농촌활력 증진을 위한 농촌토지이용의 계획적 관리방안

농촌활력 증진을 위한 농촌토지이용의 계획적 관리방안

The Rural Land Use Management for Rural Viability

국토연 2007-33 ․ 농촌활력 증진을 위한 농촌토지이용의 계획적 관리방안

지은이․최혁재, 지대식, 김승종/ 펴낸이․최병선 / 펴낸곳․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2007년 12월 26일 / 발행․2007년 12월 31일

주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474

값․7,000원 / ISBN․89-8182-511-9 한국학술진흥재단 연구분야 분류코드․B170400

http://www.krihs.re.kr

Ⓒ2007, 국토연구원

＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.

국토연 2007­33

농촌활력 증진을 위한 농촌토지이용의 계획적 관리방안 The Rural Land Use Management for Rural Viability

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최혁재․지대식․김승종

연 구 진

연 구 책 임 최혁재 연 구 위 원 연 구 반

외부연구진

지대식 연 구 위 원 김승종 책임연구원 김남교 강원도 파견관

연구심의위원 박양호 부원장 (주심) 배순석 선임연구위원 채미옥 선임연구위원 김창현 연구위원 황한철 한경대학교 교수 송태복 농림부 사무관

연구협의(자문)위원 김종구 농림부 농촌정책과 서기관 김주봉 경기도 농업정책과 사무관 박종민 농림부 정주지원과 사무관 심좌근 한국농촌공사 지역관리팀장 예창완 한국농촌공사 도농복합추진단 차장 이성원 기획예산처 성장전략팀 사무관 임상봉 농어촌연구원 농촌사회복지연구팀장 정해진 한국농촌공사 도농복합추진단 차장 한경수 농어촌연구원 박사

P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E

발 간 사

최근 우리 농촌이 활력을 잃고 있다. 농촌지역에서 인구가 급격히 감소하는 가 운데 고령화되고 있고, 도․농간에 소득 및 생활여건의 격차가 심해짐에 따라 젊 은 층이 농촌거주를 기피하고 있다. 더욱이 농산물시장 개방이 확대되면서 농촌 경제가 더욱 침체되고 있다. 그래서 요즘 농촌에서는 아기 울음소리도 듣기 어렵 고, 아이들 뛰어노는 모습도 보기 어렵다. 이대로 가면 농촌이 공동화되는 상황 까지 올 수 있다는 우려가 나오고 있다.

이에 따라 정부는 농촌지역의 활력을 되살리기 위한 노력을 다각도로 강구하 고 있다. 농촌지역에 복지기반을 확충하고 교육여건을 개선하며, 지역개발을 촉 진하고 복합산업을 활성화하는데 중점을 두고, 각종 사업을 추진하고 있다. 그러 나 현재 농촌지역에서 추진되고 있는 각종 사업은 토지이용계획이 뒷받침되지 않아, 그 실효성 저하가 우려되고 있다. 또 서로 양립할 수 없는 토지이용이 혼재 하여 외부불경제가 발생하고 있다. 그 결과 농촌 어메니티가 훼손되어 주거의 쾌 적성을 저해하고, 농촌관광 등 도농교류사업의 기반을 위협하고 있다.

이러한 상황에서 농촌을 보는 시각도 달라지고 있고, 농촌정책도 바뀌고 있다.

종래의 농업생산 위주에서 벗어나, 농촌이 가진 다양성에 주목하고 있다. 앞으로 농촌정책은 농업 그 자체보다, 농촌이 지닌 다양한 자원과 잠재력을 활용하는 것 이 핵심이 될 것이다. 그러나 이 과정에서 토지이용이 왜곡되거나, 농촌 어메니

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티가 손상되지 않아야 한다. 농촌이 농촌다움을 잃어서는 진정한 농촌개발이라 고 하기 어렵기 때문이다. 따라서 앞으로 농촌토지이용을 어떻게 관리하느냐가 정책의 성패를 가르는 큰 관건이 될 것이다.

농촌정책의 관심이 농촌활력 증진에 집중되고 있는 이때, 농촌토지이용을 계 획적으로 관리하기 위한 정책방안을 모색하는 이 연구가 수행된 것은 매우 시의 적절한 일이라고 본다. 특히 이 연구는 농촌활력 증진의 측면에서 농촌 어메니티 를 보전하면서 농촌토지를 다원적 용도로 활용하기 위한 제도개선 방안을 제시 하고 있다. 이러한 점에서 이 연구에서 나온 몇 가지 대안들은 농촌정책이나 사 업의 실효성 제고에 의미있는 제안이라고 본다. 이 연구에서 미처 다루지 못한 실제 적용할 모형개발 등의 세부적인 연구가 앞으로 이어져야 할 것이다.

아무쪼록 이 연구결과가 앞으로 농촌활력 증진을 위한 정책방안을 수립하는데 이바지하게 되기를 기대하며, 어려운 여건 속에서 연구를 수행한 최혁재 박사를 비롯한 연구진의 노고에 감사의 뜻을 전한다.

2007년 12월 국토연구원장 최 병 선

F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D

서 문

얼마 전까지만 해도 농촌은 농민이 거주하는 공간이었고, 농촌주민은 모두 농 민이었다. 농촌토지는 농업생산을 위한 자원이었고, 농정은 곧 농업정책이었다.

그러나 급변하는 대내외적 농업환경 속에서, 우리 농업․농촌도 변화하지 않을 수 없게 되었다. 농업도 농촌도, 이대로는 온전히 유지해 나가기 어려운 상황이 기 때문이다.

이제 지속가능한 농업, 농촌지역사회의 유지가 새로운 과제가 되고 있다. 이에 따라 농촌활력을 되찾기 위해 다양한 정책이 강구되고, 막대한 예산이 투입되고 있다. 워낙 많은 농촌개발사업이 추진되고 있어, 그 전모를 파악하기도 쉽지 않 을 정도이다. 그럼에도 당초 계획대로 원활히 추진되어 기대한 만큼 효과를 거두 지 못하고 있는 경우도 적지 않은 것으로 보인다.

이는 그 과정에 토지이용이 수반되기 때문이다. 가만히 두어도 저절로 무리없 이 이루어지던 농촌지역의 토지이용이 문제가 되고 있는 것이다. 예전에는 농업 생산에 관한 것이 문제였는데, 이제 비농업적인 토지이용이 문제가 되고 있다.

토지용도간에 충돌이 일어나고, 각종 시설이 소규모로 분산 개발되고, 농촌개발 사업이 적정한 사업부지를 찾지 못하고 있다. 이로 인해 농촌 어메니티가 훼손되 고 기반시설의 원활한 공급이 저해되고 있다. 따라서 이 문제를 해결하지 않고는 쾌적한 삶터도, 필요한 일터도, 편안한 쉼터도 보장받지 못하게 되었다.

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이제 농촌토지이용도 계획적으로 관리하지 않으면 안 될 시점이 된 것이다. 농 촌활력도 토지이용이 뒷받침되어야 되찾을 수 있다. 농촌토지라고 대충 사용하 던 때는 지났다. 농촌토지도 필요한 때에, 적합한 곳에서, 적정한 만큼, 알맞은 용도로, 조화롭게 이용해야 한다는 것이 이 연구의 밑바닥에 깔려 있는 기본인식 이자, 앞으로 우리 농촌토지이용에서 나아가야할 지향점이라고 본다.

이러한 시각에서 이 연구는 농촌토지이용의 계획적 관리방안을 모색하였다.

특히 농촌토지이용이 농촌활력 증진에 기여하도록 하기 위한 방안을 찾고자 하 였다. 그 결과 농촌 어메니티 보전과 농촌토지의 다원적 활용을 기본방향으로 삼 고, 그 틀 안에서 몇 가지 정책방안을 제시하였다. 이 연구는 농촌활력 증진을 농촌토지이용 측면에서 보고, 그 계획적 관리에 대한 정책적 관심을 환기한 데에 서 의의를 찾을 수 있다. 그러나 이 연구는 제도개선 방안을 제시하는 데에서 끝 나고 있다. 향후 이를 실제로 농촌토지이용이나 농촌개발사업에 적용해 보는 시 뮬레이션 및 모형개발 등에 관한 후속연구가 이어져야 할 것이다.

아무쪼록 이 연구가 앞으로 농촌토지를 효율적으로 이용하고 농촌개발사업을 원활히 추진하여 농촌활력을 증진하고 국토 전체를 종합적․계획적으로 관리해 나가는데 이바지할 수 있기를 바란다.

