요 약

ⅴ S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

제1장 연구의 개요

도로사업에 대한 주민, 환경단체의 반대로 인하여 사업이 장기간 추진되지 못 하는 사례들이 늘고 있다. 본 연구에서는 도로건설 사업을 추진하면서 발생하고 있는 갈등문제의 발생 원인을 갈등참여주체, 갈등내용 별로 파악하고, 이와 같은 갈등문제를 최소화하기 위한 사전적 예방방안과 사후적 관리방안을 모색하고자 하였다. 사전적 예방을 위해서는 기존에 선진국에서 실시하고 있는 공공참여(PI;

Public Involvement)제도에 대한 검토를 통하여 도로의 계획, 설계 및 건설 단계별 로 공공참여가 이루어지도록 하여 갈등이 최소화될 수 있는 방안을 모색하고, 사 후적 관리를 위해서는 갈등상황을 대처해 나가기 위한 방안과 각종 제도정비를 통한 원활한 사업추진방안을 모색하고자 하였다.

현재 도로사업에 대한 주민갈등 사례는 전국적으로 발생하고 있으나, 본 연구 에서는 수도권 지역의 도로사업 추진시 발생하고 있는 갈등사례를 중심으로 분 석하였다. 또한 대형 국책사업에 비해 공익성이 약간 떨어지는 지역간 연결도로 사업을 중심으로 갈등발생원인과 진행과정, 해결방안을 검토하였다. 본 연구에 서는 크게 도로건설과 관련한 갈등에 대한 현황조사, 공공참여제도 도입을 위한 외국사례 검토, 주민설명회, 공청회, 설문조사 등 공공참여제도의 도입을 통한 합 리적인 갈등관리 방안을 마련하고자 하였다.

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제2장 도로사업 관련 갈등발생 현황과 과제

1. 도로사업 추진시 발생하는 갈등에 대한 개념 정립

1) 갈등의 정의

2005년 5월 27일 국무회의에서 의결된 「공공기관의 갈등관리에 관한 법률 (안)」에 따르면 ‘갈등’은 공공기관이 법령 또는 자치법규를 제정 또는 개정하거 나 구체적 사실에 관하여 법령등을 집행하는 과정 또는 정책․사업계획을 수립 하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌이라고 정의하고 있다.

2) 갈등의 종류

갈등의 종류를 분류해 보면 정부간 갈등, 정부와 주민간 갈등, 주민간 갈등으 로 구분할 수 있다. 갈등의 원인으로는 경제적, 기술적, 정치적, 행정․제도적, 심 리․문화적 요인으로 구분이 가능하다.

3) 도로사업 추진시 발생하는 갈등

도로와 관련된 분쟁은 크게 두가지 이유 때문에 발생한다고 할 수 있다. 첫째 는 도로건설로 인한 생활환경의 악화 문제이다. 두 번째 분쟁사유는 도로건설이 자연환경을 훼손한다는 것이다.

2. 도로사업의 갈등발생 현황 1) 영덕∼양재 도로

현재 용인~서울 고속도로로 명칭이 바뀐 영덕~양재 도로는 경기도 용인시 기 흥읍 영덕리와 서울특별시 강남구 내곡동 헌릉로를 연결하는 도로로 총 연장

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23.7km, 계획차로수 4~6차로의 신설도로이다. 영덕~양재 도로사업은 초기에는 서울시 접속지점에 대한 건설교통부, 서울특별시, 경기도 간의 이견으로 갈등을 겪어오다가, 접속지점이 헌릉로로 결정된 이후 사업이 본격화되면서 수원시, 성 남시 일부 주민들이 환경훼손을 이유로 반대하고 있는 실정이다. 용인시 주민들 은 도로의 조기건설을 요구하고 있어 사업시행기관과 주민의 갈등뿐만 아니라 주민간의 갈등이 발생하고 있다.

2) 시흥 도리∼인천 남동 도로

시흥 도리~인천 남동 도로는 인천시 남동구 고잔동과 시흥시 논곡동을 잇는 도로로 총 연장 14.3km, 계획차로수 6차로의 신설도로이다. 본 사업의 갈등주체 는 경기도, 시흥시 주민 및 환경단체 관계자, 제3경인고속도로주식회사로 이루어 져 있는데, 주요 갈등내용은 도로노선이 주거지를 인접 통과함에 따른 주거환경 및 교육환경의 피해이다. 이와 같은 갈등문제를 해소하기 위해 경기도와 시흥시, 지역주민과 환경단체, 제3경인고속도로 주식회사, 전문가 등이 참여한 협의체가 구성되어 협의 중에 있다.

