고용∙복지연계정책의 국제비교연구 - 한∙중∙일 비교를 중심으로

연구보고서 2013-18

고용‧복지 연계정책의 국제비교연구

- 한‧중‧일 비교를 중심으로

연구보고서 2013-18 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈페이지 등 록 인 쇄 처 가 격 2013년 노 대 명 외 최 병 호 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 235(우:122-705) 대표전화: 02)380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 한디자인 8,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2013 ISBN 978-89-6827-049-9 93330 -+ 【책임연구자】 노대명 한국보건사회연구원 연구위원 【주요저서】 한국인의 복지의식에 대한 연구: 사회통합을 위한 정책과제 한국보건사회연구원, 2011(공저) 한국복지모형에 대한 연구 : 그 보편성과 특수성 한국보건사회연구원, 2008(공저) 【공동연구진】 김태완 한국보건사회연구원 연구위원 요건평 화북전력대학 교수 김병철 중국인민대학 교수 고이시 노리미치 오사카 시립대학대학원 교수 임완섭 한국보건사회연구원 전문연구원

발간사

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최근 사회정책과 관련된 연구에서 새롭게 주목받고 있는 영역 중 하나 는 아시아지역 국가들에 대한 비교연구라고 말해도 과언이 아니다. 이는 지금까지 대부분의 비교연구가 OECD 국가들 간의 비교에 초점을 두고 있었다는 점을 감안하면, 매우 흥미로운 변화이다. 물론 아시아지역 국가 들에 대한 비교연구는 표준화된 데이터가 구축되지 않았다는 점에서 여 전히 해결해야 할 많은 숙제를 안고 있다. 하지만 최근 아시아지역 국가 에서 복지정책의 빠른 확장은 필요한 연구 인프라 구축이 그리 먼 일이 아니라는 점을 말해주고 있다. 이 연구는 복지레짐 연구에서 가장 흥미로운 주제 중 하나인 동아시아 복지국가 비교연구를 하고 있다. 그 중에서도 동아시아 복지국가를 특징 짓는 경향 중 하나인 <고용에 대한 중시> 또는 <고용‧복지 연계에 대한 중 시>에 초점을 맞추고 있다. 기존의 많은 연구결과가 <고용‧복지 연계>를 동아시아 복지국가의 공통점 중 하나로 강조해 왔다는 점을 감안하면, 매 우 핵심적인 연구주제라고 말할 수 있다. 하지만 지금까지 이 주제에 대 한 연구는 일반론의 수준을 크게 넘어서지 못해 왔던 것이 사실이다. 동 아시아지역 국가에서 <고용‧복지 연계>가 어떠한 형태로 제도화되어 있으 며, 각국의 정치‧경제‧사회구조는 그것에 어떠한 영향을 미쳤으며, 그것이 전체 사회보장제도에서 갖는 의미와 기능이 무엇인지에 대한 연구는 이 제 걸음마 단계에 있는 것처럼 보인다. 한‧중‧일 3국의 <고용‧복지 연계정책> 비교연구는 매우 실험적인 연구 라고 말할 수 있다. 그것은 각국이 처하고 있는 경제사회적 여건과 이 문 제에 대한 관심정도가 상이하며, <고용‧복지 연계정책>의 형태 또한 상이

하기 때문이다. 한‧중‧일 각국에서 근로빈곤층(working poor) 문제가 어 떠하며, <고용‧복지 연계정책>이 어떻게 제도화되고 있는가에 대한 연구 부터 재규정되어야 하는 것이다. 이를 위해서는 한‧중‧일 3국의 관련 전문 가들이 모여 각국의 고용‧복지 연계정책을 객관적으로 분석하고 비교할 필요가 있다. 그리고 이 연구는 근로빈곤층 및 고용‧복지 연계정책 등에 대해 많은 저술을 발표했던 각국의 전문가들에 의해 보다 객관적인 자료 를 토대로 수행되었다. 이 연구는 한국보건사회연구원의 노대명 연구위원이 연구책임을 맡고, 원내의 김태완 연구위원과 임완섭 전문연구원이 참여하였고, 외부 전문 가로는 일본 오사카시립대학대학원의 고이시 교수 그리고 중국 화북전력 대학의 요건평 교수와 인민대학의 김병철 교수가 참여하였다. 실험적인 비교연구임에도 기꺼이 집필을 승낙해 주신 세 분 교수님께 감사드린다. 그리고 이 연구와 관련해서 좋은 검토의견을 주신 한국보건사회연구원의 이삼식 연구위원과 이현주 연구위원, 성균관대학의 홍경준 교수, 한국노 동연구원의 황덕순 선임연구위원께도 감사드린다. 그 밖에도 일본과 중 국의 고용‧복지 연계정책 동향에 대해 많은 자료와 정보를 주신 양국의 전 문가와 담당 공무원들께도 감사의 뜻을 전한다. 이 연구가 향후 아시아지역 국가들의 복지정책 비교연구를 위한 값진 자료로 활용되고, 한‧중‧일 3국 연구자들의 지속적 공동연구를 활성화하 는 계기가 되기를 희망해 본다. 2013년 12월 한국보건사회연구원장

