4.1. 농어촌공사관리구역의 관리체계와 실태 4.1.1. 농어촌공사의 유지·관리 체계
농어촌공사관리구역에서의 농업용수 및 수리시설의 유지·관리는 농림수 산식품부의 지도·감독을 받는 농어촌공사가 주로 유지·관리본부(이사) 1 명, 본사에 농업용수 및 수리시설 관리에 직접적인 것 2개 처(수자원관리 처, 시설안전처), 간접적인 것 2개 처(녹색사업처, 환경지질처),28 9개 지역 본부에 기반관리팀를 두고 관리한다. 지역본부 산하에 지사를 두고, 지사 의 규모에 따라 유지·관리팀을 두어 운영하여 지사 말단 조직으로 지소와 관리소를 두고 있다. 지소는 지사로부터 멀리 떨어져 별도 관리가 더 효율 적이라 판단되는 경우에 수혜면적과 행정구역을 고려하여 설치하여 38개 소가 있다. 관리소는 농업기반시설의 수혜면적, 국가중요시설 지정 여부 등을 고려하여 설치하며, 5개소가 있다. 기본적으로 농업용수 및 수리시설 의 유지·관리의 주요 조직은 지사 조직이며, 본사와 지역본부는 지사 업무 를 지원하는 체제이다. 본사(수자원관리처)-지역본부(기반관리팀)-지사(유
28 녹색사업처의 녹색기술팀, 신재생기술팀은 기전, 전기 등의 업무를 맡으면서 양·배수장의 관리에 참여한다.
지·관리팀)-지소(관리소)의 틀이 기본을 이루고 있다<표 4-10>.
표 4-10. 농어촌공사 농업용수 및 수리시설 유지·관리 관련 조직
주요 부서 물관리 관련 세부부서
유지·관리본부 (이사)
수자원관리처 수자원기획팀, 수자원운영팀, 수질환경팀 시설안전처 시설안전팀, 시설현대화팀, 재난관리팀
녹색사업처 녹색기술팀, 신재생기술팀
환경지질처 지하수관리팀, 환경복원팀
(기획조정본부) 기획조정실
정보화추진처
예산팀 정보사업팀
(지역개발본부) 기반정비처 기술품질팀
(새만금본부) 4대강사업단 4대강총괄팀
저수지개발팀
지역본부(9개소) 기반관리팀
지사(93개소)
유지·관리팀 지소(38개소) 관리소(5개소)
사업단(5개소) 유지·관리팀
* 지역본부의 경우 2009년까지 유지·관리팀이 독립되어 있었으나, 조직 재편과정에서 사업관리팀과 통합되어 기반관리팀이 됨.
한편 본사에서 수자원장기종합계획의 수립과 관련하여 지역개발본부 기 반정비처 기술품질팀이 참여하고, 물관리 효율화 차원에서 정보 지원업무 에 기획조정본부 정보화추진처의 정보사업팀이 참여한다. 새만금본부의 4 대강사업단의 경우 저수지둑높이기사업을 통해 용수의 추가 개발과 향후 용수 관리의 방향 정립에 참여한다. 그리고 별도의 지역 단위에서 사업단 의 형태로 운영되는 대단위농업종합개발사업지구는 일부 완공된 지역을 대상으로, 예컨대 금강사업단, 영산강사업단 등에서 유지·관리팀이 별도로 구성되어 농업용수 및 수리시설의 유지·관리업무를 담당한다.
4.1.2. 농어촌공사의 자율관리구 운영 제도 및 실태
｢농어촌공사및농지관리기금법｣에서는 농업용수 이용자와 시설 관리자의 역할 분담을 통한 물 관리의 효율성 증대, 농업인 물관리 참여 의식 및 협 동심 제고 등을 목적으로 농업용수이용자의 자율관리 규정을 두고 있다.29 농어촌공사는 수리시설개·보수사업, 기술을 요하는 조사·설계·공사감독·
하자관리, 수리시설물 정기점검, 급수계획수립, 한수해 등 재해 관리 업무 등을 담당하고, 자율관리구 농업인은 급배수관리(수원공 취수 노선별 배분 등) 용·배수로 정비(수초제거, 수로준설), 시설물 수시점검, 재해 시 응급 복수, 수질오염 감시 및 민원 해소 등을 담당한다.
