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S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
1. 연구의 배경과 목적
지역정책이란 한 나라의 인구나 산업의 공간적 재배치에 관한 정책으로서, 주 된 목적은 지역의 불균형 발전에 따른 지역간 격차 해소에 있다. 전통적인 지역 정책은 지역을 발전된 지역과 낙후된 지역으로 구분한 다음, 규제와 인센티브의 양 수단을 사용하여 발전된 지역의 산업과 인구를 낙후지역으로 유도하는 방식 으로 지역격차를 해소하고자 하였다. 그러나 세계화, 분권화, 탈산업화, 지식정보 화 등 여건의 변화에 따라 전통적인 산업재배치정책으로는 지역정책의 목표 달 성이 곤란하게 되었다. 이에 선진국들은 이미 오래 전부터 전통적 지역정책의 재 검토 및 지역균형발전을 위한 새로운 방향을 모색 중에 있다.
본 연구는 우리나라에 적절한 지역정책 방향을 모색하기 위해서 우리보다 먼 저 지역정책을 도입하고 시행한 영국, 프랑스, 일본 등을 대상으로 지역정책의 변화 동향을 살펴보고 시사점을 도출하는데 연구의 목적을 두고 있다.
2. 선진국의 지역정책 동향
(1) 지역 간의 상대적 격차 완화보다는 각 지역의 절대적 발전에 초점 영국은 2000년의 Spending Review에서 “... 모든 지역(all English regions)의 경 제실적을 개선한다 ...”라는 목표를 설정함으로써 상대적인 지역격차보다는 모든
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지역의 동시적 발전에 지역정책의 초점을 맞추었다. 프랑스는 1995년에 국토기 본법을 제정하면서, 국토정책의 기본원칙을 “기회의 균등을 구현”하는데 두었다.
동법 제1조에서 국토정책의 목표가 “모든 국민에 대하여 국토전체에 관한 기회
의 균등을 보장함과 동시에 지식에 평등하게 접할 수 있는 조건을 창출”하는데 있다고 규정함으로써, 국토 균형발전에서의 균형의 의미가 결과의 균등이 아니 라 기회의 균등을 보장하는데 있음을 명백히 하였다. 일본에서는 2000년대에 접 어들면서 종래의“균형발전”이라는 용어 대신에 지역의 자립적 발전 또는 개성 있는 발전이 강조되고 있다. 2001년 6월에 경제재정자문회의에서 작성한 「향 후의 경제•재정 운영 및 경제사회의 구조개혁 기본방침」에서는 “…지금까지 는 ‘균형있는 발전’이 주창되어 왔다. 그러나 앞으로는 ‘개성 있는 발전’과
‘경쟁의 활성화’가 중시되는 방향으로 정책의 기본이 전환되어야 한다. 진정 한 의미의 ‘균형있는 발전’은 오히려 후자를 통하여 구현될 수 있다.”라고 설명하고 있다. 이러한 방침은 현재까지 일본 지역정책의 기본이념으로 자리 잡 고 있다.
(2) 수도권 입지규제 및 산업재배치정책의 후퇴
영국은 1970년대 말에 대처의 보수당 정권이 출범하면서 그동안 유지되어 왔 던 수도권 공장설립허가제(IDC)를 폐지하였다. 프랑스는 지금도 수도권에 대한 공장설립허가제(아그레망)가 명목상으로는 유지되고 하고 있으나, 실질적인 규 제 효과는 없다. 종래에는 기업이 수도권 내에서 점유하고 있는 모든 공장의 바 닥면적 합계가 규제대상이었으나, 2000년부터는 기존 점유면적에 관계없이 신• 증축 공장만 규제대상으로 되어 규제가 크게 완화되었으며, 규제대상 규모도 바 닥면적 5,000㎡이상의 대규모 공장에 한정되어 있다. 일본은 2002년의 「수도권 기성시가지의 공업 등 제한에 관한 법률」폐지, 2006년의 공업재배치촉진법 폐 지가 잇달으면서 종래의 산업재배치정책은 이제 거의 와해되었다고 할 수 있다. 그러나 산업 이외의 공공기관 지방이전시책은 영국과 프랑스에서 여전히 활발 하게 진행 중이다. 일본도 1980년대 후반부터 다극분산형국토형성촉진법에 근
ⅶ 거하여 공공기관이전시책을 추진 중이나 수도권 내에서의 분산이라는 점에서 영 국 및 프랑스와는 구별된다.
