국토연 20033
통합국토를 향한 지역간 공동발전방안 연구(Ⅰ) -수도권과 비수도권의 상생발전 방안-
A Study on Collaborative Development Strategy between the Capital Region and the Non-Capital Region in Korea
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뱍양호․이원섭․김종원․박인권 김의준․김선배․이상대․노근호
연 구 진
연구책임 박양호 선임연구위원 이원섭 연구위원 연구반 김종원 연구위원
박인권 연구원 외부연구진 김의준 연세대 교수
김선배 산업연구원 연구위원 김영수 산업연구원 연구위원 이원빈 산업연구원 전문연구원 이상대 경기개발연구원 연구위원 황금회 경기개발연구원 책임연구원 노근호 충북개발연구원 연구위원 변창흠 세종대 교수
A. Delamarre 프랑스 DATAR 정책담당관
연구심의위원 김용웅 부원장
윤양수 국토연구원 선임연구위원 진영환 국토연구원 선임연구위원 이동우 국토연구원 연구위원 권용우 성신여자대학교 교수 강권중 건설교통부 지역정책과장 연구협의(자문)위원 권도엽 건설교통부 국토정책국장
김충환 전국 시장․군수․구청장 협의회 부회장(서울시 강동구청장) 노성태 중앙일보 논설위원(경제연구소장) 최명희 전국시도지사협의회지방분권특위
간사(강원도기획관리실장) 최병선 대한국토도시계획학회 지역균형발
전연구단장
한석규 강원도 기획관리실장 현오석 한국무역협회 무역연구소장 황한식 지방분권국민운동(부산대 교수)
발 간 사
참여정부의 출범과 함께 핵심 국정과제의 하나로 추진하고 있는 국가균형발전 은 수도권과 비수도권이 함께 잘 잘기 위한 노력의 일환이다. 우리나라가 경제발 전을 본격 추진한 이후부터 심화되어 온 수도권과 지방간의 극심한 불균형 문제 는 국가경쟁력과 국민통합을 저해하는 중요한 요인으로서 수도권과 비수도권의 균형발전은 21세기 국가개조를 위한 최우선의 국정과제가 되고 있다. 국가균형 발전을 위해 거국적인 힘을 결집하여 지금까지의 의존적인 중앙집권주의에서 과 감히 벗어나 자립적인 분권화로 나아가야 할 시점에 와 있다. 불균형과 단절의 시대로부터 균형과 통합의 시대로, 그리고 좁은 시야와 단기적 관점에서 벗어나 동북아와 세계를 생각하며 장기적인 관점에서 국가균형발전을 추진해야 할 필요 성이 증대되고 있다.
국민소득 2만불 시대를 앞당기기 위해서는 지역마다 혁신이 일어나고 지역간 공동발전의 노력이 요구되고 있다. 이를 위해서는 수도권과 지방이 대립적이고 소모적인 갈등의 굴레에서 벗어나 상생의 길을 모색해야 하며, 이를 통해 수도권 과 지방이 상호 이익이 되고 상호 경쟁력이 높아지는 국토를 만들 수 있다. 서로 배타적이고 고립된 방식으로는 미래가 있을 수 없기 때문이다. 수도권과 비수도 권이 우리나라의 정치, 경제, 문화 등 주요한 기능을 함께 수행하는 새로운 분산 분권의 국가발전 모델이 필요하다.
본 연구는 수도권과 비수도권으로 단절된 국토구조를 하나로 통합함으로써 수 도권과 비수도권이 공동발전 할 수 있는 방안을 모색하는 연구로서 국정과제인
국가균형발전시책을 위해 이념적, 논리적 토대를 제공할 것으로 기대된다. 아무 쪼록 본 연구에서 제시된 다양한 지역간 공동발전 방안이 구체적인 정책으로 승 화되어 국토의 균형발전을 앞당길 수 있기를 바라며, 앞으로도 지역간 공동발전 을 위한 연구가 활발히 진행되기를 바란다.
마지막으로 본 연구에 참여한 박양호 선임연구위원을 비롯한 연구진의 노고를 치하하며, 협동연구진으로 본 연구를 함께 수행한 산업연구원, 경기개발연구원, 충북개발연구원의 연구진과 연세대학교 김의준 교수에게 감사드린다. 아울러 국 토연구원 창립 25주년 기념으로 개최한 수도권과 지방의 상생발전방안 심포지 엄에 참석하여 귀중한 의견을 주신 성경륭 국가균형발전위원장, Aliette Delamarre 프랑스 DATAR의 정책담당관을 비롯하여 토론에 참석하여 주신 김명 자 전 환경부장관을 비롯한 여러분께 특별한 감사의 말씀을 드린다.
2003년 12월 국토연구원장 이 규 방
서 문
바야흐로 우리나라는 세계경제의 상승, 동북아의 성장, IT산업의 발전이라는 우리의 생존과 발전을 위해 놓칠 수 없는 기회를 맞이하고 있다. 세계경제는 1990년대부터 2020년까지 제5기의 상승순환기에 접어들고 있으며, 동북아에서는 중국의 급속한 경제성장과 남북한간 교류협력의 진전 등으로 우리나라의 국가발 전에 유리한 여건이 조성되고 있다. 또한 향후의 세계경제 성장을 주도하게 될 IT산업은 우리나라의 잠재력을 최대한 발휘할 수 있는 분야이다. 이러한 구조적 인 변화에 대응하여 국가의 경쟁력을 강화하는 것은 21세기의 국가발전을 위한 필수적인 과제이다.
국토의 총체적인 경쟁력을 강화하기 위해서는 국토를 구성하는 지역들이 상호 의존적이고 활력있는 유기적 시스템으로 작동해야 한다. 지역간에 고도의 상호 작용을 통해 지역간에 상호이익이 수수되는 관계, 즉 지역간 상생관계가 확립되 어야 한다. 그러기 위해서는 수도권과 비수도권, 도시와 농촌, 중심지역과 주변지 역이 대립, 단절되지 않고 협력, 통합하는 구조를 만들어 나가야 한다. 지금까지 고착화된 지역간 단절의 벽을 허물어 국토통합을 이룩하고 이 바탕 위에서 국가 의 경쟁력을 강화함으로써 국가의 균형발전을 이룩함과 동시에 동북아 및 세계 의 선진국들과 대등한 경쟁을 할 수 있도록 해야 한다. 이 모든 것의 출발점은 우리나라 내부의 지역간 상생발전이다.
본 연구는 21세기의 통합국토 형성을 위한 지역간 공동발전 방안에 관한 3개 의 연구과제의 첫 번째 연구로서 수도권과 비수도권의 공동발전에 초점을 두고
있다. 나머지 두 개는 지방자치단체간 협력을 통한 공동발전 방안과 지역간 공동 발전을 위한 제도기반구축 방안에 관한 연구로서 2004년과 2005년에 각각 수행 될 예정이다. 본 연구에서는 먼저 지역간 공동발전에 관한 이론적 검토와 함께 외국의 사례로서 유럽연합의 지역간 협력프로그램을 살펴보고 있다. 이어서 수 도권과 비수도권의 상생관계가 어떻게 변화하여 왔는지를 상생력 지수를 통해 분석하였다. 다음은 연구의 본론으로서 수도권과 비수도권의 공동발전을 위한 패러다임을 설정하고 이에 따라 메타상생, 연계상생, 군집상생, 제도상생의 4가 지 분야별 현황 분석과 함께 수도권과 지방이 상생할 수 있는 방안을 제시하고 있다. 메타상생에서는 지역경제성장의 공간의존성과 함께 투자의 공간적 분산이 경제성장에 미치는 영향, 수도권의 집적경제 분석을 다룬다. 연계상생에서는 수 도권과 비수도권의 연계경제를 분석하고 이를 확대할 수 있는 정책방안을 모색 하고 있다. 군집상생에서는 권역별 군집경제의 현황 분석과 함께 수도권과 비수 도권간의 군집상생 방안과 수도권의 산업군집 활성화 방안을 제시하였다. 마지 막으로 제도상생에서는 수도권과 비수도권의 입장에서 제도적 갈등사례 및 지역 간 협력사례를 살펴 본 다음 갈등 극복 및 제도적 상생방안을 제시하였다.
본 연구는 경제사회연구회 협동과제로 수행하였다. 본 연구에 참여하신 국토 연구원의 연구진과 산업연구원, 경기개발연구원, 충북개발연구원의 연구진과 연 세대 김의준 교수께 감사드린다. 또한 본 연구의 수행과 연계하여 개최한 국토연 구원 개원 25주년 기념 국토정책 심포지엄에서 기조발제를 하여 주신 성경륭 국 가균형발전위원장과 Aliette Delamarre 프랑스 DATAR의 정책담당관, 그리고 토 론의 사회를 맡아 주신 김명자 전 환경부장관과 여러 토론자에게도 다시 한번 감사의 말씀을 드린다.
