연구보고서 2014-27
지역사회복지 증진을 위한
정책방안 연구
연구보고서 2014-27 지역사회복지 증진을 위한 정책방안 연구 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 가 격 2014년 12월 31일 김 승 권 최 병 호 한국보건사회연구원 (339-007)세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 사회정책동 1F~5F 대표전화: 044)287-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) (주)한디자인코퍼레이션 15,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2014 ISBN 978-89-6827-204-2 93330 제3기 지역사회복지계획 점검 및 시‧도 지원방향 설정을 위한 연구, 보건복지부‧한국보건사회연구원, 2014(공저) 민관협력의 모형 개발과 매뉴얼, 한국보건사회연구원, 2014(공저) 【공동연구진】 정무성 숭실대학교 사회복지학부 교수 유진영 한국보건사회연구원 전문연구원 오혜인 한국보건사회연구원 연구원 김근혜 한국보건사회연구원 연구원 신정훈 한국보건사회연구원 연구원
지난 10여년간의 지방분권화와 지역 균형발전에 대한 국가차원의 정 책적 관심 증대로 광역 및 기초 지방자치단체 단위에서의 지역사회복지 의 중요성이 커지고 있다. 특히, 2011년 말 개정된 사회보장기본법에서 는 지역사회복지의 중요성이 더욱 강조되면서 지역복지계획 수립 및 추 진과 평가를 명문화하였다. 이는 수요자 중심의 맞춤형 복지를 실현하고, 복지의 효과성을 증대하기 위해서는 지역사회중심의 복지추진이 요구되 기 때문으로 판단된다. 아울러 지역사회복지의 개념이 지역사회보장의 개념으로 더욱 확대되고 있음은 주민의 삶의 질 및 행복과 관련된 많은 영역에 관심을 가져야 할 필요가 있음을 시사하는 것이다. 2013년 1월에 사회보장기본법이 전면 개정하여 부처별로 산재해 있는 사회보장정책을 통합 및 조정하여 모든 국민이 보편적으로 생애주기적 특성에 맞는 다양한 사회서비스를 보장받을 수 있도록 평생사회안전망을 구축하며, 현 상황에 적합한 사회보장정책의 비전과 미래지향적 발전방 향을 제시하고자 하는 정책 관점의 전환이 이루어져 왔다. 본 연구의 내용 중 민관협력사업 모형 개발과 매뉴얼 작성, 지역사회보 장 모니터링단 운영, ‘대한민국 지역사회복지대상’ 공모 및 시상은 과정 이 복잡하고 노력이 많이 드는 만큼 큰 의미를 갖는다 하겠다. 특히, 공공 부조 및 사회서비스 분야에 대한 현장 전문가들의 모니터링은 오랜 기간 에 걸쳐 많은 인력이 투입되었다. 이는 다양한 영역의 사회보장서비스들 에 대한 구체적인 정책평가를 진행하고, 개선방안을 모색하는 노력이다. 약 50명의 현장전문가들이 제출한 활동보고서를 바탕으로 정리된 내용이
용이 가능하고 정책변화를 위하여 크게 기여할 수 있어 매우 의미 있다고 하겠다. 본 연구는 김승권 선임연구위원 책임으로 원내‧외 연구진, 약 50명의 모니터링위원 및 TF위원, 포럼회원, 대한민국 지역사회복지대상 참여기 관 등에 의하여 수행되었다. 짧은 연구기간과 적은 연구인력에도 불구하 고 큰 성과를 낸 연구진의 노고에 감사드린다. 또한 본 보고서를 검토해 준 원내의 김성희 연구위원과 이철선 연구위 원, 원외의 성균관대학교 박승희 교수와 경북행복재단의 권용신 박사에 게도 감사드린다. 마지막으로 본 연구결과가 지역사회 사회복지정책의 효과성 증대에 기 여하고, 궁극적으로 지역주민, 더 나아가 전체 국민의 삶의 질 개선과 행 복증진에 기여하기를 희망한다. 2014년 12월 한국보건사회연구원장
최 병 호
Abstract ···1 요약 ···3 제1장 서론···19 제1절 연구의 배경 및 목적 ···21 제2절 연구의 내용 및 방법 ···22 제2장 이론적 배경···27 제1절 민관협력의 이론적 배경 ···29 제2절 모니터링의 이론적 배경 ···32 제3장 민관협력 모형 및 매뉴얼 개발···35 제1절 민관협력 모형 및 매뉴얼 개발의 개요 ···37 제2절 민관협력 모형의 유형별 기본특성 ···41 제3절 공공주도 민관협력 매뉴얼 ···63 제4절 민간주도 민관협력 매뉴얼 ···77 제5절 협의기구 중심 민관협력 매뉴얼 ···86 제6절 실행체계 구축 민관협력 매뉴얼 ···113 제4장 지역사회보장 모니터링 활동 및 주요 결과···137 제1절 모니터링 개요 ···139 제2절 워크숍 및 TF회의 ···144 제3절 활동보고서의 주요 내용 및 검토 결과 ···146 제4절 활동보고서 주제별 종합의견 ···340
제2절 지역밀착형 사회적 경제 활성화 방안 ···384 제6장 지역사회보장정책 포럼: 지역 내 사회적 경제 생태계···435 제1절 개요 ···437 제2절 마포 사회적 경제 현황 및 특성 ···438 제3절 마포 사회적 경제 생태계 현황 분석 ···453 제4절 시사점 ···463 제7장 우수 지역사회보장정책 발굴 및 확산···467 제1절 우수 정책 발굴의 개요 ···469 제2절 2014 대한민국 지역사회복지대상 공모 및 심사 ···470 제3절 2014 대한민국 지역사회복지대상 대상지역 ···477 제8장 정책제언···501 제1절 지역사회복지 증진 방안 ···503 제2절 지역사회보장발전센터의 발전 방안 ···506 참고문헌···509 부록···519
표 목차 〈표 3- 1〉 민관협력 우수사례 응모 결과 ···39 〈표 3- 2〉 민관협력 우수사례 공모 최종결과 ···40 〈표 3- 3〉 민관협력사업 모형별 사업주체 ···41 〈표 3- 4〉 남양주 희망복지과 조직개편 현황 ···58 〈표 3- 5〉 대전광역시 중구 복지만두레 조직 및 운영에 관한 조례(사례) ···94 〈표 3- 6〉 협력의 실천과정 ···117 〈표 3- 7〉 사회복지법인 적용조례 (광주 광산구) ···120 〈표 3- 8〉 동위원회 구성현황(21개동 424명) ···128 〈표 4- 1〉 2014년 지역사회보장 모니터링위원 ···142 〈표 4- 2〉 공공부조 분야 1차 활동보고서 ···146 〈표 4- 3〉 복지서비스 분야 1차 활동보고서 ···170 〈표 4- 4〉 공공부조 분야 2차 활동보고서 ···196 〈표 4- 5〉 복지서비스 분야 2차 활동보고서 ···230 〈표 4- 6〉 공공부조 분야 3차 활동보고서 ···270 〈표 4- 7〉 복지서비스 분야 3차 활동보고서 ···305 〈표 5- 1〉 전국 기초 지자체의 재정자립도 최고 및 최저 ···373 〈표 5- 2〉 3대 지역별 기초 지자체의 재정자립도 최고 및 최저 ···374 〈표 5- 3〉 2013년 복지종합평가 총점 ···374 〈표 5- 4〉 2013년 복지종합평가 지역별 평균 점수 ···375 〈표 5- 5〉 지역사회서비스투자사업 예산집행률(선택형, 개발형)의 지역격차 ···376 〈표 5- 6〉 통합사례관리 추진실적의 지역격차 ···376 〈표 5- 7〉 기부식품 등 증가율의 지역격차 ···377 〈표 5- 8〉 기부식품 등 이용실적의 지역격차 ···377 〈표 5- 9〉 이행급여특례 보호실적의 지역격차 ···378 〈표 5-10〉 수급자 관리실적의 지역격차 ···378 〈표 5-11〉 긴급복지 지원실적의 지역격차 ···379