농어촌공사의 자율관리구역는 2001년 처음 도입하여 2005년까지 운영 지구수가 증대되다가 2006년 이후 감소 경향을 보인다. 자율관리구역 운영 이 가장 활성화되었던 2005년은 354개 지구 3만 1,495ha로 전체 농어촌공 사관리구역의 6%를 차지하였는데, 꾸준히 감소하여 2009년에는 166지구 1만 3,708ha로 농어촌공사관리구역의 2.5%를 차지한다<표 4-11>.
표 4-11. 한국농어촌공사 자율관리구역 운영실태
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 지구 수 62 166 245 300 354 312 209 174 166 면적(ha) 5,782 12,792 20,262 25,733 31,495 26,067 16,745 13,845 13,708 비율(%) 1.1 2.5 3.9 4.9 6.0 4.9 3.1 2.6 2.5
자료: 한국농어촌공사 내부자료
29 ｢농어촌공사및농지관리기금법｣ 제17조에서 “공사는 공사관리지역 중에서 농 업용수 이용자가 농업기반시설 및 농업용수를 자율적으로 관리·운영하는 것이 효과적이라고 인정되는 지역에 대해서는 그 지역의 농업용수 이용자와 협의 하여 관리·운영에 관한 업무를 위탁할 수 있다”로 규정한다.
그러나 농어촌공사자율관리구역은 운영상 많은 한계를 지니고 있다. 첫 째, 현실적으로 자율적인 구성 형태가 아니라는 점이다. 농어촌공사에 물 관리에 필요한 비용을 지원하여 운영하며, 참여자도 대부분 자발적인 것이 아니라 권유에 의한 것이다. 둘째, 역할 분담 체계가 불분명한 점이다. 전 체적으로 수리시설 관리에 대한 명확한 원칙 없이 농어촌공사관리구역과 시·군관리구역으로 양분되어 있으면서 농어촌공사관리구역에서의 농업용 수이용료 면제로 인해 농업인의 참여 유인이 사라진 것이 기본적인 문제이 지만, 농업인의 자율관리구 참여 유인도 불확실하다. 또한 농어촌공사와 농업인 간의 역할 분담 자체가 구분되어 있지만, 현실적으로 이중 관리의 문제가 발생하고 있듯이 역할 구분이 어려운 문제가 있다. 셋째, 농촌 및 사회적 환경 변화로 농업인의 참여 기대가 현실적으로 어렵다는 점이다.
농업인 감소 및 고령화, 작부체계의 변화, 비농업인의 증대 등의 환경변화 에 따라 공동체적 자율적 수리 관행을 유지하기 힘든 한편 물 관리 서비스 에 대한 욕구는 증대되는 실정이다.30 넷째, 그동안의 운영 결과를 보면, 최 고수준이었던 2005년 354지구 3만 1,495ha로 농어촌공사 관리구역의 6%
에 부과하고, ha당 운영비도 3만 7,000원 수준인데, 기존의 농업용수 및 수 리시설 유지·관리비를 크게 감소시키지 못한 결과가 나타난다는 점이다.
이와 관련 다양한 과제가 제기된다. 첫째, 농업인 참여 확대를 위한 농업 용수 및 수리시설 관리체계 개편이 요구된다. 농어촌공사관리구역과 시·군 관리구역 간의 형평성 상실 문제 등을 동시에 해결하면서 농업인의 참여 확대 방안을 모색할 필요성이 제기된다. 중장기적으로 공적 관리의 기간 시설과 농업인 자치 조직이 관리해야 하는 말단 수로 등에 대한 명확한 구 분과 분권형 관리체계 도입을 검토할 필요가 제기된다. 둘째, 농업노동력 의 고령화 등으로 현실적으로 농업인의 물관리 참여가 곤란한 상태에서 관 수로화 등 시설현대화와 더불어 수로 준설, 수초 제거 등 작업 전담 조직 에 대한 농어촌공사 발주 방식 도입 등 새로운 대안 모색이 필요하다. 공
30 농업인의 자율적 수리 관행을 기본으로 하는 일본 등의 경우에도 최근 농업인 의 참여 약화 문제가 심각한 실정인 것으로 조사된다.