2003년 12월 박양호 선임연구위원
요 약
본 연구는 우리나라의 수도권과 비수도권간의 상생발전을 위한 전략적 개념과 정책방안을 제시하고자 하였다.
본 연구는 제4차 국토종합계획(2000~2020)에서 제시된 21세기의 통합국토 목 표를 실현하기 위해 책정된 3개년에 걸친 대형연구과제인 “통합국토를 향한 지 역간 공동발전방안 연구”의 제 1차년도 연구로서 수도권과 비수도권간의 상생적 발전방안을 모색하기 위한 연구이다. 2차년도 연구(2004년)는 지방자치단체간 협 력방안을 다룰 예정이며 마지막 3차년도 연구(2005년)는 지역간 공동발전을 위 한 종합적인 제도구축방안을 다룰 예정이다.
제1차년도 연구인 본 연구에서의 구성을 보면, 먼저 연구의 목적과 틀을 제시 한 다음 제2장에서는 지역간 공동발전의 배경과 이론적 검토를 살펴본다. 제3장 에서는 수도권과 비수도권의 상생력 변화실태를 분석하며, 제4장에서는 수도권 과 비수도권간의 상생적 발전의 패러다임을 설정하고자 한다. 이어 제5장에서는 수도권과 비수도권간의 상생유형별 실태와 발전방안을 메타상생, 연계상생, 군 집상생, 제도상생으로 구분하여 제시하며, 제6장에서는 앞에서 제시된 내용을 바탕으로 수도권과 비수도권간 상생발전을 위한 종합적인 구도를 제시한다. 마 지막 제7장은 요약 및 결론으로서 본 연구에서 나타난 주요 내용을 정리한 다음 최종결론을 제시하고, 연구의 한계와 후속연구 방향을 제안한다.
제1장 연구의 목적과 틀
제1장에서는 연구의 목적과 틀을 제시하고 있다. 본 연구의 목적은 세 가지로 요약된다. 첫째 지역간 공동발전의 필요성과 새로운 지역발전 패러다임을 제시 하고자 한다. 둘째 수도권과 비수도권의 기존 발전메커니즘의 문제점을 극복하 기 위한 수도권, 비수도권의 상생적 발전패러다임을 모색하고자 한다. 셋째 수도 권과 비수도권의 협력과 상호보완적 발전을 통한 상생적 발전과제와 실천전략을 제시하고자 한다. 이를 위해 수도권과 비수도권의 관점에서 상호간의 상생 필요 성과 상생을 위한 협력분야를 살펴본 다음 전략적 과제와 제도 개선방안을 제시 하고자 한다.
제2장 지역간 공동발전의 배경과 이론적 검토
제2장에서는 지역간 공동발전의 배경과 관련 이론에 대한 검토를 한다. 본 연 구에서는 지역간 공동발전의 근본배경으로서 과거 세계경제 사이클에서 부각된 기회를 우리가 놓친 것은 결국 ‘갈등’ 때문임을 강조하고, 갈등을 극복하고 상생 의 길을 모색할 수 있는 대상으로서 지역간 공동발전을 주시하고자 하였다. 특히 한국이 세계경제의 흐름에서 역사적인 삼각의 대(大)기회를 맞이하고 있으므로 이를 살리기 위해서는 지역간 상생의 길이 국가능력 향상의 첩경임을 강조하고 있다. 국토의 총체적인 경쟁력 강화는 미래 국가능력향상에 핵심요소임을 강조 하고, 수도권과 지방의 상생발전은 국토의 총체적 경쟁력의 내적 요소라고 할 수 있으며, 21세기 국가개조를 위한 필수요소임을 강조하고 있다.
국토시스템이 제대로 작동되기 위해서는 지역간 상호작용이 고도로 이루어지 는 동시에 상호작용으로 지역간에 상호이익이 수수되어야 한다. 이러한 관계를 지역간 상생관계라고 말할 수 있다. 지역간 공동발전이란 지역간 상생(相生)을 의미하고, 지역간 상생이란 복수의 지역간에 상호이익을 발생하며 진화하는 현 상을 의미하며, 이 변화와 진화과정을 지역간 상생발전이라고 할 수 있을 것이 다.
제3장 수도권과 비수도권간의 상생관계 변화 실태
제3장에서는 수도권과 비수도권간 상생관계의 변화 실태를 분석한다. 이를위 해 수도권과 비수도권의 상생력 지수를 산정하였다. 수도권과 비수도권의 상생 력은 전국에서 차지하는 수도권의 기능 집중도가 클수록 수도권-비수도권간 상 생력이 감소한다는 가정하에 인구, 고용, 자금 등 주요 지표를 선정하여 산출하 였다. 1980∼2000년 기간의 상생력 추이를 관찰해 본 결과 수도권과 비수도권의 상생력이 하락하고 있음을 알 수 있다. 1980년의 수도권과 비수도권간 상생력을 100으로 했을 경우, 1985년에 95.1로 떨어지고 1990년에는 94.8로 하락하다가, 1995년에는 96.4으로 다소 상승했으나 2000년에 93.5으로 크게 하락하였다. 특히 1990년대 하반기에 IMF 금융위기 등으로 수도권과 비수도권간 상생력이 급격히 하락하고 수도권의 집중이 가속화되고 있음을 알 수 있다. 수도권과 비수도권간 의 상생력 추락 현상은 수도권과 비수도권간의 갈등을 부채질하고 국가경제의 효율성과 균형성을 동시에 저해하고 있음을 시사한다.
제4장 수도권과 비수도권간의 상생적 발전 패러다임
제4장에서는 수도권과 비수도권간의 상생적 발전 패러다임을 제시한다. 상생 관련 이론적 배경과 상생실태를 바탕으로 수도권과 비수도권의 상생발전은 크게 4 가지 조건이 충족되어야 함을 알 수 있다. 즉 첫째 거시진화 관점에서 상호이익 (Co-interests), 둘째 지역별 정체성(Identity)과 상호보완성(Complementarity), 셋 째 연계성(Linkage) 또는 네트워크(Network), 그리고 넷째 협력(Cooperation) 등 4 가지 조건이 만족되어야 한다. 이에 근거하여 4 가지 형태의 상생, 즉 ① 메타 상생, ② 군집상생, ③연계상생 , ④ 제도상생 등을 상정할 수 있다.
우선 메타상생이란 국가 전체적 차원에서의 국가경제 효율성과 지역간 균형성 이 동시에 만족되면서 수도권과 비수도권이 상생하는 유형을 의미한다. 다음으 로 군집상생이란 지역산업의 여러 주체적 요소들이 군집(cluster)을 이루어 군집 경제를 향유함으로써 군집 내 여러 주체들간의 상생을 도모하여 결국은 수도권
과 비수도권간의 상생을 구축하는 유형을 의미한다. 세 번째로 수도권과 비수도 권간의 연계상생이란 수도권의 경제와 비수도권의 경제가 어느 한쪽에 일방적으 로 종속되거나 의존하는 것이 아니라 긴밀히 상호연계되어 상생관계를 형성하는 유형을 말한다. 마지막으로 제도상생이란 제도적 요인으로 인한 지역간 갈등을 극복하는 동시에 제도적 개선을 통한 제도적 생산성을 높여 수도권과 비수도권 간의 협력을 통한 호혜적 관계로 발전하는 유형의 상생을 의미한다.
제5장 수도권과 비수도권간의 상생유형별 실태와 발전방안
제5장에서는 수도권과 비수도권간에 앞서 제시한 상생유형별로 그 실태와 발 전방안을 제시한다. 국가전체 차원의 메타상생 관련 실태에서 주목한 사실은 수 도권의 집적경제, 즉 산업 생산성의 상대적 규모가 점차 감소하고 있다는 사실이 다. 우리나라 수도권의 집적경제는 1982년의 경우를 100으로 할 경우, 1985년에 92.0, 2001년에는 76.0으로 줄어들고 있음이 확인되었다. 이 같은 결과는 수도권에서의 투 자 효율성이 점차 줄어들고 특별한 개선이 없는 한 국가 전체 투자효율성과 지역균 형성 모두에 부정적 영향을 미칠 수 있음을 시사한다.