〈표 5-15〉 기초노령연금 수급자 사후관리의 적절성의 지역격차 ···380 〈표 5-16〉 장애인연금 신규 수급률의 지역격차 ···381 〈표 5-17〉 자립지원전담요원 배치율의 지역격차 ···382 〈표 5-18〉 디딤씨앗통장사업의 아동 1인당 매칭 지원금 증감률의 지역격차 ···382 〈표 5-19〉 요보호아동 가정보호비율의 지역격차 ···382 〈표 5-20〉 영유아보육시설 평가인증률의 지역격차 ···383 〈표 5-21〉 취약보육 실시율의 지역격차 ···383 〈표 5-22〉 내생적 발전에 입각한 국가균형발전의 새로운 패러다임 ···389 〈표 5-23〉 시장경제, 공공경제, 사회적 경제, 생태경제의 비교 ···394 〈표 5-24〉 한국의 인증사회적기업의 수 ···399 〈표 5-25〉 상법상 회사‧민법상 사단법인‧협동조합 비교 ···401 〈표 5-26〉 설립이 가능한 협동조합 유형 ···402 〈표 5-27〉 일반협동조합 설립현황(지역별)2014년 8월 기준 ···403 〈표 5-28〉 도시 및 농촌지역의 공동체 활성화 전략 ···406 〈표 5-29〉 지역 공동체 활성화 시책의 비교 ···407 〈표 5-30〉 부처별 지역경제 활성화 관련 정책 ···409 〈표 5-31〉 살기 좋은 지역의 3대 기능 ···410 〈표 5-32〉 사회적 경제조직이 주도한 영국의 도시재생사례 ···413 〈표 6- 1〉 마포구 주요 사회적 경제 현황 ···448 〈표 6- 2〉 업종별 사회적 경제 기업 분포(2014년 5월 기준) ···450 〈표 6- 3〉 동별 사회적 경제 기업 분포(2014년 5월 기준) ···451 〈표 7- 1〉 2014 지역사회복지대상 지역별 응모 현황 ···470 〈표 7- 2〉 2014 지역사회복지대상 신청 사업 내역 ···471 〈표 7- 3〉 2014 지역사회복지대상 후보기관 실사 일정 ···475 〈표 7- 4〉 2014 지역사회복지대상 수상내역 ···476
그림 목차 〔그림 1- 1〕 연구의 흐름 ···23 〔그림 3- 1〕 공공주도 민관협력의 모형도 ···41 〔그림 3- 2〕 민간주도 민관협력의 모형도 ···46 〔그림 3- 3〕 서울 금천구 가산종합사회복지관의 복지서비스 연계 체계도 ···48 〔그림 3- 4〕 협의기구 중심 민관협력의 모형도 ···49 〔그림 3- 5〕 도봉구 동복지위원회 운영체계 ···51 〔그림 3- 6〕 대전광역시 복지만두례 운영체계 ···52 〔그림 3- 7〕 실행체계 구축 민관협력의 모형도 ···56 〔그림 3- 8〕 노원교육복지재단 민관협력 네트워크 구성 ···59 〔그림 3- 9〕 공공주도 민관협력의 추진절차 ···65 〔그림 3-10〕 민간주도 민관협력의 추진절차 ···79 〔그림 3-11〕 협의기구 중심 민관협력의 추진절차 ···89 〔그림 3-12〕 경기도형 복지마을 개념 ···115 〔그림 3-13〕 실행체계 구축 민관협력 모형의 추진절차 ···117 〔그림 3-14〕 남양주시 희망케어 후원금 모금 현황 ···130 〔그림 4- 1〕 ‘지역사회보장 모니터링단’ 운영 체계도 ···140 〔그림 4- 2〕 신규 모니터링위원 위촉식 ···144 〔그림 4- 3〕 모니터링위원 1차 워크숍 ···145 〔그림 4- 4〕 주차단속 업무처리절차 ···177 〔그림 5- 1〕 내생적 지역발전의 주요 요소 ···391 〔그림 5- 2〕 사회적 경제의 구성 ···393 〔그림 5- 3〕 한국의 제 2차 사회적기업 육성 기본계획(2013~2017)’ ···398 〔그림 5- 4〕 지역경제 활성화의 필요성 ···408 〔그림 7- 1〕 2014 지역사회복지대상 공모 포스터 ···473
A Study of Policy for Promoting Community Welfare
The purpose of this research is to develop a policy plan for promoting local community welfare, including social security monitoring, service delivery and public-private partnership. To achieve such objective, we operated regional social security monitoring teams, analyzed data on community practices, and developed manuals of public-private partnership.
Based on its findings, this study recommends as follows. First, communities should make best use of four public-private part-nership models―public-driven model, private-driven model, consultative organization model, and practical structure model ―taking regional characteristics into consideration. Second, communities need to implement continuous monitoring and evaluation with a view to raising the efficiency and effective-ness of their welfare delivery. Third, inventive endeavors such as standardization of fiscal self-reliance ratio, development of evaluation index for community specialized business, drastic increase of incentives for excellent local government can help reduce interregional welfare gap. Fourth, localities should in-vigorate community-based social economic networks. As com-munity welfare organizations may differ from one another in
many respects, it is important that local governments take the role of coordinator and manager of such networks, promoting common understanding and trust, and then some.
1. 연구의 배경 및 목적
⧠ 연구배경 ○ 최근 지방분권화와 지역간 균형발전이 강조되면서 사회복지분야 에서도 광역 및 기초 지방자치단체 단위의 복지 중요성이 대두되 고 있음. － 특히, 2011년 말 개정된 사회보장기본법에서는 지역복지의 중요성을 더욱 강조하면서 지역복지계획 수립 및 추진과 평가 를 명문화하였음은 지역사회복지에 대한 관심을 증대시키고 있음. ○ 이는 수요자 중심의 맞춤형 사회복지를 실현하고 복지 효과성 증 대를 위해서는 지역사회중심의 복지추진이 요구되기 때문으로 판 단됨. ⧠ 연구목적 ○ 지역균형적 복지발전을 이룩하며, 복지정책의 개발, 추진, 평가 및 성과의 제반 과정을 고도화함. ○ 궁극적으로 지역사회복지의 증진을 위한 정책방안을 마련하는데 목적을 가짐.2. 주요 연구결과
⧠ 이론적 배경 ○ 민관협력을 촉진하기 위한 복지혼합으로서 국가에 따른 차이는 있지만 시장, 공공, 비영리민간 부문 간 점진적 경쟁체제가 강화 되고 있음. － 국가의 직접서비스 비중을 축소하는 대신 비영리부문의 역할 을 점진적으로 증가 － 제3섹터가 서비스의 주 제공자로 등장하면서 이들 제3섹터에 대한 정부의 재정지원이 증가하였으며, 사회서비스 공급에서 제3섹터의 책임성을 강화하는 방향으로 전환 － 한편으로는 서비스의 수혜자와 공급자간의 관계를 규제하기 위해서 시장기제의 도입이 부분적으로 이루어짐. ○ 최근 한국사회에서는 복지환경의 급변으로 인해 민관협력의 중요 성이 제기되기 시작하였음. － 개인이나 가족 내에서는 더 이상 해결하기 어려운, 다양하고 복합적인 복지욕구가 급증하고 있고, 새로운 복지욕구를 가진 다양한 사회서비스 대상이 급격히 확대되고 있음. ○ 정책 및 프로그램 평가는 많은 학자들에 의해 많은 방법이 개발되 었으며, 그 중 프로그램 모니터링은 두 개로 구분됨, － 하나는 프로그램 집행의 모니터링(행정적 모니터링)으로, 프 로그램 집행 모니터링은 프로그램이 당초 지정된 대상집단이 나 지역에 도달되고 있는지, 프로그램 활동이 명시된 대로 수 행되고 있는 지를 중점적으로 파악함.－ 다른 하나는 프로그램 성과에 대한 모니터링으로, 투입과 산출 을 측정하고, 사전에 설정되거나 기대된 성과와 비교하는데 중 점을 둔다. 프로그램 성과 모니터링의 1차적 목표는 프로그램 이 목표를 향해 가는 성과를 주기적으로 측정하는 것임. － 본 연구에서의 모니터링은 정책이 원래의 계획대로 잘 수행되 고 있는지 판단하고, 문제점을 도출하여 개선사항을 제안하는 데 있음. ⧠ 민관협력의 다양한 모형 ○ 공공주도 민관협력 모형 － 공공주도 민관협력은 중앙정부, 시·도, 시·군·구, 읍·면·동 주 민센터 등공공기관이 중심이 되어 다양한 민간기관과의 협력 과 연계를 통해 민관협력이 이루어지는 형태 － 대부분 지자체에서는 4가지 유형으로 공공주도 민관협력 사업 을 추진 첫째, 1개 공공기관과 다수 민간기관과의 협력 유형 둘째, 1개 공공기관, 다수 민간기관, 지역주민과의 협력 유형 셋째, 다수 공공기관과 다수 민간기관과의 협력 유형 넷째, 다수 공공기관, 다수 민간기관, 지역주민과의 협력 유형 ○ 민간주도 민관협력 모형 － 민간주도 민관협력은 민간기관이 중심이 되어 중앙정부, 시· 도, 시·군·구, 읍·면·동 주민센터 등 공공기관의 협력과 연계 를 통해 민관협력이 이루어지는 형태