(3) 도시 경쟁력 제고를 위한 재생정책 추진
영국은 1980년대에 도시개발공사(Urban Development Corporation)를 중심으로 한 대규모 재개발사업 중심의 개발주도형 도시재생정책을 추진한바 있다. 당시에 설립된 도시개발공사는 런던 도클랜드 개발공사(LDDC)를 비롯하여 총 14곳이었 으나, 1990년대에 모두 청산된 바 있다. 1997년에 출범한 블레어 정권은 새로운 성격의 도시재생 전담기구인 도시재생회사(URC)를 설립하였는데, 현재 영국 전 역에 총 17개가 설립되어 있다. 프랑스는 2003년 8월 1일에 「도시재생계획법」
을 제정하고 본격적인 도시재생정책을 추진하기 시작하였다. 국립도시재생기구 (ANRU)를 설치하여 지자체가 도시재생계획을 작성하여 신청하면 이를 심사하 여 보조금을 지급하고 있다. 일본은 2001년 5월에 내각총리대신을 본부장으로 하 고, 내각관방장관, 지역활성화담당장관, 국토교통장관을 부본부장, 기타 모든 장 관을 본부원으로 하는 도시재생본부를 내각에 설치하였다. 도시재생본부에서는 21개의 국가적 도시재생프로젝트를 추진 중에 있는데 대부분이 대도시권과 직접 적 관련을 맺고 있다.
(4) 지방의 내생적 발전 및 혁신 강조
지역발전의 동력을 수도권 등에서의 이전기업 유치에 의존하던 시대에서 탈피 하여 현재는 지역의 역량을 배양하여 지역 내에서 신사업을 창출하는 방향으로 지역발전의 방향이 전환되고 있다. 영국의 RDA를 중심으로 하는 지역혁신체계 구축, 프랑스의 경쟁거점(Pôle de compétitivité) 정책 도입, 일본의 신사업창출촉 진법에 의한 지역프랫홈 구축사업 등은 다양한 혁신주체에 의한 지역의 내생적 발전을 목적으로 한다. 그리고 중앙정부는 지역의 혁신 창출 노력을 유도하여 지 역의 포괄적으로 지원한다.
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(5) 중앙정부의 직접적 개입을 지양하고 포괄적 지원방식 채택
영국은 1994년에 각 부처에 흩어져 있던 20개의 보조금을 하나로 통합하여
SRB(통합재생보조금)를 창설하고, 입찰방식으로 보조금을 배분하기 시작하였다.
그러다가 RDA의 설립을 계기로 SRB를 포함한 11개의 개별 프로그램이 다시 하 나로 통합되어 2002년에 SFF(포괄적 예산제도)가 되었다. SFF란 중앙행정기관인
DTI(통상산업부)가 RDA에 대하여 사용 용도를 제한하지 않는 포괄적 예산인
Single Pot를 제공하면, RDA는 이를 자체적인 선정과정을 통하여 결정된 프로젝 트에 배분하는 제도를 말한다. 이와 더불어 영국은 중앙정부(재무부)와 중앙정부
(기타 부처)간, 또는 중앙정부와 지방정부간에 서비스 공급 목표에 대하여 협약
하는 PSA 및 Local PSA제도를 두고 있다. 중앙정부의 PSA는 각 부처가 공공서 비스 개선을 위해 설정하는 목표로서 서비스수준을 언제까지 얼마만큼 향상시키 겠다는 일종의 대국민 약속이라 할 수 있다. 1997년 노동당의 블레어 정권이 출 범한 이후 추진해온 공공서비스 개혁의 일환으로서 도입되었는데, 지역정책적 관점에서 본다면 일종의 최소기준(National Minimum)에 해당하는 것으로 볼 수 있다.