3) 죽전∼분당 도로

죽전~분당 도로는 경기도 용인시 죽전동과 성남시 분당구 구미동을 연결하는 도시계획 도로로 연장 280m의 왕복 6차로 도로이다. 도로연결에 따라 죽전지구 외에도 동백지구에서 발생하는 교통량이 본 도로를 이용할 것으로 예상되는데, 분당 주민들은 내부생활도로가 간선도로기능을 수행하게 되면 교통안전 및 생활 환경에 많은 악영향이 예상되어 도로개설을 반대하였다. 주민들의 반발로 인하 여 5개월가량 사업추진이 이루어지지 않고 지역주민간에 대립이 있었는데, 공권 력 투입을 통하여 사태가 해결되었다.

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4) 평촌∼신림 도로

평촌~신림간 도로는 1992년 평촌․산본 지구에 대한 서울시 교통영향심의에 서 평촌, 산본지구 주민의 서울 접근성을 개선하기 위해 관악산을 관통하는 도로 의 필요성이 언급되면서 추진된 도로사업이다. 평촌~신림간 도로는 기본설계 및 실시설계를 추진해 오는 과정에서 관악로에 미치는 교통상의 문제, 관악산을 관 통하는 6km의 터널 건설에 따른 환경상의 문제 등으로 서울시와 경기도가 이견 을 보여 여러 해 동안 추진되지 못하였다. 자치단체 연구기관의 검토결과, 이 사 업은 중단하고 강남순환고속도로를 이용할 수 있는 우회도로를 건설하는 것이 바람직하다는 의견에 따라 사업이 중지되었다.

3. 도로사업 관련 갈등발생의 시사점 1) 주민참여 기회 확대

현재의 도로사업 추진체계를 살펴보면 주민참여 및 의견수렴을 위한 절차가 미비되어 있다. 도로사업을 추진하면서 발생하는 갈등을 완화하기 위해서는 갈 등발생을 귀찮은 일로만 생각하기 보다는 주민들에게 충분한 정보를 제공하고, 합리적인 사업 추진방안을 논의할 수 있는 마음자세가 필요하다.

2) 갈등의 체계적인 관리

도로행정을 담당하는 공무원은 도로사업 추진시 갈등이 발생했을 때 이에 대 해 적극적으로 대응할 수 있는 전문성이 부족하다. 또한 빈번한 인사이동으로 인 하여 행정기관의 담당자가 전문성을 확보하기가 매우 어려운 실정이다. 이렇게 전문인력이 부족한 상태에서는 지방자치단체간 혹은 주민과의 협의를 통한 합의 도출이 매우 힘들기 때문에 갈등을 체계적으로 관리할 필요가 있다.

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3) 사업지연에 대한 적극적인 해결방안 마련

현재 수도권의 교통현황을 살펴보면 교통소통의 애로구간이 주로 행정구역 경 계선상에서 발생하고 있는데 이에 대한 대책은 지연되고 있다. 또한 자치단체 사 업의 우선순위가 달라 공사구간의 건설시기가 일치하지 않는 등의 문제가 발생 하고 있다. 이는 자치단체간 예산규모에 차이가 있어서 재원확보에 어려움이 있 기 때문인데, 이러한 사업의 경우 상급기관의 조정을 통하여 예산을 적극 투입함 으로써 갈등을 해소하는 것이 바람직하다.

제3장 외국의 공공참여제도 시행방안 1. 미국

미국에서는 1991년에 육상교통체계효율화법(ISTEA: Intermodal Surface Trans- portation Efficiency Act)이 시행되면서 공공참여(Public Involvement) 제도가 도입 되었다. 이 제도는 교통사업을 추진함에 있어서 주민의 의견을 적극적으로 반영 하여 사업의 당위성을 확보하고, 주민으로부터 호응받는 정책을 추진하고자 도 입된 제도이다. 공공참여를 활성화하기 위한 방법으로는 주민에게 정보를 제공 하는 방법, 회의 참가를 유도하는 방법, 참가자로부터 피드백 받는 방법, 참가를 유도하는 방법을 활용하고 있다. 각각에 대한 구체적 내용은 다음과 같다.