최 병 호

목 차

Abstract ··· 1 요약 ··· 5 제1장 서론 ···11 제1절 연구목적 ···11 제2절 연구방법 ···16 제3절 주요 연구내용 ···17 제2장 이론적 검토 ···23 제1절 고용‧복지 연계정책에 대한 이론적 검토 ···23 제2절 서구의 복지레짐과 동아시아 복지레짐 ···28 제3절 한‧중‧일 3국의 복지레짐 비교분석 ···32 제3장 한국의 사회보장제도와 고용‧복지 연계 ···47 제1절 서론 ···47 제2절 사회보장제도의 전개과정과 특성 ···48 제3절 고용‧복지 연계정책 ···67 제4절 개편동향 ···78 제4장 일본의 사회보장제도와 고용‧복지 연계 ···89 제1절 서론 ···89 제2절 산업발전단계에 따른 경제·사회구조의 변화 ···90 제3절 산업발전단계에 따른 사회정책의 변화 ···94

제4절 탈공업화에 따른 일본의 사회정책개혁 ···99 제5절 맺는말: 향후의 방향 ···116 제5장 중국의 사회보장제도와 고용‧복지 연계 ···121 제1절 중국 사회보장제도 및 공공부조 ···121 제2절 중국 도시의 근로빈곤층: 개념, 형성 원인, 계층의 특징, 그리고 사회보호정책 ···143 제6장 한‧중‧일 고용‧복지 연계정책의 비교 ···179 제1절 들어가며 ···179 제2절 이론적 검토 ···180 제3절 고용․복지 연계정책의 환경 진단 ···196 제4절 한‧중‧일 고용․복지 연계정책 특징 비교 ···212 제5절 맺으며 ···227 제7장 결론 및 시사점 ···233 제1절 결론 ···233 제2절 몇 가지 제언 ···236 참고문헌 ···239

Korea Institute for Health and Social Affairs 표 목차 〈표 2-1〉 복지체제 구분 ···29 〈표 2-2〉 한국, 일본, 중국의 빈곤율 변화 ···36 〈표 2-3〉 한국, 일본 및 중국의 공공부조제도 비교 ···39 〈표 2-4〉 중국 도시와 농촌 최저생활보장대상자 변화 ···41 〈표 2-5〉 한국, 일본 및 중국의 공공부조제도 급여수준 비교 ···42 〈표 3-1〉 인구 및 인구구조 ···53 〈표 3-2〉 경제활동인구 추이 ···54 〈표 3-3〉 취업 및 실업관련 지표(1991~2012) ···59 〈표 3-4〉 경제력에 대비한 주요 사회보장제도의 도입 시기 국제비교 ···63 〈표 3-5〉 한국 고용‧복지 연계정책의 특징 ···72 〈표 3-6〉 기존의 주요 근로빈곤층 지원정책 ···83 〈표 4-1〉 사회보험료 경감 및 면제 대상자, 소득세 비과제 대상자의 소득수준 (독신, 아이 없는 가구） ···97 〈표 4-2〉 일본의 사회정책개혁 ···101 〈표 4-3〉 기본수당 지급조건과 관련된 고용보험법 개정의 개요 ···103 〈표 5-1〉 기업과 근로자의 사회보험 납부율 비교 ···130 〈표 5-2〉 현행 중국의 공공부조체계 ···134 〈표 5-3〉 중국 주요 지역 도시주민 최저생활보장 기준 현황 ···135 〈표 5-4〉 중국 도농주민 최저생활보장인구 현황 ···136 〈표 5-5〉 중국 주요 지역 최저생활보장 수혜율(2009) ···137 〈표 5-6〉 각종 단위별 매월 평균 연금액 현황 ···141 〈표 5-7〉 업종별 도시 고용업체 취업인원 임금이 사회평균 임금에 차지하는 비율 ···146 〈표 5-8〉 1978~2006년 도시 취업인원 수 ···153 〈표 6-1〉 선진국과 신흥산업국 <고용․복지 연계정책>의 특징 비교 ···188 〈표 6-2〉 한‧중‧일 3국의 사회보장제도의 구성과 도입시점 ···192 〈표 6-3〉 한‧중‧일 3국의 1인당 GDP 및 증가율 추이 ···199