프랑스는 계획계약제도(Contrat de Plan)를 통하여 지방정부의 자주성과 주체성 을 보장하고 있다. 계획계약제도란 레지옹과 국가가 공동의 이해관계에 있는 사 업을 선정하고 이를 위한 재정투자를 분담할 것을 국가와 레지옹의 대표가 공식 계약을 통해 약정하는 것을 의미한다. 1984년부터 시행되었는데, 2000년에는 제4 차 계획계약(2000-2006)이 체결되었다. 일본은 2005년 3월에 제정된 지역재생법 에서 지역재생기반강화교부금, 지역주택교부금, 도시계획교부금 등 지역재생사 업을 위한 다양한 보조금들을 규정하고 있는데, 지방자치단체는 이들 보조금 메 뉴 가운데서 지역특성에 맞는 보조금을 고를 수 있다. 그리고 사업의 진척상황 등에 따라서 시설간의 예산 융통 또는 연도별 사업량 변경이 가능하도록 하고 있다.
(6) 광역적 지역 협력 및 거버넌스 체계 구축
ⅸ 영국은 1999년에 런던을 제외한 잉글랜드를 8개의 Region으로 구분하고 각 Region별로 지역개발공사(RDA)와 지역의회(RA)를 설치하였다. RDA와 지역의 회, 그리고 1994년부터 설치되어 있던 중앙정부의 지역사무소(GO)는 삼위일체가 되어 협력적․자율적으로 지역발전을 도모한다. 프랑스는 2003년 3월의 헌법 개 정에서 광역지자체인 레지옹을 헌법상의 지방자치단체로 규정하였다. 레지옹은 1950년대에 국토정책적 목적으로 설치되었다가 1982년의 지방분권개혁으로 지 방자치법(CGCT) 상의 지방자치단체가 되었으며, 금번의 헌법개정으로 다시 헌 법상의 지방자치단체가 된 것이다. 이와 더불어 DATAR는 2000년에「2020년 프 랑스 장기발전구상」을 공표하면서 프랑스를 6개의 대권역으로 구분하는 구상 을 제시한 바 있으나, 계획권역의 성격에 머물고 있다. 일본은 2004년에 제정된 국토형성계획법에서 광역지방계획협의회의 구성을 제도화하였다. 광역지방계 획협의회란 관계 지자체, 국가의 특별행정기관, 지역경제 및 산업계 인사 들을 구성원으로 하는 광역지방계획권역별 협의체를 말한다. 광역지방계획권역은 총 8개로서 다양한 의견수렴 과정을 거쳐서 2006년 중에 결정되었다.
(7) 낙후지역에 대한 중앙정부의 직접 지원체제 유지
영국은 2000-2006년에 이어 2007-2013년에도 낙후지역 지원을 위한 Assisted Area제도를 계속 유지할 예정이다. 2005년 12월에 확정된 EU의 2007-2013년 지 역 지원 가이드라인(Regional Aid Guideline)에 맞추어 영국정부는 2006년 현재 2007-2013년 기간 동안의 Assisted Area 지정기준(예를 들어,실업률, 제조업종 사자 비율, 생활보호대상자, 숙련도, 1인당 총부가가치 등), 지정을 위한 공간 단위 등에 관한 논의가 진행 중이다. 프랑스는 1995년의 국토기본법 제정으로 다양한 낙후지역 지정제도를 정비하였다. 현재 국토정비지역(ZAT), 우선농촌개
발구역(TRDP), 농촌활성화구역(ZRR), 도시재활성화구역(ZRU), 도시면세구역
(ZFU) 등의 저발전지역 또는 쇠퇴지역이 지정되어 있으며 지정지역에 대하여 중
앙정부에 의한 각종 보조금 지급 및 세제혜택이 주어진다. 일본에서도 낙후지역 에 대한 중앙정부의 직접 지원정책은 여전히 유효하게 추진되고 있다. 당초에 10
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년 한시입법으로 시작된 이도진흥법(1953년 제정), 산촌진흥법(1965년 제정), 과 소지역법(1970년 제정), 반도진흥법(1985년 제정) 등은 계속 연장․개정되고 있 으며, 1987년에는 종합보양지역정비법, 1993년에는 중산간지역을 대상으로 하는 특정농산촌법이 제정되어 현재에도 적용 중이다.