주민에 대한 정보제공은 중심이 되는 그룹을 조직화하고, 교통약자의 참가를 촉진시킬 뿐만 아니라 실질적인 정보제공과 커뮤니케이션 방법을 확립할 수 있 다. 회의참가를 유도하는 방법으로는 공청회, 오픈 하우스, 워크숍 등 직접적으로 회의를 참가하도록 유도하거나, 브레인스토밍(Brainstorming), 슈레(Charrettes, 전 문가 등의 집단토론회), 비져닝(Visioning) 등이 있다.

참가자로부터 의견을 받는 방법은 인터넷 온라인서비스 제공, 모임장소 제공 등 의견교환수단을 제공하거나, 중심그룹 회의, 시민의식구조 조사 등과 같은 문 제해결 프로그램을 제시하는 방법이 있다. 참가를 유도하는 방법으로는 교통박

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람회 등 이벤트를 개최하는 방법, 텔레비전 등을 활용한 커뮤니케이션 활성화 방 법 등이 모색되고 있다.

미국 도로사업의 경우 지역계획, 교통분석, 환경영향평가, 설계, 건설, 운영·유 지 등에서 단계별로 공공참여가 이루어지고 있다. 사업초기에는 지역의 모든 관 계자를 대상으로 폭넓게 의견을 수렴하다가 설계단계에서부터는 직접 영향권 내 에 있는 주민들을 상대로 정보제공 및 접촉을 유지하는 형태로 이루어지고 있다.

2. 일본

일본에서는 이해 당사자의 의견수렴을 위해 사업초기단계에서부터 갈등이 발 생하고 있는 도로사업에 대해 인터넷 홈페이지를 개설하여 사업의 홍보와 함께 지역주민의 의견을 수렴하고 있다. 이와 함께 전문가 양성 및 교육 시행 등을 통 해 도로사업 갈등을 사전에 예방하고 있다. 일본에서는 사업별로 합의형성방법 에 관한 연구회 등을 활발히 운영하여 내용과 절차, 사실과 의견을 분명히 구분 하고 별도의 과정을 통해 성숙된 의견조정과 수렴절차를 학습하고 사회적으로 훌륭한 거버넌스 체계를 형성할 수 있도록 주민참여형 프로그램을 활발히 개발 하고 있다.

1997년에 도로심의회에서 공공참여제도 도입을 건의한 후 제도 도입을 위한 검토가 시작되었다. 일본도 유럽과 미국에서 도입하고 있는 전략적 환경영향평 가에 관한 조사와 연구를 통하여 상위계획 및 정책 수립시 환경에 대한 고려를 제도화하기 위한 준비를 시작하였으며, 2000년에는 환경기본계획에 이러한 전략 적 환경영향평가에 관한 내용을 포함시켰다. 환경문제나 막대한 예산을 집행하 는 공공사업에 대한 국민들의 의식이 변화되고 이에 대한 관심이 높아지면서 사 회자본 정비사업의 개혁도 필요하게 되었는데 2003년 3월에는 「사회자본정비 중점기본법」을 제정하여 체계적인 개혁을 추진할 수 있게 되었다. 이 법을 토대 로 2003년 10월에 수립된「사회자본정비중점계획」에는 계획 수립에 관한 과정 을 공개하도록 한 내용이 포함되었다. 이에 따라 시민참가 제도가 명확하게 도입

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3. 외국사례의 시사점

그동안 유럽과 미국의 경우 민주적인 절차를 정비하여 도로사업 추진체계를 갖추었음에도 불구하고 합의 형성은 쉽게 이루어지지 않은 것으로 파악되었다.

이를 통하여 절차의 민주성 뿐만 아니라, 사업초기단계부터 정보공개, 국민의견 조사, 토론 확대 등을 통해 사업의 타당성에 대한 다양한 논의가 이루어지도록 하고, 주민의 합의를 얻는 절차와 기준을 마련하는 것이 중요하다는 것을 알 수 있다. 또한 외국의 경우 전략환경영향평가 제도가 일반화 되어 있는데 우리나라 도 사업초기의 타당성조사 단계부터 환경성 및 환경가치 평가를 의무화하여 환 경영향평가의 불신을 해소할 필요가 있다.