본 연구에서는 향후 수도권과 비수도권간의 투자가 국가경제 효율성과 지역 균형 성에 어떤 영향을 미치는지를 시뮬레이션 해 보았다. 한국에서 지난 20년간의 지역 간 투자의 변화가 지역경제와 국가경제에 미치는 영향을 연산일반균형(CGE) 모 형에 의거하여 분석해 보면, 향후 지방으로의 투자증대는 국가경제 효율성에도 기여할 뿐만 아니라 지역간 균형성에도 이바지한다는 결과가 도출되었다. 즉, 총 투자의 비수도권 비중이 5%포인트 늘어날 경우, 일인당 국내총생산은 중단기(정 책시행 1년∼6년 이후)에는 0.07%∼0.14% 증가하고 중장기 및 장기적 차원에서 는 최대 0.19% 및 0.25%까지 상승하는 것으로 나타났다. 이 같은 실증분석은 향 후 수도권과 비수도권간의 상생을 유도하기 위해서는 지방으로의 획기적 투자증 대가 이뤄져야 함을 시사한다. 가령, 수도권과 비수도권간 메타상생을 위해서는 신행정수도-공공기관이전 - 민간기업 분산 시행의 전략적 연계, 국토서남권의 ｢
컴퍼니 뉴타운(기업신도시)｣ 건설, ｢100년 무상임대형 국제자유생산기지｣의 건 설, 수도권 경제의 질적 혁신과 전원도시화 촉진 등의 조치가 포함될 수 있을 것 이다.
다음으로 군집상생의 실태를 보면 우리나라에서는 전반적으로 특정산업의 물 리적, 집단적 입지, 즉 산업의 집적은 이뤄져 있으나 산․학․연 협력에 의한 클 러스터는 비교적 미미한 수준이다. 지역별로 클러스터 경제가 약한 실정이다. 이 를 개선하여 군집경제를 높이자면, 다양한 ｢지역 산업 클러스터｣ 프로젝트의 추 진, 지방대학 및 전문고교의 ‘실용적’ 육성, 수도권내의 ｢도시간 연합형 산업군집
｣ 등을 촉진해야 한다.
연계상생과 관련한 실태를 다지역산업연관모형(MRIO)을 이용하여 분석하여 보면, 수도권에 비하여 비수도권에서 상대적으로 산업경제의 자생력이 낮음을 알 수 있다. 수도권의 산업투자는 비수도권에로의 연계성이 아주 낮아 수도권 자 체로만 그 파급효과가 머무는 현상이 나타나고 있다. 반면에 비수도권의 산업구 조는 수도권으로의 종속관계가 강한 형태로 되어 있다. 따라서 현재의 지역간 산 업구조가 지속된다면 수도권은 자체확산효과(self expanding effect)에 의하여 점 점 더 비대해져 과밀 비효율에 따라 생산성이 더욱 낮아질 우려가 있다. 이를 방 지하여 수도권과 비수도권간 연계경제를 확대하기 위해서는 비수도권에 비교우 위에 입각한 집중적인 투자로 지역의 자생력을 높여야 한다는 당위성을 보여주 었다. 연계상생 방안으로서는 지역간 연계를 촉진하는 SOC의 건설, 수도권과 지 방간 ｢산학취업체인｣형성, 수도권과 지방이 공유하는 공간․자원활용형 협력사 업 등을 추진하여야 한다.
제도적 상생 관련 실태를 보면 최근들어 수도권과 비수도권간의 갈등과 대립 이 매우 심해지고 있음을 알 수 있다. 제도적 상생을 위해서는 수도권과 비수도 권의 상생발전을 위한 새로운 법적․제도적 기반을 마련해야 함을 알 수 있다.
특히 지방의 획기적 육성과 시차적으로 연동한 수도권 규제개혁을 순차적으로 추진해야 한다.
제6장 수도권과 비수도권간 상생발전의 종합구도
제6장에서는 앞장들의 논의를 종합하여 수도권과 비수도권간 상생발전의 종 합구도를 제시한다. 먼저 수도권과 지방의 갈등과 대립 현상은 하나의 구조적 메 커니즘을 형성하고 있다. 갈등 메커니즘은 네 가지의 ‘갈등의 늪’으로 구성되어 있는데 이는 ▲실증되지 않은 국가경제와 지역균형의 상충성, ▲지역별 백화점 식 산업구조와 중복구조, ▲수도권과 비수도권간의 분리․종속, ▲법과 제도적 마찰이 그것이다. 이러한 수도권과 지방간 갈등구조를 상생구조로 변화시켜 나 가자면 본 연구에서 제시한 4가지의 상생유형이 기여할 수 있다. 수도권과 지방 간의 상생구조는 또 다른 4가지의 ‘상생기둥’으로 구성될 수 있다. 상생구조의 핵 심요소는 ▲실증적으로 규명된 국가경제와 지역균형의 병존, ▲지역별 특성화와 혁신역량 강화, ▲수도권과 비수도권간의 연계․협력시스템, 그리고 ▲법적, 제 도적 기반의 개선이 그것이다.
이러한 수도권․비수도권간 상생구조에 근거한 전략이 추진돼야 하는 바, 본 연구에서 제시되고 논의된 수도권․비수도권 상생전략의 큰 틀은 다음의 4가지 요소로 구성된다. 이는 ▲첫째 지방의 획기적 육성과 수도권의 계획적 성장관리 를 도모하는 전략, ▲둘째 지역별 산업혁신클러스트의 구축과 이를 위해 지역별 산․학․연․관의 역량을 결집․활용하는 전략, ▲셋째 산업의 지역간 연계배치, 기업의 지역간 연계입지, 지역간 협력프로젝트의 추진, 그리고 지역간 연계를 촉 진하는 사회간접자본(SOC)의 확충전략, ▲넷째 국가균형발전특별법 등 지역의 특성화를 유도하는 지원법 등을 과감히 실천하고 그 후속조치로서 수도권정비계 획법 등을 개정하여 수도권의 규제완화와 합리화를 선별적으로 추진하는 전략이 그것이다. 이때 지방육성시책과 수도권의 규제합리화 시책 간에는 약간의 시차 를 두되 지방육성 시책과 수도권규제 합리화 시책이 긴밀히 연동화되는 ‘시차적 (時差的) 연동화’ 전략이 긴요하다. 이들 전략을 최소한 향후 10년정도 지속적으 로 일관되게 그리고 강력하게 추진하면 국가경쟁력과 지역균형성이 동시에 강화 되는 이른바 국토의 ‘위대한 상생(great symbiosis)이 달성될 수 있을 것이다.
<수도권-비수도권간 상생의 유형 및 관계>
Ⅳ 제도상생
Ⅰ 메타상생
Ⅱ군집상생
Ⅲ연계상생 A
A : 상생조건의 충족
<향후 수도권․비수도권간 상생구조>
지방분산․지방분권형 국가
국가경제와 지역균형의 병존
지역별 특성화와 혁신역량
강화
수도권과 비수도권 간의 연계․협력 상생구조
법적․제도적 기반의 개선
국가․지역 발전 기회의 활용
제7장 요약 및 결론
제7장에서는 본 연구의 내용 요약과 정책적 시사점, 그리고 연구의 한계 및 후 속연구의 방향을 제시한다. 지역간 상생발전의 궁극적인 모습은 수도권 일극의 국토계층체제를 극복하여 국가경제의 지속적 발전과 지역균형발전이 병행되어 국제적으로도 강한 국토의 모습으로 가시화되어 가는 국토발전의 선(善)순환적 인 과정을 작동하게 되는 것이다. 수도권과 지방의 상생발전은 미래의 국가능력 향상을 위한 국토의 총체적 경쟁력의 내적 요소이며 21세기 국가개조를 위한 필 수요소임을 본 연구의 메시지로서 강조하고 있다.
또한 몇 가지 후속 연구과제가 필요함을 강조하고 있다. 본 연구는 지역간 공 동발전에 관한 여러 분야 중에서 수도권과 비수도권의 공동발전에만 초점을 두 었기 때문이다. 지방자치단체간 협력을 통한 지역간 공동발전 방안과 지역간 공 동발전을 위한 법률 제정 등 제도적 기반의 구축방안은 추후의 과제로 추진되어 야 한다. 아울러 본 연구가 수도권과 비수도권의 공동발전을 위한 개념적이고 논 리적인 그리고 전략적인 틀을 제시한 만큼, 향후 상생발전의 실천사례와 구체적 방안 및 해외사례에 대한 다양하고 심층적인 연구가 계속 이어져야 한다.