－ 민간주도 민관협력 사업은 주관 민간기관의 사업범위에 따라 두 가지 유형으로 구분 첫째, 전체 지역을 대상으로 특정사업에 초점을 둔 유형 둘째, 일부 취약지역을 대상으로 종합적 지원 유형 ○ 협의기구 중심 민관협력 모형 － 협의기구 중심 민관협력은 지역사회복지협의체 등 공공과 민 간이 참여하는 제3의 공식적인 협의기구를 구성하고 운영함으 로써 협의기구를 중심으로 민관협력이 이루어지는 형태 － 대부분 지자체에서는 3가지 유형으로 협의기구를 설치‧운영하 고 있음. 지역사회복지협의체를 강화하는 유형 기존 조직(위원회)을 협의기구로 활용하는 유형 새로운 위원회 등 협의기구 설치 유형 ○ 실행체계 구축 민관협력 모형 － 실행체계란 지역복지사업과 관련한 연구 조사, 욕구 수렴, 계 획 수립, 자원의 연계와 확보, 지원과 배분, 역량강화교육, 네 트워킹, 기획사업 등 일련의 과정을 수행하는 독립기구로서, 지역복지의 현안을 총체적으로 조망하며 행정과 민간을 연계 하는 역할을 구현하는 체계 － 대부분 지자체에서는 3가지 유형으로 실행체계를 구축하고 있음. 공공이 주도해 협력을 체계화하는 유형 공공이 주도한 후 민간의 참여를 독려하는 유형 민간이 주도해 협력을 체계화하는 유형
⧠ 지역사회보장 모니터링의 결과 ○ 3차에 걸친 모니터링 결과 107개의 활동보고서가 제출되었음. －공공부조는 53개 활동보고서가 제출됨(1차 14개, 2차 20개, 3차 19개) －복지서비스 54개 활동보고서가 제출됨(1차 14개, 복지서비스 2차 24개, 3차 16개) ○ 제출된 활동보고서를 주제별로 재정리하여 종합적으로 검토한 결 과 제안 내용을 수용할 수 있는 것은 다음과 같음. －공공부조 활동보고서의 수용 내용 <국민기초생활보장제도 부양의무자> 부양의무자 부양불능 확인을 위한 부양의무자 세대원의 거 주관련 정보 확인 및 알림기능 추가 수급자의 자녀 사망 시 사망자녀의 배우자에 대한 부양의무 삭제 소득세법상 부양가족공제 받은 경우 기초생활보장법의 가 족관계 단절 불가처리 수급권자의 재산범위 특례 조항 부양 의무자에게 동일 적용 <국민기초생활보장제도 소득산정> 부정수급 방지를 위한 금융기관 피보험자 보험금 수령 정보 연계 근로활동 소득에 대한 공제액 확대 적용 차상위자활사업대상자 차량기준 완화
<국민기초생활보장제도 기타> 고용․자활 one-stop프로그램 구축 기초생활수급자 이행급여특례 재진입 조건 변경 국민기초생활수급자 중 장애인연금수급권자 지급절차 개선 선택병의원 등록된 의료급여 수급자 종별 변경 시 선택병의 원 자료 연계 기초생활수급자 이행급여특례 재진입 조건 변경 주거복지(영구임대, 임대주택)의 신청시기 통일 국민기초수급자 신청시 금융거래정보동의서 제출방식개선 양곡공제 연간할인지원 가구원 변동 알림 기능 설치 의료급여 부당이득금, 구상금의 효율적 관리를 위한 지침 및 체납처분 방안 마련 희귀난치성 의료비지원사업 금융재산 조사방법 개선 <긴급지원> 지나친 ‘위기사유’ 중심의 대상자 지원 개선 긴급지원에 따른 위기상황 증빙 서류 간소화 <기초연금> 기초연금(기초수급자) 신청 시 금융정보 제공 사실 통보서는 기존 기초 수급자 기준 서식으로 통일 임대보증금 내역의 대법원 인터넷 등기소 확정일자 자료 활용 사실이혼의 관계의 확인은 부부 중 한 쪽만 동의, 자녀와 통·반장 확인으로 수정
만65세 이상 국민기초생활보장대상자의 기초연금 지급 재 검토 및 개정 <일반> 지역사회복지계획 수립 시기 조정 행복e음 상담․등록 화면 및 메뉴의 통합 및 개선 사회복지서비스 및 급여제공 신청자 및 수급자에 대한 가족 관계등록부 열람 확대 지역사회복지협의체 사업수행에 관한 법적근거 마련 및 역 할 정립 －복지서비스 활동보고서의 수용 내용 <장애인복지> 장애인활동지원제도 급여개선(가산점 적용, 활동보조인 지 급비율 상향) 장애인 전출입시 장애진단서 및 구비서류(복지카드) 관리방 식 개선 공동주택의 관리주체에게 장애인전용 주차구역 관리 의무 부과 장애인활동지원사업 서비스대상자 및 제공인력 해외 출입 국 기록 전산망 구축 정신보건법의 보호의무자에 의한 입원 제도 보완 <영유아·아동·청소년> 초중고자녀교육비지원사업과 차상위계층 선정 금융자산 기 준 통일
아이돌봄 지원사업 제도 이용시간 및 대상자 선정 기준 개선 보육정보통합시스템 어린이집 대기자 등록 방법 개선 정부지원 어린이집 보육교사 인건비 보조금 지원 내용 개선 아동복지시설의 장 자격기준 통일 및 재검토 가정위탁 아동의 선정 및 확인조사 기준 마련 취학아동관련 정보연계 방안 마련 한국 내 무국적 아동에 대한 지원 체계 마련 지역아동센터 사례관리 대상 변경 아동급식 지원 기준 및 이중지원 방지 개선 24시간 보육교직원 인건비 지원 및 보육료지원 지역아동센터 아동복지교사 관리 개선 <여성·가족복지·출산> 다문화가족 정보 사통망 연계 구축 혼인 외 한부모 부자가정 자녀 출생신고 부부교육, 예비부모교육 및 부모교육 마련 노숙인 2세 가족지원정책 마련 <노인복지> 노인장기요양보험센터 인정조사원을 통한 사례관리 대상자 발굴 독거노인의 구급차 후송 시 소방서와의 정보 공유 체계 마련 바우처사업 신청 구비서류 관련 개선
<일반> 사회복지 공무원의 소진 예방(악성 민원 대처방안) 행려자 처리 등에 대한 업무 처리 절차 통일 사회복지사 역량강화 및 자격관련 교과목 강화 사회복지시설종사자 처우 개선 바우처서비스 관련부서 부분 통합 복지정보 알림이 ‘복지로’ 홍보 강화 및 행정안전부 ‘알려드 림e’와의 중복성 검토 농어촌 지역 사회복지시설 다기능화 실행지침 마련 다문화가족지원센터 예산편성 및 집행 규정과 재무회계규 칙 통일
⧠ 지역사회보장 Issue & Focus
○ 지방자치단체의 복지수준 격차 해소 방안 － 첫째, 재정자립도의 격차에 의한 복지정책 성과가 달리 나타날 수 있으므로 재정자립도의 평준화를 위한 대책이 강구되어야 함. － 둘째, 성과평가 결과, 우수지자체에 대한 인센티브 규모를 대 폭 증대하여 관심과 노력을 적극 유도해야 함. － 셋째, 성과평가 결과의 부진 사유를 명확히 규명해야 하고, 이 에 근거한 부진 지자체 대상의 컨설팅을 철저히 추진하고 지원 을 강화해야 함. － 마지막으로 많은 복지사업이 지방으로 이양되었고, 지역사회 복지에 대한 지자체의 관심을 유도하기 위하여 지역특화사업 과 민관협력사업에 대한 평가지표의 개발이 요구됨.
○ 지역밀착형 사회적 경제 활성화 방안 － 첫째, 사업의 명확한 목표가 일치되어야 함. － 둘째, 토착사회적기업가 정신의 러디십 배양 및 인재양성이 중요함. － 셋째, 사회적 경제에 대한 우호적인 생태계조성이 우선되어야 함. － 넷째, 중간지원조직의 역량이 강화되어야 함. － 다섯째, 사회적 경제조직을 컨설팅하여 육성하는 전문가 조직 이 필요함. － 여섯째, 민·관·산·학 등 다원적인 네트워크가 원활히 가동되 어야 함. － 마지막으로 사회적 경제조직의 사회적 성과를 측정하고 인정 해 주어야 함. ⧠ 지역 내 사회적 경제 생태계 현황 및 활성화 방안 ○ 사회적 경제 활성화는 가장 우선적으로, 인적자본과 사회적자본 의 강화에 주력하여야할 것임. － 즉, 지역 내 주체강화 및 주체간 네트워크 활성화를 최우선과 업으로 삼고 접근해야 할 것임. ○ 사회적 경제 생태계의 중요한 파트너로 내부이해관계자간의 관계 형성 및 협력을 기본으로 하되, 지역 내 기타 조직, 기업, 일반주 민단체, 교육기관 등 다각적인 협력과 연계를 통해 사회적 경제 생태계의 범주를 확대할 필요가 있음. ○ 민간역량과 사회적자본의 활성화가능성 및 정책지원의 중요성을 행정이 인지하고 적극적 파트너로서의 민관협력과 정책지원을 추 진해야 할 것임.