(8) 지역정책과 부문정책의 융합
영국의 전통적인 지역정책 담당부서는 DTI(통상산업부), HM Treasury(재무부),
ODPM(부총리실) 등이다. 그러나 RDA의 설립 및 Single Pot의 도입으로 부문정
책을 수립하는 다양한 부처들이 실질적으로 지역정책에 관여하게 되었다. Single Pot에 포함된 보조금들의 소관부처를 보면, ODPM과 DTI 이외에 British Trade International(영국해외무역부), DfES(교육․직업기능부), DEFRA(환경․식료․농
촌지역부), DCMS(문화․미디어․체육부) 등이 포함되어 있다. 프랑스는 전통적
으로 지역정책을 특정부처에 맡기지 않고 범부처적으로 다루어왔다. 프랑스의 지역정책을 총괄하는 기구인 DIACT와 CIACT의 I는 “interministérielle"의 약어로 서 ”정부간“이라는 의미이다. DIACT는 총리실 산하의 범부처조직이고 CIACT는 총리 주재의 범부처 장관회의이다. DIACT와 CIACT를 통하여 각 부처들은 부문 만이 아니라 공간적․지역적 관점을 갖추게 된다. 일본의 전통적 지역정책 담당 부서는 국토교통성이지만 최근에는 특정 지역정책의 성과 달성을 위하여 범부처 적 조직 구성을 시도하는 사례가 크게 증가하고 있다. 내각총리대신이 본부장이 고, 내각관방장관, 지역활성화 담당장관, 국토교통장관이 부본부장, 기타 모든 장 관이 본부원인 도시재생본부를 비롯하여, 구조개혁특구추진본부, 지역재생본부 등이 대표적 예들이다.
3. 시사점 및 결론
국가들마다 나름대로의 고유한 지역적 사정이 있기 때문에 지역정책에 관한 한 외국 사례에 대한 지나친 의존은 위험할 수 있다. 특히 영국과 프랑스는 수십 년 전부터, 일본은 10여 년 전부터 거의 인구가 안정화되어 있으나, 우리나라는
ⅺ 여전히 수도권 인구집중이 계속되고 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구에서 살펴 본 선진국의 사례를 기초로 향후의 지역정책 방향을 설정하면 다음과 같다.
첫째, 지역정책의 목표 설정을 재검토할 필요가 있다. 지역 간의 상대적 격차 에 대한 과도한 관심은 자칫하면 지역간 평준화로 연결될 가능성이 많다. 지역간 불균형 해소에서 지역의 특성적 발전으로 점진적 패러다임 전환이 필요하다.
둘째, 수도권 인구안정화와 연동하여 수도권 규제시책 및 산업재배치정책의 점진적 폐지를 고려할 필요가 있다. 수도권 규제 및 인위적 산업 재배치정책은 수도권의 경쟁력을 저해하는 요인이 될 수 있다.
셋째, 도시재생정책의 도입을 적극적으로 검토할 필요가 있다. 선진국에서는 민간의 자본 및 창의를 활용한 도시재생정책을 통하여 도시의 외관은 물론 사 회․경제적 활력을 크게 높이고 있다. 서울을 비롯한 대도시 도심의 저활용 토지 에 대한 근본적 개조작업이 시급하게 요구된다.