〈표 6-4〉 한‧중‧일의 산업별 취업자 비중 변화 ···203 〈표 6-5〉 한‧중‧일 고용․복지 연계정책의 환경과 특징 ···206 〈표 6-6〉 한국 임금근로자의 종사상지위에 따른 사회보험 가입률 추이 ···210 〈표 6-7〉 한‧중‧일 3국 공공부조제도의 특징 비교 ···219 〈표 6-8〉 한‧중‧일 근로빈곤층 지원정책의 제도적 구성 ···227 그림 목차 〔그림 2-1〕 도시근로자 빈곤율 추이(중위소득 50% 기준) ···25 〔그림 2-2〕 국민 및 전문가 의식조사(향후 필요한 사회정책부문) ···26 〔그림 2-3〕 한국, 일본, 중국의 경제성장률 변화(1인당 실질GDP, $환산) ···34 〔그림 2-4〕 한국, 일본, 중국의 GDP대비 사회복지지출비율 ···37 〔그림 2-5〕 한국, 일본의 공공부조 수급자 비율(전인구대비) ···40 〔그림 3-1〕 제조업 및 서비스업의 고용비중추이(1980~2008) ···51 〔그림 3-2〕 도시근로자가구(2인 이상 가구)의 빈곤율 추이(1990~2012) ···68 〔그림 3-3〕 취업자 빈곤규모 추이 ···69 〔그림 3-4〕 근로장려세제의 급여체계 구조(맞벌이 가구) ···82 〔그림 4-1〕 산업발전단계에 따른 소득분배 ···91 〔그림 4-2〕 세금·사회보험료 지출이 수입에서 차지하는 비율 (부부중 1명만 취업, 아이 2명) ···97 〔그림 4-3〕 생활보호의 '빈곤의 함정': 정규직과 비정규직(미혼, 아이 없음） ···105 〔그림 4-4〕 제2의 안전망 개념 ···109 〔그림 5-1〕 중국 사회보장체계 도식표 ···129 〔그림 6-1〕 고용․복지 연계정책의 두 가지 유형 ···184 〔그림 6-2〕 한‧중‧일 3국의 임시직 근로자 고용보호 지표의 추이 ···207 〔그림 6-3〕 주요 국가의 전일제 근로자 평균 임금 대비 최저임금 비율추이 ···208

Abstract

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Work and Welfare Reconciliation Policies in Korea,

Japan and China

This study provides an analysis of work/welfare reconcilia-tion policies(WWRP) in Korea, Japan and China, discussing how changes in employment and income distribution since 1990’s have led to reforms their social protection system. The focus of this study is the making and transition of WWRP in three east-asian countries, in the perspective of international comparison.

Compared to the situation in the late 1990s, tensions and pressure triggered by rapid economic and social changes in these countries are much more challenging. Japan, plunged in a long-term economic recession and population ageing, has in-tense aspirations for economic recovery and social stabilization. In China, owing to a fragmented social security system in a ru-ral–urban divided society, some of the rural migrants flooding the cities are often plunged to a trap of poverty, unemploy-ment, and unequal treatment. Consequently, the Chinese gov-ernment has initiate a reform of social security system (Social Insurance Act in 2010) and regional development programs in deprived areas since the late 2000s. In Korea, reform of social policies and social welfare policies were not the main concern

2 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로

of the government, even in the situation of repeated economic crises and increasing income inequality. However, no matter how much pain it may involve, reform is what Korea needs in its social protection system.

These countries are in the midst of a historic transformation. The Japanese government initiate also the massive reform of social protection and tax systems in 2012. This reform focuses on social protection financing by increasing added-value tax, and support for the poor and the socially vulnerable. For China, it is time to make efforts to reduce its regional disparity and to improve social protection system while maintaining economic growth. Having been hit hard by a series of econom-ic downturns since the last 1990s, Korea is in the face of chal-lenges concerning economic growth, job creation, and redistribution.

In the time of globalization, de-industrialization and ageing, maintaining the present growth momentum will require an al-ternative paradigm of growth and redistribution. It is necessary to reinforce the employment protection legislation, to create more decent jobs, include unprotected groups (the poor and non-regular workers) in social insurance, and to protect more deprived or poor families. It is also important to establish "work/welfare reconciliation strategies" to cope with the in-creasing income inequality and social exclusion.

Abstract 3

poor in these countries since 1990’s. The working poor may be unemployed or low-wage workers who are excluded from labor market and social protection system. They will be mainly homeless in Japan, migrant workers in China, and temporary workers in Korea, etc. Continued the study on working poor in our countries, we have tried to analyse and to compare the sit-uation of working poor and the work/welfare reconciliation policies in recent years.

Although they are very different in the political system, eco-nomic development and social protection system, we could find something in common : the prevailing position of economic growth and work in the WWRP. It means that the WWRP in east-asian countries was introduced and developed with the under-development of social protection policies for deprived groups.

