 측면에서 평가의 중요성이 강조되고 있다(국무조정실, 정부업무 등의 평가에 관한 기본 법 : 제정 2001.1.8 법률 제6347호 행정자치부). 하지만 정부업무의 심사평가 및 조정에 관 한 규정을 보더라도 평가가 어떠한 평가인지 그러한 방안으로 당초 목적을 달성할 수 있을 지 여러 가지 측면에서 의문을 제기할 수 있다. 이러한 상황 인식이 연구의 본질적인 출발 점이다. 이 연구자체만으로는 연구기간과 연구진의 한계로 또한 연구환경의 한계로 연구책 임자가 당초 의도한 본질적인 연구 설계(Main Research Design)를 만족시킬 수 없다. 본 연

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구는 이러한 연구의 시작에 불과하다고 생각한다. 즉 본 연구는 국토계획의 평가체계 구축 과 관련된 연구로 어떻게 평가체계를 구축하느냐, 평가의 위치 및 위계, 다양한 평가방안을 조사 비교하고 어떤 기준, 방안, 지표가 있어야 하느냐, 어떤 요소모형이 필요하느냐에 주요 연구의 목적이 있다. 집행평가, 체크리스트 등과 관련한 연구도 진행하여 일차적으로 국토 기본법 시행령의 운영에 기여하도록 한다. 현 단계에서 중요한 것은 평가체계의 개념, 평가 체계의 구조, 필요 정보 / 데이터의 구체화, 평가 요소 등에 대한 개별적 접근과 통합화 과 정에 대한 검토다.

제1장은 서론 부문으로 연구의 범위, 방법론이 제시된다. 아울러 국토계획에 대한 최 근의 변화과정을 제시한다. 본 연구의 범위는 국토종합계획을 구성하고 있는 계획 중 일차 적으로 전국계획을 대상으로 한다. 즉 개별 도시계획, 광역계획 등은 본 연구의 직접 연구 범위에서 제외하도록 한다. 일차적으로 공공투자사업, 즉 대형국책사업 프로젝트의 경제적, 정책적, 기술적 타당성 검토를 대상으로 할 수도 있으며 이를 포함한 집행평가가 그 주요 대상이 된다. 아울러 제도적 측면에서 실제 야기되는 추진상황과 실태분석 위주로 연구하 도록 한다.

평가유형을 다양화하면서 입체적으로 평가체계를 구축하도록 한다. 대상 사업 이외의 분야를 유형화하여 주요 전략․실제 정책을 평가하는 체계를 도출하도록 한다. 그리고 평 가체계를 구상하기 위한 시간적 범위는 제3차 국토종합계획에서 연계되어 현재까지 그 평 가성을 검토하는 사업과 제4차 국토종합계획에서 추진하는 사업을 대상으로 한다. 이 연구 는 앞에서도 밝힌 바대로 실제 평가 작업을 하는 데 있는 것이 아니고 어떠한 평가, 요소 등이 포괄되는 평가체계를 구축하는 데 있다. 하지만 예시적으로 실제 분야평가도 시행하 여 이해를 돕도록 한다.

제2장은 국토계획 평가체계의 이론적인 고찰과 발전을 논하는 장이다. 따라서, 국토계 획의 한계, 성격, 평가체계, 다른 나라의 평가, 평가의 일반론과 공간계획의 평가 등을 살펴 보도록 한다. 국토계획의 평가를 위해 목표달성 매트릭스, 매트릭스 평가법 등을 분석하고, 이의 응용방향을 모색한다. 본 연구를 진행하기 위해서 문헌 및 이론 고찰을 시행하되 먼저 평가단위, 평가주체, 평가방식 등과 관련한 문헌을 비교하도록 한다. 분야별 평가 접근방안 도 검토하도록 한다. 아울러 평가의 기준과 평가의 유형에 대한 고찰도 병행한다. 예를 들어 투자효과, 경쟁력 강화, 삶의 질(일관성, 논리성, 투명성 등)과 관련한 사항도 검토한다.