2007년 12월 최혁재 연구위원

S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y

요 약

제1장 서론

최근 우리 농촌은 인구감소․고령화와 도․농간 소득 및 복지격차 심화, DD A․FTA에 의한 농업개방에 따른 경쟁 심화로 활력을 잃고 있다. 또 각종 시설의 분산입지로 토지용도간에 혼재나 충돌이 발생하여 지역사회 내부의 갈등과 농촌 어메니티 훼손을 초래하고 있다.

이에 정부는 ‘농업․농촌종합대책 기본계획’(2004. 2)과 ‘제1차 농림어업인 삶 의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 5개년 기본계획’(2005. 4)을 수립하여 삶과 휴 양, 산업이 조화된 복합정주공간을 목표로 총 20조 3천억원을 투입해 각종 농촌 개발사업을 추진하고 있다.

그러나 이들 농촌개발사업은 토지이용계획이 결여된 채, 국토계획체계와 별도 로 추진되는 까닭에 그 실효성 저하가 우려되고 있다. 또 토지용도의 혼재나 충 돌로 농촌 어메니티가 훼손되어 주거의 쾌적성을 저해하고 농촌관광 등 도농교 류사업의 물적 기반을 위협하고 있다.

농업․농촌의 다원적 기능이 강조되면서, 미래의 농촌지역은 농업생산 외에 다양한 기능을 수행할 것이 요구되고 있다. 그러나 이를 실현하는 과정에서 토지 용도간에 충돌이 없고 농촌 어메니티가 손상되지 않아야 한다. 이를 위해서는 농

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촌토지이용을 계획적으로 관리할 필요가 있다. 따라서 이 연구는 농촌토지를 다 원적 용도로 활용하면서도 농촌 어메니티를 훼손하지 않도록 계획적으로 관리하 기 위한 제도개선 방안을 마련하는 것을 연구목적으로 삼는다.

이와 같은 연구의 필요성 및 목적에 이어서, 연구의 범위와 방법을 설명한다.

그리고 주요 선행연구들을 검토하여 이 연구와의 차별성을 밝힌 후, 연구의 틀을 제시한다.

제2장 농촌활력과 농촌토지이용관리

농촌활력이 저하되고 있는 농촌의 모습을 통해 농촌활력의 개념을 역으로 유 추하면, 농촌활력은 ‘농촌지역에서 연령․성별이 고른 적정한 규모의 인구가 쾌 적하고 편리한 주거공간에 거주하면서 다양한 일자리를 통해 도시수준의 소득을 얻고 깨끗하고 아름다운 환경과 경관 속에서 복지와 여유를 누리며 사는 상태’로 정의할 수 있다. 또 농촌의 미래상은 농촌 어메니티를 보전하면서 다원적으로 활 용함으로써, 쾌적한 주거공간의 역할을 하면서, 도시수준의 소득과 복지가 보장 되고, 양호한 자연환경과 경관이 보전되는 공간이라고 할 수 있다.

현재 국토계획체계 안에는 농촌공간을 형성․정비하기 위한 계획기능이 미흡 하다. 개발행위허가 및 농지전용허가는 토지이용의 허용 여부를 결정할 뿐, 공간 적 배치를 유도하지는 못한다. 제2종지구단위계획은 계획관리지역과 개발진흥지 구의 신규개발을 주 대상으로 하며, 수립지침도 도시 위주로 농촌특성이 반영되 지 않아 농촌지역 정비수단으로 미흡하다.

그 결과 도시적 용도의 농지전용으로 기반시설 미비가 우려되며, 소규모 분산 개발로 자연환경․경관훼손과 함께, 하수도․도로․쓰레기 처리 등을 위한 지자 체의 재정부담이 가중되고 있다. 또 토지용도간 충돌로 농촌 어메니티가 저하되 어 농촌관광 등 도농교류사업의 물적 기반을 위협하고 있다.

농촌활력 증진을 위한 추진전략은 크게 농촌생활환경 정비와 도시민․자본 유 치의 2가지로 요약되며, 전자는 농촌정주기반확충사업, 후자는 도농교류사업이

라는 정책수단을 통해 추진중이다. 농촌개발사업이 토지이용계획이 없거나 연계 되지 않아 적정입지를 확보하지 못함에 따라 사업이 지연되거나 이용관리상의 효율성이 저하되고 있다. 특히 사업부지 확보를 협의매수나 주민에게 의존하고 있어 토지확보가 안되면 사업이 지연 또는 무산되거나 사업구역이 변경되어 효 과가 저하되고 있다.

최근 농촌지역에서도 토지이용의 양태가 다양화되고, 규모도 확대되면서 토지 이용간의 조화가 새로운 과제로 등장하고 있다. 농촌활력 증진을 위해서는 토지 용도간 충돌과 무분별한 분산개발을 막고, 기반시설이 적정한 입지를 확보하여 효율적으로 정비되도록 농촌토지이용․개발을 계획적으로 관리할 필요가 있다.

제3장 농촌토지이용의 사례분석

농촌토지이용 및 개발에서 발생하는 문제를 파악하기 위해 수도권 및 대도시 주변 농촌지역, 일반 농촌지역, 산간 농촌지역에서 7개 마을을 선정하여 사례분 석을 실시한다. 먼저 개별공시지가 토지특성조사에 의한 토지이용현황자료와 KLIS 자료를 GIS 기법으로 분석하여 1997～2007년간의 마을내 토지이용변화의 실태를 분석한다. 이어서 현장조사 및 담당자 면담조사를 실시하여 농촌토지이 용 및 농촌개발사업에서 농촌활력 증진을 저해하는 문제점을 확인한다. 그리고 제도분석을 통해 문제의 원인과 증상을 파악하고 이를 유형화한다. 또 전문가 설 문조사를 통해 사례조사 결과의 객관성을 제고하고, 문제해결의 진단과 처방을 내린 다음, 개선과제를 도출한다.

사례분석 결과 취락과 인접하여 축사가 입지하고, 농촌경관을 활용하여 도농 교류사업을 추진하는 마을에 경관을 해치는 시설이 입지하고 있는 사례가 발견 되었다. 그 결과, 주거의 쾌적성과 자연환경․경관이 훼손되고 있으며, 이로 인해 농촌다움(rurality)을 잃음으로써 농촌 어메니티가 훼손되고, 기반시설 공급에 문 제를 초래하고 있다. 또한 농촌개발사업에 필요한 적정한 사업부지를 조기에 확 보하지 못하여, 사업추진이 지연되거나 사업계획이 변경되는 사례가 발견되고

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있다. 더러는 후속사업이 취소되는 사례도 나타나고 있다. 이로 인해 사업시행 효과가 저하되는 동시에, 기반시설의 원활한 공급이 저해되는 결과를 낳고 있다.

농촌지역에서 토지용도간의 충돌로 인해 농촌 어메니티 훼손이 일어나는 것은 토지이용을 일정한 방향으로 유도하는 기능이 취약한 데에서 비롯된다. 이는 농 촌계획체계의 정비 및 토지용도 구분을 통해 해결할 수 있다. 농촌계획체계를 정 비하고 토지용도를 구분하게 되면, 농촌토지를 다원적으로 활용하면서도 농촌 어메니티를 유지할 수 있는 제도적 기반이 마련된 것으로 볼 수 있다. 이는 궁극 적으로 농촌활력 증진에 기여한다. 또 나아가 농촌지역의 난개발을 방지하고, 국 토 전체의 효율적 이용을 도모할 수 있다.

농촌지역의 소규모 분산개발로 인한 문제는 토지이용의 유도기능이 취약한 것 도 있지만, 개발행위허가제 및 제2종지구단위계획이 농촌특성에 대한 고려없이 도시지역과 동일하게 획일적으로 적용되기 때문이다. 또한, 낙후지역의 저개발 상태가 지속되는 것은 공장설치 및 농지전용 등과 관련한 기준이 개발잠재력이 취약한 지역에게 불리한 데에서 비롯된다. 이는 개발행위허가제 및 제2종지구단 위계획 등의 적용범위와 기준을 현실적으로 조정하여 해결할 수 있다. 개발행위 허가제 및 제2종지구단위계획 등의 적용범위와 기준을 농촌특성과 지역여건에 맞게 합리화하면, 농촌주민의 생활불편 해소는 물론, 농촌개발사업 활성화와 농 촌지역의 계획적 정비에 기여할 수 있다.

