농촌용수의 효율적 이용 및 관리방안

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(1)연구보고 R616 | 2010. 10.. 농촌용수의 효율적 이용 및 관리방안. 박 석 두 김 홍 상 김 창 호. 연 구 위 원 연 구 위 원 연 구 원.

(2) 연구 담당 박석두 김홍상 김창호. 연구위원 연구위원 연 구 원. 연구총괄, 제1장, 제2장, 제3장, 제5장, 제6장, 부록 집필 제4장 집필 제2장, 제3장 집필, 자료 정리.

(3) i. 머 리 말. 우리나라는 연 강수량은 많지만 인구밀도가 높기 때문에 1인당 강수량 이 2,591㎥로 세계 평균 1만 9,635㎥의 13%에 지나지 않아 물 부족 국가 로 분류된다. 이 지표는 실제 용도별 물 공급량이 부족하다는 것과는 관계 가 없다. 그보다는 오히려 ‘물 쓰듯이’ 물을 사용해왔다. 물 사용량은 계속 늘어왔고 앞으로도 증가할 전망인데 환경 문제 등으로 댐이나 저수지를 새 로 짓기는 어려운 실정이다. 물 부족 국가 그 자체에 대한 논란이 있지만 이제 우리나라도 낭비해도 좋을 만큼 물이 풍부하지 않다는 것은 분명한 사실이다. 물을 효율적으로 이용하고 관리하지 않으면 안 되게 된 것이다. 우리나라 물 이용량의 절반 정도를 농업용수가 차지한다. 전체 물 이용 및 관리의 효율화를 위해서 농업용수의 효율적 이용 및 관리가 중요하다. 이 연구는 농업 또는 농촌용수의 효율적인 이용 및 관리 방안을 제시하 는 데 목적을 두었다. 구체적으로 전체 수자원 및 농촌용수의 수급 전망, 농업용 수리시설의 현황과 과제, 농촌용수와 수리시설의 이용 및 관리체계 등을 검토·분석함으로써 용수 공급 확대 위주의 정책을 기존 시설의 개·보 수와 현대화·자동화 및 이용 효율화를 통한 이용관리·수요관리 정책으로 전환하여 물 사용과 관리비용을 절감하면서도 물 이용 수요와 서비스를 충 족하는 방안을 도출하고자 하였다. 이 연구를 수행하는 과정에서 많은 도움을 준 농림수산식품부 정책 담당 자, 한국농어촌공사와 시·군의 수리시설 담당자, 설문조사에 응해주신 농 업인 등 관계자들에게 감사드린다. 아무쪼록 이 연구가 농촌용수 및 수리 시설의 효율적인 이용 및 관리를 위한 정책과 제도의 정립에 도움이 되고 관련 연구자들에게 유익한 기초자료가 되기를 바란다. 2010. 10. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

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(5) iii. 요. 약. 이 연구의 궁극적인 목적은 늘어날 것으로 전망되는 각종 용수 수요에 대해 수리시설의 신규 건설 등과 같은 공급 확대 대신 기존 수리시설을 효 율적으로 이용 및 관리함으로써 대처할 수 있는 수요관리·시설관리 방안을 모색하는 것이다. 이를 위하여 연구 내용은 다음과 같이 구성하였다. 제1 장 서론에 이어 제2장에서는 전체 수자원 및 농촌용수의 수급과 수질 현황 에 대해 살펴보았다. 제3장에서는 농업용 수리시설과 수리시설 유지·관리 사업의 현황과 문제를 파악하였으며, 제4장에서는 농업용수 및 수리시설 유지·관리 체계의 현황과 정책과제를 검토하였다. 제5장에서는 앞에서 파 악한 문제를 해결하기 위한 정책의 기본방향과 목표 및 정책수단을 제시하 였다. 연구결과는 다음과 같다.. (1) 수자원 및 농촌용수의 수급과 수질 현황 건설교통부(2006)의 ‘수자원장기종합계획(2006~2020)’에 따르면 수자원 총량 1,240억 ㎥ 중 42%는 증발 등으로 손실되고, 58%(723억 ㎥)가 하천 유출량인데, 27%가 댐·하천·지하수 등으로 이용될 뿐 31%는 바다로 유실 된다. 수자원 총량은 1965년 1,100억 ㎥에서 1990년 1,267억 ㎥, 2003년 1,240억 ㎥로 약간 증가한 반면 이용량은 같은 시기 51억 ㎥에서 249억 ㎥, 337억 ㎥로 급증하였다. 그중 농업용수의 비중은 88%에서 59%, 47% 로 감소추세이면서도 생활용수(23%), 유지용수(22%), 공업용수(8%)에 비 해 큰 비중을 차지한다. 물 수급 전망에 따르면, 물 공급량은 2006년 340 억 ㎥에서 2011년 352억 ㎥, 2016년 353억 ㎥로 늘다가 2020년 351억 ㎥ 로 감소하고, 물 수요량은 같은 기간 344억 ㎥에서 355억 ㎥, 358억 ㎥로 늘다가 2020년 356억 ㎥로 감소하여 물 공급 부족량이 같은 기간 내내 3 억∼5억 ㎥에 달할 것으로 전망되었다. 농업용수의 수요량은 논밭 면적이.