그리고 평가시스템(Evaluation System)에 대한 평가분석도 검토하도록 한다. 여기에 목 표성취도 분석, Check List Methods 등에 대한 검토와 발전방안에 대해 논의하도록 하며, 부

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분적으로 외국의 관련 sub-model 연구 및 시사점도 포함하도록 하여 후속연구가 진행되는 데 도움이 되도록 하였다.

제3장은 국토계획 평가체계의 설계와 관련한 장이다. 따라서 평가의 요소, 평가체계의 위치에 대해서 논하고, 다양한 평가의 모듈이 제시된다. 평가체계는 평가위계, 평가단계, 평 가기준, 평가요소(모형, 모듈), 평가방안정립이 포함되어야 한다. 여기서 제시하는 모듈은 가능한 방안의 일부가 될 것이다. 이러한 필요 모듈이 적절하게 조화되고 연계되어야 완벽 한 평가체계가 이루어질 것이다. 인터페이스 모델을 직접 만들어 활용하는 것도 가능하다.

MPMP 모형은 다양한 관점에서 분석을 실시하기 위한 모형이다. 투자분석, 지표지수 분석에서 메타평가까지 포괄한다. Multi Path Multi Phase가 의미하는 바대로 다경로, 다면 평가를 의미한다. 개별 평가국면에서의 강조점은 평가의 일관성, 평가단계별 적합성, 방법 론의 적절성이다. SEDE(Select Elect Develop Evaluation)모형은 국토계획의 목표를 달성하기 위한 추진계획에 따라 각 평가요소를 도출하고, 평가분야를 정하여 부문별 지표 및 지수, 기준에 의해 평가를 수행하고 있다. SEDE 모형은 일반적으로 평가 기준, 대지표, 소지표 등 을 어떻게 구성하느냐가 중요한 핵심과제가 된다. 목표(goal)와 전략 추진계획에 대한 검토 가 이루어져야 하며 구체적인 지표가 선정되어서 그 가능성이 검증되어야 한다. 대개 평가 기법은 상당히 많이 발전된 반면, 정성적인 방안을 고려할 때 이를 객관화하는 방안이 미흡 한 실정이다. INVPR 모형은 국토계획 투자의 우선 순위를 결정하기 위한 사전평가모형으 로서 지역파급효과 분석 및 비용-편익분석을 통해 투자우선순위를 결정하게 된다. 이 모 듈은 다양한 사업으로 구성되는 국토계획의 기본적인 타당성을 담보하는 기초가 된다. 아 무리 장밋빛 청사진을 제시하고 추진하려 해도 추진주체인 공무원과 공공부문이 회의적으 로 생각해서는 추진이 지연되고 혼란을 초래하게 된다. 따라서 국책사업에 대해서라도 예 산배분을 더욱 체계화시켜 나가야 하며, 중간점검을 통해서 평가가 이루어져 전체적인 효 율성을 제고시켜야 한다.

수도권과 관련해서는 통합모형을 고려할 수 있다. 이는 인구와 경제, 토지, 교통을 통 합하는 모듈로서 교통수요 예측과 토지이용 부분이 함께 연계된 내용으로 그 확장 가능성 이 매우 크다.

국토계획평가 종합 통합모형의 구조는 생활-산업 지원모형, 토지이용-교통균형모형의 결합을 통해서 지역생산, 고용, 경제성 분석 등 국토계획에 대한 종합평가를 수행하게 된다.

제4장은 국토계획 집행평가 및 매트릭스평가체계를 다루는 장으로 평가부문을 선정하고, 국책사업부문과 법제화, 제도화 부문으로 구분하여 평가하는 방안을 제시한다. 개방형 국토

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축, 지역별 경쟁력 고도화, 건강하고 쾌적한 국토 환경조성, 고속교통 정보망구축, 남북한 교 류협력기반 구축이 국토계획 평가부문으로 제시되었다. 아울러 경쟁력, 통합성, 균형성, SOC 투자효과, 개방․국제화, 삶의 질, 지속가능성, 안전성, 정보화 등 9개 부문을 평가 기준으로 제시한다.