농촌개발사업에 필요한 적정 사업부지를 확보하기 어려운 것은 대부분의 농촌 개발사업이 토지확보를 협의매수에만 의존하는 데에서 기인한다. 따라서 매수협 의 불성립시 곧 바로 토지수용의 재결절차에 들어갈 수 있는 제도적 장치를 마련 할 필요가 있다. 이와 함께 사업추진방식도 다원화하면 농촌개발사업의 원활한 추진은 물론이고, 마을 전체의 종합적인 재정비에도 상당한 효과를 가져 올 것으 로 기대된다.

제4장 일본의 농촌토지이용관리

농촌토지이용의 계획적 관리방안 모색에 참고하기 위해 국토이용구조 및 관련 제도가 우리와 비슷한 일본의 농촌토지이용관리의 체계와 방법을 살펴보고, 효 고현 사사야마시의 마을만들기(마치쯔꾸리)를 분석하였다.

일본의 농촌토지이용관리는 도시계획법과 농진법 및 농지법의 두 영역에서 이 루어지고 있는데, 현재로서는 농촌토지 전반을 포괄하여 계획적 이용을 유도하 는 기능이 미흡한 상태이다. 따라서 일본 역시 농촌토지이용을 계획적으로 관리 해 나가야 할 과제를 안고 있으며, 이러한 점에서는 우리나라와 큰 차이가 없다.

일본의 농촌토지이용관리가 우리와 다른 점은 이것이 지방자치단체 차원에서 적극 이루어지는 것이다. 특히 주목할 점은 리 단위까지 확대되고 있는 마을만들 기 계획에서 마을내 토지이용의 적정화를 위해 토지이용 및 건축 등의 개발기준 을 정하여 토지이용을 유도하거나 규제하는 것이다. 아울러 마을내 토지이용의 방향과 구체적 개발수준이 주민에 의해 설정되는 점도 시사하는 바가 크다. 마을 만들기 계획도 주민조직인 마을만들기 협의회가 수립하고, 마을만들기 협정도 주민동의를 얻어 체결한다. 주민 상호간의 규약으로 마을전체의 토지이용을 조 정하고 있는 것이다.

또 하나 특기할 만한 것은 기초지방자치단체에서 토지용도 구분이 활발히 이 루어지는 점이다. 이는 마을 단위에서도 이루어지고 있는데, 마을만들기 사업은 마을전체의 토지이용계획을 통해 토지용도를 구분하고 있다. 그리고 각각의 용 도구역 안에서 입지가 허용되는 시설의 종류 및 밀도까지 규제하고 있다. 농촌지 역에서도 토지용도를 구분하여 계획적인 토지이용을 유도함으로써 토지이용의 효율을 제고하고 있는 것이다.

이에 비해 우리나라는 각종 농촌개발사업이 마을 전체에 대한 토지이용계획 도, 토지용도 구분도 없이 추진되고 있다. 그 결과 시행효과의 저하는 물론, 전체 적인 농촌공간구조의 왜곡이 우려된다. 농촌토지이용의 계획적 관리를 위해서는 일본과 같은 마을단위의 토지이용계획과 용도구분의 도입이 필요하다고 본다.

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제5장 농촌토지이용의 계획적 관리방안

농촌토지이용에 대한 계획적 관리방안을 모색하는 기본방향은 농촌 어메니티 보전과 농촌토지의 다원적 활용의 두 가지에서 찾을 수 있다. 구체적인 방안으로 는 첫째, 농촌토지이용의 계획적 관리를 위해서는 농촌토지이용과 관련된 계획 체계부터 정비할 필요가 있다. 농어촌정비계획이 농촌토지이용과 농촌개발사업 에 관한 사항을 포괄하면서 계획공간에 따라 위계를 가지도록 계획체계를 정비 한다. 그리고 이를 각 단계별로 국토계획체계와 연계되도록 한다.

둘째, 토지용도간 충돌과 소규모 분산개발을 막기 위해, 농업적 이용 외에, 비 농업적 이용도 포함하여 농촌토지에 대한 용도구분을 정비한다. 용도구분의 상 세 정도는 다원적 기능 중에서 개발용도를 수용하고, 지나친 소규모 분산개발을 막을 수 있는 정도의 기본적인 용도가 적절하다.

용도구분의 종류는 주거, 관광휴양, 축산, 농림관련산업, 자연환경․경관보전 정도로 한다. 또 용도구분은 모든 시․군에서 모든 토지에 대해 지정하는 것이 아니라, 시장․군수가 지역특성에 따라 필요한 용도구분만 필요한 지역에 선택 적으로 지정하도록 한다. 그리고 실행력을 가지도록 다른 지역에 우선하여 정책 지원을 집중한다.

셋째, 개발행위허가제는 난개발 방지를 위한 것이므로 모든 지역에 획일적으 로 적용할 것이 아니라, 농림지역․자연환경보전지역 등은 대상에서 제외하고, 계획관리지역․개발진흥지구․취락지구 등에만 적용한다. 연접개발 제한도 계 획관리지역 및 개발진흥지구 등에서만 적용하고, 생산관리․보전관리․농림․

자연환경보전지역은 적용대상지역에서 제외한다.

제2종지구단위계획제도는 농촌특성을 반영할 수 있는 제도적 장치가 미흡하 므로 제2종지구단위계획 수립지침에 농촌형을 신설하고 이에 적용할 수 있는 계 획수립 기준을 마련한다. 또 농공단지 입지 등과 관련된 기준 및 제한에 지역의 사회경제적 여건을 반영하여 차등 적용한다.

넷째, 농어촌정비법에 의해 실시한 토지매수협의를 토지보상법상의 매수협의

로 인정함으로써 매수협의 불성립시 곧 바로 재결신청 단계로 넘어갈 수 있도록 연결한다. 농촌개발사업 시행시 환지방식 및 혼합방식 등 토지확보가 쉽고 사업 지역의 여건에 따라 사업방식에 신축성을 줄 수 있는 사업방식을 도입한다.

환지방식에 의한 사업추진시 사업비를 확보할 수 있도록 창설환지의 용도에 체비지를 추가한다. 또 농어촌정비사업에 의해 설치되는 시설 중 공공성이 인정 되는 시설은 도시계획시설 설치로 연결하여 도시계획사업으로 추진함으로써 절 차를 간소화하고 사업효과를 제고한다.

제6장 결론

이 장에서는 이 연구가 주는 기대효과 및 정책활용성을 제시하고, 연구의 특징 과 함께 미처 다루지 못한 연구의 한계를 밝혔다. 이어서 연구결과 도출된 대안 을 바탕으로 정책대안을 건의하는 한편, 향후 추진할 필요가 있는 연구과제를 제 시하였다. 그리고 지금까지의 논의를 집약하여 연구를 마무리하였다.