○ 다수의 사회적 경제 주체들이 지속가능하게 발전하기 위해서는 물리적 인프라와 금융자본의 형성이 시급함. － 특히, 사회적 경제 주체들의 사업지원금의 목적 뿐 아니라 사 회적 경제 조직들의 자생력강화 등을 위해서도 기초자금조성 은 필수적임. ⧠ 우수 지역사회보장정책 발굴 및 확산 ○ 공모에 접수된 사업은 총 56건임. － 5개 광역 지방자치단체에서 8건 － 43개 기초 지방자치단체에서 48건 ○ 엄격한 심사와 현장 확인 결과의 수상기관과 사업은 다음과 같음. － 대상 2개(광역 1, 기초 1) 전남, 전남지역에 맞는 맞춤형 출산장려정책 -합계출산율 7년 연속 1위- 광주 서구, 주민중심의 촘촘한 복지안전망 '광주서구민한가 족' 나눔운동 － 최우수상 8개(광역 2, 기초 6) 강원, 강원도형 보건복지통합서비스 전달체계 구축사업 경기, 행복한 갱년기 부부 프로그램 서울 영등포구, 저소득 청소년의 꿈과 희망을 디자인하다!' 청소년 희망디자인 드림코칭 사업 부산 사상구, 희망디딤돌 복지공동체 대구 달서구, 의료사각지대 해소를 위한 의료시스템 구축" 우리동네 행복 주치의“
강원 원주시, 시민서로돕기 천사운동 충남 서천군, 봄의 마을과 희망택시로 만든 행복 도시 서천 전남 순천시, 9988쉼터(독거노인공동거주시설) 운영 － 우수상 12개(광역 2, 기초 10) 서울, 서울시민 힐링프로젝트 ‘누구에게나 엄마가 필요하다’ 인천, 복지수요자와 기부자를 매칭하는 복지포털 “행복나눔 인천” 부산 해운대구, 해운대구 교육복지우선지원사업 경기 안성시, 취약계층 응급지원사업 제주 제주시, 제주시 읍․면․동 복지위원협의체 구성운영 서울 성북구, 자살고위험군 정서지지를 위한 「마음돌봄 프 로젝트」 서울 성동구, 예방 ․ 맞춤형복지, ‘동 중심 통합사례관리’ ‘꿈 아날자강사 가정방문’사업 경기 시흥시, 노인사회참여 활성화를 통한 신 노년문화 선도 사업 “시흥 해피 시니어(Siheung Happy Senior)”
충남 논산시, 논산시행복키움사업 충남 홍성군, 일사천리 생활복지 기동반
전북 남원시, 찾고, 듣고, 돕고! 희망복지 지원을 위한 『찾아 가는 복지 간담회』
3. 정책제언
⧠ 지역사회복지 증진 방안 ○ 민관협력의 활성화 방안 － 첫째, 민관협력의 다양한 모형 중 각 시‧군‧구에 적합한 모형이 어떤 것인지를 결정 전체 시‧군‧구에 한 가지 모형을 선정하는 것만은 아니며, 지 역사회의 특성을 고려하여 복수의 모형을 활용할 수도 있음. － 둘째, 본 보고서에서 제시된 민관협력 모형의 주요 특징에 따 라 단계별 필요한 조치를 취하여 추진 － 셋째, 다만 지역특성에 따라 본 연구에서 제시된 네 가지 모형 (공공주도, 민간주도, 협의기구 중심, 실행체계 구축)와 세부 유형을 따르지 않고 변형할 수 있음을 유념 ○ 지속적 정책 모니터링 실시와 모니터링 결과의 적극적 반영 － 첫째, 광범위하고 상세한 모니터링을 위하여 모니터링위원을 보다 확충할 필요가 있다. 전국을 4~5개 권역으로 나누고, 복 지의 분야를 4~5개 로 구분하며, 전문가 및 공무원 등이 함께 하기 위해 충분한 수의 모니터링 위원이 필요함. － 둘째, 보건복지부 외의 중앙부처에서 담당하고 있는 지역사회 보장정책에 대한 모니터링 체계가 공식적으로 갖추어져야 할 것임. － 셋째, 지역사회보장정책에 대한 모니터링 결과로 도출된 개선 방안이 정책에 반영될 수 있는 중앙부처 담당부서 및 담당자의 노력이 뒷받침되어야 함.○ 지역 간 복지격차 해소 방안 － 첫째, 재정자립도의 격차에 의한 복지정책 성과가 달리 나타날 수 있으므로 재정자립도의 평준화를 위한 대책이 강구되어야 함. － 둘째, 성과평가 결과, 우수지자체에 대한 인센티브 규모를 대 폭 증대하여 관심과 노력을 적극 유도해야 함. － 셋째, 성과평가 결과의 부진 사유를 명확히 규명해야 하고, 부 진 지자체 대상의 컨설팅을 철저히 추진하며, 재정지원을 강화 해야 함. － 넷째, 지역특화사업과 민관협력사업에 대한 평가지표의 개발 이 요구됨. ○ 지역사회 중심의 사회적 경제 활성화 방안 － 첫째, 인적자본과 사회적자본의 강화에 주력해야 함. － 둘째, 사회적 경제 생태계의 중요한 파트너로 내부이해관계자 간의 관계형성 및 협력을 기본으로 함. 지역 내 기타 조직, 기업, 일반주민단체, 교육기관 등 다각적 인 협력과 연계를 통해 사회적 경제 생태계의 범주를 확대할 필요가 있음. － 셋째, 민간역량과 사회적자본의 활성화가능성 및 정책지원의 중요성을 행정이 인지하고 적극적 파트너로서의 민관협력과 정책지원을 추진해야할 것임. － 넷째, 다수의 사회적 경제 주체들이 지속가능하게 발전하기 위 해서는 물리적 인프라와 금융자본의 형성이 시급함. － 다섯째, 조직내부부터 지역주민에게까지 협동과 상생의 사회
적 경제에 대한 이념과 가치가 공유되고 확산되게 하기 위한 혁신적인 전략마련 필요 ○ 우수 지역사회보장정책의 발굴 및 확산 － 첫째, 2013년부터 실시하고 있는 우수 지역사회보장정책의 발굴을 위한 노력이 지속되어야 함. － 둘째, 자체사업 중에서도 민관협력사업을 중시하는 정책 발굴 이 요구됨. ⧠ 지역사회보장발전센터의 발전 방안 ○ 센터 운영의 내실화를 위한 인력보강 및 전문성 강화 － 첫째, 독립된 센터로서의 위상을 갖고 안정적으로 운영할 수 있도록 적정 인력의 상시 배치 필요 － 둘째, 복지, 재정, 평가, 통계 등의 전문성을 가진 인력이 배치 되어야 함. － 셋째, 센터의 홈페이지를 별도로 운영하여, 시도 및 시군구와 민간복지기관과의 정보교류를 강화함. ○ 지역사회보장 관련 데이터 축적 및 관련 연구 종합화 등 － 첫째, 중앙, 시‧도, 시‧군‧구 단위에서 생산되는 각종 복지데이 터를 축적할 필요가 있음. 다만, 보건복지정보개발원과의 업무협력으로 중복되지 않 도록 하고, 상호 업무연계 및 정보공유 － 둘째, 지역사회보장에 관한 국책연구기관 및 부처관련 연구기 관의 데이터 및 연구결과를 공유하고 종합화할 수 있는 체계를 갖추어야 함.
특히, 여성, 가족, 청소년, 고용, 주거, 교육, 문화, 환경 등은 보건복지부 외의 업무이기 때문에 등한시 될 수 있는 여지가 있음에 유념 － 셋째, 광역 복지기관과의 공동연구를 수행하여 지역특성을 고 려한 지역사회보장정책의 발전을 도모할 필요가 있음. ○ 본 센터를 지역사회보장균형발전지원센터로 지정 *주요용어: 민관협력, 모니터링, 우수 복지정책, 사회적 경제
서론
제1절 연구의 배경 및 목적 제2절 연구의 내용 및 방법
제1절 연구의 배경 및 목적
최근 지방분권화와 지역간 균형발전이 강조되면서 사회복지분야에서 도 광역 및 기초 지방자치단체 단위의 복지 중요성이 대두되고 있다. 특 히, 2011년 말 개정된 사회보장기본법에서는 지역복지의 중요성을 더욱 강조하면서 지역복지계획 수립 및 추진과 평가를 명문화하였음은 지역사 회복지에 대한 관심을 증대시키고 있다. 이는 수요자 중심의 맞춤형 사회 복지를 실현하고 복지 효과성 증대를 위해서는 지역사회중심의 복지추진 이 요구되기 때문으로 판단된다. 그러나 각 지방자치단체 간 복지수준에는 현실적으로 큰 격차가 존재 하고 있고, 지역특성을 고려한 정책개발이 활성화되지 않아 지역 균형발 전과 지역주민의 복지욕구 충족에 장애요소로 지적되고 있다. 이러한 문 제점은 각 지방자치단체가 지역특성에 적합한 지역사회복지계획을 수립 하고 실천하는 역량의 차이와 함께 복지정책의 진단 및 모니터링이 적절 히 수행되지 않은 결과로 판단된다. 이러한 지역사회복지의 문제점을 해결하기 위하여 한국보건사회연구 원은 ‘지역사회보장발전연구센터’를 설치하고, 센터 운영과제를 추진하 고 있다. 이번 연구는 센터 운영의 2차년도 과제로 1차년도와 큰 맥락을 같이하면서 지역사회복지의 새로운 발전 방향을 모색하였다. 따라서 본 연구는 지역균형적 복지발전을 이룩하며, 복지정책의 개발,서론
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추진, 평가 및 성과의 제반 과정을 고도화하여 지역사회복지의 증진을 위 한 정책방안을 마련하는데 궁극적 목적을 가진다.