제5장은 국토계획 관련 체크리스트를 다룬 장이다. 여기서는 전국차원과 지역차원의 체크리스트를 예시적으로 제시한다. 이러한 국토계획 평가 체크리스트를 통해 다양한 평가 를 시행할 수 있다. Check List는 사전, 과정․추진, 사후 평가과정에서 국토 및 지역의 성 장, 교통개선과 같은 국토계획과 관련된 국가사업, 국책사업의 사회․경제적 영향분석과 효 과분석을 평가하는 항목까지 포함하게 된다. Check List는 도로․철도․공항․항만 등의 부 문별 투자추이와 투자달성도, 지역별 투자배분, 그리고 중앙․지방․민간 등의 투자주체별 투자추이 등의 투자성과분석을 통한 항목도 포함한다. 그리고 투자성과분석 외에도 주요 국책사업의 집행평가와 수도권 집중도, 지역격차수준을 측정․평가한 항목도 고려되어야 한다. 지역격차수준은 변동계수(CV)계수, 지니(Gini)계수, 타일(Theil)계수, FGT 지수를 활용 하며, 평가를 위해 순위규모측정지수(Rank-size Inequality Measure)도 항목에 포함한다. 아울 러 국토계획을 둘러싸고 있는 제도적 요소, 관계요소를 고려해야 한다.

제6장은 국토계획 집행 및 관리평가 부문으로 실질적으로 가중치를 구하여 9개 부문에 대하여 평가를 시행하였다. 보다 효율적이고 합리적인 국토계획평가체계를 개발하기 위해 서는 해당분야의 전문가들의 의견이 반영되어야 하며, 아울러 합리적인 의사결정과정이 있 어야 한다. 이를 반영하기 위한 기법 중의 하나가 계층화 분석법(AHP)이며, 이는 일반적인 인간행태나 분석적 사고를 계량적으로 반영하기 위한 의사결정 기법의 하나다.

이러한 과정을 거쳐 평가한 결과 65.642의 점수를 획득하였는데 이는 100점 만점으로 한 수치다. 이외에 부처별 평가를 위한 평가방안이 필요하다. 이를 위해서는 다음과 같은 평가 매트릭스를 고려해 볼 수 있다. 각 부처별 국토계획 관련 주요업무를 나열하고, 각 부 처별 평가기준을 정하는 과정이 필요하다. 아울러 부처별로 추진계획을 제출토록 하여 그 실적을 체계적이고 분석적으로 평가하는 것이다.

제7장은 요약 및 정책건의에 관련한 장이다. 순환계획 및 평가과정을 지속적으로 수행 하기 위해 종합적, 체계적, 객관적인 의사결정자료를 제공하는 평가모형 구축이 필요하다.

평가체계의 구축을 통해 예산과 연계시키고, 국회보고 등을 통해 사업의 투명성과 신 뢰성을 높임으로써 집행의 효율성을 제고시킬 수 있다. 국토계획은 모든 부문 내용을 포함 하는 장기종합계획이다. 이를 고려하여 각 부문의 사회․경제적 변화를 반영한 계획내용을

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수정․보완할 수 있는 환류체계(Feed Back System)가 요구된다. 아울러 계획집행의 감독과 각종 개발행위에 대하여 지속적인 조성이나 통제기능을 수행할 수 있는 제도적 장치가 필 요하다. 특히 계획기간 중 새로운 개발사업의 투자 및 계획에 포함된 사업의 폐지 또는 변 경의 필요성이 제안될 경우 이에 따른 종합적인 검토와 계획의 수정이 요구된다.