￭

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

차 례

발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ

제1장 서 론

1. 연구의 필요성 및 목적 ··· 1

1) 연구의 필요성 ··· 1

2) 연구의 목적 ··· 3

2. 연구의 범위 및 방법 ··· 4

1) 연구범위 ··· 4

2) 연구방법 ··· 6

3. 선행연구와의 차별성 ··· 8

1) 선행연구 현황 ··· 8

2) 선행연구와의 차별성 ··· 9

4. 연구의 틀 ··· 11

제2장 농촌활력과 농촌토지이용관리 1. 농촌활력의 개념과 농촌의 미래상 ··· 13

1) 농촌활력의 개념 ··· 13

2) 농촌의 미래상 ··· 17

2. 농촌토지이용관리 및 농촌개발사업의 현황과 한계 ··· 18

1) 농촌토지이용관리의 현황과 한계 ··· 18

2) 농촌개발사업의 현황과 한계 ··· 21

3. 농촌토지이용의 계획적 관리 ··· 24

1) 토지용도 구분의 이론적 배경 ··· 24

2) 농촌토지이용의 계획적 관리 필요성 ··· 27

제3장 농촌토지이용의 사례분석 1. 사례분석의 틀 ··· 29

2. 토지용도간의 충돌 ··· 32

1) 농촌경관과 시설입지의 충돌사례(경기 ○○시) ··· 32

2) 기존축사와 주택개발의 충돌사례(경기 ○○시) ··· 39

3) 기존취락과 축사입지의 충돌사례(강원 ○○군) ··· 46

3. 개별시설의 분산입지 ··· 53

1) 사례지역 현황 ··· 53

2) 문제점 분석 ··· 58

4. 농촌개발사업의 적정부지 확보난 ··· 60

1) 농촌마을종합개발사업 사례(강원 ○○군) ··· 60

2) 전원마을조성사업 사례(전북 ○○군) ··· 67

3) 농공단지조성사업 사례(강원 ○○군) ··· 74

5. 사례분석의 종합과 개선과제 ··· 82

1) 농촌토지이용 및 개발사업상의 문제와 원인 ··· 82

2) 농촌토지이용 및 개발사업상의 개선과제 ··· 86

제4장 일본의 농촌토지이용관리 1. 검토의 배경 ··· 89

2. 국토이용관리의 기본골격 ··· 90

3. 농촌토지이용의 계획체계 ··· 92

4. 농촌토지이용이 관리수단 ··· 97

5. 농촌지역의 마을만들기 사례 ··· 102

1) 마을만들기의 전개 ··· 102

2) 마을만들기의 사례분석 ··· 105

6. 일본 농촌토지이용관리의 시사점 ··· 112

1) 마을단위 계획을 통한 농촌토지이용관리 ··· 112

2) 토지용도 구분을 통한 농촌토지이용관리 ··· 114

제5장 농촌토지이용의 계획적 관리방안 1. 기본방향 ··· 115

2. 농촌토지이용관련 계획체계 정비 및 국토계획체계와의 연계 ··· 116

3. 농촌토지에 대한 비농업적 용도구분 ··· 117

1) 구분이 필요한 토지용도 ··· 117

2) 용도구분의 지정․운영방식 ··· 121

3) 용도구분을 규정할 법령 ··· 123

4. 토지관리수단의 적용범위 및 기준 등 합리화 ··· 124

1) 개발행위허가제의 적용범위 조정 ··· 124

2) 연접개발 제한의 적용범위 조정 ··· 125

3) 농촌특성을 반영한 제2종지구단위계획구역 유형의 신설 ··· 125

4) 농공단지 입지기준 등의 지역여건 반영 ··· 126

5. 토지수용절차 특례규정 마련 및 사업방식 다양화 ··· 127

1) 토지수용절차 특례규정 마련 ··· 127

2) 환지방식의 활용 ··· 127

3) 농어촌정비사업과 도시계획의 연결 ··· 128

제6장 결 론 1. 연구의 기대효과 ··· 131

1) 기대효과 ··· 131

2) 정책활용성 ··· 132

2. 연구의 특징과 한계 ··· 134

3. 정책건의 및 향후 연구과제 ··· 135

1) 정책건의 ··· 135

2) 향후 연구과제 ··· 136

4. 맺음말 ··· 136

참 고 문 헌 ··· 139

SUMMARY ··· 143

부 록 ··· 147

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

표 차 례

<표 1-1> 주요 선행연구와의 차별성 요약 ··· 10

<표 2-1> 국토계획법상의 용도지역 지정현황(2006년말) ··· 18

<표 2-2> 토지이용을 수반하는 주요 농촌개발사업 ··· 23

<표 3-1> 농촌토지이용 및 개발사업의 사례분석 방법 ··· 30

<표 3-2> 농촌토지이용 및 개발사업의 사례분석 결과 ··· 30

<표 3-3> A면의 인구변화 ··· 33

<표 3-4> A면의 토지이용변화 ··· 34

<표 3-5> A면의 토지용도변경 ··· 35

<표 3-6> B동의 인구변화 ··· 39

<표 3-7> B동의 토지이용변화 ··· 41

<표 3-8> B동의 토지용도변경 ··· 42

<표 3-9> C면의 인구변화 ··· 46

<표 3-10> C면의 토지이용변화 ··· 48

<표 3-11> C면의 토지용도변경 ··· 49

<표 3-12> D읍의 인구변화 ··· 53

<표 3-13> D읍의 토지이용변화 ··· 55

<표 3-14> D읍의 토지용도변경 ··· 56

<표 3-15> E면의 인구변화 ··· 60

<표 3-16> E면의 토지이용변화 ··· 62

<표 3-17> E면의 토지용도변경 ··· 63

<표 3-18> 농촌개발사업 세부시설의 농업진흥지역내 설치가능 여부 ··· 65

<표 3-19> F면의 인구변화 ··· 67

<표 3-20> F면의 토지이용변화 ··· 69

<표 3-21> F면의 토지용도변경 ··· 70

<표 3-22> G면의 인구변화 ··· 74

<표 3-23> G면의 토지이용변화 ··· 76

<표 3-24> G면의 토지용도변경 ··· 77

<표 3-25> 농촌지역에서의 토지용도간 충돌로 인한 문제점 ··· 83

<표 3-26> 농촌지역 토지이용상의 문제점 ··· 84

<표 3-27> 농촌개발사업 추진상의 문제점 ··· 85

<표 4-1> 일본의 농지전용 허가기준 ··· 100

<표 4-2> 시정촌 조례에 의한 토지이용 대처사례 ··· 104

<표 4-3> 쿠로다지구의 토지용도구역 ··· 109

<표 4-4> 쿠로다지구의 토지용도구역별 시설입지 제한 ··· 110

<표 5-1> 농촌토지에 대한 비농업적 용도로의 용도구분 필요성 ··· 118

<표 5-2> 농촌토지이용 중 별도의 용도구분이 필요한 기능 ··· 119

<표 5-3> 농촌지역에서 가장 크게 문제되는 토지용도간 충돌 ··· 119

<표 5-4> 농촌토지 용도구분의 지정방식 ··· 122

<표 5-5> 농촌토지 용도구분의 운영방식 ··· 123

<표 5-6> 농촌활력 증진을 위한 현행 국토이용체계의 개선사항 ··· 126

C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S

그 림 차 례

<그림 1-1> 연구의 틀 ··· 12

<그림 2-1> 농촌활력의 개념 ··· 16

<그림 2-2> 외부불경제와 토지용도의 적정배분 ··· 27

<그림 3-1> 농촌토지이용 및 개발사업 사례분석의 틀 ··· 31

<그림 3-2> A면의 연도별 인구구조 변화 ··· 33

<그림 3-3> A면의 연령별 인구증감 비율 ··· 33

<그림 3-4> A면의 토지필지수 변화 ··· 34

<그림 3-5> A면의 토지면적 변화 ··· 35

<그림 3-6> A면 사례마을의 토지이용현황(1997) ··· 36

<그림 3-7> A면 사례마을의 토지이용현황(2007) ··· 36

<그림 3-8> 도로변에서 본 A면 사례마을의 전경 ··· 38

<그림 3-9> 도로변 시설입지에 따른 A면 사례마을의 가시권 분석 ··· 38

<그림 3-10> 도로변 시설입지에 따른 A면 사례마을의 단면도 분석 ··· 38

<그림 3-11> B동의 연도별 인구구조 변화 ··· 40

<그림 3-12> B동의 연령별 인구증감 비율 ··· 40

<그림 3-13> B동의 토지필지수 변화 ··· 41

<그림 3-14> B동의 토지면적 변화 ··· 42

<그림 3-15> B동 사례마을의 토지이용현황(1997) ··· 43

<그림 3-16> B동 사례마을의 토지이용현황(2007) ··· 43

<그림 3-17> 기존축사 인근에 주택이 밀집한 B동 사례마을 전경 ··· 45

<그림 3-18> B동 사례마을 축사가 인근주택에 미치는 악취영향권 분석 ··· 45

<그림 3-19> C면의 연도별 인구구조 변화 ··· 47

<그림 3-20> C면의 연령별 인구증감 비율 ··· 47