제4장 도로사업 관련 갈등 관리방안 1. 공공참여 기회의 적극적인 제공

현재 우리나라의 도로사업 추진체계를 살펴보면 이용자의 의견이 충분하게 수 렴되지 않은 상태에서 도로의 실시설계와 환경영향평가가 진행되는 과정에 주민 설명회가 개최되고 있다. 이에 따라 노선선정 및 용지매입과정에서 관계 단체 및 주민들의 반대로 사업시행이 지연되는 등의 문제가 나타나고 있다. 이와 같은 문 제를 해결하기 위해서는 사업의 필요성에 대한 객관적인 근거를 충분히 확보하 고, 사업초기단계에서부터 이해 당사자의 의견을 수렴하고 조정함으로써 주민참 여가 적극적으로 이루어지도록 유도하여 사업 시행에 대한 공감대를 형성한 후 사업을 추진할 필요가 있다.

2. 갈등관리 주체들의 갈등 해결능력 강화

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현재 도로행정 관련 부서의 공무원과 도로설계와 시공을 담당하는 엔지니어들 은 도로사업과 관련한 갈등발생을 귀찮은 일로 생각하는 경향이 있다. 그러나 쾌 적한 환경에 대한 주민의 요구가 커지는 상황에서 향후 건설사업을 둘러싼 갈등 과 분쟁은 계속 증가할 것으로 예상된다. 따라서 앞으로는 담당공무원들이 갈등 과 분쟁을 적극적으로 해소할 수 있는 역량을 가질 수 있도록 사업시행부서의 공무원을 대상으로 공공참여 제도의 필요성 및 방법 등에 대한 교육이 필요하다.

아울러 법적, 사회적 전문지식을 가진 조직을 별도로 구성하여 갈등 해결능력을 강화시킬 필요가 있다.

2005년 5월 27일에 「공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안)」이 국무회의에서 의결됨에 따라 갈등관리가 체계적으로 이루어질 수 있는 법적 절차가 마련되었 다. 이 법에서는 갈등영향분석의 실시, 갈등관리심의위원회 설치, 참여적 의사결 정방법의 활용, 갈등관리지원센터의 설립, 갈등조정회의의 설치 등에 대해 규정 하고 있는데, 시행령과 시행규칙 등이 정비되면 도로사업과 관련한 갈등문제가 크게 개선될 것으로 예상된다.

3. 갈등을 고려한 선진화된 도로설계기법 도입

그동안 우리나라의 도로사업은 행정관청 주도로 기술자들의 계획에 의해 진행 되어 왔기 때문에, 도로공사에 대한 주민참여는 극히 제한적으로 이루어져 왔다.

더욱이 도로사업의 구상, 타당성 조사, 기본설계 등 상위계획 단계에서 주민의견 수렴과정이 매우 미약하고, 대부분은 설계가 거의 완료된 단계에서 이루어져 왔 다. 그러나 앞으로는 도로설계시 민원발생 예상지점을 파악하고 대응방안을 수 립하도록 지침을 마련할 필요가 있다.

현재 도로건설과 관련한 주민민원의 대부분은 도로건설로 인한 환경훼손, 차 량통행으로 인한 소음, 조망권 침해, 학교 교육환경 저해, 성토로 인한 지역간 단 절, 토지 및 주택가격 하락 등의 문제로 파악되고 있다. 이와 같은 문제를 완전히 해결하면서 도로를 건설하기는 어렵겠지만 도로설계시 주거지를 통과하는 노선

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구간의 경우 소음, 진동, 조망권 등에 대해 사전 검토하고, 이에 대해 시뮬레이션 한 결과를 주민들에게 제시함으로써 도로건설이 실제로 어떻게 구현될 지를 보 여주게 되면 시공 도중에 민원을 제기하여 사업추진이 지연되는 사례가 많이 줄 어들 것으로 예상된다.

4. 갈등해소를 위한 예산 확보 및 집행방안 마련

현재 「공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안)」에서는 갈등해소를 위해 소요 되는 예산의 확보에 대해 별다른 방안이 제시되어 있지 않다. 따라서 공공참여 제도 시행에 필요한 재원을 확보하여 사업비에 포함시킴으로써 사업시행자가 보 다 능동적으로 공공참여 제도를 운영할 수 있도록 할 필요가 있다. 또한 사업기 간도 공공이 참여하는 점을 감안하여 충분한 기간을 설정할 필요가 있다.

5. 관련 법령 및 제도의 정비

도로설계시 발생할 것으로 예상되는 민원을 사전에 파악하고 대응방안을 마련 하기 위해서는 관련 법령과 제도의 정비도 필요하다. 즉 건설기술관리법, 도로법, 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법, 사전환경성 검토제도, 예비타당성 조사수 행을 위한 일반지침 등 각종 법령 및 제도에 대한 검토를 통해 현행 법, 제도가 공공참여 제도를 도입되는데 저해가 되고 있는지를 파악하여 정비할 필요가 있 다.