요 약

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한‧중‧일 3국의 복지정책에 대해서는 적지 않은 연구가 이루어지고 있 지만, 정작 동아시아 복지모델의 특징 중 하나인 복지보다 고용을 중시하 는 경향, 또는 <고용‧복지 연계정책>을 다룬 연구결과는 많지 않다. 본 연 구는 한‧중‧일 3국의 고용‧복지 연계정책을 그 역사적 형성과 최근 개편동 향에 초점을 맞추어 비교‧고찰하는데 그 목적이 있다. 이를 위해 한‧중‧일 3국의 연구자들이 고용‧복지 연계정책 국제비교를 시도하였다. 각국의 근로빈곤층 문제는 산업구조, 고용구조, 소득분배구 조의 변화와 밀접한 관련이 있으며, 그 문제에 대한 대책 또한 복지정책 차원에 머무를 수 없다. 산업정책과 고용정책 그리고 복지정책을 아우르 는 대책이 필요한 것이다. 이러한 맥락에서 보면, 한‧중‧일 3국이 최근 증 가하는 근로빈곤층 문제를 해결하기 위해 어떤 정책기조를 채택하고 있 으며, 실제 어떠한 구체적인 정책을 실시하고 있는지 살펴보는 것은 해당 국가의 향후 진로를 이해하는데도 도움이 될 것이다. 본 연구는 다음 네 가지 질문, ‘ 한‧중‧일 3국에서 근로빈곤층(Working Poor)는 어떠한 형태로 존재하는가?’, ‘최저임금, 사회보험 등은 근로빈 곤층 발생에 어떤 영향을 미치고 있는가?’, ‘공공부조제도와 연계된 근로 연계복지는 어떻게 제도화되어 있는가?’, ‘최근 고용‧복지 연계정책은 어 떻게 변화하고 있는가?’를 파악하기 위해, 문헌연구, 실증분석, 인터뷰 등 의 연구방법을 통해 접근하였다. 하지만, 이러한 주제와 접근방법에도 불 구하고 본 연구는 한‧중‧일 3국의 고용․복지 연계정책이란 매우 구체적인 연구주제라는 점에서, 그리고 이를 수행하는데 필요한 기초연구가 취약 하다는 점에서 많은 한계를 안고 있다. 이러한 문제들은 향후 지속적인

6 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 협동연구를 통해 논의기반을 다져야 활 것으로 판단된다. 본 연구를 통해 얻을 수 있었던 결론은 다음의 몇 가지로 정리할 수 있 다. 첫째, 한‧중‧일 3국을 포함해서 복지레짐의 성격을 유형화할 수 있는 새로운 이론화가 필요하다고 판단된다. 이를 통해 한‧중‧일이 서로 다른 복지레짐에 속하는지, 같은 복지레짐에 속하는 국가인지 판단할 필요가 있다. 이러한 분석결과는 상당부분 고용․복지 연계정책을 어떻게 구축하 는가의 문제와 관련이 있을 것으로 여겨진다. 둘째, 한‧중‧일 3국의 성장 전략이 갖는 유사성이 각국의 복지정책의 형성과 발전에도 큰 영향을 미 치고 있다는 점이다. 한국과 일본은 산업화 과정에서 복지제도를 확충하 는 노력에 소홀했던 측면이 있다. 주목해야 할 점은 한국과 일본, 그리고 아마도 중국 또한 고도성장의 경험이 강한 국민적 자부심과 연결되어 있 고, 이것이 복지확장이 필요한 시점에 적절한 개혁을 수행하는데 걸림돌 이 되고 있다는 점이다. 셋째, 한‧중‧일 3국의 공공부조제도는 외형적으로 큰 차이가 있어 보이지만, 내용적으로 유사한 점이 많다는 점이다. 한‧중‧ 일 3국은 제도화의 정도와 무관하게 내용적으로 근로빈곤층의 복지급여 수급을 통제하는 기제가 작용하고 있다고 말해도 무방할 것이다. 넷째, 중장기적으로 한국과 일본의 공공부조제도에서 근로빈곤층 수급자가 증 가하게 될 개연성이다. 현재 상황에서 보면, 한‧중‧일 3국에서 근로빈곤층 중 복지급여 수급자는 크게 증가하지 않을 것처럼 보이자만 서구 복지국 가 또한 복지수급자 중 장기실업자 비중이 증가하는데 소요된 기간은 그 리 길지 않았다. 그리고 국민들과 근로빈곤층의 복지의식은 제반 환경변 화와 맞물려 더 빠르게 변화할 수 있다. 다섯째, 한‧중‧일 3국의 고용․복지 연계정책은 근로능력이 있는 복지수급자에게 낙인감을 주어, 복지급여 수급을 억제하게 만드는 기능이 강하다는 점이다. 여섯째, 한‧중‧일 3국의 고용․복지 연계정책은 소득보장과 취업지원 그리고 재정적 인센티브를 결