<그림 3-21> C면의 토지필지수 변화 ··· 48

<그림 3-22> C면의 토지면적 변화 ··· 48

<그림 3-23> C면 사례마을의 토지이용현황(1997) ··· 50

<그림 3-24> C면 사례마을의 토지이용현황(2007) ··· 50

<그림 3-25> 기존취락내 축사설치 예정인 C면 사례마을 전경 ··· 52

<그림 3-26> C면 사례마을 취락내 축사설치에 따른 악취영향권 분석 ··· 52

<그림 3-27> D읍의 연도별 인구구조 변화 ··· 54

<그림 3-28> D읍의 연령별 인구증감 비율 ··· 54

<그림 3-29> D읍의 토지필지수 변화 ··· 55

<그림 3-30> D읍의 토지면적 변화 ··· 55

<그림 3-31> D읍 사례마을의 토지이용현황(1997) ··· 57

<그림 3-32> D읍 사례마을의 토지이용현황(2007) ··· 57

<그림 3-33> D읍 사례마을의 농공단지 주변전경 ··· 59

<그림 3-34> D읍 사례마을의 공장입지를 위한 경사도 분석 ··· 59

<그림 3-35> E면의 연도별 인구구조 변화 ··· 61

<그림 3-36> E면의 연령별 인구증감 비율 ··· 61

<그림 3-37> E면의 토지필지수 변화 ··· 62

<그림 3-38> E면의 토지면적 변화 ··· 62

<그림 3-39> E면 사례마을의 토지이용현황(1997) ··· 64

<그림 3-40> E면 사례마을의 토지이용현황(2007) ··· 64

<그림 3-41> E면 사례마을의 농촌마을종합개발사업지구 전경 ··· 66

<그림 3-42> E면 사례마을의 농촌마을종합개발사업지구 토지이용현황 ··· 66

<그림 3-43> F면의 연도별 인구구조 변화 ··· 68

<그림 3-44> F면의 연령별 인구증감 비율 ··· 68

<그림 3-45> F면의 토지필지수 변화 ··· 69

<그림 3-46> F면의 토지면적 변화 ··· 69

<그림 3-47> F면 사례마을의 토지이용현황(1997) ··· 71

<그림 3-48> F면 사례마을의 토지이용현황(2007) ··· 71

<그림 3-49> F면 사례마을의 전원마을조성사업지구 전경 ··· 73

<그림 3-50> F면 사례마을의 전원마을조성사업지구 변경내역 ··· 73

<그림 3-51> G면의 연도별 인구구조 변화 ··· 75

<그림 3-52> G면의 연령별 인구증감 비율 ··· 75

<그림 3-53> G면의 토지필지수 변화 ··· 76

<그림 3-54> G면의 토지면적 변화 ··· 76

<그림 3-55> G면 사례마을의 토지이용현황(1997) ··· 78

<그림 3-56> G면 사례마을의 토지이용현황(2007) ··· 78

<그림 3-57> G면 사례마을의 농공단지조성사업지구 전경 ··· 81

<그림 3-58> G면 사례마을의 농공단지조성사업지구 토지이용현황 ··· 81

<그림 3-59> G면 사례마을의 농공단지조성사업지구 3차원분석 ··· 81

<그림 3-60> 농촌토지이용 및 개발의 문제해결 메카니즘 ··· 88

<그림 4-1> 집락지역정비계획의 구조 ··· 96

<그림 4-2> 마을만들기 기본이념 ··· 103

<그림 4-3> 사사야마시의 위치 ··· 105

<그림 4-4> 사사야마시의 토지이용계획체계 ··· 106

<그림 4-5> 쿠로다지구 사업구역 ··· 108

<그림 4-6> 쿠로다지구 토지이용계획도 ··· 108

<그림 4-7> 쿠로다지구 개발절차 ··· 111

<그림 5-1> 농촌토지이용관련 계획체계의 정비 ··· 117

<그림 5-2> 농촌토지에 대한 용도구분(예시) ··· 120

<그림 5-3> 농촌토지이용의 계획적 관리방안(예시) ··· 129

제 1 장∙서 론 1

1

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1

서 론

이 연구는 인구감소 및 고령화와 도․농간 소득 및 생활여건 격차, 농업개방에 따른 경쟁 심화 등으로 활력을 잃고 있는 농촌을 되살려야 한다는 인식에서 비롯된다. 현재 농촌활력 증진을 위해 여러 방면에서 정책적 노력이 경주되고 있지만, 이 연구에서는 특히 농촌토지이용을 어떻게 관리해야 농촌활력 증진에 기여할 수 있을지를 고민한 다. 이 장에서는 연구의 필요성과 목적을 제시하고, 연구의 범위 및 방법을 설명한다.

이어서 주요 선행연구들을 살펴보고, 그들 연구와 이 연구의 차별성을 설명한다. 그리 고 이 연구가 나아가는 논리적 흐름과 추진과정을 담은 연구의 틀을 제시한다.

1. 연구의 필요성 및 목적

1) 연구의 필요성

최근 우리 농촌의 모습이 급속히 변화하고 있다. 먼저 농촌인구가 급속히 감소 하고 있다. 더욱이 젊은 층이 농촌을 떠나 남아 있는 인구도 갈수록 고령화되고 있다. 이와 함께 농가소득이 하락하여 도시․농촌간의 소득격차가 심해지고 있 다. 특히 WTO․FTA 등으로 농산물시장 개방이 확대되면서 경쟁력이 취약한 농 가경제가 어려워지고, 이에 따라 농촌지역 경제는 더욱 침체되고 있다.

그 뿐만 아니라 농촌지역은 기초생활시설․의료․복지․정보․교육․문화 등 에서도 크게 열악한 상태에 있다. 사람들이 삶의 질을 좌우하는 생활여건이 보다

나은 도시로 떠날 수밖에 없는 상황인 것이다. 더구나 최근에는 그나마 보장되던 쾌적한 환경과 경관마저 흔들리고 있다. 도시로부터 확산․이전되어 오는 제조 업과 음식․숙박업 등의 서비스 기능이 무계획적으로 입지하기 때문이다. 전반 적으로 저개발 상태인 농촌지역에 주택․음식점․소규모 공장․축사․창고 등 이 분산적으로 입지하면서 토지용도가 혼재되거나 용도간에 충돌이 발생하는 경 우가 늘고 있다. 이로 인해 토지소유자와 인근 주민 사이에 갈등이 빚어지는가 하면, 농촌 어메니티가 훼손되고 있다.

이처럼 지금 우리 농촌은 총체적인 위기를 맞고 있다. 농촌지역이 안정된 소득 을 보장하지 못하며, 최소한의 삶을 질을 유지하기 위한 생활여건도, 주거의 쾌 적성도 제공하지 못하고 있다. 정주공간으로서의 매력이 사라져가는 농촌지역이 점점 공동화 되면서 활력을 잃는 것은 당연한 결과라고 밖에 할 수 없을 것이다.

이대로 가다가는 앞으로 농촌지역사회를 유지하는 것 자체가 어려워지지 않을까 하는 우려까지 나오는 것도 충분히 이해할 수 있는 일이다.

이에 정부는 농촌지역에 활력을 되살리기 위해 다양한 정책적 노력을 기울이 고 있다. 농림부는 종래 농업생산 위주에 머물러 있던 농정의 기조를 농촌정책으 로 확대하였다. 2004년 2월 농업․농촌종합대책 기본계획¹⁾을 수립하여 농정을 크게 농업정책․소득정책․농촌정책으로 나누고, 농촌정책의 비전을 ‘농촌다움 을 갖춘 쾌적한 삶의 공간’으로 설정하였다. 2005년 4월에는 ‘제1차 농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 5개년 기본계획’(이하 ‘삶의 질 기본계획’이 라 함)을 수립하여 ‘2013년 국민 20% 이상이 거주하는 삶과 휴양, 산업이 조화된 복합정주공간’을 목표로 총 20조 3천억원을 투입해 각종 사업을 추진하고 있다.

그러나 이들 정책에 따라 추진되고 있는 각종 농촌개발사업은 토지이용계획이 결여된 채 국토계획체계와 별도로 추진되는 까닭에 그 실효성이 저하될 우려가 있는 것으로 지적되고 있다. 또 서로 조화되지 않는 토지용도의 혼재나 충돌로 농촌 어메니티가 훼손되어 주거의 쾌적성을 저해하고 농촌관광 등 도농교류사업

1) 이를 재정적으로 뒷받침하기 위해 10년간(2004～2013) 총 119조원을 지원하는 투융자계획을 함께 발 표하였다.

제 1 장∙서 론 3

의 물적 기반을 위협하고 있다.

이러한 결과는 농촌지역에서 토지이용을 계획적으로 관리하지 않고 있는 데에 서 기인한다. 2003년 도입된 국토의계획및이용에관한법률(이하 ‘국토계획법’이 라 함)은 국토 전체에 대한 종합적․계획적 관리를 표방하면서도, 실제로 농촌지 역의 토지이용을 계획적으로 관리하는 기능은 미흡한 실정이다. 국토계획법에서 농촌지역의 토지를 관리하는 것은 도시관리계획으로 농림지역 또는 관리지역 등 을 지정하는 정도에 그치고 있다. 또 개발행위허가제와 제2종지구단위계획제도 는 도시에서 적용하는 기준을 토지이용여건이 상이한 농촌지역에 획일적으로 적 용하는 탓에 주민불편 및 실효성 저하를 초래하고 있다. 아울러 도시계획시설의 범위 안에 농촌지역에 특유한 마을공동시설이 제대로 포함되지 않아 시설 설치 에 필요한 적정부지 확보가 곤란하다. 또 도시계획시설처럼 신속한 절차를 통해 설치하기도 어렵다. 그 결과 농촌활력 증진을 위한 각종 사업 및 시설 설치가 원 활히 추진되는데 걸림돌이 되고 있다.