(6) iv 계속 감소하고 수로의 구조물화와 물 관리자동화 시스템이 확대됨으로써 같은 기간 160억 ㎥에서 158억 ㎥, 157억 ㎥, 156억 ㎥로 계속 감소할 것 으로 전망되었다. 물 수급대책으로 지금까지 15개의 다목적 댐을 건설한 데 이어 현재 5개의 댐을 건설 중이며, 농촌용수 개발사업 또한 계속 추진 하고 있으나 이제부터는 용수 공급 확대보다는 용수 수요 감축을 추진할 필요가 있다. 농업용수의 수질은 2009년 1만 7,623개의 호소에 대한 수질조사 결과 210개(1.2%)의 호소가 농업용수 수질환경기준(4등급: COD 8㎎/L)을 초과 한 것으로 나타났다. 그러나 농업용수 수질측정망 조사 결과 수질 기준을 초과하는 시설의 비중이 2003년 16%에서 2009년 20%로 증가하였으며, 2009년에 수질 기준을 초과하는 수리시설의 수혜면적 비중이 30%, 유효저 수량 비중이 21%에 달하여 농업용수의 수질 개선이 시급한 실정이다.. (2) 농업용 수리시설 및 유지·관리사업의 현황과 과제 2009년에 수리답 80만 6,475ha 중 저수지 수혜면적이 45만 3,311ha(56.2%), 양수장 16만 9,469ha(21%), 보 8만 2,544ha(10.2%)의 순이었다. 문제점으로는 다음을 들 수 있다. ①10년 빈도 한발에 견딜 수 있는 수리답 비중이 전체 논 면적의 50%로 낮다. ②노후 시설의 비중이 높다. 2007년에 총 6만 9,899 개의 수리시설 중 건립된 지 30∼50년이 1만 9,831개소(28.4%), 50년 이상 이 1만 7,606개소(25.2%)였으며, 특히 저수지는 총 1만 7,699개소 중 61.8% 가 건립된 지 50년 이상이었다. ③소규모 시설이 많다. 2009년에 주수원공 총 4만 2,781개소 중 관개면적 10ha 미만이 3만 1,632개소로 전체의 73.9% 를 차지하나 그 관개면적은 12만 6,666ha로 전체 관개면적의 9.8%에 불과 하며, 여기에 관개면적 10ha 이상 50ha 미만 규모의 수원공을 합치면 전체 수원공 수의 90%에 달한다. 반면, 관개면적 1,000ha 이상 규모의 수원공은 71개소로 전체 수원공 수의 0.2%에 불과하나 그 관개면적은 21만 5,066ha 로 전체 관개면적의 27.1%를 차지한다. ④토공수로의 비중이 높다. 2009년 에 용수로 총연장 11만 6,396㎞ 중 토공 수로가 51.3%, 공작물 수로가.

(7) v 48.7%였으며, 배수로 총연장 6만 7,640㎞ 중 토공 수로가 73.7%, 공작물 수로가 26.3%를 차지하였다. 수리시설 유지·관리 사업비는 2000년의 2,140억 원에서 2005년 2,732억 원, 2009년 3,671억 원으로 연평균 6.2%씩 증가하였는데, 그중 국고보조액 은 643억 원에서 1,483억 원, 1,524억 원으로 10.1%씩 증가하였고, 한국농 어촌공사 자체조달액은 1,497억 원에서 1,249억 원으로 감소하였다가 증가 추세로 반전되어 2009년 2,147억 원으로 연평균 증가율은 4.1%였다. 농어 촌공사 자체조달액은 자산의 매각과 부대운영수입으로 구성되는데, 그 자 산은 모두 구 농지개량조합으로부터 이관된 것으로, 실제로는 농업인 소유 의 자산이라고 할 수 있다. 즉, 농업인은 농업용수 이용료와 수리시설 유 지·관리비를 면제받은 것이 아니라 평생의 비용을 이미 자산으로 일괄 납 부한 것이라고 할 수 있다. 문제는 유지·관리비 소요액이 꾸준한 증가추세 인 반면 국고보조의 예산 항목은 경상비 보조로 1,500억 원 수준에 머물러 있는데 이를 늘리기가 논리적으로나 예산 형편상 쉽지 않고, 자산매각과 부대운영수입을 늘리기 또한 극히 어렵다는 점이다. 수리시설 개·보수사업은 수원공을 대상으로 한 재해대비 보강사업과 기 능보전(노후시설 보수)사업, 평야부의 흙수로 구조물화 사업과 기존 수로구 조물 보수사업 및 마을 인근 친수공간 조성사업 등으로 구분된다. 이 중 기 능보전사업과 기존 수로구조물 보수사업 대상은 시설물 안전진단 C등급 이하 시설이다. 농어촌공사 관리 수리시설 일제조사 결과 2022년까지 개· 보수사업 대상 시설과 사업비는 ①수원공 사업으로 재해대비 사업 1,431개 소에 2조 5,312억 원, 기능보전 사업 2,899개소에 2조 879억 원, 합계 4,330 개소(전체 시설 1만 3,145개소의 32.9%)에 4조 6,191억 원, ②평야부 사업 으로 용·배수로 1만 5,857㎞에 5조 8,994억 원, 준설 등 사업에 4,138억 원, 합계 6조 3,132억 원 등 총 10조 9,323억 원의 사업비가 소요될 것으로 추 정된다. 시설 개·보수 사업은 2008년까지 계속 추진한 데 이어 1단계(’09 ∼’17), 2단계(’08∼’22)로 나누어 시행할 예정이다. 수리시설 개·보수 사업 은 재해예방, 기능보전은 물론 유지·관리비 절감과 누수 손실 방지, 용수 사용 절감에 필수적인 사업이다. 시·군 관리 수리시설에 대해서도 전면적.