요약 7 합한 새로운 형태의 정책패러다임을 모색해야 한다는 점을 지적하고자 한다. 이러한 결과는 다음과 같은 시사점을 가진다. 한국사회는 외환위기 이 후 16년간 서구 복지국가의 각종 제도와 프로그램을 수입하는데 많은 시 간과 비용을 투입하였다. 하지만 이러한 방식에는 한계가 있다. 그것은 옷에 몸을 맞추는 것과 유사한 시도가 된다는 점이다. 이제 좀 더 가까운 곳에서 그리고 순수하게 각국의 정책경험을 분석하고 그로부터 신선한 교훈을 얻는 노력이 필요하며, 이런 맥락에서 보면, 한‧중‧일 3국은 하나 의 복지레짐이라고 설명하기는 힘들지만, 많은 공통점을 갖는다. 그리고 한‧중‧일 3국은 20세기의 성장전략과 중산층 육성전략 그리고 저복지 전 략이라는 맥락에서 서로로부터 많은 것을 차용해 왔다. 이러한 노력은 향 후 더 공개적이고 적극적일 필요가 있다. 지금 한‧중‧일 3국이 서로에게서 더 많은 시사점을 얻을 수 있는 시기로 볼 수 있다. 한‧중‧일 3국의 공공부조제도와 고용․복지 연계정책에 대한 연 구과정에서 각국에서 진행하고 있는 다양한 정책실험과 그에 대한 학문 적 분석노력 등을 확인할 수 있었고 특히 근로빈곤층에게 복합적인 서비 스를 제공하기 위한 전달체계 개편실험은 일본과 중국에서 한결같이 표 출되는 정책방향이었다. 따라서 한‧중‧일 복지정책 및 고용․복지 연계정책 에 대한 연구에서 성급하게 어떤 결론을 기대하기보다, 순수한 학문적 연 구를 활성화하며 경험을 나눌 수 있는 기회를 확대할 필요가 있을 것으로 판단된다. 따라서 성급하게 다른 나라의 정책을 재단하기에는 아직 더 많 은 연구가 필요하다. 중장기적으로 동아시아지역 또는 아시아지역 복지 정책에 대한 비교연구를 위해 더 많은 자원을 배분할 필요가 있다. 그것 은 지금까지 서구 복지국가 또는 OECD국가들에 집중했던 연구를 아시 아 지역 국가에게로 확대해야 한다는 것을 의미한다.

제1장 서론

제1절 연구목적 제2절 연구방법 제3절 주요 연구내용

서 론

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제1절 연구목적

이 연구는 한‧중‧일 3국의 고용‧복지 연계정책을 그 역사적 형성과 최근 개편동향에 초점을 맞추어 비교‧고찰하는데 그 목적이 있다. 한‧중‧일 3국 의 복지정책에 대해서는 적지 않은 연구결과가 발표되어 있지만, 정작 동 아시아 복지모델의 특징 중 하나인 복지보다 고용을 중시하는 경향, 또는 <고용‧복지 연계정책>을 다룬 연구결과는 많지 않았다. 하물며 이를 비교 한 연구는 거의 없었다 해도 과언이 아니다. 따라서 이 연구에서는 한‧중‧ 일 3국의 연구자들이 고용‧복지 연계정책 국제비교를 시도하였다. 각국의 근로빈곤층 문제는 산업구조, 고용구조, 소득분배구조의 변화 와 밀접한 관련이 있으며, 그 문제에 대한 대책 또한 복지정책 차원에 머 무를 수 없다. 산업정책과 고용정책 그리고 복지정책을 아우르는 대책이 필요한 것이다. 이러한 맥락에서 보면, 한‧중‧일 3국이 최근 증가하는 근 로빈곤층 문제를 해결하기 위해 어떤 정책기조를 채택하고 있으며, 실제 어떠한 구체적인 정책을 실시하고 있는지 살펴보는 것은 해당 국가가 향 후 어디로 가고 있는지 이해하는데도 도움이 될 것이다. 지금은 한‧중‧일 복지국가 비교연구의 필요성에 대한 공감대를 이루고, 각국의 연구 성과 를 공유하는 것이 더욱 중요한 의미를 갖는다. 최근까지 한국의 복지정책 연구에서 동아시아 국가들은 각광받는 연구 주제는 아니었다. 연구의 전제가 되는 정보부족도 원인이었지만, 일본을 제외하고는 각국의 복지정책이 1990년대 이후에야 빠르게 확충되어 왔 다는 점에서 비교연구 자체가 힘들었던 측면도 있다. 그리고 정치사회적