제2절 연구의 내용 및 방법
1. 연구 내용
본 연구의 내용은 다음과 같이 7개로 구분된다. 첫째, 이론적 배경으로 민관협력과 모니터링에 관한 이론적 배경을 논의한다. 둘째, 민관협력사업 모형 개발과 매뉴얼을 전국 시‧군‧구의 우수사례를 중심으로 분석하여 제시한다. 구체적 내용은 민관협력사업 모형 개발의 개요, 민관협력의 다양한 모형과 주요 특징, 공공주도 민관협력 모형 매 뉴얼, 민간주도 민관협력 모형 매뉴얼, 협의기구 중심 민관협력 모형 매 뉴얼, 실행체계 구축 민관협력 모형 매뉴얼 등이다. 셋째, 지역사회보장 모니터링단을 운영하고, 그 활동 및 주요 결과를 제시한다. 구체적 내용은 모니터링의 개요, 워크숍 및 TF회의, 활동보고 서의 주요 내용, 활동보고서의 주요 결과 등이다.넷째, 지역사회보장 Issue & Focus이다. 본 연구에서는 두 가지를 논 의하였는데, 하나는 지방자치단체의 복지수준 격차이고, 다른 하나는 지 역밀착형 사회적 경제 활성화 방안을 모색이다. 다섯째, 지역사회보장정책 포럼을 개최하여 사회적 경제 생태계를 논 의하였다. 즉, 지역 내 사회적 경제 생태계 현황 및 활성화 방안에 대하여 주제발표를 하고, 토론을 하였다. 여섯째, 우수 지역사회보장정책 발굴 및 확산이다. 이는 ‘대한민국 지 역사회복지대상’을 공모하여 선정하고, 그 결과를 공유함으로써 우수 자
체사업을 전국적으로 확산하는데 있다. 마지막으로 정책제언이다. 이는 지역사회복지 증진을 위한 정책방안과 지역사회보장발전센터의 발전 방안에 초점을 두었다. 이와 같은 내용을 그림으로 제시하면 다음 [그림 1-1]과 같이 요약된다. 〔그림 1-1〕 연구의 흐름
2. 연구 방법
본 연구의 방법은 다음과 같이 6개로 구분된다. 첫째, 기존문헌의 분석 이다. 이는 7개 연구내용 중 제2장인 민관협력과 모니터링에 대한 이론적 배경을 검토하기 위한 것이다. 둘째, 기존자료의 재분석이다. 이는 7개 연구내용 중 제3장 민관협력사업 모형 개발과 매뉴얼과 제7장 제1절 지방자치단체의 복지수준 격차 를 분석하기 위한 것이다. 전자를 위한 기존자료는 2013년 민관협력 공 모자료로서 시도 18개 사업, 시군구 150개 사업 등 전체 169개 사업이 다. 후자를 위한 기존자료는 행정자치부의 ‘시도 합동평가’ 자료 중 복지 관련 자료이다. 2006~2014년 평가결과 자료를 활용하여 비교 가능한 지표를 선정하고, 시계열적 변화를 살펴보며 복지수준 격차를 제시한다. 셋째, ‘지역사회보장포럼’ 운영이다. 포럼위원은 2013년을 위원에 더 하여 일부 추가되었으며, 지역복지 관련 교수, 시도 광역 복지재단 및 연 구원 관계자, 지역사회보장 관계공무원, 민간복지기관 관계자 등으로 구 성되어 있다. 포럼에서 발표된 주제는 지역 내 사회적 경제 생태계 현황 및 활성화 방안과 지역밀착형 사회적 경제 활성화 방안이었으며, 후자는 수정 보완하여 제5장 지역사회보장 Issue & Focus의 두 번째 주제로 변 경되었다. 발표자와의 협의에 의해 본 연구의 외부연구자로 되었기 떄문 이다. 넷째, ‘지역사회보장 모니터링단’ 구성 및 운영이다. 시군구 지역복지 관계공무원, 지역복지 관련 교수, 복지재단 및 민간복지기관 관계자 등으 로 구성된 모니터링단이 전국적으로 활동하였다, 2013년 모니터링위원 중 활동이 부진하였던 일부 위원을 제외하고 대부분 활동에 참여하였으 며, 일부 위원은 신규 위촉하였다. 모니터링단은 연구진에 의해 제시된 활동보고서를 제출하며, 제출된 활동보고서는 TF회의 등을 통해 채택여 부를 결정하고, 일부 부족한 내용은 수정, 보완되었다. 연구진에 의해 제 시된 활동보고서의 양식은 다음과 같다.
【사회보장 현장모니터링 활동보고서 양식】 수신 한국보건사회연구원 지역사회보장발전연구센터 전화 02-380-8212 e-mail kimsk@kihasa.re.kr 인적사항 시도, 구시군 직무 성명 전화번호 _____전국 _____시‧도 ___구‧시‧군 ①시‧도 공공기관 ②구‧시‧군 공공기관 ③광역재단/연구기관 ④민간(복지)기관 ⑤기타(__________) ______ (010)-(_____)-(_____) 분야 공공부조( ) 복지서비스( ) 기타 ( ) 제목 ________________________________ 요구 구분 제도개선( ) 정책개발( ) 현황 및 문제점 관련 법조항 및 지침 제안내용 비고 2014년 ____월 ____일 ※ 관련 자료 및 참고 자료는 반드시 별첨 다섯째, ‘우수 지역복지 정책/사업 복지대상’ 공모, 선정, 시상, 확산 등 이다. 이를 위해 2013년에 한겨레신문사 및 지역사회복지학회와 체결된 공동개최 협약은 지속 유지되었다. ‘대한민국 지역사회복지대상’이란 명 칭 하에 17개 광역 지자체와 229개 기초 지자체 대상으로 언론과 포스트
를 통한 공모를 실시하고, 심사위원회 구성 및 운영하였다. 특히, 대상 및 최우수 후보기관에 대해서는 현장 확인을 실시하였다. 선정된 ‘우수 지역 복지 정책/사업’에 대한 시상식은 한국보건사회연구원 대회의실에서 개 최되었다. 또한 시상결과와 시상대상 사업은 언론을 통해 홍보되었고, 발 간하여 배포되었다. 여섯째, 자문회의 및 전문가 회의 개최이다. 지역사회복지의 전달체계, 특히 사각지대 발굴을 위한 민관협력사업의 모형 개발을 위하여 자문회 의를 개최하였다. 아울러 모니터링 대상 사업을 확산하기 위한 다양한 주 제를 선정하기 위한 전문가 회의를 개최하였다.