1) 건설기술관리법 개정내용

도로사업의 구상단계에서 공청회를 실시하여 사업추진에 대한 주민의견을 수 렴하고, 타당성 조사단계에서는 주민설문조사를 실시하여 사업에 대한 주민들의 찬반여론을 파악하여 개선방안을 마련할 필요가 있는데, 구체적인 설문조사 방 법 등은 지침을 만들어서 시행하는 것이 바람직하다. 또한 갈등보고서 작성의 일

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환으로 도로건설에 따른 피해의 정도를 정확하게 인식할 수 있도록 3차원 그래 픽을 활용하여 문제점을 제시할 필요가 있다. 이와 같은 내용은 설계항목 및 설 계예산에 반영하여 실제로 작업이 이루어질 수 있도록 하는 것이 바람직하다.

2) 도로법 개정내용

도로정비기본계획의 심의 및 승인 전에 주민공청회를 개최하여 주민들의 의견 을 수렴하는 절차를 거치도록 할 필요가 있다. 또한 공고 및 열람의 경우도 인터 넷에 계획내용을 올려서 주민들의 의견이 적극 개진될 수 있도록 할 필요가 있 다. 기본계획이 확정(변경)된 후에는 기본계획에서 제시된 주요 내용을 관보․도 보에만 고시하는 것이 아니라 광역자치단체 혹은 기초자치단체 홈페이지에 게시 하여 관심있는 주민이 항상 찾아 볼 수 있도록 할 필요가 있다.

3) 환경정책기본법 개정내용

사전환경성검토 단계에서 주민 등의 의견수렴을 거치도록 하여 개발사업의 효 율적 추진과 환경보전과의 조화를 도모할 수 있도록 2005년 5월 31일에 개정이 이루어졌다. 개정내용에 의하면 사전환경성검토서 작성시 주민, 관계전문가, 환 경단체, 민간단체 등 이해당사자의 의견을 수렴하여 이를 반영하고 있다. 또한 당해 계획 또는 사업에 대한 대안의 설정․분석 등 평가를 통하여 환경측면의 적정성․입지의 타당성을 검토하도록 하여 사전환경성검토 제도의 효율성 및 사 회적 갈등에 대한 사전예방기능을 높이도록 하고 있다.

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제5장 결론 및 정책건의 1. 결 론

현재 수도권 지역에서 추진되고 있는 도로사업의 경우 광역자치단체간, 기초 자치단체간, 행정기관과 주민간, 주민과 주민간에 갈등이 발생하고 있다. 최근 들 어 도로사업 추진과 관련한 갈등이 부쩍 증가하고 있는데, 외국에서는 이러한 갈 등을 해소하기 위한 방안들이 오래 전부터 검토되어 왔다. 그중에서도 공공참여 (Public Involvement) 제도는 주민들에게 해당 사업을 적극적으로 홍보하고, 주민 들의 의견을 수렴하여 갈등을 사전에 예방하는 제도이다.

최근에 「공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안)」이 마련되면서 우리나라도 갈등관리가 체계적으로 이루어질 수 있는 법적 근거를 가질 수 있게 되었다. 도 로사업 관련 갈등을 관리하기 위해서는 공공참여기회의 적극적인 제공, 갈등관 리 주체들의 갈등해결능력 강화, 갈등해소를 위한 예산확보 및 집행방안 마련, 관련 법령 및 제도의 정비 등을 추진해야 할 것으로 판단된다.

2. 정책건의

「공공기관의 갈등관리에 관한 법률(안)」이 제정되면 많은 갈등문제가 해결 될 것으로 예상되나, 시행령, 시행규칙을 통해 보다 구체화된 정책추진 지침의 마련이 필요하다. 또한 갈등관리 주체들의 갈등 해결능력을 강화하기 위해 담당 공무원에 대한 교육을 체계화하고, 도로설계를 담당하는 기술자들에 대한 교육 을 통하여 갈등이 발생할 것으로 예상되는 구간에 대해서는 사전에 갈등이 발생 되지 않도록 설계할 필요가 있다.

갈등해소를 위해서는 많은 예산이 소요될 것으로 예상되므로 재원 대책을 구 체적으로 수립할 필요가 있다. 이와 함께 갈등관리 시각에서 건설기술관리법, 도 로법, 환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법 등 관련 법령 및 제도의 정비도 필요 하다.