(8) vi 인 안전진단 및 실태조사를 실시하고 개·보수 사업을 확대할 필요가 있다.. (3) 농업용수 및 수리시설 유지·관리체계의 현황과 과제 농업용수 및 수리시설 유지·관리체계의 문제점으로는 먼저, 수자원 이용 관련 부처와 법률이 다양하다는 점을 들 수 있다. 수량관리는 국토해양부, 수질관리는 환경부, 방재(재해관리)업무는 소방방재청(행정안전부)이 담당 하고, 농업용수는 농림수산식품부가 관리한다. 농촌용수 이용 관련 법률도 ｢농어촌정비법｣, ｢환경정책기본법｣과 ｢수질 및 수생태계 보전에 관한 법률｣ 및 ｢농어촌정비법｣, ｢자연재해대책법｣과 ｢농어업재해대책법｣, ｢시설물의 안전관리에 관한 특별법｣ 등으로 다양하다. 그 문제점으로는 다음을 들 수 있다. 첫째, 법률 간 연계성이 미흡하고, 통합 법률이 없어 조정기능과 체 계적 물 관리 기능이 부족하다. 둘째, 대부분의 관련 법률이 댐·저수지·취 수장 건설 등 용수개발 위주로 되어 있고 수요 관리에 소홀하다. 셋째, ｢환 경정책기본법｣의 수질 목표 수준과 농업용수 수질 기준 간의 차이가 반영 되지 않은 점이다. 넷째, ｢농어촌정비법｣에 농촌용수의 수리권 관련 규정 과 수질 관리 수준에 관한 규정이 없다는 점이다. 수자원의 개발 및 이용 관련 계획제도는 수량관리, 수질관리, 하천관리, 지하수관리, 댐 건설, 상하수도 설치·관리, 재해관리 등 여러 측면에서 다 양하게 구성되어 있다. 예컨대, 전체 수자원에 대해서는 ｢하천법｣에 의한 ‘수자원장기종합계획’, 농촌용수에 대해서는 ｢농어촌정비법｣에 따른 ‘농어 촌용수이용합리화계획’을 수립하게 되어 있다. 수자원 관련 계획제도의 문 제점으로는 용수 개발·공급 위주, 계획 간 연계성 미흡 등을 들 수 있으며, 농촌용수 계획인 ‘농어촌용수이용합리화계획’은 아예 수립되지 않고 계획 에 가뭄빈도 등 용수공급 기준이 결여되어 있다. ｢농업기반시설관리규정｣에 따르면, 시설의 관리는 먼저 시설의 유지·관 리와 안전관리로 구분되며, 시설의 유지·관리는 시설 관리와 물 관리, 시설 의 안전관리는 안전점검 및 정밀안전진단과 안전조치 등으로 구분된다. 농 촌용수 관리는 수량관리·수질관리·재해대책으로 구분할 수 있고, 시설물.

(9) vii 관리는 이력관리와 점검·정비로 구분할 수 있다. 농업용수 및 수리시설의 유지·관리비에 대해 시·군 관리구역의 수리계에는 국가 또는 지방자치단체 가 보조·지원하는 반면, 농어촌공사 관리구역은 시설물 설치자 즉 한국농 어촌공사가 책임을 지고 국가는 보조할 수 있다고 되어 있다. 더욱이 유 지·관리비 국고보조는 사업비 지원이 아니라 농업인에 대한 경상보조 지원 방식으로 이루어진다. 농업용수 및 수리시설 관리체계의 문제점으로는 다 양한 물 관리 기구 간의 총괄조정기구가 불명확하다는 점, 시설관리 책임 범위와 비용분담 원칙 부재, 농업용 수리시설 관리체계의 2원화(농어촌공 사 관리구역과 시·군 관리구역)와 농업인 부담의 형평성 문제 등을 들 수 있다. 농어촌공사 관리구역의 자율관리구 운영 실태와 시·군 관리구역의 유지· 관리 및 수리계 운영 실태를 살펴보았다. 농어촌공사 관리구역의 경우 유 지·관리 재원을 안정적으로 확보해야 한다는 점과 농업인이 물 관리에 참 여하지 않아 말단수로 관리비가 높다는 문제가 있다. 자율관리구는 자율적 구성이 아니고 역할 분담이 불분명하며, 농업인의 참여와 비용절감 효과가 미미하다는 문제가 있다. 시·군 관리구역의 수리시설은 소규모로 내한 능 력이 미약하고 수리계의 시설관리는 수리계 및 수리계원의 감소로 인해 유 명무실한 수준이다.. (4) 농촌용수의 효율적 이용 및 관리의 방향·목표·수단 1) 농촌용수의 효율적 이용 및 관리의 기본방향과 3대 목표, 6대 과제 수자원 및 농촌용수 정책의 기본 방향은 신규로 용수공급을 확대하는 대 신 이미 개발되어 있는 용수와 수리시설을 효율적으로 이용하고 관리함으 로써 용수 수요와 서비스를 충족하는 것으로 설정하였다. 이를 위한 정책 목표는 첫째 농촌용수의 소비 절약, 둘째 수리시설 유지·관리비 절감, 셋째 기존시설의 이용 극대화 등으로 설정하고, 각각에 대한 정책과제를 다음과 같이 설정하였다. 농촌용수의 소비절약을 위해서는 각종 용도의 물 사용을 절약하고 용·배수로의 누수 등 용수 손실을 줄여야 하므로 이를 위한 정책.

(10) viii 과제는 ①수리시설 개·보수와 시설현대화, ②농업인의 물 관리 조직과 물 관리 참여를 들 수 있다. 수리시설 유지·관리비 절감을 위해서는 ③수리시 설의 개선과 ④관리체제의 개편이 정책과제이다. 기존시설의 이용 극대화 를 위한 정책과제로는 ⑤기존 시설의 재활용과 ⑥용수의 다목적 이용을 들 수 있다. 이상의 3대 목표와 6대 과제를 해결하기 위한 정책수단은 수리시 설의 개선과 수리시설 관리체제의 개편으로 집약된다. 2) 농촌용수의 효율적 이용 및 관리를 위한 정책수단 첫째, 농업용 수리시설의 개선이 필요하므로 이를 위한 정책수단으로 다 음 세 가지 방안을 제시하였다. ①용·배수로의 구조물화·관수로화를 확대 하는 방안이다. 이를 통해 수리시설 유지·관리비 절감, 용수 손실 방지, 용 수 사용 절감 등의 효과를 얻을 수 있다. 정책사업으로 용·배수로의 구조 물화 사업을 단독사업으로 창설하여 추진하고, 사업 대상에 대한 일제조사 와 연차별 사업계획을 수립하여야 한다. 또한 관수로화의 확대 방안을 강 구할 필요가 있다. ②기존 수리시설의 증·개축과 재활용 방안이다. 이를 위 해서는 우선 증·개축 가능한 수리시설, 재활용 가능한 보조수원공 및 유휴 수리시설 등에 대해 일제조사를 실시한 다음 지역 주민의 반응, 환경영향 평가 등을 실시하여 후보지역을 선정한다. 사업대상지에 대해서는 그 효과 와 투자규모 등을 기준으로 우선순위를 정한 다음 법정계획에 반영하여 연 차적으로 사업을 추진하도록 한다. ③농업용수의 다목적 이용 방안이다. 이를 통해 논 면적 감소 등에 의해 발생하는 여분의 농업용수를 타용도로 사용함으로써 기존 수리시설의 활용도 제고, 농업용수의 사용 절감, 신규 개발비 절약 등의 효과를 얻게 된다. 농업용수의 다목적 이용을 추진하기 위해서는 먼저 수리시설별로 수혜면적의 감소 및 농업용수의 잉여 발생 실 태에 대한 일제조사를 통해 다목적 이용 시설을 선정하고, 농업 외 용도로 이용하려는 다목적 수요가 있는지에 대해 조사하는 한편 다목적 이용을 위 해 필요한 추가 시설 등에 대해서도 조사하도록 한다. 또한 농업용 수리시 설의 농업용수를 농업 외의 용도로 이용하는 데 따르는 수리권 등에 대한 법률적·재정적 검토도 필요하다..