우리나라의 국토계획제도는 평가체계 및 환류체계를 갖추지 못해 계획의 실효성과 합 리성에 많은 의문점이 제기되고 있다. 계획내용에 대한 평가는 문제의 인지, 목표의 설정, 수단의 선택, 계획 원단위의 산출, 계획지표의 설정, 대안의 설정 등 계획의 목표와 목표달 성을 위한 제 수단의 적절성에 대한 평가를 내용으로 한다. 전문평가기관은 기획예산처 등 의 예산담당기관으로부터 공무원 파견 및 업무협조를 공고히 하고, 국회예결위에 대한 보 고를 의무화하여 계획수립과 평가, 예산연계를 통한 집행력을 제고시켜 나가도록 한다. 평 가의 일반론적인 측면과 국토계획 분야의 특수성을 고려할 때 국가경쟁력, 통합성, 삶의 질 등과 같은 평가기준이 제시되었다.

국토계획의 집행평가를 위해서는 국책사업평가와 추진, 제도화 평가가 제안되었다. 체 크리스트 방안과 목표성취도 분석을 응용한 방안도 제시되었다. 인구성장과 이동, 수도권 집중도, 종주화지수, 지역간 격차 등을 우선적으로 활용하여 평가체계를 구성한다. 즉 다양 한 국토계획 체크리스트를 개발하고, 이를 토대로 가중치를 고려한 집행 및 관리평가를 진 행할 수 있으며 신 지표에 대한 개발도 가능하다. 평가는 다양한 차원에서 진행되어야 한 다. 평가의 주기, 시간과 제약요인에 의해 평가의 유형, 방법을 선택할 수 있다.

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1.4

국토균형발전을 위한 중추기능의 공간적 재편방안

Locational Analysis and Spatial Reorganization Strategies of Central Management Functions in Korea

박양호․김창현

2002. 12/317면/기본연구/국토연 2002-6

본 연구는 국가적 과제로 부각된 국토균형발전, 특히 수도권과 지방의 공동발전을 위 해 중추기능의 입지실태를 구명(究明)하고, 중추기능의 공간적 재편을 통한 국토재편의 전 략과 방안을 제시한다. 우리나라에서는 그동안 국토균형발전을 위하여 국토계획을 비롯하 여 각종 지역개발관련 정책들을 수립, 집행하였지만 인구 및 산업과 각종 기능의 수도권 집 중 현상은 좀처럼 해소되지 않는 가운데 지방의 사회경제적 수도권 종속성은 더욱 심화되 는 양상을 보이고 있다. 이에 본 연구는 국토불균형 문제의 핵심원인이 되고 있는 국가공공 기관(政), 기업본사(産), 명문대학(學) 부문에서 중추기능의 수도권 집중실태와 입지동향을 규명하고, 중추기능의 공간적 재편의 필요성과 가능성을 검토한다. 이어 정(政)․산(産)․학 (學)부문 중추기능의 공간적 재편전략을 제시하고, 이에 근거하여 국토균형발전 차원에서 중추기능의 공간적 재편을 위한 단계적 실천방안과 행․재정적, 법적 차원의 종합적인 제 도개선 방안을 제시하고자 한다. 이러한 목적을 갖는 본 연구는 총 7개의 장(章)으로 구성 되어 있으며, 제1장과 제2장은 서론과 이론적 검토 부분, 제3장에서 제5장까지는 실태분 석․외국사례 부분, 그리고 제6장과 제7장은 정책제안 및 결론부분에 해당된다.