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12 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 으로 연구 활성화를 가로막는 다양한 요인도 있었다. 이러한 한계로 인 해, 분석에 필요한 데이터가 잘 구축되어 있는 서구 복지국가나 OECD국 가와의 비교연구가 주를 이루어 왔다. 더욱이 서구의 다양한 복지실험은 후발 복지국가들에게 많은 정책적 시사점을 제공해 주었다. 서구 복지정 책에서 많은 부분을 차용해 왔던 것이다. 하지만 최근 아시아지역 국가들 은 매우 빠른 속도로 변화하고 있다. 전 세계경제에서 아시아 국가들이 차지하는 비중이 커지는 것 이상으로, 이들 국가는 재분배정책에 관심을 기울이지 않을 수 없는 상황에 들어서 있다. 그리고 이러한 환경변화 속 에서 산업과 노동 그리고 복지정책을 연계하는 새로운 정책패러다임을 모색하고 있다. 이는 고용‧복지 연계정책을 통해 잘 드러나는 것이다. 이 런 측면에서 보면, 아시아 국가들, 특히 한‧중‧일 3국의 최근 복지개혁이 야말로 서로에게 더 많은 시사점을 줄 수 있을 것이다. 그렇다고 한‧중‧일 3국을 하나의 복지레짐(welfare regime)으로 범주 화 하고자 하는 것은 아니다. 예를 들어, 동아시아 복지모델이나 발전주 의 복지모델, 가족주의 복지모델 또는 유교주의 복지모델 등으로 표현하 는 것이다. 이 모델들은 복지보다 성장을 중시하고, 공적 재분배보다 사 적 재분배를 중시하며, 시민사회보다 국가의 권위주의적 통제력이 강하 고, 복지급여를 받기보다 노동을 통해 자립해야 한다는 점들을 강조하고 있다. 실제 한‧중‧일 3국 모두 이러한 성향을 갖는 것으로 여겨진다. 하지 만 다음과 같이 반문할 수 있다. 이러한 특징들이 동아시아 국가에 고유 한 것이 아니라 저발전국가 또는 비서구권 국가에서 광범위하게 나타나 고 있는 것은 아닌가. 성급한 범주화에 앞서 진지하게 검토할 필요가 있 는 대목이다. 한‧중‧일 3국의 복지정책 비교와 관련해서는 설사 외형적 유사점이 존 재한다 하더라도 그것이 이질동상(異質同像)은 아닌지 신중한 검토가 필

제1장 서 론 13 요하다. 사실 한‧중‧일 3국의 복지정책은 매우 상이했던 20세기의 정치․경 제․사회적 경험을 토대로 형성된 것이다. 선발주자와 후발주자로 정책경 험을 공유하고 있어 복지제도의 유사성이 있을 수 있지만, 경제발전단계 와 사회지출수준 그리고 그것에 영향을 미치는 정치․경제․사회적 환경 자 체가 크게 다르다는 점에 주목해야 한다. 남북분단과 권위주의를 경험한 한국, 장기간 자민당이 집권해 왔던 일본, 여전히 사회주의 정치체제를 가진 중국은 20세기 매우 상이한 경험을 해 왔다는 점을 잘 말해준다. 산 업구조와 고용구조 그리고 소득분배구조 측면에서도 차이가 크다. 그리 고 한‧중‧일 3국의 문화 또한 적지 않은 차이가 있다. 이는 한‧중‧일 3국 간 의 차이가 서구의 세 가지 복지레짐 간의 차이만큼이나 큰 차이를 갖는 것일 수 있음을 의미한다. 이처럼 상이한 정치․경제․사회체제 속에서 형성된 각국의 복지정책이 어떠한 공통점과 차이점을 갖는지는 비교연구가 필요한 부분이다. 특히 20세기의 다른 역사적 체험을 경험하면서도 그 어떤 공통점이 있다면, 그 것이 무엇인지 지속적인 연구가 필요할 것이다. 동아시아 복지국가들이 왜 상이한 형태를 나타내고 있는지에 대해서는 다음과 같은 설명이 유용 할 수 있다(武川正吾, 2009) ; 1) 국내요인에 의한 복지국가의 이륙시기 (수렴설), 2) 국제환경에 의한 복지국가 형성 조건(국제환경), 3) 복지국가 의 경로의존성(경로의존설)이 그것이다. 이 주장은 한‧중‧일 3국의 복지국 가를 비교하는 하나의 가설이 될 수 있다. 다만 구체적으로 각각의 요인 이 어떻게 영향을 미쳤으며, 각 요인 간 상호작용을 어떻게 규명할 것인 가의 문제가 남아 있다. 또 하나 중요한 문제는 향후 급변하는 경제사회 환경 속에서 각국이 어떠한 정책적 선택을 하게 될 것인가 하는 점이다. 이 모든 문제들은 한‧중‧일 연구자들이 향후 함께 풀어가야 할 숙제라고 여겨진다.