(11) ix 둘째, 농업용수 및 수리시설 유지·관리체계의 개편이 필요하므로 이를 위한 정책수단으로 다음 세 가지 방안을 제시하였다. ①농촌용수 개발 및 이용계획의 체계화 방안이다. 이를 위해서는 우선 농촌용수의 이용·개발 관련 법정계획인 ‘농어촌용수이용합리화계획’을 반드시 수립해야 한다. 계 획에는 농촌용수의 개발·이용·공급과 관련한 정책의 기본방향과 원칙 등을 명시하고, 계획의 수립 목적에서 절차 및 시행 계획은 물론 필요한 시설 정비 계획까지 체계화되어야 한다. 또한, 농촌용수 공급·배분계획에 가뭄 빈도 등을 반영하여 기후 변화 등 불확실한 미래에 대응할 수 있도록 하고 수자원장기종합계획, 농업·농촌 및 식품산업발전기본계획 등 상위 계획과 연계하여야 한다. ②수리시설 유지·관리비 국고보조의 사업비화 방안이다. 수리시설 유지·관리비로 매년 1,500억 원 안팎의 국고보조금이 지원되고 있는데, 이는 농업인의 부담 경감을 위한 보조가 아니라 국가기간시설 관 리비이며, 따라서 사업비로 지원하는 것이 적절하다. 사업비로 지원되기 위해서는 우선 사업의 내역과 원가를 계산하여 그것을 근거로 국고보조액 의 규모를 결정하고, 원가가 상승할 경우 국고보조 규모도 증대되도록 원 가에 연동할 필요가 있다. 또한, 국가가 유지·관리를 책임져야 할 수리시설 의 범위는 수원공과 간선수로로 설정하는 것이 적절하다. 농어촌공사의 6 개 지사를 대상으로 한 사례조사 결과 유지·관리사업비의 70%가 수원공과 간선수로, 30%가 지선·지거 등에 사용된 것으로 나타났다. ③농업용수 관 리 조직의 일원화와 분권화 방안이다. 농어촌공사 관리와 시·군 관리로 이 원화되어 있는 관리체계를 농어촌공사 관리로 통합 일원화하며, 간선수로 또는 지선수로 이상에 대한 관리 책임은 농어촌공사가 담당하고 지선 또는 지거 이하 말단수로의 관리 책임은 농업인조직이 맡도록 분권화하는 방안 이다. 농업용수 관리조직 일원화의 추진 방안으로 일괄 일원화 방식을 제 안하고, 시·군이 지원하던 유지·관리비 보조액, 수리시설 개·보수 예산 등 을 일원화 이후에도 계속 농어촌공사에 지원할 것을 필수조건으로 제시하 였다. 농업용수 관리조직 분권화의 추진 방안으로는 시·군 관리구역의 수 리계와 농어촌공사 관리구역의 농업인자율관리구를 통폐합하여 말단수로 관리를 담당할 새로운 형태의 농업인 조직으로 재편할 것을 제안하였다..

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(13) xi ABSTRACT. Efficient Use and Management of Agricultural Water Water use in South Korea has been continuously increasing capacity, as the current water supply is exceeding water demand. But it's hard to build new water supply of facilities such as dams or reservoirs because of difficulty of the site selection, oppositions to environmental destruction and ecological damage, and climate change. A way to overcome water shortages is water saving or efficiency of water use but the most important method is the efficient use of agricultural water and water facilities. Therefore, the purpose of this study is to present efficient use and management of agricultural water. In chapter 2, Status of the total water resources, agricultural water supply, and water quality was investigated.. According to Waterplan 2006, the amount of water resources is expected to slightly increase but the amount of water use is to rapidly increase. Agricultural water demand is expected to continue to decline. Measures to supply water to the multi-purpose dam was built and five dams under construction. Agricultural water development projects are in progress but now more than expanding the water supply, water demand reductions should be carried out. And agricultural water quality improvement is needed. In chapter 3, agricultural water facilities and maintenance business were performed foe the present and future. Irrigated paddy field rates of frequency of drought possibility in 10 years are low, and agricultural water supply facility for elderly rates are high. There are too many small facilities and earthwork waterways. Water supply facility maintenance expenses for agriculture are increasing each year and state benefits and Korea Rural community Corporation's own financing have been increasing recently. In chapter 4, Use and management systems of agricultural water and water facilities were studied. There are several of the water resources.

(14) xii. ministry that are managing such as ministry of land, transport and maritime affairs, ministry of environment, Ministry of food, agriculture, forestry and fisheries etc, and there are a lot of laws. Therefore, there are so many ministries and laws that it causes problems such as adjustment and management of water, focusing on development only, absence of standard for own agricultural water quality etc. In chapter 5, as the result of this study, rather than building new facilities to using and managing efficiently are set to the basic policy direction and we suggested some policy strategies to reformation of irrigation facilities for agriculture. Change irrigation and drainage canal to pipe-lined water-way, addition and improvement or reuse the existing irrigation facilities, multi-purpose use of agricultural water. Also we suggested the reorganization plan of management system for the irrigation facilities that systematic development and use plan for agricultural water, change the state benefits for the management of irrigation facilities to Korea Rural community Corporation's own business work, integrated management organization system.. Researchers: Seok-Doo Park, Hong-Sang Kim, Chang-Ho Kim Research Period: 2010.1～2010.10 E-mail Address: sdpark@krei.re.kr.