차 례
발 간 사 ···ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제 1 장 연구의 목적과 틀
1.연구의 배경과 목적 ··· 1
1) 연구의 배경 ··· 1
2) 연구의 목적 ··· 2
2. 연구범위와 방법 ··· 3
3. 연구의 틀 ··· 4
제 2 장 지역간 공동발전의 배경과 이론적 검토 1. 지역간 공동발전의 시대적 배경 ··· 7
2. 지역간 공동발전의 개념과 메커니즘 ··· 9
1) 공동발전의 개념 ··· 9
2) 지역 공생의 개념과 메커니즘 ··· 9
3) 지역간 공동발전과 지역공생의 관계 ··· 13
3. 지역간 공동발전과 통합국토의 관계 ··· 14
4. 지역간 공동발전의 이론적 검토 ··· 15
1) 공진화 이론 ··· 15
2) 분업이론 ··· 16
3) Win-Win 경영이론: ｢힉맨-실바｣의 경영이론 ··· 16
4) 지역간 협력이론 ··· 17
5. 지역간 공동발전의 해외사례: 유럽연합의 지역간 협력프로그램 ··· 18
1) 지역간 협력프로그램(Interreg III)의 목적과 현황 ··· 18
2) 지역간 협력프로그램(Interreg III)의 내용 및 주제 ··· 21
3) 지역간 협력프로그램의 관리 및 모니터링 시스템 ··· 28
6. 유럽연합의 지역간 협력프로그램의 시사점 ··· 30
제 3 장 수도권과 비수도권간의 상생관계 변화 실태 1.수도권과 비수도권간의 상생력의 변화 ··· 35
1) 상생력의 정의 ··· 35
2) 상생력지수의 산정방법 ··· 36
3) 상생력의 산정결과 ··· 38
2. 수도권과 비수도권간의 갈등관계 ··· 44
1) 수도권 규제와 갈등 ··· 44
2) 수도권-비수도권간의 갈등 메커니즘 ··· 46
3. 수도권과 비수도권의 상생력과 갈등과의 상호관계 ··· 49
제 4 장 수도권과 비수도권간의 상생적 발전 패러다임 1. 국토의 경쟁력과 상생(相生) ··· 53
2. 수도권과 비수도권의 상생발전의 개념․동시원칙 및 단계 ··· 54
3. 상생적 발전의 유형과 유형간 관계 ··· 55
1) 수도권과 비수도권간의 상생발전의 유형 ··· 55
2) 상생유형별 논점 ··· 58
제 5 장 수도권과 비수도권간의 상생유형별 실태와 발전방안 1. 수도권과 비수도권간의 메타상생 실태와 발전 방안 ··· 59
1) 메타상생의 의미와 필요성 ··· 59
2) 지역성장의 공간의존성분석 ··· 60
3) 투자의 공간적 분산이 경제성장에 미치는 영향 ··· 70
4) 수도권의 집적경제 수준 분석 ··· 86
5) 수도권과 비수도권의 메타상생방안 ··· 95
2. 수도권과 비수도권간의 군집상생 실태와 발전방안 ··· 97
1) 군집상생의 의미와 필요성 ··· 97
2) 군집경제의 개념 및 메커니즘 ··· 98
3) 외국의 군집상생 정책 동향 ··· 104
4) 수도권과 비수도권의 군집경제의 현황과 시사점 ··· 107
5) 수도권과 비수도권의 군집상생 방안 ··· 124
6) 수도권의 산업군집 활성화 방안 ··· 138
3. 수도권과 비수도권간의 연계상생발전 방안 ··· 144
1) 연계상생의 의미와 필요성 ··· 145
2) 연계상생경제의 이론적 논거 ··· 145
3) 수도권과 비수도권의 연계경제분석 ··· 147
4) 수도권과 비수도권의 연계경제의 확대방안 ··· 159
4. 수도권과 비수도권간의 제도상생 방안 ··· 163
1) 제도상생의 의미와 필요성 ··· 163
2) 수도권 입장에서 본 제도적 갈등원인과 실태 ··· 164
3) 비수도권의 입장에서 본 제도적 갈등원인과 실태 ··· 178
4) 수도권과 비수도권의 협력사례 ··· 184
5) 수도권과 비수도권의 갈등극복 및 제도적 상생방안 ··· 186
제 6 장 수도권과 비수도권간의 상생발전의 종합구도 1. 수도권과 비수도권간의 갈등메커니즘의 해석 ··· 191
2. 수도권과 비수도권간의 상생메커니즘 구도 ··· 195
3. 수도권과 비수도권간의 상생전략과 정책의 ‘시차적(時差的)연동화’ ··· 197
제 7 장 요약 및 결론
참고문헌 ··· 207
SUMMARY ··· 217
부 록 ··· 221
표 차 례
<표 2-1> 지역공존의 유형 ··· 12
<표 2-2> 일방(一方)공생, 쌍방(雙方)공생, 상승(相乘)공생의 비교 ··· 12
<표 2-3> 지역간 협력프로그램 신청예산 ··· 20
<표 2-4> 지역협력 프로그램의 협력 주제 및 유형 ··· 24
<표 2-5> 구조기금 프로그램과 협력유형의 관계 ··· 25
<표 2-6> 지역간 협력프로그램의 운용형태 비교 ··· 26
<표 2-7> 지역간 협력의 정도 ··· 27
<표 3-1> 수도권 규제 관련 사회적 갈등 양상 ··· 49
<표 4-1> 상생의 유형과 주요 논점 ··· 58
<표 5-1> 모형1의 회귀분석결과 ··· 66
<표 5-2> 모형2의 회귀분석결과 ··· 67
<표 5-3> 모형3의 회귀분석결과 ··· 68
<표 5-4> 내생변수와 외생변수의 내용 ··· 80
<표 5-5> 총투자비의 지역배분 변화에 따른 성장 및 분배 효과 ··· 86
<표 5-6> 기업 입장에서 본 산업군집의 장단점 비교 ··· 103
<표 5-7> 산업클러스터 정책의 필요성 및 주요 내용 ··· 106
<표 5-8> 수도권의 산업집적지 분석결과 ··· 110
<표 5-9> 동남권의 산업집적지 분석결과 ··· 112
<표 5-10> 대구․경북권의 산업집적지 분석결과 ··· 115
<표 5-11> 서남권의 산업집적지 분석결과 ··· 117
<표 5-12> 충청권의 산업집적지 분석결과 ··· 119
<표 5-13> 강원․제주권의 산업집적지 확인결과 ··· 121
<표 5-14> 지역별 특성화된 산학연 발전모델(예시) ··· 131
<표 5-15> 외국의 인적자원개발시스템 사례 ··· 136
<표 5-16> 수도권의 지식기반서비스산업 집적 현황 ··· 139
<표 5-17> 수도권의 산업관련 규제의 종류 ··· 141
<표 5-18> 수도권 지식기반산업 집적지 계층모델 ··· 142
<표 5-19> i 상품의 지역간 교역표 ··· 148
<표 5-20> 권역별 지역내 산업생산유발효과가 높은 업종 ··· 151
<표 5-21> 수도권과 호남권의 주요 산업연계효과 ··· 153
<표 5-22> 수도권과 영남권의 주요 산업연계효과 ··· 153
<표 5-23> 수도권과 기타권의 주요 산업연계효과 ··· 154
<표 5-24> 전국 산업유발생산효과 ··· 155
<표 5-25> 수도권과 비수도권의 연계상생의 사례 ··· 162
<표 5-26> 수도권 권역별 주요 규제내용 ··· 166
<표 5-27> 대규모 개발사업에 대한 정의 ··· 167
<표 5-28> 수도권 인근 충남북지역 제조업체 증가 추이 ··· 170
<표 5-29> 경기도의 연도별 공장건축총량 집행현황 ··· 171
<표 5-30> 공장총량제 시행과 그 피해현황 (2000년 1월∼7월 기준) ··· 172
<표 5-31> 분당신도시와 용인서북지역 개발 현황 ··· 174
<표 5-32> 통학인구의 통학지역 분포 ··· 176
<표 5-33> 공장총량제 규제완와에 따른 생산성 증대효과 ··· 177
<표 5-34> 삼성반도체 및 쌍용자동차 투자의 경제적 효과 ··· 178
<표 5-35> 수도권 규제와 비수도권 편익의 종류 ··· 179
<표 5-36> 수도권 기업의 지방이전 실적 ··· 180
그림 차례
<그림 1-1> 협동연구기관별 역할 분담 ··· 4
<그림 1-2> 연구의 틀 ··· 5
<그림 2-1> 세계경제의 장기 사이클 ··· 8
<그림 2-2> 지역간 공동발전과 지역공생과의 관계 ··· 13
<그림 2-3> 지역간 공동발전의 조건 ··· 14
<그림 2-4> 제4차 국토계획의 이념과 지역간 공동발전의 관계 ··· 14
<그림 2-5> 지역간협력 프로그램을 위한 지역구분 ··· 19
<그림 2-6> 협력유형별 재정관리 모델 ··· 29
<그림 3-1> 수도권 · 비수도권간 상생력과 집중도의 관계 ··· 36
<그림 3-2> 상생력의 구성요소 ··· 37
