3.1. 농촌용수 개발 및 이용계획의 체계화
제4장에서 보았듯이, 현재 농촌용수 관련 법정계획으로는 ｢농어촌정비법｣
에 근거한 ‘농어촌용수이용합리화계획이’ 있다. 이 계획에 관한 농어촌정 비법의 내용은 첫째, “농어촌용수의 효율적인 개발·이용 및 보전 등을 위 하여 농어촌용수 이용 합리화계획을 세우고 추진하여야 한다(법 제15조 제 1항)”는 것, 둘째, “농어촌용수를 체계적으로 개발하고, 합리적으로 이용하
며, 수질을 관리·보전하기 위하여 농어촌용수구역을 설정하여 운용할 수 있다(동 제2항)”는 것 두 가지이다. ｢농어촌정비법｣시행령 제23조 제1항에 의하면 농어촌용수이용합리화계획에는 농어촌용수의 수요와 개발에 관한 사항, 이용·배분과 보전·관리에 관한 사항, 농어촌용수구역의 범위에 관한 사항, 다른 공공계획과의 관련사항, 농림수산식품부령으로 정하는 사항이 포함되어야 한다. 이어 제4항 1호에서는 “농어촌용수이용합리화계획이 수 립된 후 5년마다 타당성을 검토하여 그 변경이 필요하다고 인정되는 경우”
를 계획 변경 사유의 하나로 명시하였다.
그러나 ‘농어촌용수이용합리화계획’은 한 번도 제대로 수립된 적이 없 다. 유사계획으로 1999년 ｢농어촌발전특별조치법｣에 근거하여 작성된 ‘농 업·농촌용수종합이용계획’에 ｢농어촌정비법｣에 규정된 ‘농어촌용수이용합 리화계획’의 내용이 들어 있고, 그중 농촌용수 수요량 예측과 농촌용수 공 급시설 및 배분계획 등이 2001년 수자원장기종합계획(2001∼2020)에 반영 되었으나 ‘농업·농촌용수종합이용계획’은 ‘농어촌용수이용합리화계획’은 아니다. 또 다른 유사계획으로 1차·2차를 거쳐 3차 ‘농촌용수10개년계획’
이2002년 5월 30일자로 ‘농업생산기반 중장기계획’과 함께 확정 발표되었 는데, 이 계획도 세부시행계획 및 투융자계획까지 포함한 계획이지만 ‘농 어촌용수이용합리화계획’과는 직접 관련이 없다. 그 밖에 ‘수리시설 개·보 수 중장기계획' 등이 수립되어 있지만 이는 단편적인 사업계획으로 농촌용 수 수급과 수질 관리 및 이용 합리화에 관한 종합계획이라고는 할 수 없 다. 요컨대, ‘농어촌용수이용합리화계획’은 법정계획이지만 수립된 적이 없 는 것이다.
농촌용수의 효율적 이용 및 관리를 위해 ‘농어촌용수이용합리화계획’과 같은 종합적인 계획이 필요한 이유는 농촌용수의 개발·이용은 장기에 걸쳐 막대한 예산을 필요로 하며, 한번 설치하면 수십년 동안 이용하는 시설일 뿐 아니라 잘못하면 재해로 인해 엄청난 인명과 재산의 손실을 야기할 수 도 있기 때문이다.
농촌용수의 개발 및 이용계획의 체계화 및 실현을 위해서는 다음과 같은 점에 유의할 필요가 있다.
첫째, ‘농어촌용수이용합리화계획’과 같이 법률에 근거한 법정계획이어 야 한다.
둘째, 계획에는 농촌용수의 개발·이용·공급과 관련한 정책의 기본방향과 원칙 등을 명시할 필요가 있다.
셋째, 계획에는 계획의 수립 목적에서 절차 및 시행 계획은 물론 필요한 시설 정비 계획까지 체계화되어야 한다.
넷째, 농촌용수 공급·배분계획에 가뭄빈도 등을 반영하여 기후 변화 등 불확실한 미래에 대응할 수 있는 계획이어야 한다.
다섯째, 계획은 수자원장기종합계획, ‘농업·농촌 및 식품산업발전기본계 획’ 등 상위 및 관련 계획과 연계하여야 한다.
일본의 경우 ｢토지개량법｣ 제4조의 2에서 “토지개량사업의 계획적인 실 시에 이바지하기 위하여 농정심의회의 의견을 듣고 시행령이 정하는 바에 따라” 토지개량장기계획을 수립하도록 하고 있다. 2008년 12월에 결정된 토지개량장기계획에서는 ‘자급률 향상을 향한 식료공급력의 강화’, ‘전원 환경의 재생·창조’, ‘농촌협동력의 형성’ 등 3가지 관점에 입각하여 2012년 까지 5년간 계획적이며 종합적으로 토지개량사업을 추진하도록 하고 정책 관점별 정책목표를 다음과 같이 설정하였다(農林水産省農村振興局整備部 水資源課, 2009.6, 灌漑排水事業の槪要, p.4).
첫째, 자급률 향상을 향한 식료공급력 강화’ 관점: ① 효율적이며 안정적 인 경영체의 육성과 질 높은 농지 이용·집적, ② 농업용 용·배수시설의 스 톡매니지먼트(Stock Management)에 의한 안정적인 용수공급기능 등의 확 보, ③ 농용지의 확보와 유효이용에 의한 식료공급력의 강화.
둘째, ‘전원환경의 재생·창조’ 관점: ④ 전원환경의 재생·창조와 공생·순 환을 활용한 개성 풍부하며 활력있는 농촌 만들기, ⑤ 재해감소의 관점도 중시한 농업재해 방지에 의한 안전·안심한 지역사회 형성에 대한 공헌.