(15) xiii. 차. 례. 제1장 서 론 1. 연구의 필요성과 목적 ·········································································· 1 2. 선행연구 검토 ························································································ 4 3. 연구범위 ······························································································· 10 4. 연구내용 ······························································································· 11 5. 연구방법 ······························································································· 12. 제2장 수자원 및 농촌용수의 수급 전망과 과제 1. 전체 수자원의 수급 전망과 과제 ······················································ 13 2. 농촌용수의 수급 전망과 과제 ··························································· 20 3. 농촌용수의 수질 문제 ········································································ 34. 제3장 수리시설 및 유지·관리사업의 현황과 과제 1. 농업용 수리시설의 현황과 문제점 ···················································· 41 2. 수리시설 유지·관리 사업의 현황과 과제 ········································· 51 3. 수리시설 개·보수 사업의 현황과 과제 ············································· 65 4. 농업용수 관리 자동화(TM/TC) 사업의 현황과 과제 ······················ 73 5. 고흥만 간척지와 해창만 간척지의 유지·관리비 비교 ···················· 78 6. 농업용 저수지 둑 높이기 사업의 현황과 과제 ······························· 86. 제4장 농업용수 및 수리시설 이용·관리체계의 현황과 과제 1. 관련 법률체계의 현황과 과제 ··························································· 89 2. 관련 계획제도의 현황과 과제 ························································· 100 3. 관리제도 및 관련 조직의 현황과 과제 ·········································· 110.

(16) xiv 4. 관리구역별 농업용수 및 수리시설 관리체계와 실태 ···················· 119 5. 소결: 관리체계 개선의 방향 ···························································· 128. 제5장 농촌용수의 효율적 이용 및 관리 방안 1. 수자원 및 농촌용수 정책의 기본방향과 정책과제 ······················· 135 2. 농업용 수리시설의 개선 ··································································· 138 3. 농촌용수와 수리시설 유지·관리 체계의 개편 ······························· 142. 제6장 요약 및 결론 ············································································ 149 부. 록 ·························································································· 157. 참고문헌 ·························································································· 226.

(17) xv. 표 차례. 제2장 표 2- 1. 세계 각국의 강수량 ······························································· 13 표 2- 2. WPI에 따른 한국의 평가점수와 순위 ································· 15 표 2- 3. 수자원 부존량 및 수자원 이용의 변화 ······························· 17 표 2- 4. 물 수급 전망 ··········································································· 18 표 2- 5. 우리나라 다목적댐 현황 ························································ 19 표 2- 6. 건설 중인 댐 현황 ································································· 19 표 2- 7. 일본의 기능별 농업용수 분류 ·············································· 22 표 2- 8. 농업 수리시설의 용수공급량 추정(2004) ···························· 24 표 2- 9. 농업용수 및 수리시설 관리기관별 수혜면적(2009) ··········· 24 표 2-10. 농업용수 시나리오별 주요 지표 ··········································· 26 표 2-11. 경지면적 및 작물 재배면적 비교 ········································· 27 표 2-12. 수요관리에 의한 농업용수 절감 전망 ································· 27 표 2-13. 농업용수 수요량 전망 ···························································· 28 표 2-14. 농업용수 관련 정책사업 현황 ·············································· 29 표 2-15. 다목적농촌용수개발사업의 성과 지표 ································· 30 표 2-16. 지표수보강개발사업의 연도별 지원계획 ····························· 31 표 2-17. 농업용 호소 수질조사 결과(2009년 말 기준) ····················· 35 표 2-18. 연도별 농업용수 수질기준 초과 현황 ································· 35 표 2-19. 수질기준 초과시설 현황(2009년 기준) ································ 35 표 2-20. 연도별 수질개선사업 재정투입 계획 ··································· 36 표 2-21. 농업용수(호소)의 수질 기준 ················································· 37 제3장 표 3- 1. 수리상태별 답 면적 ······························································· 42.

(18) xvi 표 3- 2. 한발빈도별 관개 면적(2009) ················································· 43 표 3- 3. 수리시설 유형별 수원공 수와 수리답 면적(2009) ············· 44 표 3- 4. 수리시설 유형별·경과연수별 현황(2007.9) ·························· 46 표 3- 5. 주수원공 관개규모별 시설 현황(2009) ································ 48 표 3- 6. 용·배수로 현황(2009) ····························································· 49 표 3- 7. 농어촌공사의 유지·관리 사업비 추이 ································ 53 표 3- 8. 국가재정계획의 유지·관리 국고보조액과 공사 요구액 비교 ··· 53 표 3- 9. 농어촌공사의 유지·관리 사업 관련 자산 매각 추이 ········· 54 표 3-10. 유지·관리 사업비 지출 내역(2009) ······································ 56 표 3-11. 6개 지사의 유지·관리 사업비 지출 내역(2009) ················· 58 표 3-12. 6개 지사의 단계별 유지·관리 사업비 비중 ························ 59 표 3-13. 6개 지사 유지·관리 사업비의 비목별·단계별 비중 ··········· 60 표 3-14. 개·보수사업 추진 실적 및 중장기 목표 ······························ 67 표 3-15. 재해대비 보강 사업 투자계획 ·············································· 68 표 3-16. 기능보전사업 투자계획 ·························································· 69 표 3-17. 수리시설 연평균 개·보수 추진 실적 ··································· 70 표 3-18. 농업용 수리시설의 유지·관리 개선을 위해 필요한 사항 ···· 71 표 3-19. 물 관리 자동화 사업 실적 ···················································· 75 표 3-20. 물 관리 자동화 사업 중장기 추진계획 ······························· 76 표 3-21. 물 관리 자동화(TM/TC) 사업의 효과 ································· 77 표 3-22. 고흥만 간척사업의 사업비 내역 ··········································· 81 표 3-23. 해창만 간척사업의 사업비 내역 ··········································· 82 표 3-24. 고흥만·해창만 간척사업의 사업비 비교 ······························ 82 표 3-25. 고흥만·해창만 간척지의 사업비 비교 ·································· 83 표 3-26. 고흥군 간척사업소 세출 예산 현황 ····································· 84 표 3-27. 고흥만·해창만 간척지의 시설물 유지·관리비 내역 비교 ·· 84 표 3-28. 고흥만·해창만 간척지의 시설물 유지·관리비 추이 ··········· 85 표 3-29. 4대강 사업지구 내외의 저수지 둑 높이기 사업 ·············· 87 표 3-30. 4대강 사업지구 내외의 수계별 저수지 둑 높이기 계획 ··· 87.