<그림 3-3> 상생력지수 산정방법 ··· 38
<그림 3-4> 요소별 수도권 집중지수 변화추이 ··· 39
<그림 3-5> 각 요소별 상생력 변화추이 ··· 40
<그림 3-6> 시기별․요소별 상생력 변화 ··· 41
<그림 3-7> 우리나라 상생력 변화 추이 ··· 42
<그림 3-8> 요소별 상생력 변화추이 ··· 43
<그림 3-9> 수도권 규제완화와 비수도권의 피해 ··· 47
<그림 3-10> 수도권 규제완화에 대한 지방의 대응관계 ··· 48
<그림 3-11> 수도권과 비수도권의 상생력과 갈등 관계 ··· 51
<그림 4-1> 국토의 총체적 경쟁력 전략 모델 : 내적․외적 상생 모델 ··· 54
<그림 4-2> 상생발전의 단계 ··· 55
<그림 4-3> 수도권과 비수도권간 상생의 유형 및 관계 ··· 56
<그림 5-1> 메타상생의 위상 ··· 60
<그림 5-2> 지역간 생산의 연계성 ··· 69
<그림 5-3> 지역간 재화․서비스 및 생산요소의 공간적인 연계 ··· 73
<그림 5-4> 지역 경제주체간 연계성 ··· 75
<그림 5-5> 공급과 수요 ··· 76
<그림 5-6> 지역별 연산일반균형모형의 구조 ··· 81
<그림 5-7> 지역 사회계정행렬의 경제주체간 수입-지출관계 ··· 82
<그림 5-8> 지역 투자의 파급효과 경로 ··· 84
<그림 5-9> 수도권의 집적경제추이와 인구증가의 비교 ··· 94
<그림 5-10> 클러스터의 물리적 형태 ··· 99
<그림 5-11> 군집경제의 구성요소 ··· 100
<그림 5-12> 수도권 산업집적지의 유형화 ··· 111
<그림 5-13> 동남권 산업집적지의 유형화 ··· 113
<그림 5-14> 대구․경북권 산업집적지의 유형화 ··· 116
<그림 5-15> 서남권 산업집적지의 유형화 ··· 118
<그림 5-16> 충청권 산업집적지의 유형화 ··· 120
<그림 5-17> 강원․제주권 산업집적지의 유형화 ··· 121
<그림 5-18> 산업군집에 기초한 지역혁신체제 구축모형 ··· 125
<그림 5-19> 지역혁신체제구축 프로세스 ··· 126
<그림 5-20> 수도권과 비수도권의 의존도 ··· 156
<그림 5-21> 자생력지수 ··· 158
<그림 5-22> 지역간 연계력비교 ··· 158
<그림 5-23> 지역투자의 지역간 파급효과 중 수도권에 미치는 효과의 비중159
<그림 5-24> 규제로 인한 경영전략 차질 여부와 투자계획 여부 ··· 169
<그림 5-25> 제약요인으로 작용하는 규제와 폐지되어야 할 규제 ··· 169
<그림 5-26> 충북지역의 수도권과 비수도권 대학의 취업자수 비교 ··· 182
<그림 5-27> 충북지역 국립대학과 사립대학의 지역별 취업률 비교 ··· 183
<그림 5-28> 충북지역 대졸인력 유출의 현황과 구조 ··· 184
<그림 5-29> 지역균형개발과 상생 전략 ··· 187
<그림 6-1> 현행의 수도권과 지방의 갈등구조의 틀 ··· 194
<그림 6-2> 향후 수도권․비수도권간 상생구조 ··· 196
<그림 6-3> 수도권․비수도권간의 상생전략의 종합 ··· 198
<그림 6-4> 국토발전정책의 시차적 연동화 전략 ··· 199
1
C H A P T E R 연구의 목적과 틀
1. 연구의 배경과 목적
1) 연구의 배경
WTO체제 속에서 세계는 국경 없는 경제전쟁의 시대로 이미 진입하여 기업활 동하기 좋은 곳으로 기업이 입지하는 전면적 자유화 추세가 강화되고 있다. 이같 은 여건하에서 우리나라를 기업하기 좋은 나라로 만들어 경제발전을 지속함으로 써 국가의 번영을 도모하여야 한다. 특히 중국의 급격한 성장으로 동북아의 경제 질서가 재편되고 있으므로 이에 대응하는 국토발전전략을 마련할 필요성이 긴요 해지고 있다.
제4차 국토종합계획(2000-2020)에서는 21세기의 통합국토 실현을 기본이념으 로 설정하고 지역간 통합발전을 주요 목표로 제시한 바 있다. 지역간 통합은 국 토의 균형개발을 통해 지역간의 통합을 도모하고, 각 지역이 저마다의 개성과 특 성을 살린 발전기반을 확보함으로써 달성될 수 있다. 우리나라에서 월드컵이 개 최된 이후 국민적 융합잠재력이 확인된 바 있으나, 수도권과 비수도권간의 불균
형과 정책갈등, 지자체간의 정책마찰은 효율적인 국토발전, 건전한 지방자치제 의 정착, 국민통합을 위해 극복해야 하는 국가적 과제로 부각되고 있다. 특히 수 도권 정책의 개선과 관련하여 수도권과 비수도권간의 대립‧갈등관계가 악화되 고 있어 국가경쟁력 및 국민연대감 훼손이 우려되고 있다.
새정부 출범과 함께 핵심 국정과제로 추진하고 있는 국가균형발전, 신행정수 도 건설 구상, 지방분권 등과 연계하여 새로운 국토발전 전략이 요구되고 있다.
우리나라가 선진국으로 도약하기 위해서는 세계화 추세, 동북아 변화, 국내의 지 역간 대립‧갈등 관리, 국가균형발전과 신행정수도 건설 등 정책패러다임의 변화 에 능동적으로 대응할 수 있는 국토발전 전략을 추진해야 한다. 지역간 공동발 전, 특히 수도권과 비수도권간의 갈등과 격차를 극복할 수 있는 상생적 번영전략 을 통한 국토공간의 win-win 발전구도 정립은 국가균형발전과 통합국토의 실현 을 위해 중요한 과제이다.
2) 연구의 목적
본 연구는 제4차 국토종합계획에서 제시된 21세기의 통합국토 목표를 실현하 기 위한 3개년에 걸친 연구의 제 1차년도 연구로서 수도권과 비수도권간의 상생 적 발전방안을 제시하고자 한다. 본 연구의 목적은 네 가지로 요약된다. 첫째 지 역간 공동발전의 필요성과 새로운 지역발전 패러다임을 제시한다. 둘째 수도권 과 비수도권의 기존 발전메커니즘의 문제점을 극복하기 위한 수도권, 비수도권 의 상생적 발전패러다임을 제시한다. 셋째 수도권과 비수도권의 협력과 상호보 완적 발전을 통한 상생적 발전과제와 실천전략을 제시한다. 넷째 수도권과 비수 도권의 공동발전을 위한 제도적 개선방안을 제시하고 국가와 지자체간 역할분담 을 제안한다. 마지막으로 수도권과 비수도권의 관점에서 상호간의 상생 필요성 과 상생을 위한 협력분야를 살펴본 다음 제도적 개선방안을 제시하고자 한다.
2. 연구범위와 방법
본 연구의 공간적 범위는 우리나라의 국토를 수도권과 비수도권으로 구분한 다음 수도권과 비수도권 전체를 대상으로 설정한다. 본 연구에서 수도권이란: 수 도권정비계획법의 규정에 의한 지역을 의미하며, 비수도권은 국토의 나머지 지 역을 의미한다. 비수도권과 지방이라는 용어는 본 연구에서 같은 의미로 사용하 였다. 연구의 공간적 범위가 수도권과 비수도권으로 크게 설정되나 내용적으로 는 서로가 배타적으로 유리된 공간이 아닌 상생과 통합의 관점에서 공동의 발전 방안을 모색하고자 한다. 그리고 연구의 시간적 범위는 향후 5년을 포함하는 중 장기 관점을 대상으로 설정한다. 이는 수도권과 비수도권의 상생발전이 단기간 에 이루어질 수 있는 성격이 아니고 기본적인 여건 조성과 함께 실효성 있는 정 책수단이 마련되어 단계적이고 지속적으로 추진될 때 가능하기 때문이다.
본 연구의 방법은 이론분석, 정부정책분석 등 문헌조사와 계량경제 분석을 병 행하여 진행하였다. 문헌조사는 먼저 해외사례로서 유럽연합(EU)의 지역간 공동 발전 제도와 정책사례를 조사하였다. 제도관련 사항은 국내의 지역간 협력 관련 제도를 분석하였다. 계량분석은 연산일반균형(CGE) 모델을 통한 수도권․비수 도권의 투자와 국가경쟁력 등을 분석하였으며, I/O 분석을 통한 수도권과 비수 도권의 연계경제(Linkage Economy)를 측정하였다.
본 연구는 여러 연구기관간의 협동연구로 진행하였다. 국토연구원이 총괄기능 을 담당하고 산업 측면에서의 수도권과 비수도권의 상생발전 방안 모색을 위해 산업연구원이 참여하였다. 수도권 및 비수도권 각각의 관점에서 지역간 상생발 전 방안을 모색하기 위해 수도권을 대표하여 경기개발연구원이, 지방을 대표하 여 충북개발연구원이 참여하는 협동연구로 추진하였다. 아울러 학․연 협동의 일환으로 연세대학교 김의준 교수가 참여하여 CGE 모델을 포함한 사항의 계량 분석을 수행하였다.