넷째, 각 지역은 내생적 발전을 통하여 스스로 성장할 수 있는 역량을 갖추어 야 한다. 현재 추진 중인 행정기관 및 공공기관의 지방이전이 완료되면 더 이상 수도권에서의 기능분산에 의한 지역발전 전략은 추진되기 힘들다. 지역의 혁신 역량 및 기반 확충을 위해서는 국가균형발전특별법에서 규정하고 있는 지역혁신 체계의 구축, 지역전략산업의 선정 및 육성, 지방대학 육성, 지역의 정보통신 진 흥 등의 시책이 꾸준히 추진되어야 할 것이다.
다섯째, 지역개발에 대한 중앙정부의 지원은 포괄적 지원방식으로 바뀌어야 한다. 영국의 Single Pot과 같이 부처별 보조금을 하나로 묶어서 단일화하든가, 프 랑스의 계획계약제도를 도입하여 쌍방적 의견 수렴 절차를 거치는 방향으로 전 개되어야 할 것이다.
여섯째, 광역적인 지역협력 및 거버넌스 체계 구축을 검토할 필요가 있다. 지 방의 지역들이 수도권을 거치지 않고 세계의 지역들과 직접 경쟁하기 위해서는 적당한 규모의 광역경제권을 형성할 필요가 있다. 영국의 Region이나 일본의 광 역지방계획권역은 좋은 사례가 될 수 있다.
일곱째, 저발전지역 지원정책은 일종의 사회안전망으로서 앞으로도 중앙정부
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의 지속적 관심이 필요하다. EU의 구조기금에도 불구하고 영국과 프랑스는 독자 적인 저발전지역 지원제도를 지속적으로 운용하고 있으며, 일본은 이도, 반도, 산 촌, 과소지역, 중산간지역 등 저발전지역의 유형별로 다양한 지원정책을 꾸준하 게 추진하고 있다.
여덟째, 지역정책과 부문정책의 융합이 필요하다. 통상적인 부문정책을 수립 할 때에도 지역에 미치는 공간적 파급효과를 예측하여 반영하자는 것이다. 프랑 스의 CIACT나 일본의 도시재생본부, 지역재생본부와 같이 지역정책을 위한 범 부처 조직을 만드는 것도 강구해 볼 만하다.
아홉째, 삶의 질 측정을 위한 새로운 지역 공간단위의 도입을 고려할 만하다.
영국의 SOA와 같이 평균 인구규모 1,500명 정도의 소규모 지역을 대상으로 삶의 질 지표를 개발할 수 있다면, 행정구역을 대상으로 하였을 때 나타날 수 있는 비 교의 문제점을 상당히 해소할 수 있을 것이다.
마지막으로, 영국의 PSA와 같이 중기재정계획과 연계하여 중앙정부의 공공서 비스 공급 목표를 설정하는 방안을 검토할 필요가 있다. 부처별로 설정한 공급목 표는 일종의 국가최소기준(national minimum) 역할을 할 수 있다.
참여정부의 지역정책은 이전과 비교하면 매우 진일보한 것이다. 분권과 혁신 을 중요시하고 중앙정부의 역할을 조정해서 과도한 개입을 줄이는 대신 지방의 자율적․자구적 노력을 유도하고자 하였다. 이러한 방향성은 선진국과도 거의 일치하고 있다. 반면에 선진국에 비하여 지역 간 불균형 내지 지역 간의 상대적 격차 해소를 주요 목표로 강조하고 있는 점이 특색이다. 이는 수도권에 대한 지 속적 인구집중이라는 우리나라의 독특한 사회․경제적 구조 때문으로 이해될 수 있다. 수도권 인구 안정화라는 국내적 목표를 염두에 두더라도, 범세계적인 지역 간 경쟁의 시대를 맞이하여 지역정책의 국제표준을 무시할 수는 없는 노릇이다.
수도권 인구의 동향 파악과 함께 외국의 경험을 계속 모니터링하는 노력이 있어 야 할 것이다.
￭색인어 _ 지역정책, 균형발전, 지역격차, 분권화