(19) xvii 표 3-31. 연도별 지원계획 ····································································· 87 제4장 표 4- 1. 전체 수자원 이용 및 관리 관련 부처별 주요 역할 ··········· 90 표 4- 2. 전체 수자원 이용 및 관리 관련 주요 법령 ························ 91 표 4- 3. 농촌용수 관리 관련 주요 법령 ············································· 93 표 4- 4. 부서별 수자원 개발 및 이용 관련 계획과 법률 ·············· 101 표 4- 5. 농촌용수 수요량 추정 및 시설별 공급 능력 ···················· 109 표 4- 6. 수자원 이용 및 관리 관련 부처 및 관련 조직(2010) ····· 111 표 4- 7. 주요 분야별 관리 부처와 역할(2010) ································ 111 표 4- 8. 농업기반시설 관리의 세부 내용 ········································· 113 표 4- 9. 농촌용수 및 수리시설 유지·관리 업무의 내용 ················· 114 표 4-10. 농어촌공사 농업용수 및 수리시설 유지·관리 관련 조직 ··· 120 표 4-11. 한국농어촌공사 자율관리구역 운영실태 ···························· 121 표 4-12. 수리계 조직 현황 ································································· 126 표 4-13. 관할구역별 한발빈도별 수리답 면적(2009) ······················· 127.

(20) xviii. 그림 차례. 제2장 그림 2- 1. 수자원 이용 현황 ······························································· 16 그림 2- 2. 농업용수 및 수리시설 관리기관별 수혜 면적 추이 ······· 25 제3장 그림 3- 1. 농어촌공사의 유지·관리 사업비 추이 ······························ 53 제5장 그림 5- 1. 수자원 및 농촌용수 정책의 기본방향과 정책목표 및 정책과제 ············································································ 137 그림 5- 2. 일본 농업용수재편대책사업의 개념도 ···························· 142.

(21) 서. 론. 1. 연구의 필요성과 목적. 한국의 연평균 강수량은 1,245㎜로 세계 평균 880㎜의 1.4배에 달한다. 그러나 국토가 좁고 인구밀도가 높기 때문에 1인당 연 강수총량은 2,591㎥ 로 세계 평균 1만 9,635㎥의 13%에 지나지 않아 물 부족 국가로 분류되기 도 한다. 이 지표는 실제 용도별 물 사용 부족과는 무관하여 비현실적이다. 갈수기에 어떤 지역에서 일시적으로 식수가 모자라는 일도 있고, 농사철에 비가 오지 않아 저수지가 바닥을 드러내거나 모내기를 못하는 지역이 있기 도 하지만 평상시에 항상적으로 물이 부족한 적이 없다. 오히려 ‘물 쓰듯이 펑펑’ 물을 사용해왔다. 그러나 이제 낭비해도 좋을 만큼 물이 풍부하지 않 다는 것은 분명한 사실이다. 더욱이, 물 사용량은 계속 늘어왔고 앞으로도 증가할 전망인데 댐이나 저수지를 새로 짓기는 어려운 실정이다. 댐 건설 입지를 찾기도 어렵거니와 자연환경과 생태계의 훼손, 기후 변화 등을 이 유로 반대 여론이 강하기 때문이다. 한국의 강우 패턴은 6∼9월에 강우가 집중되고 11∼4월은 갈수기로 강 수량이 부족한 형태이다. 강수량의 계절 편차가 크고 시기별로 물이 부족 하거나 지역별로 가뭄을 겪는 일이 많다. 한편, 국토의 70% 이상이 경사도 20% 이상으로 홍수기의 폭우도 단시간에 하천에 유출되는 반면 갈수기에 는 하천의 유량이 크게 줄어 유지용수가 빈약해진다. 따라서 홍수기에 강 우를 저장하여 농업용수를 비롯한 각종 용도의 물을 공급하고 홍수를 예방. 1장. 제.

(22) 2. 서 론. 하며, 갈수기에 필요한 물을 공급하기 위해서는 댐·저수지·양수장·보 등의 수리시설을 설치하지 않으면 안 된다. 건설교통부의 ‘수자원장기종합계획(2006∼2020)’에 따르면, 현재의 용수 공급시설로는 2011년에 물 공급 부족이 예상된다. 즉, 2011년에 물 공급량 은 352억 ㎥로 수요량 370억 ㎥에 약 18억 ㎥가 부족하며, 2016년에 약 23 억 ㎥, 2020년에 약 26억 ㎥가 부족할 것으로 전망되었다. 이 계획에서 농 업용수의 수요량은 2006년의 164억 ㎥(전체의 45.2%)에서 2011년 이후 매 년 10억 ㎥씩 절감한다는 전제하에 169억 ㎥(전체의 43%)로 증가할 것으 로 전망하였다. 물이 부족하게 될 것이므로 신규 수자원 확보 등 물 공급 의 확대 방안과 함께 물 사용을 줄이고 효율적으로 이용하기 위한 대책이 필요하다는 의미이다. 농림부의 ‘농촌용수10개년 계획(2002∼2011)’에서는 농업용수의 수요량 을 지표로 쓰는 대신 수리안전답과 밭 기반정비의 목표 면적을 설정하고 그 목표 달성을 위해 필요한 사업계획·투자계획을 수립하였다. 수리안전답 면적과 비율을 2000년의 88만 ha와 77%에서 2011년에는 90만 ha와 82% 로 늘리고, 같은 기간 밭의 용수개발 면적과 비율을 4만 2,000ha와 25%에 서 11만 ha와 66%로 늘린다는 계획이다. 논과 밭의 관개면적을 늘리는 방 법은 농업용 수리시설을 신규로 설치하는 것 외에도 기존 시설의 증·개축 이나 재활용 등을 통해서도 가능하다. 환경운동단체 등은 국제인구행동연구소(PAI)가 한국을 물 부족국가로 분 류한 데 대해, 그리고 신규 수자원 공급 확대 및 농업용수 개발이 필요하다 는 전망 및 계획에 대해 근거가 부족하거나 과장 또는 왜곡이라는 주장을 제기하였다. 이들은 저수지와 댐의 건설이 자연환경·생태계의 파괴를 야기 하므로 물 공급 확대 정책에 반대하며, 대신 물 소비 절약과 이용 효율화 등을 주장한다. 물이 부족할 것인지, 부족하다면 물 공급 확대가 아니라 소 비 절약 및 이용효율화를 통해 물 부족 문제를 해소할 수 있을 것인지 등을 검토할 필요가 있다. 농촌용수의 수급에 관한 검토 또한 마찬가지이다. 한편, 연간 물 이용량은 계속 증가추세인데, 용도별로 농업용수의 비중 이 감소추세인 반면 생활용수의 비중이 급증하고 있으며, 농촌에서도 농업.