14 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 이 연구가 주목하는 부분은 한‧중‧일 3국의 <고용‧복지 연계정책>이며, 그것은 두 가지 의미로 사용되고 있다. 넓은 의미에서 고용․복지 연계는 생산과 분배 그리고 재분배의 특정한 결합방식을 지칭하며, 그 중에서도 근로연령층을 대상으로 하는 고용정책과 복지정책의 새로운 정책조합을 지칭한다. 내용적으로는 근로빈곤층(working poor)의 증가를 억제하고 탈빈곤을 촉진하는 일련의 정책, 즉 고용보호제도(EPL)와 최저임금제, 사 회보험제도와 공공부조제도 등을 아우르는 것이다. 좁은 의미에서 고용․ 복지 연계는 공공부조제도 수급자의 취업을 강조하는 근로연계복지 (workfare)를 지칭한다. 내용적으로는 근로능력이 있는 공공부조 수급자 를 대상으로 하는 징벌적 제도와 인센티브 제도로 구성되며, 공공부조제 도, 취업지원제도(ALMP), 근로인센티브제도(work incentives) 등을 아 우르는 것이다. 이 글에서는 <고용․복지 연계정책>은 넓은 의미로, <근로 연계복지정책>은 좁은 의미로 사용할 것이다. 이 연구는 다음 네 가지 질문에 답하는 형식으로 한‧중‧일 3국의 <고용‧ 복지 연계정책>을 비교하고 있다. 1) 한‧중‧일 3국에서 근로빈곤층 (Working Poor)는 어떠한 형태로 존재하는가, 2) 최저임금, 사회보험 등은 근로빈곤층 발생에 어떤 영향을 미치고 있는가, 3) 공공부조제도와 연계된 근로연계복지는 어떻게 제도화되어 있는가, 4) 최근 고용‧복지 연 계정책은 어떻게 변화하고 있는가 하는 것이다. 이 연구에는 근로빈곤층 문제와 관련해서 주목할 만한 연구결과를 발 표한 한‧중‧일 3국의 연구자들이 참여하고 있다. 참여한 전문가들에 대해 간략하게 소개하면 다음과 같다. 일본의 고용‧복지 연계정책에 대해서는 오사카시립대학대학원의 고이시 교수가 집필을 담당하였다. 일본의 고용․ 복지 연계정책의 역사적 맥락과 최근 정책동향에 대해서 깊이 있는 성찰 과 해석을 하고 있다. 일본의 탈산업화 과정과 근로빈곤 문제의 형성, 그

제1장 서 론 15 리고 근로빈곤층 지원정책의 굴곡 있는 변화, 그리고 향후 전망은 많은 시사점을 주고 있다. 중국의 고용․복지 연계정책에 대해서는 화북전력대 학교의 요건평 교수와 중국인민대학교의 김병철 교수가 집필을 담당하였 다. 이 글은 중국에서 고용․복지 연계정책, 특히 근로빈곤층 지원정책의 관점에서 고용과 복지정책의 연계를 다룬 보기 드문 연구결과로 판단된 다. 특히 최근 중국에서 진행되고 있는 정책변화에 대해 매우 자세한 정 보를 제공해 주고 있다. 그 동안 한중일 3국의 복지정책에 대한 연구는 자료에 대한 접근성이 낮다는 커다란 장애요인이 있었다. 하지만 최근 한국과 중국에서 복지정 책에 대한 학문적․정책적 관심이 빠르게 증가하면서 자료에 대한 접근성 이 높아지고 있다. 그리고 각국 내부의 전문가 집단과의 공동연구를 통해 상호이해를 증진시킬 수 있는 가능성도 커지고 있다. 그 중에서도 한‧중‧ 일 3국 모두 큰 관심을 갖고 있지만 상대적으로 연구가 부진했던 근로빈 곤층 문제와 고용․복지 연계정책은 각국 전문가의 공동연구가 필요한 분 야 중 하나이다. 근로빈곤층의 실태를 진단하고, 고용․복지 연계정책의 특 징과 당면과제를 제시하고, 향후 정책동향을 전망하기 위해서는 각국 연 구진의 참여가 중요한 의미를 갖기 때문이다. 그렇다고 이 연구를 통해 어떤 구체적인 결론을 도출하고자 하는 것은 아니다. 다른 나라의 복지정책에서 무엇인가를 배워야 한다거나, 한 국가 의 복지정책이 다른 국가의 그것보다 우위에 있다거나 하는 것은 이 연구 가 주목하는 것이 아니다. 이 연구는 향후 지속적으로 이루어질 아시아 복지국가 비교연구의 첫 번째 단추라고 말해도 과언이 아니다. 한‧중‧일 복지국가 비교연구의 필요성에 대한 공감대를 바탕으로 비교연구의 전제 가 되는 학문적 소통 자체에도 중요한 의미를 부여하고 있는 것이다.