이론적 배경
제1절 민관협력의 이론적 배경 제2절 모니터링의 이론적 배경
제1절 민관협력의 이론적 배경
1. 복지서비스의 공급주체와 복지혼합
사회(복지)서비스의 공급주체는 크게 공공부문과 민간부문으로 구분된 다. 공공부문(public sector)의 대표는 중앙정부와 지방정부가 공급주체 로서 활동하는데, 이들 정부 간의 역할분담 형태는 국가마다 다양하다. 그렇지만 역할분담은 대체로 지방정부가 서비스 생산주체로서 활동하며, 중앙정부는 재정을 분담하거나 서비스의 조정권을 가지는 경우가 많다. 또 다른 측면에서 사회(복지)서비스의 공급주체로서 민간부문(private sector)은 비공식부문과 공식부문으로 나누어 볼 수 있으며, 공식부문은 비영리부문과 영리부문으로 구별할 수 있다.1)2) 사회(복지)서비스 공급에서 전통적인 접근 방식은 공적영역(국가)과 사 적영역(민간)의 엄격한 구별로 특징되어진다. 국가는 국가재정을 재원으 1) 비공식부문은 조직화되지 않은 사적관계에 기초한 가족, 친척, 이웃이 포함됨. 비영리부 문과 비공식부문은 공식화 정도에 따라 구별될 수 있는데, 일반적으로 근린조직, 자조조 직, 서비스제공 조직, 압력조직, 조정이나 연계 조직 등이 비영리민간부문의 범주에 포함 된다고 할 수 있다(Johnson Norman, 1987: 94~95). 2) 영리부문은 시장에서 활동하는 이윤추구를 목적으로 하는 조직이라고 할 수 있음. 민간비 영리부문과 민간영리부문의 구별은 이론상으로는 서비스 제공자가 서비스 제공에 있어서 (i) 공식적, (ii) 비정부적, (iii) 이윤배분의 금지(비영리적), (iv) 자율적(self governing), (v) 자발적(voluntary)이라는 특징을 갖고, 정부와 시장 모두에서 독립적으로 존재한다고 본다(Salomon and Anheier, 1996).이론적 배경
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로 공공행정체계를 바탕으로 복지급여를 전달하며, 민간영역은 비영리민 간이 순수한 민간의 자발적인 자선금을 재원으로 사회(복지)서비스를 생 산하여 전달하거나, 영리부문이 시장기제를 통하여 사회(복지)서비스를 생산하고 전달하는 것이다. 민관협력을 촉진하기 위한 복지혼합으로서 점진적 개혁은 3가지 방향 에서 이루어졌다. 첫째, 국가의 직접서비스 비중을 축소하는 대신 비영리 부문의 역할을 점진적으로 증가시키는 것이다. 둘째, 그 결과 제3섹터가 서비스의 주 제공자로 등장하면서 이들 제3섹터에 대한 정부의 재정지원 이 증가하였으며, 사회서비스 공급에서 제3섹터의 책임성을 강화하는 방 향으로 전환이 이루어졌다. 셋째, 그러나 한편으로는 서비스의 수혜자와 공급자간의 관계를 규제하기 위해서 시장기제의 도입이 부분적으로 이루 어졌다. 그 결과, 국가에 따른 차이는 있지만 시장, 공공, 비영리민간 부 문 간 점진적 경쟁체제가 강화되고 있다는 것이다. 이러한 경향성에도 불 구하고 유럽대륙에서 복지의 혼합경제의 핵심은 전반적인 맥락에서 공공 재원의 투입 비중과 국가의 규제와 개입의 정도가 각 국가들 간의 차이를 보여주는 핵심적인 변수라고 할 수 있다(김진욱, 2007).
2. 사회복지에서의 민관협력의 중요성
민관협력이란 용어는 1950년대부터 사용되기 시작했는데, 당시 민관 협력의 개념은 공공부문이 수행하지 못하는 서비스 전달 역할을 대신하 는 자원조직(voluntary organization)들의 “공백 채우기” 역할을 의미 했던 것으로 민관협력(정부-민간 파트너십)의 이론적 출발은 시장과 정부 실패로부터였다고 볼 수 있다(김석준, 2000; Wolf, 1998; 김승권 외, 2014. 재인용).현대 사회가 직면하고 있는 다양하고 복잡한 사회문제들은 단일한 행 위자나 기관이 해결하기에는 어려움이 있어 다수의 행위자들이 함께 문 제를 풀어나가야 할 필요성이 있다. 그렇지만 사회복지분야에서의 민관 협력에 대한 연구와 실험은 활발히 이루어지지 않았다. 실제로 지역사회 의 다양한 민간(복지)기관‧단체들조차 정부의 재정지원과 평가 등에 의해 정부의 통제로부터 자유롭지 못한 상황이었기 때문에, 민관협력은 실질 적 파트너십보다는 상명하달의 형태로 유지되어 왔다고 볼 수 있다(김승 권 외, 2014). 최근 한국사회에서는 복지환경의 급변으로 인해 민관협력의 중요성이 제기되기 시작하였다. 개인이나 가족 내에서는 더 이상 해결하기 어려운, 다양하고 복합적인 복지욕구가 급증하고 있고, 새로운 복지욕구를 가진 다양한 사회서비스 대상이 급격히 확대되고 있다. 이와 같은 현상은 세모 녀 자살사건 등 연이어 나타나는 사건사고에서 여실히 드러나고 있는 실 정이다. 다른 한편으로 2005년 지방분권화에 이은 지역사회복지의 중요성이 강조되면서 지역사회의 문제를 지역사회 스스로 해결하는 것에 대한 관 심이 증대되었다. 이를 위해서 사회서비스의 지방화는 지역사회에 기반 을 둔 전달체계의 구축을 요구하고 있으며, 공공과 민간 전달체계 간의 연계 및 협력을 통한 통합적 사회서비스 제공이 강조되고 있다(장연신, 2013). 우리나라 사회복지분야 민관협력은 지역주민의 삶의 질(Quality of life)을 높일 수 있는 다양하고 충분한 서비스를 제공하는 데 있다. 이는 복지전달체계의 문제가 제한된 지역자원과 주민의 복지욕구 증대의 충돌 에서 제기되었다. 이를 위해 민간 및 공공 기관, 후원자 그룹, 비영리조직 및 자원봉사자, 가족, 지역주민 등 다양한 사회복지 주체들의 욕구가 포
함된 체계 구축이 요구된다. 따라서 민관협력의 중요성과 함께 어떻게 협 력체계를 구축하고, 어떻게 협력을 유지해 나갈 것인가에 대한 해답이 나 와야 할 필요성이 있는 것이다.
제2절 모니터링의 이론적 배경
1. 모니터링의 개념
정책 및 프로그램 평가는 많은 학자들에 의해 많은 방법이 개발되었다. 미국의 정책평가학회(Evaluation Research Society)는 다음의 6가지 유형의 정책평가 접근방법을 제안하였는데, 착수직전분석, 평가성 사정, 형성적 평가, 효율성 또는 영향평가, 프로그램 모니터링과 메타평가 등이 다. 연구자에 따라 형성적 평가 중 하나로 분류되기도 하고, 집행평가라 고 표현되기도 하는 프로그램 모니터링은 정책집행 과정에서 나타나는 다 양한 문제점을 해결하기 위해 더 나은 집행 전략과 방법을 모색하기 위해 실시되는 것이다(노화준, 2006; 김승권 외, 2014, 재인용). 프로그램 모니터링은 두 개로 구분된다. 하나는 프로그램 집행의 모니 터링(행정적 모니터링)이다. 이는 프로그램 집행 모니터링은 프로그램이 당초 지정된 대상집단이나 지역에 도달되고 있는지, 프로그램 활동이 명 시된 대로 수행되고 있는 지를 중점적으로 파악한다. 다른 하나는 프로그 램 성과에 대한 모니터링이다. 이는 투입과 산출을 측정하고, 사전에 설 정되거나 기대된 성과와 비교하는데 중점을 둔다. 프로그램 성과 모니터 링의 1차적 목표는 프로그램이 목표를 향해 가는 성과를 주기적으로 측 정하는 것이다(김승권 외, 2014).본 연구에서의 모니터링은 정책이 원래의 계획대로 잘 수행되고 있는 지 판단하고, 문제점을 도출하여 개선사항을 제안하는데 있다. 즉, ‘집행 모니터링’의 형태라 할 수 있다.