제1장 ‘서론’에서는 연구의 배경, 연구의 목적과 범위 및 방법, 그리고 연구의 틀을 제 시한다. 제2장 ‘중추기능의 정의와 이론적 검토’에서는 중추기능에 대한 개념을 정립하고 중추기능에 관한 다양한 이론을 종합적으로 검토한다. 본 연구에서는 중추기능을 통제력을 갖는 기능이라 정의한다. 통제력에서 조직(본부), 경제력, 신망이 그 근원을 형성하고, 실천 적 의미에서 그 각각에는 국가공공기관과 공기업본사, 대기업 본사, 명문대학이 해당될 수 있다. 이에 본 연구에서의 중추기능은 중앙정부 기능(政), 대기업의 본사기능(産), 명문대학 기능(學)으로 구분된다. 중추기능 입지와 관련한 이론적 검토에서는, 상호 긴밀하게 연계되 어 있는 수도기능론, 서비스기능의 중심지이론과 도시계층성, 사무활동 및 본사기능의 입지

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이론, 네트워크 도시체계론을 중심으로 검토하는데, 그 결과 네트워크 현상과 중심지 계층 조직화 현상의 공존이 대부분의 연구결과로서 제시되고 있는 것으로 나타난다. 이론적 검 토결과를 종합하면, 중추기능 입지와 지역변화에서 중추기능의 집중적 입지는 수도기능 일 극화와 밀접하게 연계되면서 자기팽창효과를 통하여 인구 및 산업과 각종 기능이 특정 지 역에 집적되는 결과를 초래하는 반면, 중추기능의 분산적 입지는 수도기능의 다극화와 밀 접하게 연계되면서 각 지역들이 기능 전문화․다양화를 통하여 네트워크를 구축하는 효과 를 갖는다는 결론을 도출할 수 있다.

제3장 ‘중추기능의 입지동향과 영향력의 지역간 비교분석’에서는, 중추기능 입지동향, 중심(重心)변화, 지역중력지수에 의한 영향력을 지역간에 비교․분석한다. 최근 10년 동안 에 우리나라 중추기능 입지의 지역간 분포에 다소의 변화가 일어나고 있음을 목격할 수 있 다. 국가공공기관(政)에서 중앙행정기관의 수도권 입지비중은 정부대전청사로의 일부 중앙 행정기관의 이전에 기인하여 최근 10년 정도 사이에 100%에서 79%로 감소하였다. 반면 공 기업 본사의 수도권 입지비중은 최근 10년 사이에 0.9% 정도 감소하였으나 현재 83% 이상 이 수도권에 집중되어 있다. 대기업 본사(産)의 수도권 집중도에서는 100대 기업의 경우 최 근 10년 사이에 94%에서 91%로 감소하였지만 500대 기업본사의 경우는 82.6%로 변화가 없으며 3000대 기업본사의 수도권 집중도는 같은 기간동안에 68.9%에서 71.9%로 3%가 증 가하였다. 대학기능(學)에 있어서는 20대 주요 명문대학의 수도권 집중도는 65%로 수도권 입지규제에도 불구하고 그 집중도에는 변화가 없다.

<수도권 집중도 : 2000>

중앙행정기관( 部 ) 공기업 본사 1 0 0 대기업본사 제조업고용기회

인 구

8 3 . 2 % 9 1 . 0 % 4 6 . 6 %

4 6 . 3 %

1 0 0 %

1990년대 이후의 입지이전경로에 있어서도 수도권 지향성이 매우 높은 것으로 나타났 다. 국가공공기관(政)의 경우, 특히 공기업 본사의 수도권 지향성이 높은 가운데 중앙행정기 관은 정책적 차원에서 일부기능이 정부대전청사로 이전되었지만 대부분 청(廳)단위 기관이 고 부처단위 기관은 여전히 수도권에 집중되어 있다. 1992년과 2002년 사이에 공기업본사 를 이전한 사례 18개 중 83%인 15개 본사가 서울에서 경기도로 이전하였으며 지방(충청권)

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으로는 3개 본사만 이전한 데 불과하다. 그리고 경기도로 이전한 공기업 본사 15개 중 9개 본사가 분당, 평촌, 일산신도시로 이전하여 신도시에 대한 입지선호가 매우 높게 나타났다.