아울러 본 연구의 수행을 위해 워크샵과 심포지엄을 개최하여 각계의 의견을
수렴하였다. 워크샵에는 건설교통부장관을 비롯하여 대학교수, 연구원이 참여하 였으며, 수도권과 지방의 상생발전 국토정책 심포지엄에서는 프랑스 DATAR 정 책담당관과 국가균형발전위원장을 비롯하여 중앙정부, 지방자치단체, 대학, 산업 체, 언론기관 등의 전문가를 초청하여 수도권과 지방의 상생발전에 관한 의견을 수렴하였다.
<그림 1-1> 협동연구기관별 역할 분담
국토연구원 →
연구의 프레임워크, 이론 및 개념, 상생패러다임, 해외 사례, 상생력 분석, 연계경제 분석 및 방안, 상생발전 전략과 제도적 개선 등 종합방안
산업연구원 → 지역산업․기술정책 측면에서의 수도권․비수도권 공동발전 관계와 전략(군집상생)
경기개발연구원 → 수도권 입장에서 본 수도권․비수도권의 갈등메커니 즘과 극복방안(수도권 측면의 제도상생)
충북개발연구원 → 비수도권 입장에서 본 수도권․비수도권의 갈등문제 와 극복방안(비수도권 측면의 제도상생)
연세대 김의준 교수 →
수도권․비수도권의 투자가 국가경제성장과 지역간 불균형에 미치는 효과 분석 및 수도권의 집적경제, 과 밀불경제 동향분석(메타상생)
3. 연구의 틀
본 연구의 전체적 흐름을 살펴보면 우선 연구의 배경과 목적을 점검하고 지역 간 공동발전의 개념과 동향을 살펴본다. 다음으로 수도권과 비수도권의 단절적
메커니즘과 상생적 메커니즘을 파악한 이후에 수도권과 비수도권의 상생적 패러 다임과 발전방안을 제시한다. 마지막으로 수도권과 지방의 역할분담, 단계적 시 행방안 등에 대해 살펴본다. 이상의 연구흐름을 종합하면 <그림 1-2>와 같다.
<그림 1-2> 연구의 틀
수도권‧비수도권의 상생적 패러다임과
발전방안
역할분담․단계적 시행방안 수도권‧비수도권의
단절적 메커니즘 파악
수도권‧비수도권의 상생적 메커니즘 (계량분석 포함) 지역간 공동발전의
개념과 동향 (외국사례 포함)
연구의 배경
2
C H A P T E R
지역간 공동발전의 배경과 이론적 검토
1. 지역간 공동발전의 시대적 배경
한국으로서는 참으로 역사적인 삼각의 대(大)기회를 맞이하고 있다. 세계경제 의 상승기라는 기회, 동북아의 성장기회, 한국이 그 능력을 한껏 발휘할 수 있는 IT산업발전의 기회라는 삼각기회를 맞이하고 있는 것이다. 해상에서의 삼각파도 는 생존을 위해 피해나가야 하나 역사적인 삼각기회는 우리의 생존과 발전을 위 해 결사코 붙들어야 한다.
세계경제가 50∼60년을 주기로 하여 큰 순환을 한다는 현상은 러시아의 콘트 라체프가 오래 전에 밝힌 바 있다. 대체로 산업혁명 이후 1750∼1825년을 세계경 제의 제1기, 1825∼1880년을 제2기, 1880∼1935년을 제3기, 1935∼1990년을 제4 기, 1990년대부터 21세기 중반까지를 제5기 사이클로 본다.
그리고 과거 4개의 사이클을 다시 나누어 보면 세계경제가 상승하던 기간이 있었다. 제1기에서는 1750∼1800년, 제2기에서는 1825∼1850년, 제3기에서는 1880∼1910년, 제4기에서는 1935∼1960년이 세계경제의 상승기였다.
이러한 세계경제 상승기에 과거 우리는 무엇을 했던가? 세계경제의 상승기에 엄청난 기회가 뿜어져 나오나 우리나라는 지금까지의 4번의 기회를 상실해왔다.
국가정책의 부실, 정부에 대한 불신, 일본의 식민지화, 이념갈등, 전쟁, 사회적 대 립구도 등으로 국가발전의 새로운 기회를 놓쳐버린 것이다. 그러나 앞으로의 제 5기의 세계경제 순환기에, 특히 1990년대부터 2020년까지는 세계경제가 새로이 상승하는 시기가 될 전망이다. 과거 4번의 세계경제 상승기라는 기회를 놓쳐버렸 으나 이번 5번째의 기회는 결코 놓칠 수 없다. 세계경제의 새로운 상승기(5번째) 의 기회를 활용하기 위해 중국은 1978년에 개혁․개방을 채택하여 동부연안지역 에 경제특구 전략을 성공리에 추진하고 있고, 미국은 1980년대 후반부터 구조개 혁 단행으로 준비했으나, 일본은 1980년대 후반부터 장기 복합불황으로 이에 제 대로 대처하지 못하였다.
이러한 흐름 속에서 동북아의 성장이 기대되고 있으며 한국이 동북아의 핵심 이 될 수 있는 기회가 오고 있다. 중국의 급격한 성장, 남북교류협력의 진전 등으 로 과거와는 다른 발전의 흐름이 전개될 것이다. 특히 제5기 경제성장을 주도하 는 산업은 IT산업이므로 한국의 발전잠재력을 발휘할 수 있는 좋은 기회이다. 한 국인은 IT산업성장의 DNA적 잠재력을 보유하고 있기 때문이다.
이러한 구조적인 대변혁에 대처하자면 국가능력을 크게 제고해야 한다. 국토 의 총체적인 경쟁력 강화는 미래 국가능력향상에 필수 요소이다. 수도권과 지방
<그림 2-1> 세계경제의 장기 사이클
경 제 활 동 정 도
1750 1800 1825 1850 1880 1910 1935 1960 1990년대~21세기
제1기 제2기 제3기 제4기 제5기
2020 경제상승기
1750 1800 1825 1850 1880 1910 1935 1960 1990년대~21세기
제1기 제2기 제3기 제4기 제5기
2020 경제상승기
면화,석탄,철 철도,철강 전기,화학,자동차 항공기,전자 IT,생명공학,에너지
의 상생발전은 국토의 총체적 경쟁력의 내적 요소라고 할 수 있으며, 21세기 국 가개조를 위한 필수요소이다.
2. 지역간 공동발전의 개념과 메커니즘
1) 공동발전의 개념
국토는 하나의 유기적 시스템으로 여러 지역들이 모여서 국토를 형성하며, 각 지역들의 단순한 총화 이상의 시스템이 국토를 구성하게 된다. 국토를 구성하는 지역간에는 상호의존성이 존재하며, 서로 상보(相補)의 기능을 지니게 된다. 다 시 말하면 국토를 구성하는 개별지역은 국토전체의 영향을 받지만 국토전체는 개별지역으로부터 다시 영향을 받게 된다. 그러므로 국토는 하나의 피라미드적 인 조직이 아니라 상호의존적이고 활력있는 조직이 되어야 한다.
국토시스템이 제대로 작동하기 위해서는 이러한 지역간 상호작용이 고도로 이 루어져야 하며, 이러한 상호작용으로 지역간에 상호이익이 수수되어야 한다. 이 러한 관계를 지역간 상생관계라고 말 할 수 있다. 그러므로 지역간 공동발전이란 지역간 상생(相生)을 의미하고, 지역간 상생이란 복수의 지역간에 상호이익을 발 생하면서 진화하는 과정을 의미한다. 더 나아가 국토의 총체적 경쟁력이란 시스 템으로서의 국토 속에 내재하는 지역간 상생구조를 의미한다. 수도권과 지방, 도 시와 농촌, 중심지역과 주변지역을 대립시키지 않고 통합된 국토발전을 기하는 것이 향후 국가발전의 우선과제가 될 것이다.
2) 지역 공생의 개념과 메커니즘
(1) 공생의 개념
공생의 개념은 생물학에서 유래한다. 생물학에서 공생(Symbiosis)이란 용어는
독일의 식물학자 안톤 드베리(Anton DeBary)가 1873년에 제안한 것으로 “아주 상이한 종류의 유기체들이 함께 살아간다”는 것을 의미한다. 린 마굴리스(Lynn Margulis)교수는 연속공생설을 제기하였는데 그에 의하면 식물, 동물, 그리고 여 타 세포들의 공생발생적 기원을 공생발생, 통합, 그리고 공생에 의한 몸의 합체 의 단계로 진행된다. 연속공생설에 따르면 만일 공생체가 융합되어 새로운 종류 의 형태로 합체된다면 이 새로운 개체는 공생발생에 의해 진화한 것으로 이해된 다.1)
또한 진화생물학자들은 협동이 진화한다는 이론을 동물세계에서 발견된 사실 을 통해 제시하고 있는데 이들에 의하면 협동은 네 가지 서로 다른 경로를 통해 진화한다. 협동의 진화는 상호호혜성(reciprocity), 우연한 상호이득(byproduct mutualism), 친족 선택적 협동(kin-selected cooperation), 그리고 집단 선택 (group selection)을 통해 일어난다. 먼저 상호호혜성과 관련하여 트리버스 (Trivers, 1971)는 개체들이 협동적 행위를 주고받는 과정을 통해 이타적이며 협 동적인 행동이 실제로 진화할 수 있다고 주장했다. 이 사례는 "죄수의 딜레마 게임“(Prisoner's dilemma game)에서 설명되는데, 배신 행동으로 가장 큰 이득 을 볼 수도 있는 상황에서 어떻게 상호호혜성이 진화할 수 있는지를 보여 준다.