농업․농촌의 다원적 기능이 강조되면서, 미래의 농촌지역은 농업생산 외에 다양한 기능을 수행할 것이 요구되고 있다. 따라서 농촌이 활력을 되찾기 위해서 는 농촌공간이 농업생산 외에 주거․산업․휴양․환경보전 등의 다양한 기능을 수용하여야 한다. 그리고 이를 실현하는 과정에서 토지이용이 용도간에 충돌하 지 않고 효율적으로 이루어지면서 농촌 어메니티를 손상하지 않아야 한다. 이를 위해서는 농촌토지이용을 계획적으로 관리할 필요가 있다.

2) 연구의 목적

이 연구는 농촌공간의 다원적 활용과 각종 농촌개발사업의 추진과정에서 토지 이용과 관련하여 발생하는 문제점을 해결함으로써 농촌활력 증진에 기여하려는 취지에서 시작된다. 따라서 농촌토지를 다원적 용도로 활용하면서도 농촌 어메 니티를 훼손하지 않도록 계획적으로 관리하기 위한 제도개선 방안을 마련하는 것을 연구목적으로 삼는다. 즉, 농촌토지이용․개발에서 농촌활력 증진에 걸림

돌이 되는 문제들의 근본원인을 진단하여 제도적인 처방을 찾으려는 것이다.

구체적으로는 농촌지역의 토지이용 및 개발에 관한 관리체계와 수단을 검토하 여 토지이용을 계획적으로 유도하는 방안을 마련하는데 주안점을 둔다. 현행 제 도상으로는 국토계획법 및 농어촌정비법 등의 관련규정 가운데 농촌활력 증진에 부합하지 않는 미비한 부분을 찾아 보완하는 것이다.

2. 연구의 범위 및 방법

1) 연구범위

이 연구는 농촌지역의 토지이용 및 개발을 연구대상으로 삼는 만큼, 연구의 공 간적 범위는 당연히 농촌지역이 된다. 그러나 구체적으로 어떤 지역을 농촌지역 으로 볼 것인가는 연구목적이나 관점에 따라 달라질 것이다. 도농복합시 출범 이 후 일반적으로 동지역은 도시로, 읍․면지역은 농촌으로 구분하거나, 동․읍지 역을 도시로, 면지역을 농촌으로 구분하고 있다.

이 연구에서는 각종 농촌개발사업을 주요 연구대상으로 하고 있으므로 그 대 상지역이 농촌의 범위를 결정하는데 중요한 기준이 된다. 현재 농업․농촌정책 이나 사업은 그 적용범위를 법령으로 명확히 규정하고 있다. 따라서 이 연구의 공간적 범위도 현행 농촌관련법령에서 정하고 있는 농촌으로 설정하는 것이 적 절하다고 본다.

현재 농촌의 범위를 규정하고 있는 법령에는 농업․농촌기본법, 농어촌정비 법, 농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에관한특별법(이하 ‘삶의 질 특별법’이라 함)이 있다. 농업․농촌기본법은 농촌을 군 지역과 시 지역 중 농림 부장관이 농촌소득 증대를 위하여 필요하다고 인정하여 중앙농정심의회의 심의 를 거쳐 고시하는 지역으로 정의하고, 그러한 지역으로 시 지역 중에서 읍․면지 역과 주거․상업․공업지역을 제외한 동 지역을 고시하고 있다.²⁾

2) 농림부고시 제1995-86호

제 1 장∙서 론 5

또 농어촌정비법은 앞에서 정의한 농촌과 어촌소득 증대를 위하여 필요한 지 역으로서 해양수산부장관이 어촌으로 고시하는 지역을 농어촌으로 정의하고 있 다. 그러므로 농어촌정비법에서 규정하는 농어촌의 정의에서 어촌을 제외하면, 농업․농촌기본법상의 농촌과 같아진다.³⁾ 따라서 이들 법령에 의하면, 농촌은 군 지역 전체와 시 지역 중 읍․면 지역과 주거․상업․공업지역을 제외한 동 지역이 되며, 이것이 연구의 공간적 범위가 된다.

그런데 구체적으로 농촌토지이용의 사례를 분석하는 과정에서는 읍․면 및 리 를 분석범위로 하며, 읍․면 단위에서 리 단위로 분석공간을 좁혀나가도록 한다.

먼저 인구변화 등의 일반현황은 읍․면 단위로 살펴본다. 이는 공식적인 통계자 료가 읍․면 단위 이상에서만 파악되기 때문이다. 그리고 토지이용변화 및 농촌 개발사업의 실태분석은 리 및 그 일부지역으로 분석공간을 축소한다. 분석공간 이 넓으면 그 내용을 도면으로 표현할 때 대축척으로 할 수밖에 없어 육안으로 식별하기 곤란하기 때문이다.

※ 법령상 농촌의 정의

∙농촌 : 군 지역과 시 지역 중 농림부장관이 농촌소득의 증대를 위하여 필요하다고 인 정하여 중앙농정심의회의 심의를 거쳐 농촌으로 고시하는 지역(농업․농촌기 본법 제3조 제5호, 동법 시행령 제5조)

∙농어촌 : 군 지역과 시 지역 중 농어촌 소득증대를 위하여 필요한 지역으로서 농림부 장관 및 해양수산부장관이 중앙농정심의회의 심의를 거쳐 농촌 및 어촌으로 고시하는 지역(농어촌정비법 제2조, 동법 시행령 제1조의2 제1호)

∙농산어촌 : 시와 군의 지역 중 읍․면의 전 지역과 동의 지역 중 주거지역․상업지 역․공업지역을 제외한 지역

∙준농어촌 : 광역시 자치구 구역 중 농지법에 의한 농업진흥지역과 개발제한구역(농어 촌정비법 제2조)

한편, 연구의 내용적 범위는 농촌지역의 토지이용 및 농촌개발사업과 관련된 것으로 한정한다. 아울러 그 중에서도 농업생산과 관련된 측면은 연구대상에서 제외하며, 비농업적인 용도의 토지이용․개발과 관련된 사항에 연구의 초점을 둔다. 농업생산 측면은 농업정책에서 다루어지고 있으며, 농촌활력 증진은 비농

3) 삶의 질 특별법에서는 농업․농촌기본법에 의한 농촌과 같은 지역을 농산어촌으로 정의하고 있다.

업적인 측면에서 농외소득원 확대 및 복지인프라 확충을 기본방향으로 하여 추 진되고 있기 때문이다.

구체적인 연구내용으로는, 먼저 현재 농촌토지이용관리 및 농촌개발사업이 농 촌활력 증진으로 제대로 이어지지 않고 있으므로 계획적 관리가 필요하다는 논 리적 근거를 제시한다. 이어서 다양한 사례분석을 통해 문제의 본질을 규명하고, 이를 해결하기 위한 개선과제를 도출한다. 그리고 일본에서는 농촌토지이용을 어떤 체계와 수단을 통해 관리하는지를 검토하여 참고할 만한 시사점을 포착한 다. 이를 바탕으로 농촌활력 증진에 기여할 수 있도록 농촌토지이용을 계획적으 로 관리하기 위한 방안을 마련한다.

이 같은 연구내용은 현행 제도상으로 보면, 국토계획법 및 농어촌정비법 등에 서 규정하고 있는 관련계획체계, 용도지역․지구, 개발행위허가제, 제2종지구단 위계획제도 및 농어촌정비사업 등과 주로 관련된다. 따라서 이들 제도가 농촌토 지이용을 계획적으로 관리할 수 있도록 그 체계와 수단을 보완하는 방안이 주로 논의될 것이다.

2) 연구방법

이 연구를 수행하기 위한 연구방법으로는 먼저 문헌연구와 법제분석을 시도한 다. 이를 통해 현재 이루어지고 있는 농촌토지이용관리 및 농촌개발사업의 현황 을 파악하고, 이 과정에서 계획적 관리가 미흡하여 농촌활력 증진을 가져오는데 한계가 있음을 규명한다. 그리고 이에 따라 농촌토지이용도 계획적으로 관리할 필요가 있음을 이론적으로 설명한다.