기업본사 기능에서는 통신, 금융, 보험업 등은 수도권 그 중에서도 서울로의 입지지향성이 매우 높고 제조업은 본사의 지방입지가 확대되는 구조적 특징을 보여주고 있다. 1990년과 2000년 사이에 증가한 100대 기업본사 중 금융․보험업 12개 기업본사 전체, 운수․창고․

통신업 4개 기업본사 중 3개가 서울에 입지하였으며, 제조업체는 16개가 줄었지만 지방에 서만 4개 기업본사가 늘어나고 있다. 500대 기업 중에서는 1990년과 2000년 사이에 증가한 금융․보험업체 36개사 중 35개사가 수도권에 본사를 두고 있으며, 지방의 충청권에서 6개 제조기업 본사가 증가하고 있다. 같은 기간 동안에 3,000대 기업본사 중 운수․창고․통신 업의 경우 수도권 입지비중은 71.0%에서 85.6%로 증가하였고, 금융․보험업의 경우 79.0%

에서 88.2%로 증가한 반면 제조업 본사의 입지비중은 66.7%에서 44.4%로 크게 줄어들고 있어 3,000대 기업본사의 수도권 입지강화는 통신, 금융․보험업 등이 주도하는 것으로 나 타나고 있다.

정(政)․산(産)․학(學) 중추기능이 수도권에 고도로 집중되어 있으며 최근 10년 사이 에 별다른 변화 없이 수도권 집중성은 견고하게 유지되고 있는 가운데 특히, 수도권 중에서 도 서울반경 20km권 이내의 지역에 중추기능이 밀집되어 있어 이 지역이 우리나라 중추기 능의 분포에서 핵심지역이 되고 있다. 즉, 과천과 수도권 신도시의 대부분이 포함되는 이 지역에 현재 중앙행정기관의 75%, 공기업본사의 76%, 100대 기업본사의 83%, 20대 명문대 학의 55%가 입지해 있다.

중추기능의 수도권 집중은 중추기능의 국토공간상 중심(重心) 변화에 그대로 투영되고 있다. 즉, 1990년과 2000년 사이에 인구를 기준으로 한 국토공간상의 중심(重心)은 서울로부 터 126km 지점에서 119km 지점으로 서울에 7km 정도 가까워지고 있다. 제조업을 기준으로 한 국토공간상의 중심 역시 같은 기간 동안에 서울방향으로 5.2km 정도 당겨지고 있다. 중 추기능 중 국가공공기관(政)의 국토중심점은 중앙행정기관의 경우 서울로부터 멀어진 반면 공기업 본사의 경우는 서울방향으로 약간 끌어당겨지고 있다. 대기업 본사(産)의 경우, 100 대 기업본사의 국토중심점은 서울에서 약간 멀어졌지만 여전히 수도권 내에 위치하고 있으 며, 500대, 1,000대 기업본사의 국토중심점은 서울로 약 5km 정도 당겨졌고, 3,000대 기업본 사의 경우는 13km 정도 서울방향으로 이동하였다.

최근 10년 사이에 중추기능의 수도권 집중성과 지향성이 강고하게 유지되고 있는 것은 중추기능에서의 수도권 흡인력이 매우 강력함을 시사하는 것이다. 실제로 중력모형을 응용

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한 지역중력지수(RGI : Regional Gravitation Index)를 이용하여 지역간 상호작용에 대한 수도 권의 영향력 또는 지배력을 측정한 결과, 우리나라 중추기능의 지역간 상호작용에서 전체 의 95% 이상을 차지하는 것으로 나타난다. 국가공공기관(政)에 의한 지역간 상호작용에서 수도권의 영향력은 전체의 99% 이상을 유지하고 있는데 중앙행정기관의 경우 정부대전청 사로의 일부기능 이전에도 불구하고 1992년과 2000년 사이에 수도권 영향력의 감소는 0.4%