두 번째의 우연한 상호이득 모형에 의하면, 어떤 개체든 협동적으로 행동하지 않 으면 오히려 손해를 본다. 즉, 협동했을 때의 총 이득이 배신하거나 속였을 때의 이득을 능가하기 때문에 상대방이 어떻게 나오든 협동하는 것이 자신에게 유리 하게 되는 경우가 발생한다. 세 번째 친족선택 모형은 동물들이 동일한 유전자를 갖고 있는 개체에게 뿐만 아니라 계통적으로 동일한(identical by descent) 유전 자를 공유하고 있는 다른 개체들과 더 잘 협동한다는 사실을 설명한다. 마지막으 로 집단선택은 형질 집단들이 한 개체군 내에 포함되어 있을 경우 이타적 행위자 들을 가진 형질 집단들이 이기적 행위자 집단보다 더 많은 자손을 만들어내게 되어 이타성이 진화한다는 이론이다.2)
1) http://chaos.inje.ac.kr/Alife/individuality_by_incorporation.htm.
이상에서 논의한 생물학적 공생 개념을 지역간 공동발전에 적용시킬 경우 서 로 다른 지역들이 협동하면서 함께 발전하게 되는 상태를 이룩할 수 있다. 그러 므로 지역간 공동발전의 핵심개념적 요소가 되는 공생(共生)의 메커니즘을 살피 는 것은 지역간 공동발전의 지름길을 찾는 것과 같다. 공생의 개념을 경영학에 적용할 경우 지역간 공생적 발전을 유도하는 활동을 「국토경영」이라고 한다면 경영이론 중에서 「공생경영」이론과 연관시킬 수 있다. 즉 지역공생이란 복수 의 지역이 긴밀한 연관을 지니면서 이익을 주고 받는 형태로 공존하는 현상을 의미한다. 지역공생에는 두가지 측면이 있는데, 첫째는 복수의 지역이 정상적으 로 긴밀한 관계를 가지고 공존하는 ‘공존’의 측면이며, 둘째는 지역간 ‘이익의 수 수(授受)’ 측면이다.
(2) 지역 공존의 유형
지역공존의 유형에는 공존(共存), 기생(寄生), 포식(捕食), 편해(遍害) 4가지가 있다. 지역 공존(共存)이란 복수의 지역이 대등한 입장으로 생존하는 것으로서, 각각의 지역에는 각각의 영역이 있지만 그것이 중복되어도 서로 적이 아니라는 것을 알고 있는 상태를 말한다. 공존의 상태를 만들어 내는 기본은 정보의 교환 과 커뮤니케이션을 합친 것에 차이성을 인정하는 것이다. 공존은 제한된 자원을 가지고 서로 이용하려 하는 경쟁(Competition), 상호간에 영향이 없거나 관계가 모호한 상태인 중립(Neutralism)과 구별된다. 다른 유형의 공존은 기생(寄生, Parasitism)으로서 하나는 기생자(parasite), 다른 하나는 숙주(host)로서 전자가 후자에게 피해를 가하면서 완전히 파괴하지는 않는 형태이다. 포식(捕食, Predation)은 하나는 포식자(predator)로, 다른 하나는 피식자(prey)로 전자가 후 자를 완전히 죽이는 유형이다. 마지막 유형인 편해(遍害, Amensalism)는 자연계 에서는 매우 드문 것으로 A와 B 사이에서 한 쪽에게 피해를 주지만 다른 한 쪽에
2) 장대익, 동물 세계에서 협동의 진화는 어떻게 가능한가?: 협동에 이르는 네 가지 진화 경로 (http://bric.postech.ac.kr/webzine/content/review/bioethics/2001/Mar/dar03.html).
게는 영향이 없는 경우를 말한다. 생물세계에서 편해공생의 사례는 새의 배설물 에 의해 다른 생물의 생장이 억제되는데 이 경우 생물의 분비물이 편해공생의 원인이 된다.
(3) 이익수수와 공생
공생에는 흔히 이익의 수수가 발생하는데 그 방향에 따라 세가지 유형으로 구 분된다. 이익수수 측면에서의 공생의 패턴은 한 쪽에만 이익이 되는 일방공생(편 리공생, Commensalism), A와 B의 관계가 서로의 생존에 꼭 필수적인 쌍방공생 (상리공생, Mutualism), 쌍방공생보다 훨씬 고차원적인 공생형태로서 조류와 균 류가 합쳐서 지의식물이 새롭게 창조되는 형태인 상승공생(Synergism)으로 구분 된다. 한편, A와 B의 관계가 서로 필수적이지는 않을 경우에는 원시공생 (Protocooperation)으로 불린다.
<표 2-1> 지역공존의 유형
유형 A지역 B지역 내용
공존(共存, Coexistence) N N A=B 중립적
기생(寄生, Parasitism) + - A(기생자)> B(숙주) 포식(捕食, Predation) - + B(포식자)>A(피식자)
편해(遍害,Amensalism) N - B는 억제, A는 중립적
주: N은 중립적을 의미함
<표 2-2> 일방(一方)공생, 쌍방(雙方)공생, 상승(相乘)공생의 비교
구 분 A지역 B지역 이익의 합
일방공생(Commensalism) + 0 a
쌍방공생(Mutualism) + (+) + a+b 상승공생(Synergism) + (x) + a×b
3) 지역간 공동발전과 지역공생의 관계
지역간 공동발전은 서로 다른 지역간의 관계가 중립적인 단순한 지역간의 공 존을 넘어 지역간에 이익의 수수관계가 성립하는 쌍방공생 또는 상승공생을 의 미한다. 쌍방공생 또는 상승공생 상태하에서는 각 지역이 서로의 생존을 위해 필 수적으로 한 편의 성장이 다른 편의 성장을 방해하지 않고 상호간에 이익이 됨으 로써 공동의 번영을 이룩하는 것이 가능해진다.
<그림 2-2> 지역간 공동발전과 지역공생과의 관계
지역간 쌍방공생
지역간 상승공생
지역간 공존
지역간 공동발전의 Domain
더 나아가 지역간 공동발전은 단순한 지역간 상리공생 수준을 넘어 다음의 4 가지의 동시원칙을 보유하게 된다.
첫째, 참여하는 지역 모두에게 이익이 되어야 함과 동시에 국가전체 발전에 기 여해야 한다.
둘째, 지역간에 고립되지 않고 상호연계되어 교류가 존재해야 한다.
셋째, 지역간에 상호차별적 특성이 확보되어 상보적(相補的)·분업적·자율적이 어서 소모적 경쟁이 아닌 생산적인 경쟁이 존재해야 한다.
넷째, 지역간에 갈등·마찰·대립이 최소화되는 환경과 협력적 활동이 형성되어
야 한다.
<그림 2-3> 지역간 공동발전의 조건
지역간 공동발전 = ① Co-interests(거시진화) + ② Linkage (Network) + ③ Identity와 Complementarity(미시진화) +
④ Cooperation
⇩
지역간 상생발전 = 4 가지 상생의 교집합
① 메타상생 + ② 연계상생 + ③ 군집상생 + ④ 제도상생
3. 지역간 공동발전과 통합국토의 관계
제4차 국토종합계획에서의 ｢통합국토｣는 지역간 통합, 개발과 환경의 통합, 동 북아지역의 통합, 남북한의 통합 등 4 가지 측면의 통합으로 구성된다. 이 중 지 역간 통합은 수도권과 비수도권과의 균형발전, 권역간 균형발전, 도농균형발전
<그림 2-4> 제4차 국토계획의 이념과 지역간 공동발전의 관계
제4차 국토종합계획
① 지역간 통합
② 개발과 환경의 통합
③ 동북아지역의 통합
④ 남북한의 통합
지역간 공동발전
지역간 공동발전
등을 통한 지역간 통합을 의미하는 바, 지역간 공동발전은 지역간 통합과 가장 밀접한 관계를 지닌다. 그러나 지역간 공동발전과정과 전략은 개발과 환경의 통 합, 동북아지역의 통합, 남북한의 통합과도 관련성을 지니고 있다. 그러므로 지역 간 공동발전 전략은 제4차 국토종합계획에서 기본이념으로 삼은 ｢통합국토｣의 실현을 위한 핵심전략으로 볼 수 있다.