2. 복지분야 모니터링의 국내 동향
사회복지분야의 모니터링은 주로 공공부조와 아동권리를 중심으로 추 진되었다. 다음은 정책평가 연구로 진행된 국내 모니터링 연구들이다. 첫째, 기초보장·자활정책평가센터에서 실시한 모니터링 관련 연구는 다음과 같다. 국민기초생활보장제도 모니터링 체계방안 연구 (김안나 외, 2005) 2006 자활사업 모니터링 및 평가연구 (김안나 외, 2006) 2007년 국민기초생활보장제도 모니터링 및 평가: 수급자 및 사 회복지전담공무원 대상 질적 연구(이태진 외, 2007) 국민기초생활보장제도 모니터링을 위한 기초연구 (이현주 외, 2008) 지방자치단체 국민기초생활보장제도 모니터링 사례 (최현수 외, 2008) 2008년 국민기초생활보장제도 자활기반조성에 대한 모니터링 및 평가(이태진 외, 2008) 2009년 국민기초생활보장제도 모니터링 및 평가 (이태진 외, 2009)둘째, 유엔아동권리협약에 근거하여 유엔아동권리위원회는 한국정부 의 1차 및 2차 국가보고서를 심의하고 아동권리를 모니터링하는 기구를 설치할 것을 한국정부에 권고한 바 있다. 이에 따라 보건복지부에서는 한 국보건사회연구원에 아동권리모니터링센터를 설치하고 2006년부터 아 동권리를 모니터링하기 시작하였다. 동 센터에서는 ‘아동권리옴부즈맨’ 을 위촉(보건복지부 장관 명의)하여 그들로 하여금 모니터링 업무를 수행 하고, 활동보고서를 제출하였다. UN아동권리협약 이행 모니터링 사업 연구 (김승권 외, 2007) 유엔아동권리협약 이행 모니터링 사업 연구 (김승권‧김형욱‧정수진, 2008) UN아동권리협약 이행 모니터링 사업 연구 (김승권‧김형욱‧이수희, 2009) UN아동권리협약 이행 모니터링 사업 결과보고서 (김승권‧김연우‧이하나, 2010) 2011년도 한국아동권리모니터링센터 사업 결과보고서 (김승권 외, 2011) 셋째, 사회보장기본법에 의해 작성되는 사회보장장기발전계획 중 모니 터링 대상에서 제외되어 왔던 보건복지부 외의 부처에서 담당하는 사업 중 고용, 주거, 문화, 교육에 대한 사회보장업무에 대해 모니터링을 실시 하였다. 2014년 사회보장제도 모니터링 연구(김승권‧오혜인‧신정훈, 2014)
민관협력 모형 및 매뉴얼 개발
제1절 민관협력 모형 및 매뉴얼 개발 제2절 민관협력 모형의 유형별 기본특성 제3절 공공주도 민관협력 매뉴얼 제4절 민간주도 민관협력 매뉴얼 제5절 협의기구 중심 민관협력 매뉴얼 제6절 실행체계 구축 민관협력 매뉴얼제1절 민관협력 모형 및 매뉴얼 개발의 개요
1. 민관협력의 개념 및 중요성
⧠ 민관협력이란 공공부문과 민간부문의 협력을 의미한다. ○ 복지영역에서의 민관협력은 양 부문 간의 역할분담 뿐만 아니라 공조체계를 갖추어야 함을 의미한다. ○ “민관협력”에서 민(民)과 관(官)의 개념적 의미는 다음과 같다. －민(民)은 민간복지기관과 광의의 복지 개념 하에서 관련 각종 기관과 단체를 포함하며, 국민 또는 지역주민 모두를 포함하는 포괄적 개념이다. －관(官)은 국가, 광역 지자체, 기초 지자체, 읍․면․동 주민센터, 보건소 등 협의의 복지 관련 공공기관 뿐만 아니라 고용, 주거, 교육, 문화 등을 포함하는 광의의 복지 관련 공공기관을 모두 포함하는 포괄적 개념이다. ○ 사회복지사업법은 지역사회복지체계의 구축을 사회복지사업의 목표로 규정하고 있는 바, 이는 지역사회를 단위로 주민의 일상생 활에 필요한 다양한 서비스 자원과 욕구를 개발하고 연계하여 서 비스 욕구를 충족시키는 체계를 의미한다.민관협력 모형 및 매뉴얼 개발
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⧠ 사회복지 영역의 공급주체인 국가, 시장, 비영리민간, 비공식부문 등은 각자 장점을 가지면서도 한계를 함께 가지고 있어 이를 보완하 는 민관협력이 중요하다. ○ 복지국가를 지향하고 있는 한국사회에서 최근 발생된 서울 송파 구 세모녀 자살 등 일련의 사건들은 공공복지의 한계가 표출된 것 으로 사각지대 발굴에서 공공영역의 제한점을 보완할 민간영역과 의 협력이 절실히 요구되었다. ○ 국민의 높은 복지욕구를 충족하기에는 공공복지의 재정과 인력이 많이 부족한 반면에, 금융위기 등 국민생활의 어려움이 지속됨으 로써 취약계층은 더욱 증대되고 있어 나눔문화의 활성화를 위한 민관협력의 중요성이 증대되고 있다. ○ 이와 더불어 민간복지기관이 한국복지에서 차지하는 비중이 매우 크기 때문에 복지서비스 전달체계의 효율화를 기하기 위해서는 민관협력에 의한 서비스 제공이 필수적이라 하겠다.
2. 민관협력 모형 및 매뉴얼 개발의 기초자료
⧠ 보건복지부는 2013년에 지자체 주도의 민관협력 성공사례를 발굴 하고, 확산하여 민관협력 복지사업의 활성화를 추진하기 위하여 공 모 및 포상을 추진하였다. ○ 공모기간은 ’13. 8. 26(월) ~ 9. 10(금)이었으며, 전국 시‧도 및 시‧군‧구에서 전체 168건을 응모하였다. －시‧도 8개소 18건, 시‧군‧구 98개소 150건이었다. ○ 응모된 자료는 심사위원회를 구성하여 서면심사를 실시하였다.－심사기준은 공공부문의 지원 및 노력, 민간부문의 참여 수준, 문제 해결방안의 참신성, 사업성과 및 홍보정도 등이었다. －심사위원회는 담당과장(1), 지역복지전문가(민간인, 4)으로 구 성하였다. ○ 심사결과 대상 4개 사업, 최우수 8개 사업, 우수 16개 사업 등 전 체 28개 사업이 시상대상으로 선정되었다. 〈표 3-1〉 민관협력 우수사례 응모 결과 시‧도 광역지자체 기초지자체 계 서울 1 15 16 부산 5 30 35 대구 2 14 16 인천 0 0 0 광주 1 6 7 대전 1 12 13 울산 3 3 6 경기 3 24 27 강원 2 5 7 충북 0 7 7 충남 0 5 5 전북 0 4 4 전남 0 5 5 경북 0 12 12 경남 0 4 4 제주 0 1 1 계 18 150 168
〈표 3-2〉 민관협력 우수사례 공모 최종결과 구분 선정지역 선정건수 대상 대전광역시, 서울 도봉구, 경기 남양주시, 전북 완주군 4 최우수 서울 성동구, 서울 서대문구, 서울 성북구, 서울 노원구, 광주 광산구, 대구 수성구, 부산 연제구, 전남 보성군 8 우수 부산광역시, 부산 영도구, 대구 동구, 광주 서구, 경남 진주시, 부산 서구, 충북 청주시, 경남 거창군, 대전 서구, 경기 광명시, 부산 북구, 경기 수원시, 충남 서산시, 경기 고양시, 제주 서귀포시, 경북 울진군 16 계 28 ⧠ 보건복지부는 지자체 주도의 민관협력 시범사업을 2014년에 추진 하고 있다. ○ 공공중심 민관협력 모형은 5개 기초 지자체를 대상으로 시범사업 을 추진하고 있으며, 민간중심 민관협력 모형도 5개 민간기관을 대상으로 시업사업을 추진하고 있다. ○ 민간주도 민관협력 모형을 위해 민간중심의 시범사업을 추진하고 있는 5개 기관 중 4개 기관을 활용하였다. －민간중심의 민관협력 시범사업 기관 중 1개 기관은 실행체계 구축 모형에 해당되어 민간주도 민관협력 모형에 활용하지 않 았다.
제2절 민관협력 모형의 유형별 기본특성
〈표 3-3〉 민관협력사업 모형별 사업주체1. 공공주도 민관협력 모형
가. 공공주도 민관협력 모형의 개요
⧠ 공공주도 민관협력은 중앙정부, 시·도, 시·군·구, 읍·면·동 주민센 터 등 공공기관이 중심이 되어 다양한 민간기관과의 협력과 연계를 통해 민관협력이 이루어지는 형태이다. 〔그림 3-1〕 공공주도 민관협력의 모형도 모형 사업주체 사업 수 공공주도 민관협력 모형 서울 서대문구, 부산광역시, 대구 동구, 대전 서구, 광주 서구, 경기 고양시, 경기 광명시, 전남 보성군, 경북 울진군, 경남 거창군, 제주 서귀포시 11 민간주도 민관협력 모형 작은자리 종합사회복지관(경기 시흥시) 수원휴먼서비스센터(경기 수원시) 가산종합사회복지관(서울 금천구) 성산종합사회복지관(서울 마포구) 4 협의기구 중심 민관협력 모형 서울 성동구, 서울 성북구, 서울 도봉구, 부산 연제구, 부산 서구, 부산 북구, 부산 영도구, 대구 수성구, 대전광역시, 경기 수원시, 전북 완주군, 경남 진주시 12 실행체계 구축 민관협력 모형 서울 노원구, 광주 광산구, 경기 남양주시, 충북 청주시, 충남 서산시 5 계 32○ 민관협력 모형은 대체로 공공주도로 이루어졌는데, 이는 민관복 지기관이 대부분 공공기관의 지원에 의해 운영되고 있고, 업무상 지도감독을 받고 있기 때문이다. ⧠ 대부분 지자체에서는 4가지 유형으로 공공주도 민관협력 사업을 추진 하고 있다. ○ 첫째, 1개 공공기관과 다수 민간기관과의 협력 유형 ○ 둘째, 1개 공공기관, 다수 민간기관, 지역주민과의 협력 유형 ○ 셋째, 다수 공공기관과 다수 민간기관과의 협력 유형 ○ 넷째, 다수 공공기관, 다수 민간기관, 지역주민과의 협력 유형
나. 공공주도 민관협력 모형의 주요 특성
⧠ 공공기관에서 민관협력사업을 기획, 총괄함으로써 다양한 접근방식 으로 많은 민간기관의 참여와 협조를 끌어낸다. ○ 관 주도 복지사업의 제한점을 잘 인식하고 있는 공공기관에서 민 관협력사업을 기획, 총괄함으로써 사업의 우선순위 설정과 해결 방안 모색에 유리하다. ○ 공공기관에서 직․간접 지원을 받고 있는 관내의 모든 민간기관의 자 원을 필요하다면 참여하도록 하거나 동원할 수 있는 장점이 있다. ○ 사례 －지역사회복지협의체, 동복지위원회, 지역사회복지협의회, 자 원봉사센터, 지역공동모금회, 복지관, 알콜상담센터, 건강가 정지원센터, 다문화가족지원센터, 지역자활센터, 어린이재단,굿네이버스, 적십자 봉사회, 의용소방대, 각종 직능단체, 은 행, 기업, 종교기관, 병의원, 약국 등 ⧠ 많은 관련부서와 다양한 공공기관의 참여를 유도하여 공공측면에서 통합적 협력 방식을 도모한다. ○ 공공기관이 주관함으로써 지역 내에 있는 관련 공공기관의 직․간 접 참여를 어렵지 않게 이끌어낼 수 있는 장점이 있다. ○ 다양한 지역의제를 해결하기 위해서는 복지, 보건, 고용, 주거, 교 육, 문화, 안전 등의 주민생활과 관련된 많은 공공기관의 참여가 절실히 요구되기 때문이다. ○ 사례 －(서울 서대문구) 마을장례지원단 「두레」 사업은 구청, 경찰서, 서울시설관리공단 등의 공공기관이 협력하여 운영되고 있다. －(대전 서구) 희망다원팀 사업은 구청, 정신보건센터, 경찰서, 법원이 협력하여 운영되고 있다. －(전남 보성군) 노블레스 오블리주! 사업은 군청, 경찰서, 교육 지원청, 소방서, 학교, 문화원 등의 공공기관이 협력하여 추진 되고 있다. －(제주 서귀포시) 혼디드렁 행복나눔 프로젝트는 시청, 군부대 등의 공공기관이 참여하여 추진되고 있다. －(부산시) 좋은 마을 네트워크 사업은 광역시, 구․군, 경찰지구 대, 보건소, 학교 등을 통해 추진된다. ⧠ 공공기관의 행정체계를 활용할 수 있어 지역주민의 적극적 참여를 유도한다.