셋째, ‘농촌협동력의 형성’ 관점: ⑥ 농촌협동력을 활용, 집락 등의 지역 공동활동을 통한 농지·농업용수 등의 적절한 보전·관리
또한 지켜야 할 사항으로서 ① 시책연계의 강화, ② 국가와 지방공공단 체, 토지개량구 등의 역할분담과 연계 강화, ③ 지역특성에 부응한 정비,
④ 지구환경문제에 대한 대응, ⑤ 정보화의 추진, 기술개발, ⑥ 입찰계약의 투명성, 경쟁성 확대, ⑦ 사업 평가의 엄정한 운용과 투명성 확보, ⑧ 공기 관리와 비용 절감 등을 선정하였다.
3.2. 수리시설 유지·관리비 국고보조의 사업비화
매년 1,500억 원 안팎에 달하는 국고보조금이 수리시설 유지·관리비로 지원되었는데, 이 국고보조는 국가 기간시설의 유지·관리를 국가가 책임지 고 맡는다는 것을 의미하며, 따라서 이는 농업인의 부담을 경감하기 위한 농업인 보조가 아니라 국가기간시설 관리비라는 인식을 확실히 할 필요가 있다.
제3장 2절에서 보았듯이 일본의 경우 국영토지개량사업으로 건설된 농 업수리시설 중 대규모의 공공성이 높은 소수의 댐·저수지와 용·배수로는 국가가 직할관리하며, 그 외의 시설의 경우 댐·보·배수장 등은 도·도·부·현 과 시·정·촌 및 토지개량구가 관리하고, 말단수로는 마을, 농지 주변 수로 는 농가가 관리하는 중층체계로 되어 있는데, 전체 시설 유지·관리비의 69%는 농가가 부역과 조합비로 조달하고 31%는 국고와 도·도·부·현 및 시·정·촌의 부담 및 보조로 조달한다. 국고와 도·도·부·현 및 시·정·촌의 부담 및 보조는 유지·관리를 지원하는 정책사업과 개·보수를 지원하는 정 책사업을 통해 이루어진다. 국영 및 도·도·부·현영 토지개량사업에 의해 건설된 농업수리시설은 국가 및 지역의 사회적 자산이며 기간시설이며, 따 라서 그 유지·관리에 대해 국가는 공적 관리와 공적 지원을 통해 책임을 진다는 인식이 확실하다.
반면, 한국의 경우 ｢농업기반시설관리규정｣ 제4조(시설관리원칙)의 3항 은 “유지·관리에 소요되는 비용은 시설관리자가 부담함을 원칙으로 하되, 국가 및 지방자치단체는 예산의 범위 내에서 보조금을 지원할 수 있다”고 하였다. 또한, 수리시설 유지·관리비 국고보조는 농업인이 물 이용료 및 수 리시설 유지·관리비를 면제받는 대신 국가가 그 비용을 부담한다는 의미에
서 농업인에 대한 보조인 것으로 간주해왔다. 그러나 농업용 수리시설의 직접 수익자가 농업인이라 하더라도 수리시설, 특히 대규모 수리시설은 다 액의 국가예산으로 축조한 국가 기간시설로 관리를 소홀히 할 경우 지역 전체에 재해를 유발할 수 있으므로 지역주민이 수리시설 관리의 간접 수익 자라고 할 수 있다. 따라서 지선 혹은 지거 이하 수로는 농업인만 수익자 라 할 수 있으므로 그 유지·관리 책임과 비용은 농업인이 부담하고, 수원 공과 간선 수로는 국가 기간시설이므로 그 관리책임과 비용은 국가가 부담 하는 것을 원칙으로 해야 한다.
수리시설 유지·관리비 국고보조의 사업비화 방안으로 지금까지 수리시 설 유지·관리비 국고보조는 경상비 보조로 농어촌공사에 일괄 지원되었는 데, 국고보조의 성격을 국가가 책임지는 수리시설 유지·관리의 비용을 국 가가 부담하는 것으로 인식을 전환할 경우 그 비용은 유지·관리에 필요한 실비 개념으로서 사업비로 지원되어야 한다. 사업비로 지원되기 위해서는 우선 사업의 내역과 원가를 계산하여 그것을 근거로 국고보조액의 규모를 결정하고, 원가가 상승할 경우 국고보조 규모도 증대되도록 원가에 연동할 필요가 있다. 또한 국가가 유지·관리를 책임져야 할 수리시설의 범위를 구 분해야 하므로 수리시설의 규모와 수익 또는 피해의 범위 등을 고려할 때 국고보조로 운영할 수리시설은 수원공과 간선 용·배수로로 설정하는 것이 적절하다.
수리시설 유지·관리비 국고보조금을 사업비로 지원하기 위해서는 먼저, 수리시설 유지·관리비 중 수원공과 간선수로의 유지·관리비가 얼마인지 구 분하여 계산할 필요가 있다. 농어촌공사는 현재 수리시설 유지·관리비 지 출 내역을 수원공→간선수로→지선·지거→배수로의 단계별로 산출하지 않 고 있어 정확하지 않으나 제3장 2절에서 보았듯이 수원공과 간선수로의 유지·관리비가 수리시설 유지관리비 총액의 67%를 차지하는 것으로 조사 되었다. 이 비율을 2009년 수리시설 유지·관리비 총액 3,671억 원에 적용 하면 유지·관리비 국고보조액은 2,460억 원으로서 실제 보조액 1,524억 원 보다 936억 원이 많다.
수리시설 유지·관리비에 대한 국고보조는 농업인에 대한 보조가 아니라