4. 지역간 공동발전의 이론적 검토
1) 공진화 이론3)
진화는 거시진화(Macro-evolution)와 미시진화(micro-evolution)가 상호작용 을 통하여 진화를 상호의존하고 복합성이 점차 증가하는 방향으로 나아가는 전 일적(holistic) 현상을 의미한다. 즉 개체(micro)와 환경(macro)이 공진화 (coevolution)하여 자기초월(self-transcendence) 하며 자기조직(self-organization) 하는 진화이다. 공진화는 생태계에서 살아 있는 것들이 상호의존을 통해 자기 조 직을 하고 진화하는 과정을 말한다. 기존의 다윈주의적인 진화론은 적자생존과 경쟁으로 생물의 진화를 설명해 왔지만, 공진화는 경쟁 뿐 아니라 협동 역시 진 화의 중요한 원리임을 강조한다. 생물체는 그의 물질환경과 상호통신하면서 공 진화하고 그의 의식은 단순한 것으로부터 복잡한 것으로 진화하여 고도의 질서 로 자기 갱신하고 자기 조직하게 된다.
공진화는 이원론(dualism)을 극복하는 대통합(synthesis)의 시발점이 된다. 공 진화는 다음과 같은 8가지 특성을 갖는다. 첫째 쌍방은 자극을 받아 한층 새로운 발전을 계속한다. 둘째 상보성(相補性)이 있다. 셋째 내부공생(endo-symbiosis)을 통해 참여자들이 그 개별성(identity)를 완전히 잃어버리지 않고 이루어지는 융합
3) Erich Jantsch. 1980. The self-organizing universe: Scientific and Human Implications of the Emerging Paradigm of Evolution. Oxford: Pergamon.
(fusion)이 일어난다. 넷째 개별성을 갖는다. 다섯째 폭넓은 자율(autonomy)을 통해 개별성과 자율성을 유지하여 질서정연한 상호작용이 발생한다. 여섯째 교 환작용이 있다. 일곱째 수평적 결합이 존재한다. 여덟째 군체(colony)들을 이루 고 있는 세포들 사이의 커뮤니케이션 메커니즘은 원칙적으로 조직세포들이 협력 을 보장하는 메커니즘과 동일하다.
공진화의 이러한 특성은 지역간 상생발전에 있어서도 적용될 것으로 보인다.
왜냐하면 지역간 상생발전 역시 공진화의 한 과정이기 때문이다.
2) 분업이론4)
분업이론에서는 개인들을 이기적이 아니라 이타적인 방향으로 묶어주는 연대 가 비경제적인 차원에서 찾아볼 수 있다고 보고 이러한 연대는 역설적으로 고전 경제학이 생산성 제고의 계기로서만 파악하던 분업의 결과로서 확보될 수 있다 고 설명하고 있다. 이 연대에 의해 개개인이 단지 경제적인 이기심으로만 떨어지 지 않고, 더 높은 차원에서 사회질서로 통합될 수 있다. 개인이 어떻게 개인주의 적으로 되어가면서 동시에 연대적으로 되어 가는가 하는 점이 중요하다. 물질적 밀도(교통, 커뮤니케이션 증대 등)의 증대는 도덕적으로 동적인 밀도의 증대를 낳기 때문에, 그 결과로 개인간의 경쟁과 갈등을 막고 사회적으로 공존하기 위해 분업이 발전하게 된다. 이 분업은 개인간의 동질성과 집합적 가치의식에 토대를 둔 기계적 연대성을 해체시키면서 새로운 형태의 연대성을 발전시키게 된다. 새 로운 형태의 연대성이란 유기적 연대성으로서 분업에 의해 개인들간의 이질성에 기초한 상호의존성을 증대시키고 개인들을 이타적인 방향으로 묶어준다.
3) Win-Win 경영이론: ｢힉맨-실바｣의 경영이론
4) E. Durkeim, 1933, The Division of Labor in Society. Translated by George Simpson. New York: The Free Press.
힉맨과 실바에 의하면, 1890-21세기의 미국 경영의 발전과정은 경쟁적 시스템 (19세기말), 규모를 통한 경쟁(20세기초), 마케팅을 통한 성장(20세기중반), 경쟁 자들간의 전투(1970-1980), 간접적인 경쟁 및 입지가적 자세(1980-1980년대 후반), 경쟁자들간의 협력(1990년대), 모두가 승리하는 Win-Win 경쟁(복합경영)(2000년 이후)으로 진행되고 있다. Win-Win 경쟁(복합경영)의 요체는 불필요하게 서로를 해치거나 파괴하지 않고서 자신에게 경쟁적 우위를 확보하는데 있다. 이를 통해 비생산적인 경쟁적 중복(competitive overlap)을 피하고 경쟁적 상호의존성 (competitive interdependence)을 발전시킴으로써 자신의 경쟁적 우위를 향상시 킬 수 있다. 예를 들어 기업은 자신의 산업전체 이익을 위하여 경쟁과 협력을 조 화시킬 수 있다. 여기서 중요한 것은 경쟁이 중단되어야 한다는 것을 의미하는 것이 아니라 생산적인 경쟁은 유사성이 아닌 차별성으로부터 도출되어야 한다는 점이다.
4) 지역간 협력이론5)
카펠린(Cappellin)은 다음과 같은 지역간 협력이론의 8 가지 요소를 제시하고 있다. 상호 이해와 신뢰의 기반(a foundation of mutual knowledge and trust), 기존의 네트워크 경제(existing network economies), 공동의 자원을 협동하고 조 화로운 방법으로 이용하는 것(using common resources jointly and in a coordinated manner), 규모의 경제를 활용함으로써 일정 규모의 최소기준을 극 복하는 것(over- coming specific size thresholds: exploiting specific economies of scale), 통합적인 접근방식에 의해 범위의 경제를 도모하는 것(allowing economies of scope: needing integrated approach), 다양한 거래비용을 줄이는
5) R. Cappellin, 1993. "Interregional Cooperation in Europe : An Introduction." R. Cappelin and P.W.J. Batey (eds.). Regional Networks, Border Regions and European Integration. London: Pion Ltd.
것(reducing the various 'transaction costs'), 지역간의 경쟁을 제한하거나 규제 함으로써 경제적 갈등을 피하는 것(limiting or regulating the level of competition between regions avoiding economic conflicts), 개별 지역의 경쟁력 을 강화하는 것(strengthening the competitive capabilities of individual regions) 등이다.
이러한 여덟 가지 요소는 수도권과 비수도권의 공동발전을 위한 지역간 협력 에서도 중요한 요소로 작용할 것이다.
5. 지역간 공동발전의 해외사례: 유럽연합의 지역간 협력프로그램
1) 지역간 협력프로그램(Interreg III)의 목적과 현황
유럽연합에서는 지역간 협력발전을 촉진하기 위해 여러 유형의 지역간 협력프 로그램(INTERREG III)을 시행하고 있다. 지역간 협력프로그램은 대상지역의 성 격에 따라 3가지 형태로 추진되는데, 국경지역간 협력(INTERREG III A), 국가간 협력(INTERREG III B), 지역간 협력(INTERREG III C)으로 구분된다. 전통적으 로 유럽연합은 국경지역 및 국가간의 협력을 장려하는 프로그램을 추진하여 왔 는데, 이 중에서 지역간 협력(INTERREG III C)은 2000∼2006 계획기간 중 새로 도입된 제도이다.
유럽연합의 지역간 협력프로그램은 지리적으로 비연속적인 지역이 접촉하여 관계를 구축하고 경험의 공유와 네트워킹을 통하여 유럽연합 및 다른 국가들이 균형되고, 조화되며, 지속가능한 발전을 도모하기 위한 것이다. 지역간 협력프로 그램을 통해 유럽연합의 구조기금 프로그램(Objective 1, 2, Interreg 및 Urban Community Initiative, 도시개발, 지역혁신 프로그램 등)과 국가별 정책 시행에 서 축적된 경험과 모범사례(best practice)를 공유하고 있다. 지역간 협력프로그 램의 재원은 지역개발기금(ERDF)에서 지원하는데 2000∼2006 기간 중 48.75억
유로를 계상하고 있다.
지역간 협력 프로그램에 참여하는 지역기관 및 기타 공공기관은 상호간의 경 험 교류를 통해 약점을 보완하고 교훈을 얻으며, 서로 다른 정책수단과 프로젝트 접근방식으로부터 축적된 경험을 활용하는 상호간의 학습을 통해 지역간 교류 및 협력을 증진한다. 지역간 협력프로그램은 도시지역, 농촌지역, 국경지역, 쇠퇴 지역 등에서 나타나는 문제들이 국가 단위에서뿐만 아니라 유럽 전역에 걸쳐 유
<그림 2-5> 지역간협력 프로그램을 위한 지역구분