(23) 서 론. 3. 용수 외에 유지용수 등의 비중이 커지고 있다. 연간 용수 이용량은 1965년 51억 ㎥에서 1980년에 153억 ㎥로 증가한 데 이어 1990년 249억 ㎥, 2003 년 337억 ㎥, 2006년 344억 ㎥로 증가하였다. 그중 농업용수의 비중은 같 은 기간 88%에서 67%, 59%, 47%, 47%로 감소추세인 반면 생활용수의 비 중은 4%에서 12%, 17%, 23%, 23%로 증가추세를 나타냈으며, 하천유지용 수 비중 또한 1980년의 16%에서 2003년 이후 22%로 증가하였다. 농촌용 수의 개념과 범위는 명확하지 않지만 ‘농업용수’에서 ‘농촌용수’로 용어가 전환1되면서 용도가 비농업용으로 확대됨에 따라 이제까지 농업용수 위주 로 개발 및 이용·관리하던 농업용수 관리체계에 대한 검토가 필요하다. 2006년 농업용수 이용량 160억 ㎥ 중 논 용수가 83%(132억 ㎥), 밭 용 수가 16%(26억㎥), 축산용수가 1%(2억 ㎥)로 논에 가장 많이 이용되고 있 다. 그럼에도 불구하고 수리안전답 비율은 79%(10년 빈도 수리안전답 비 율은 46%)로 낮고, 용·배수로의 61%가 흙수로이며, 수리시설의 57%가 30 년 이상 노후화되어 96%가 안전에 취약한 상태이다. 농업용 수리시설의 확대와 개·보수 및 현대화가 필요한 것이다. 또한, 농업용수 및 수리시설 유지·관리 체계가 한국농어촌공사 관리구역과 시·군 관리구역으로 2원화 되어 전자는 시설이 우수함에도 농업용수 사용료가 면제되고 있는 반면 후 자는 시설이 낙후되어 있음에도 사용료를 부담하고 있어 다양한 문제를 야 기하고 있다. 농업용수 이용의 효율화 문제는 국제적으로도 쟁점이 되고 있다. OECD 는 농업용수 이용료 면제가 농업용수 과다사용을 유발하고 기반시설보조 금이 자유무역을 왜곡시켜 농업환경의 피해를 야기하므로 물 사용료를 징 수하고 농업기반시설의 보조금을 삭감할 것을 권유하였다. OECD가 추구. 1 일본의 경우 ‘농업용수’의 개념과 범위에 ‘지역용수’가 포함되는 것으로 정의하 고 있다(제2장 제2절 및 부록 참조). 반면, 한국에서는 ‘농업용수’에 ‘지역용수’ 를 합쳐 ‘농촌용수’라고 하는데, 그럴 경우 이른바 ‘농업용수의 다원적 기능’이 라는 개념을 사용할 수 없게 될 뿐 아니라 실제 농촌에서 농업용수가 다목적 지역용수로 사용되고 있다는 현실과도 부합되지 않는다고 할 수 있다. 그런 의 미에서 ‘농촌용수’보다 ‘농업용수’가 더 적절한 용어라고 생각된다..

(24) 4. 서 론. 하는 목표는 용수 공급 비용의 회수와 그에 의한 서비스 향상, 농업용수의 수요 관리를 통한 이용 절감 등이다. 우리의 경우 2001년부터 면제하고 있 는 농업용수 사용료를 농업인에게 다시 부담하도록 할 경우 농업인의 불만 은 물론 농업소득 감소를 초래하게 되므로 이에 대해서는 신중한 검토가 필요하다. 이상과 같은 연구 필요성에 따라 이 연구는 농촌용수와 수리시설의 효율 적인 이용 및 관리 방안을 제시하는 데 궁극적인 목적을 둔다. 보다 구체 적으로는 전체 수자원 및 농촌용수의 수급 전망, 농업용 수리시설의 현황 과 개선의 효과 및 개선방향·수준, 농촌용수와 수리시설의 이용 및 관리체 계 등을 검토·분석함으로써 농촌용수 공급 확대 위주의 정책을 기존 시설 의 개·보수와 현대화·자동화 및 이용 효율화를 통한 이용관리·수요관리 정 책으로 전환하여 물 사용과 관리비용을 절감하면서도 물 이용 수요와 서비 스를 충족할 수 있는 방안을 제시하고자 한다.. 2. 선행연구 검토. 2.1. 선행연구 내용 농촌용수 관련 연구는 시기별로 1980년대 초에 농업용수개발사업의 평 가에 관한 연구, 1990년대 말에 농업용수 이용료와 관리체계에 관한 연구, 2000년대 이후 농업용수 유지·관리 국고보조와 관리체계 일원화 및 농업 용수 수리권에 관한 연구가 이루어졌다고 할 수 있다. 먼저, 1980년대 농 업용수 개발사업의 평가에 관한 연구로는 서울대 농대 농업개발연구소 (1981), 김영진 외(1982), 김봉구 외(1982) 등이 있다. 1990년대 이후 이루 어진 연구에 대해서는 ①농업용수 공급 및 관리체계에 관한 연구, ②농업 용수 이용료와 유지·관리비에 관한 연구, ③수자원의 수급 및 관리에 관한 연구, ④외국의 농촌용수 이용 및 관리제도에 관한 연구 분야 등으로 나누.