정도에 그치고 있다. 공기업 본사의 경우에서는 1992년과 2002년 사이에 수도권의 영향력 은 전체의 98.4%에서 99.0%로 증대되고 있다. 대기업 본사(産)에 의한 지역간 상호작용에서 수도권의 영향력은 기업규모에 따라 약간 다른 특성을 보이기는 하나 매우 강력한 수준을 유지하고 있다. 즉, 100대 기업본사의 경우 수도권의 영향력은 1990년과 2000년 사이에 전 체의 99.5%에서 99.3%로 99% 이상을 유지하는 가운데 그 변화가 미미하고, 500대 기업본 사의 경우에서는 수도권의 영향력은 1990년과 2000년 사이에 전체의 96.9%에서 98.3%로 크 게 증가하였으며, 3,000대 기업본사의 경우 수도권의 영향력이 같은 기간 동안에 전체의 94.6%에서 95.3%로 증가하여 수도권의 영향력 또는 지배력 확대에 크게 기여하고 있다. 우 리나라 20대 주요 명문대학(學)을 기준으로 한 지역간 상호작용에서 수도권의 영향력은, 학 교수를 기준으로 한 경우에서는 1996년과 2001년 사이에 전체의 90.3%에서 85.4%로 약간 감소하였으나, 20대 주요 명문대학의 교수수를 기준으로 한 경우에서는 1993년과 2001년 사이에 전체의 90.5%에서 91.1%로 증가하였다.

우리나라 중추기능의 지역간 상호교류작용에서 수도권의 영향력이 전체의 95% 이상을 차지하여 수도권이 우리나라 중추기능을 지배하고 있는 가운데 지방의 수도권 종속성이 매 우 심함을 알 수 있는데, 수도권 중에서도 특히, 서울로부터 반경 20km권 내에 중추기능 지 역중력의 85% 이상이 응축되어 이 지역이 우리나라 중추기능의 핵이 되고 있다. 즉, 이 지 역이 수도권으로 인구, 산업 및 각종 기능을 끌어당기는 자석(磁石)의 핵(核)이자 블랙홀 또 는 유아등(誘蛾燈) 같은 역할을 하고 있다.

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<중추기능 지역중력지수의 서울로부터 거리대간 비교 : 정(政)․산(産)․학(學)>

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0 100.0

0-2 0km

20-40km 40-60km

60-80km 80-

100km 100-120km

120-140km 140-160km

160-180km 180-200km

200-2 20km

220-240km 240-260km

260-280km 280-300km

300-320km 320-340km

340-3 60km

360km이

서울로부터의 거리

역중력지수

1990 2000 수도권 비수도권

제4장 ‘중추기능의 입지결정요인과 인과메커니즘 분석’에서는 중추기능 입지결정요인 에 관한 조사․분석, 중추기능 실태분석결과의 종합, 이에 의거한 중추기능 수도권 집적 메 커니즘을 도출한다. 설문조사결과에 의하면 중추기능 중 민간기업의 본사입지에서 기업본 사가 수도권에 집중되어 있는 가장 큰 요인은 각종 정보 및 자금과 정부 등 국가공공기관 의 수도권 집중인 것으로 나타났다. 관련단체․업계와의 정보교환․수집, 자금조달 등 금융 거래, 정부․행정기관 등과의 접촉, 우수한 인재의 확보 면에서 수도권의 입지여건이 지방 보다 훨씬 높은 평가를 받고 있는 동시에 기업본사 지방분산의 애로요인으로 작용하고 있 다. 전반적으로 수도권의 경우 거대한 시장, 국가공공기관 및 금융기관 등의 집중으로 인한 각종 정보와 자금의 집중, 국제교류기반의 충실, 고급인재의 집적, 교통 및 생활여건의 양호 함 등이 입지선호요인이 되고 있다. 반면 지방의 경우는 주력공장과의 업무연계가 입지선 호요인으로 가장 많이 지목되고 있다.