이어서 농촌토지이용에 관한 사례조사를 실시한다. 사례지역으로는 수도권 및 대도시주변 농촌지역, 일반 농촌지역, 산간 농촌지역으로 나누어 경기 화성시․

충남 공주시․전북 순창군․강원 홍천군에서 모두 7개 마을을 선정한다. 그리고 개별공시지가 산정을 위한 토지특성조사자료 중에서 토지이용실태에 관한 사항 과 한국토지정보체계(Korea Land Information System : KLIS) 자료를 GIS로 분

제 1 장∙서 론 7

석하여 최근 10년간 마을의 토지이용변화를 파악한다. 이어서 현장조사 및 담당 자 면담조사를 통해 농촌토지이용 및 농촌개발사업 과정에서 농촌활력 증진을 저해하는 문제점을 분석한다.

이를 통해 농촌토지이용에 대한 계획적 관리가 미흡하여 농촌활력 증진에 문 제가 되고 있다는 앞의 지적이 사실임을 재확인한다. 또 구체적으로 어떤 문제가 어떤 모습으로 나타나고 있는지도 분석한다. 그리고 문제가 나타나는 원인과 현 상, 진단과 처방을 도출한다.

다음으로는 인터넷 검색 등을 통하여 일본 농촌토지이용관리의 체계 및 방법 을 조사․분석하여 정책적 시사점을 도출한다. 특히 일본을 선택한 이유는 국토 여건 및 토지이용제도가 우리와 유사하다는 점에 있다. 이로 인해 농촌토지이용 관리에 있어서도 시사하는 점이 있을 것으로 기대되며, 이를 우리 제도에 접목하 기도 용이할 것으로 보기 때문이다.

그리고 연구 후반부에는 농촌토지이용 및 농촌개발사업에 관한 전문가를 대상 으로 설문조사를 실시한다. 그런데 농업․농촌에 관한 전반적인 문제와는 달리, 이 분야는 그 폭이 매우 좁고 본격적으로 다루어진지도 얼마 되지 않아 실질적인 전문가는 제한되어 있다고 할 수 있다. 따라서 실제로 전국의 일선 시․군 및 한 국농촌공사에서 관련업무를 맡고 있는 담당자, 농촌계획 관련분야를 전공한 교 수 및 관련연구기관 연구원 정도를 이 분야의 전문가로 보고, 조사대상자도 이에 한정한다.

이 설문조사는 연구결과의 객관성을 확보하는데 도움이 된다고 본다. 사례조 사 결과를 바탕으로 설문을 작성함으로써, 응답 여하에 따라 사례조사 결과가 국 지적인 현상인지 아닌지를 알 수 있기 때문이다. 예를 들어, 농촌토지이용 및 농 촌개발사업의 현상 및 문제점에 대해 같은 응답이 많다면, 사례조사 결과가 여러 지역에서 흔히 나타나고 있는 것으로 볼 수 있다. 또 이를 통해 연구결과 도출한 제도적 미비점이 독단적인 견해이지는 않는지, 제시한 개선방향에 설득력이 있 는지를 확인해 볼 수 있다고 본다.

마지막으로 연구 마무리 단계에서 관계부처 및 연구기관 담당자와 정책간담회

(2007년 11월 27일)를 개최하였다. 여기서는 연구결과 전반에 대한 이해와 공감 대를 높이고, 개선대안의 실현가능성 및 정책기여도를 검증하였다.

3. 선행연구와의 차별성

1) 선행연구 현황

최근 농촌활력 증진이나 농촌활성화와 관련해서는 상당히 많은 연구가 이루어 지고 있다. 가장 최근에 수행된 연구로는 ‘지역특성을 고려한 농촌활성화 방안 연구’(김창현 외. 2006), ‘농어촌 지역개발․복지분야 지원체계 효율화 방안에 관 한 연구’(이동필 외. 2006), ‘농어촌 복합생활공간 조성 정책대안 개발’(송미령 외.

2006) 등이 대표적이다. 그러나 이들 연구는 농촌개발전략 또는 모델개발 등을 주로 다루고 있으며, 본 연구에서 연구대상으로 하는 농촌토지이용에 대해서는 거의 관심을 두지 않고 있다.

사실 본 연구에서 초점을 두고 있는 농촌토지이용과 관련한 계획체계 및 관리 방안 등에 관해서는 그다지 많은 연구가 이루어지지 않고 있다. 최근에 수행된 선행연구라고 해 보아야 ‘국토계획체계 변화에 따른 농촌계획 수립에 관한 연 구’(송미령 외. 2003), ‘도․농통합형 정주기반 구축과 농촌의 계획적 정비’(박재 길 외. 2002), ‘비시가화지역 지구단위계획의 운영방안에 관한 연구’(문 채. 2002) 정도를 들 수 있을 뿐이다.

송미령 외(2003)에서는 국토이용체계 개편에 즈음하여, 농촌지역 토지이용의 현황과 과제를 지적하고, 새로운 체계 도입으로 인한 쟁점을 제시하면서 그 대안 으로 농촌계획의 위상을 정립하고 체계화하는 방안을 제안하고 있다. 박재길 외 (2002)에서는 농촌지역 정주실태와 문제점을 파악하고, 이를 바탕으로 농촌지역 의 유형화와 함께 도․농통합형 정주기반과 계획적 정비체계 구축을 위한 정책 방안을 제시하고 있다. 문 채(2002)는 국토계획법 제정으로 비시가화지역에 대해 지구단위계획제도가 도입됨에 따라, 비시가화지역 관리제도의 현황과 실태조사

제 1 장∙서 론 9

를 바탕으로, 외국 제도를 참고하여 비시가화지역의 관리방향을 설정하고, 비시 가화지역에서 지구단위계획을 효율적으로 운영하기 위한 방안을 제시하고 있다.

2) 선행연구와의 차별성

앞에서 보았듯이 선행연구들은 주로 농촌유형화․농촌공간구조․정주체계․

농촌개발사업 등에 관심을 집중하고 있으며, 특별히 토지이용 측면에 초점을 맞 추지는 않고 있다.

선행연구 중에서 농촌공간 또는 농촌토지를 비중있게 다루고 있는 송미령 외 (2003)는 농촌토지이용 전반을 다루면서 농촌계획 수립방안을 제시하고 있어, 본 연구에 상당부분 참고할 만하다. 그러나 국토이용체계 개편시점(2003년)에 연구 가 수행된 까닭에, 새 제도 도입에 따른 예상 문제점을 바탕으로 하여 대안을 제 시하고 있는 점이 한계이다. 이에 비해, 본 연구는 최근 10년간의 토지이용변화 및 농촌개발사업에 대한 다양한 사례분석을 바탕으로 하는 점이 특징이다. 아울 러 그 동안(4년간) 새 국토이용체계 운영과정에서 실제로 나타나고 있는 문제점 을 분석하여 개선방안을 제시함으로써 선행연구의 한계를 극복하고자 한다.

박재길 외(2002)는 농촌지역의 정주기반 구축방안과 함께, 계획적 정비체계 구 축방안의 하나로 토지이용을 다루고 있으나, 기본방향을 제시하는 데에서 그치 고 있어 아쉬운 점이 있다. 이에 본 연구에서는 농촌토지이용․개발에 대한 계획 적 관리가 미흡하여 농촌 어메니티 및 농촌토지의 다원적 활용이 저해됨으로써 농촌활력 증진에 걸림돌이 되고 있다는 기본인식 하에, 농촌토지이용을 계획적 으로 관리하기 위한 구체적인 개선대안을 제시하는 점에서 선행연구와 차별성을 가진다.

또 문 채(2002)는 비시가화지역, 즉 농촌지역의 계획적 개발이라는 측면에서 접근하고 있으나, 주로 지구단위계획제도 운영방안에 국한하고 있어 본 연구에 서 참고로 하는 데에는 한계가 있다. 이에 비해, 본 연구는 농촌토지이용과 관련 된 농촌공간계획 체계, 용도지역․지구, 제2종지구단위계획, 개발행위허가, 농어

촌정비사업 등 관리체계 및 수단을 망라하여 포괄적으로 다루는 점이 선행연구 와 다르다. 나아가 본 연구는 국토의 통합적 관리라는 관점에서 농촌토지이용에 관한 계획체계 및 용도구분이 국토계획체계와 연계되도록 하는 동시에, 농촌토 지이용의 관리수단을 지역여건에 부합하도록 합리화하는 방안을 모색한다.