(25) 서 론. 5. 어 살펴보기로 하겠다. 1) 농업용수 공급 및 관리체계에 관한 연구 김성호 외(｢수리조직 활성화와 쌀 생산 전업화에 관한 연구｣, 한국농촌 경제연구원, 1996)는 농지개량조합의 수입과 지출, 통폐합 및 변천사와 농 조의 성격 변화 등에 관해 연구하였다. 주요 내용은 다음과 같다. 농지개량 조합은 용수권(출자의무), 부역출력, 조합비의 3요소가 핵심이며, 조합의 운영원칙은 최소비용·최소인력으로 운영하는 것이다. 용수 간선은 조합예 산으로 관리하고 지선·지거의 유지·관리를 조합원의 부역출력에 맡겨 왔는 데, 근래에는 부역출력이 소멸됨으로써 지선·지거의 유지·관리가 불가능해 졌다. 그럼에도 시설이 유지된 것은 흙수로의 구조물화 사업비인 정부의 개·보수사업비 덕분인데, 조합은 이를 전용함으로써 용·배수로의 구조물화 를 저해하고 있다. 더욱이 간선·지선만이 개·보수사업 대상이고 지거 이하 는 부역출력이 소멸되어 조합이 책임지게 되었다. “농조가 살아남기 위한 농조개혁은 용·배수로 현대화라는 기술혁신에서 비로소 가능한 것이다” “지선·지거의 현대화야말로 농조운영의 합리화를 위한 최대의 급선무가 아닐 수 없다(p.325).” 따라서 농업기반조성사업의 핵심을 용·배수로 현대 화로 방향을 전환하고 정부의 개·보수사업 내지 보강개발사업을 수리시설 현대화 사업으로 개편하여 용·배수로의 관수로화·구조물화를 반영해야 한 다. 이어서 농지개량조합 활성화 방안으로 자립금고와 자립농조 육성 방 안, 농지개량조합 정리방안을 제시하였다. 김홍상 외(｢농업용수 관리체계 개편의 방향과 정책과제｣, 한국농촌경제 연구원, 2004)는 농업용수 및 수리시설 관리의 문제점으로 농업기반공사 (현 한국농어촌공사) 관리구역과 시·군 관리구역 간의 비용과 서비스 차이, 농업인 참여 부족, 국가부담 증대와 재원 불안정, 수계단위 통합관리 곤란, 시설 노후화 등을 지적하였다. 이어 관리체계 개편의 기본방향으로 수계별 및 수량·수질 통합관리, 농업인의 물 관리 참여, 비용의 수익자부담과 분담 등을 제시하고, 개편을 위한 정책과제로 농업인의 물 관리 참여 확대를 위 한 농업인 자율조직과 농업기반공사 시·군 지사의 활성화, 유지·관리비 국.

(26) 6. 서 론. 고보조 확보와 수익자 비용분담, 시·군 관리를 농업기반공사 관리로 일원 화할 경우 시설 소유권 보상이나 재해관리 및 비용분담 등을 위한 농어촌 정비법 등 관련 법률 정비, 관리조직의 전문성 제고, 수리시설 일제조사와 현대화 등을 제시하였다. 김홍상 외(｢농업용수 관리 일원화 방안 연구｣, 한국농촌경제연구원, 2005)는 지자체 관리 수리시설을 농업기반공사 관리로 이관하여 관리체계 를 일원화하는 방안으로 일괄편입 방식을 제시하고, 이를 위한 과제로 ① 우선편입 기준 설정, ②농업인참여 확대와 농업기반공사의 유연화, ③추가 비용과 안정적인 예산 확보, ④시범사업 실시 및 지역별 차별화 방안, ⑤중 장기 시설 현대화 방향과 관리기준 설정, ⑥사유시설 보상 관련 법률 정비 등을 들고, 이 중 ②와 ③에 대해 상세히 검토하였다. 이어서 관리일원화를 위한 실천전략으로 농업인·농업기반공사·국가와 지자체 등의 협력적 관리 체계 수립을 들고, 과제로 수리시설·농업용수이용량 등에 대한 실태조사와 시범사업 실시 등을 언급한 다음 일원화를 위한 로드맵을 제시하였다. 김영화 외(｢논·밭 관개를 위한 용수공급체계 개선방안 연구｣, 농어촌연 구원, 2004)는 논 위주의 용수 개발 및 공급체계를 밭과 밭 작물 재배 논에 용수를 공급할 수 있는 체계로 전환하는 방안에 관한 연구로 주요 내용은 다음과 같다. 밭 관개의 특징은 수원공보다 높은 곳에 위치한 밭에 저수조 와 관수로를 설치한다는 점이다. 밭 용수 공급을 위한 개발유형은 지표수 신규개발형, 수원공 개·보수·보강개발을 통한 기존시설이용형, 평야부 용· 배수로를 이용하는 저류답이용형으로 구분된다. 물 공급 방식은 자연유하 식, 배수조식, 압력수조식, 펌프직송식으로 분류할 수 있으며, 용·배수로는 개거수로와 관수로로 구분된다. 방식의 선택은 지역 실정과 유지·관리 기 본방향 등을 종합 검토하여 결정한다. 밭 관개를 위한 기존 수원공의 활용 방안과 용수공급시스템 방안, 시설의 유지·관리를 위한 수혜민의 참여와 관리조직 활성화 방안 등을 제시하였다. 2) 농촌용수 이용료와 시설 유지·관리비 등에 관한 연구 김용택 외(｢농업용수 이용료의 부과 수준과 기준 정립을 위한 연구｣, 한.