기업본사를 지방에 두고 있는 기업의 경우에서도 서울지사[지점․사무소]가 실질적인 본사기능을 수행하고 있는 것으로 나타났으며, 향후 기업본사 기능을 지방으로 이전할 경 우에서도 본사의 핵심기능보다는 교육․연수기능, 기술․연구개발기능 등 일부 부차적인 기능만을 지방으로 이전하는 것을 선호하고 있다. 기업본사의 입지선호지역에서도 지방의 경우 수도권과 지리적으로 인접하여 수도권이 갖는 입지상의 이점을 활용할 수 있는 충청

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지역이 가장 선호되는 것으로 나타나고 있다.

이러한 조사결과를 통하여 국가행정기관, 즉 국가의 중추기능이 수도권에 고도로 집중 되어 있고, 그에 따라 각종 공공단체와 민간단체 등이 그 주변에 집적됨으로써 각종 정보와 자금이 수도권에 집중되는 결과가 초래되었으며, 이에 수익성 원리에 따라 그 입지가 결정 되는 민간기업의 본사가 수도권에 집중적으로 입지할 수밖에 없다는 점을 알 수가 있다.

즉, 국가의 중앙행정기관을 중심으로 하는 공공부문의 수도권 집중이 기업본사 기능의 수 도권 집중에 대한 가장 큰 원인이 되고 있는 것이다.

중추기능의 입지분포․영향력․입지결정요인 분석결과를 종합하면, 정(政)․산(産)․학 (學) 중추기능의 수도권 집중에는 두 가지의 동태적 메커니즘이 존재함을 알 수 있다. 하나 는 내적 메커니즘(inside dynamic mechanism)인데 이는 정(政)․산(産)․학(學) 중추기능 상호 간의 자체 공생(共生)메커니즘이며, 다른 하나는 외적 메커니즘(outside dynamic mechanism) 으로서 수도기능의 입지와 집중, 중앙집권적 정치행정구조, 정보 및 자금의 집중, 시장수요 (인구규모)의 크기, 고급두뇌의 입지, 관련단체 및 업계의 입지, 고속교통․첨단정보통신 기 반, 국제적 활동을 위한 인프라 등의 동인들이 상호 결합된 메커니즘이다. 이러한 내적 메 커니즘과 외적 메커니즘은 고도로 연계되어 정경협력, 사회적 관성, 네트워크 등의 요인으 로 얽혀 있는 가운데 전체 정(政)․산(産)․학(學) 중추기능의 수도권 집적메커니즘을 형성 한다.

이상으로부터 우리는 중추기능의 수도권 집중성과 지향성을 원천으로 하여 서울을 핵 (核)으로 하는 수도권이 중추기능에서 강력한 자력(磁力)을 보유하고 있음을 알 수 있다. 이 로부터 국토균형발전과 관련하여 다음과 같은 정책적 시사점을 얻을 수 있다. 첫째, 국토균 형발전으로 나아가는 길이 상당히 어렵기 때문에 새로운 정책수단이 강구되어야 한다는 점 이다. 둘째, 정부대전청사로의 일부 정부기능 이전, 수도권 신도시에 대한 입지선호 강화 등 으로부터 중추기능의 지방분산을 위해서는 정부기능을 핵으로 하는 패키지 단위로 기능을 분산하고 그 물리적 받침접시로서는 신도시 내지는 신시가지를 개발하는 방안이 효과적일 수가 있음을 알 수 있다. 셋째, 중추기능의 지방분산 방안은 정(政)․산(産)․학(學) 중 선도 기능을 어느 분야에서 찾느냐하는 것이 중요하다는 것이다. 특히, 중추기능의 수도권 집적 메커니즘에 기초한 전략이 중요하다. 넷째, 국토균형발전을 위해서는 지금까지와는 다른 혁 신적인 방안이 요구된다는 점이다.

제5장 ‘중추기능 분산의 외국사례’에서는 중추기능의 분산에 관한 외국사례를 소개하 고 있는데, 중앙정부기능의 지방이전에서 브라질의 브라질리아, 호주의 캔버라 등은 수도를

참조

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