<표 1-1> 주요 선행연구와의 차별성 요약

구 분 선행연구와의 차별성

연구목적 연구방법 주요 연구내용

주 요 선 행 연 구

1

<국토계획체계 변화에 따른 농촌계획 수립 연구>

･새 국토계획체계의 농촌지역 적용에 따른 문제점 검토 및 개선방안 제시

문헌연구 및 법제분석 현장조사 및 설문조사

･농촌지역 토지이용의 현황과 과제

･국토계획체계의 쟁점과 개선 방안

･농촌계획의 위상정립 및 체 계화방안

2

<도․농통합형 정주기반 구축 과 농촌의 계획적 정비>

･농촌의 계획적 정비를 위한 제 도적 방안 모색

문헌연구

현지조사 및 통계분석 외국제도 분석

･농촌지역 정주실태와 문제점

･농업․농촌의 여건변화와 새 로운 농촌정책의 전개

･농촌지역의 유형화와 도․농 통합형 정주기반구축

･농촌지역의 계획적 정비체계 구축방안

3

<비시가화지역 지구단위계획 의 운영방안에 관한 연구>

･비시가화지역의 계획적 개발 을 유도하기 위한 지구단위계 획제도의 합리적인 운영방안 제시

문헌연구 및 법제분석 현지조사 및 면접조사 외국제도 분석

･비시가화지역 관리제도 현황

･외국의 비시가화지역 관리제도

･비시가화지역의 실태조사

･비시가화지역 관리방향 설정

･비시가화지역 지구단위계획 의 효율적 운영방안

본 연구

<농촌활력 증진을 위한 농촌토 지이용의 계획적 관리방안>

･농촌활력 증진에 걸림돌이 되 고 있는 농촌토지이용․개발 상의 문제점을 해결하기 위해 관리체계 및 수단을 보완․정 비하는 계획적 관리방안 제시

문헌연구 및 법제분석 사례조사 및 GIS분석 설문조사

외국제도 분석

･농촌토지이용에 대한 계획적 관리의 필요성

･농촌토지이용의 사례분석

･일본의 농촌토지이용 관리체 계 및 방법

･농촌토지이용의 계획적 관리 방안

제 1 장∙서 론 11

4. 연구의 틀

이 연구의 틀은 문제제기에서 해결방안에 이르기까지, 논리적 흐름과 연구방 법이 씨줄과 날줄로 엮임으로써 짜여 진다. 먼저 이 연구는 농촌인구의 감소․고 령화 및 농촌지역경제의 낙후로 인해 농촌활력이 저하되고 있다는 상황인식에서 시작된다. 이에 정부는 농촌활력을 증진하는 것을 정책대응으로 하고 있다.

농촌활력 증진을 위해 농림부는 ‘도시수준의 삶의 질이 보장되는 어메니티를 갖춘 농촌 조성’을 정책목표로 설정하고 있다. 이는 곧 농촌의 미래상이기도 하 다. 이를 실현하기 위해 농외소득원 확대 및 복지인프라 확충을 추진방향으로 설 정하고, 도시로부터 사람과 자본을 유치하고 농촌생활환경을 정비하는 것을 추 진전략으로 수립하고 있다. 그리고 이를 구체화한 정책수단으로 도농교류사업 및 농촌정주기반확충사업을 추진하고 있다. 이 같은 정책수립 및 집행구조는 최 근의 관련정책 및 문헌조사를 통해 도출된다.

그런데 이들 정책수단은 각종 농촌개발사업을 통해 추진되는데, 여기서 농촌 활력 증진효과가 미흡한 것으로 나타난다. 이에 문제의 소재와 경로를 파악하기 위해 사례조사를 실시한다. 그 결과 농촌토지이용이 수반되면서 토지용도간의 충돌, 소규모 분산개발, 적정 사업부지 확보난이 나타난다. 이는 다시 농촌 어메 니티 훼손, 기반시설 공급 저해, 사업 시행효과 저하로 이어진다. 이들 문제는 각 각 토지이용의 유도기능 취약, 토지관리수단의 획일적 적용, 토지매수방식의 한 계에서 기인한다. 이러한 논리 흐름은 전문가 설문조사를 통해 재확인한다.

이에 따라 일본제도가 주는 시사점과 전문가 설문조사를 바탕으로, 문제해결 의 방향을 농촌토지이용의 계획적 관리로 설정한다. 구체적인 방안은 농촌토지 이용의 계획체계 및 용도구분 정비, 개발행위허가제 및 제2종지구단위계획 적용 기준 조정, 토지수용절차 특례규정 및 다양한 사업추진방식 마련이다. 이는 농촌 어메니티를 보전하면서 농촌토지를 다원적으로 활용할 수 있도록 해 준다.

이상과 같이 되면, 쾌적한 주거공간, 도시수준의 소득․복지, 양호한 자연환 경․경관을 갖춘 농촌의 미래상이 실현됨으로써 농촌이 활력을 되찾게 된다.

<그림 1-1> 연구의 틀

단 계 연 구 틀 연구방법

상황인식

농촌인구 감소․고령화 농촌지역경제 낙후

농촌활력 저하

⇓

관련정책 문헌조사 농촌활력 증진

정책목표 도시수준의 삶의 질이 보장되는

어메니티를 갖춘 농촌 조성

기본방향 농외소득원 확대 생활․복지기반 확충

추진전략 도시민․자본 유치 농촌생활환경 정비

정책수단 도농교류사업 농촌정주기반확충사업

추진과정 상의 문제점

사례분석 설문조사 농촌개발사업

농촌토지이용 수반 →

토지용도간 충돌 소규모 분산개발 적정 사업부지 확보난

농촌어메니티 훼손 기반시설 공급 저해 사업 시행효과 저하 토지이용유도기능 취약 토지관리수단 획일적 적용 토지매수방식의 한계

문제해결 방안

설문조사 정책 간담회

← 농촌토지이용의

계획적 관리

∙농촌토지이용계획체계 정비

∙농촌토지 용도구분

∙개발행위허가제 적용범위 조정

∙제2종지구단위계획 기준 합리화

∙토지수용절차 특례규정 마련

∙사업추진방식 다양화

농촌어메니티 보전 농촌토지의 다원적 활용

⇓

기대효과

쾌적한 주거공간 도시수준의 소득․복지 양호한 자연환경․경관

∥ 농촌의 미래상 실현

제 2 장∙농촌활력 증진과 농촌토지이용관리 13

2

C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2

농촌활력 증진과 농촌토지이용관리

이 장에서는 먼저 농촌활력의 개념이 무엇이며, 이것이 농촌의 미래상과 어떻게 연결 되는지 알아본다. 이어서 농촌토지이용관리 및 농촌개발사업의 현황을 살펴보고, 그 추진과정에서 토지이용 문제가 농촌활력 증진에 걸림돌이 되고 있는 한계를 지적한 다. 그리고 이에 따라 농촌활력 증진을 위해서는 농촌토지도 그 성격과 기능에 따라 용도를 구분하여 다양하게 활용할 수 있도록 하는 등 계획적 관리가 필요하다는 논리 적 근거를 제시한다.

1. 농촌활력의 개념과 농촌의 미래상

1) 농촌활력의 개념

농촌활력이 저하되고 있다는 우려의 목소리가 커지면서, 농촌활력을 증진하기 위한 다양한 정책과 사업이 추진되고 있다. 농업․농촌종합대책 기본계획에서는

‘살고 싶은 농촌’을 만들기 위한 추진전략으로 농촌사회안전망 구축, 농촌복지인 프라 확충, 농촌지역 개발을 설정하고 있다. 또 이 계획 중에서 농외소득 분야와 농촌정책 분야를 보다 구체화한 삶의 질 기본계획⁴⁾에서는 ‘삶과 휴양, 산업이 조 화된 복합정주공간’을 목표로, 복지기반 확충․교육여건 개선․지역개발 촉진․

복합산업 활성화⁵⁾를 4대 부문 중점추진과제 추진하고 있다.⁶⁾ 이와 함께 최근 추

4) 이 계획에는 범정부 차원에서 농림부를 비롯한 15개 부처가 참여하고 있다.

5) 농업․농촌종합대책 기본계획에서 복합산업 활성화는 소득정책 분야에 속하나, 농촌정책 분야의 3개