기업으로서 농어촌공사의 성격을 고려하여 효율적인 작업 방식 도입 노력 이 요구된다. 셋째, 자율관리구 구성 단위를 지역적 특성을 고려하여 자연 부락 단위, 수계 단위 등 다양한 방식으로 재편할 필요가 제기된다.
4.1.3. 관리실태와 문제점
우선적으로 농어촌공사의 농업용수 및 수리시설 관리의 가장 핵심적인 문제는 안정적인 재원 확보 곤란 및 농업인의 참여 미흡으로 인한 고비용 관리체계의 고착 문제라 할 수 있다.
농업인의 농업용수이용료 면제로 농업인의 비용 부담이 없으면서 국가 의 예산 지원도 불명확한 상태로 있다. 농업용 수리시설도 주요 공공시설 에 해당되는 경우가 많지만, ｢농어촌정비법｣상 시설관리주체가 시설설치 사업시행자로 되어 있어 농어촌공사의 시설로 인식되어 유지 관리 재원의 안정적 확보가 곤란한 문제가 발생한다. 공공성이 강한 농업용 주요 수리 시설에 대한 국가의 책임 관리 필요성이 명확하지 않은 상태에서 농업용수 및 수리시설의 유지·관리에 대해 정부가 사업비 지원방식이 아니라 농업인 에 대한 경상보조지원 방식의 예산지원을 하고 있다. 그 결과 농업용수 및 수리시설의 유지·관리 예산의 증액 요인을 반영하기 힘든 상태이다.
또한 농촌용수 이용의 다원화 등에 따라 농촌용수 및 수리시설의 유지·
관리 비용이 증대되는 한편, 수혜자의 범위가 농업인에서 비농업인으로 확 대되는 상황인데, 지방자치단체 및 국가의 예산 지원 원칙이 명확하지 않 다. 수리시설 관리 관련 농어촌공사 담당자에 대한 설문조사 결과 안정적 재원 확보 여부에 대해 87.4%가 ‘충분히 확보되지 못하고 있다’고 응답할 정도로 문제가 심각하다. 일본의 사례처럼 지역용수 개념의 도입, 지방자 치단체의 수리시설 유지·관리 비용 분담 법정화 등의 방안을 적극 검토할 필요가 제기된다.
한편 공기업으로서 경직적 조직 문화로 인해 현장성이 강한 농업용수 및 수리시설의 유지·관리가 원활히 이루어지지 않는 문제도 있다. 현실적으로 농업용수 및 수리시설 유지·관리의 책임 부서인 수자원관리처가 전체 공기
업으로서 농어촌공사의 경직적 운영 체계 속에서 기획조정본부(예산팀, 경 영평가팀) 등 다른 부서의 원활한 협조를 받기 힘든 상태이다.
4.2. 지자체(시·군)관리구역의 관리체계와 실태 4.2.1. 지자체(시·군)관리구역의 수리시설 유지·관리
앞서 지적했듯이 농업생산기반정비사업 시행자는 농업생산기반정비사업 이 끝나면 그 사업으로 설치된 농업생산기반시설을 관리하도록 되어 있는 데(농어촌정비법 제16조), 시장·군수·구청장은 농어촌공사관리지역 밖의 농 업생산기반시설의 유지·관리를 위해 기반시설의 이용자를 계원으로 하는
앞서 지적했듯이 농업생산기반정비사업 시행자는 농업생산기반정비사업 이 끝나면 그 사업으로 설치된 농업생산기반시설을 관리하도록 되어 있는 데(농어촌정비법 제16조), 시장·군수·구청장은 농어촌공사관리지역 밖의 농 업생산기반시설의 유지·관리를 위해 기반시설의 이용자를 계원으로 하는