○ 읍․면․동과 통․반․리의 조직체계를 적극 활용할 수 있어 주민의 참 여를 적극 독려할 수 있는 장점이 있다. ○ 특히, 민관협력에 있어 지역주민의 참여는 사업의 성패를 결정짓 는 요소로서 공공주도 모형의 특징 중 가장 중요한 요소이다. ○ 민관협력에 있어 지역주민의 참여는 필수적인 바, 특히 지역의제 발굴과 나눔의 배문에서 수요자 중심의 맞춤형을 달성하기 위해 지역주민은 핵심적 역할을 하게 된다. ○ 사례 －(광주 서구) 희망플러스(+) 사업 중 서구민 한가족 사업은 후 원자와 수혜자간 1 : 1 결연에 지역주민이 참여한다. －(경남 거창군) 희망 있는 만들기 프로젝트의 지역사회복지 네트워크에 지역주민이 참여한다. －(부산시) 좋은 마을 네트워크에 마을별 지역주민대표, 시민단 체, 아파트입주민대표가 참여한다. －(제주 서귀포시) 혼디드렁 행복나눔 프로젝트에서는 주민자치 위원, 자원봉사자들이 참여한다. ⧠ 공공기관이 주도하여 추진함으로써 사업의 체계적 추진, 타 복지사 업과의 연계, 나눔의 투명성에서 장점을 가지며, 민관협력 활성화에 유리하다. ○ 각종 복지사업을 추진해 온 공공기관이 사업을 주도함으로써 기 관 내의 조직을 최대한 활용할 수 있는 장점이 있다. ○ 많은 복지사업과의 조정, 연계, 협력 하에 민관협력사업을 추진할 수 있어 사업의 효과성과 효율성을 높일 수 있다.
○ 공공기관은 자체 감사와 지도감독이 체계적으로 실시되기 때문에 민관협력사업의 핵심인 후원금, 후원물품, 재능기부를 배분하는 과정에서 투명성을 담보할 수 있다. ○ 사례 －(대구 동구) 행복둥지 주거안정 디딤돌사업에서는 건축주택 과, 환경자원과, 자활지원팀, 세무과, 홍보전산과, 동주민센터 등과의 업무 연계 및 협조에 의해 사업을 추진한다. －(경기 고양시) 고양시민 복지나눔 1촌맺기 사업에서는 민․관 네트 워크에 배분위원회를 두어 투명하고 효율적인 배분을 실시한다. ⧠ 민관협력사업을 추진할 전담인력을 투입한다. ○ 공공기관은 민간과의 협력을 증진하고 사업효과를 증진하기 위하 여 전담인력 또는 추가인력을 배치할 여력이 있다. ○ 사례 －(경기 광명시) 민관협력 시범동인 광명2동의 사회복지공무원 을 1명에서 3명 재배치, 방문간호사를 배치하여 3인 1조(복지 동장, 사회복지공무원, 방문간호사)가 되어 매일 복지소외계 층 가구 방문 ⧠ 민관협력사업을 효율적, 체계적으로 추진하기 위해 조례를 제정 및 개 정한다. ○ 민관협력 사업과 관련된 다양한 조례가 제정 또는 개정되었다. ○ 사례 －(경기 광명시) 복지동(洞) 사업에서 ‘동 복지위원회’를 중심으
로 주민 스스로 만들어 가는 복지동 문화를 조성하기 위해 동 복지위원 15명 위촉 운영 (조례 개정) －(경남 거창군) 지역사회복지협의체의 효율적인 운영을 위해 조례 개정으로 유급간사를 채용하고 위원을 재구성하였다. －(경남 거창군) 『마을이장과 함께하는 행복한 거창 만들기』에서 전 마을이장을 『복지도우미』로 위촉, 새로운 역할을 부여하고, 조례 개정으로 복지도우미 수당 지원 근거를 마련하였다. －(서울 서대문구) 나눔 이웃 활성화를 위해 서대문구 통·반 설 치 조례 개정 (2013.06.14), 서대문구 지역사회복지협의체 조 례 개정 (2012.06.13.)
2. 민간주도 민관협력 모형의 개념
가. 민간주도 민관협력 모형의 개요
⧠ 민간주도 민관협력은 민간기관이 중심이 되어 중앙정부, 시·도, 시· 군·구, 읍·면·동 주민센터 등 공공기관의 협력과 연계를 통해 민관 협력이 이루어지는 형태이다. 〔그림 3-2〕 민간주도 민관협력의 모형도나. 민간주도 민관협력의 유형
⧠ 민간주도 민관협력 사업은 주관 민간기관의 사업범위에 따라 두 가 지 유형으로 구분된다. ○ 첫째, 전체 지역을 대상으로 특정사업에 초점을 둔 유형 ○ 둘째, 일부 취약지역을 대상으로 종합적 지원 유형 ⧠ 지역사회 민간자원 및 공공자원과 MOU를 체결하여 다양하고 충분 한 자원을 확보한다. ○ 추진하는 사업과 관련 있는 관내의 많은 민간기관 및 공공기관과 협약을 체결하여 공식적인 협력관계를 형성한다. ○ 사례 －(경기 수원시 휴먼서비스센터) 153개 민간기관과 MOU 체결 －(서울 금천구 가산종합사회복지관) 관내 민간기관(14개 기관 예정) 및 구청과의 MOU 체결 －(경기 시흥시 작은자리종합사회복지관) 관내 민간기관, 시청, 보건소, 주민센터, 교육기관 등과의 MOU 체결 －(서울 마포구 성산종합사회복지관) 관내 민간기관(협력기관 및 연계기관) 및 구청과의 MOU 체결 ⧠ 수요자 중심의 맞춤형 서비스를 제공하기 위한 전문 통합사례관리 를 중요시한다. ○ 주관기관의 장점을 최대한 활용한 통합사례관리를 실시함으로써 민간기관의 전문성을 반영한 민관협력사업을 추진한다.○ 사례 －(서울 금천구 가산종합사회복지관) 발굴된 복지사각지대를 통 합사례회의를 통해 서비스 연계 및 사후관리 실시 〔그림 3-3〕 서울 금천구 가산종합사회복지관의 복지서비스 연계 체계도
3. 협의기구 중심 민관협력 모형의 개념
가. 협의기구 중심 민관협력 모형의 개요
⧠ 협의기구 중심 민관협력은 지역사회복지협의체 등 공공과 민간이 참여하는 제3의 공식적인 협의기구를 구성하고 운영함으로써 협의 기구를 중심으로 민관협력이 이루어지는 형태이다.〔그림 3-4〕 협의기구 중심 민관협력의 모형도 ○ 협의기구란 지역의 복지 정책이나 현안과제, 의제(Agenda) 등을 구체화하고 실현하기 위하여 복지관련 주체들이 협력을 전제로 모여 논의하는 상설기구로서 협력관계와 지속적 공조체제를 공식 화하는 기구를 의미한다. ○ 최근에 민관협력의 유형 중 협의기구 중심의 협력체계에서 많은 성과를 보이고 있으며, 협의기구를 구성하는 방안과 협의 기구의 역할은 지역마다 차이가 있다.