16 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로

제2절 연구방법

이 연구는 한‧중‧일 3국의 <고용‧복지 연계정책>을 비교 분석하기 위해 다음 세 가지 연구방법을 채택하였다; 1) 문헌연구, 2) 실증분석, 3) 인터 뷰 등이 그것이다. 먼저 이 연구의 핵심 주제와 관련한 문헌분석을 전제하고 있다. 일차적 으로 <고용‧복지 연계>가 무엇을 의미하는지 설명이 필요하다. 그것은 협 의의 근로연계복지정책(workfare policies)이나 활성화정책(activation policies)과 유사한 의미를 갖는 것으로 해석될 수 있다. 하지만 여기서는 이를 좀 더 광의로 표현하고 있다. 이 점에서 그 범위를 정확하게 언급할 필요가 있다. 이차적으로 동아시아 복지모델에 대한 이론적 검토이다. 지 금까지 자주 회자되었던 에스핑-앤더슨의 복지레짐 유형론만으로 한‧중‧일 비교연구에 필요한 분석틀을 갖추기는 힘든 실정이다. 이 점에서 한‧중‧일 3국의 복지정책을 어떻게 유형화할 수 있는지에 대한 검토가 필요하다. 이어 한‧중‧일 3국의 정책실태와 국민의식 등을 살펴보기 위해 일차 자 료 및 이차 자료에 대한 분석을 하고 있다. 각국 근로빈곤층의 규모와 실 태와 관련해서 그러하며, 산업화 및 탈산업화 과정에서 나타나는 다양한 문제점을 언급하기 위해서도 각국의 관련 자료에 대한 분석이 진행되었 다. 물론 한‧중‧일 3국의 경제․사회문제, 정책현황을 비교할 수 있는 자료 는 매우 제한적이다. 이 점에서 각국의 통계청에서 발표한 자료나 국제기 구의 자료를 중심으로 비교하고자 하였다. 특히 한‧중‧일 3국 국민들의 복 지의식 등을 살펴보기 위해, ISSP에서 제공하는 조사의 원자료를 활용하 였다. 끝으로 이 연구는 각국의 연구자 및 정책결정자들과의 인터뷰를 실시 하였다. 그것은 한국의 연구진이 2013년 4월~6월 일본과 중국을 방문하

제1장 서 론 17 여 필요한 자료를 수집하고, 해당 분야의 연구자 및 정책결정자들과의 인 터뷰를 수행하는 방식으로 이루어졌다. 일본의 경우에는 이 분야의 연구 자들과의 인터뷰를 실시하고, 후생노동성, 도쿄시, 오사카시 등의 정책결 정자와도 인터뷰를 진행하였다. 이는 일본의 공공부조제도 개편 및 근로 빈곤층 지원정책 개편과 관련된 내용에 초점을 맞추어 진행되었다. 중국 의 경우에는 주요 대학의 공공부조제도 연구자들과의 인터뷰 및 사회과 학원이나 총공회 등 근로빈곤층 지원정책과 직ㆍ간접의 관계를 갖는 담 당자들과의 인터뷰로 진행하였다.

제3절 주요 연구내용

이 연구는 한‧중‧일 복지국가를 특징짓는 중요한 요소, 즉 <재분배보다 노동을 중시하는 문화와 정책>이라는 진단과 현실에서 나타나는 <고용‧복 지 연계정책>의 상관성을 진단하는데 초점을 맞추고 진행하였다. 연구는 크게 다섯 개의 장으로 구성되어 있다. 제2장은 한‧중‧일 3국의 <고용‧복지 연계정책 비교연구>를 어떻게 접근 해야 하는지 보여주고 있다. 먼저 고용‧복지 연계정책을 근로빈곤층의 증 가 문제와 관련지어 설명하고 있다. 이는 서로 복지레짐이 다르다 하더라 도 대부분의 국가들이 최근 직면하고 있는 문제이며, 이것에 어떻게 대처 하는지는 각 복지레짐의 특징을 잘 보여주기 때문이다. 이어 동아시아 복 지모델에 대한 이론적 검토를 하고 있다. 그것은 지금까지 아시아 복지국 가 비교연구에서 가장 자주 회자되는 주장이기도 하다. 끝으로 한‧중‧일 3 국의 복지정책에 대한 비교, 특히 공공부조제도의 특징 비교 등에 초점을 맞추고 있다.

18 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 제3장은 한국의 <고용‧복지 연계정책>을 다루고 있다. 그것은 전체 고 용정책, 사회보험정책, 공공부조정책과의 관련성 하에서 한국의 근로빈 곤층 지원정책이 어떻게 발전해 왔으며, 제도적으로 어떠한 특징을 갖고 있으며, 최근 정책이 어떻게 변화하고 있는지 설명하고 있다. 2013년 공 공부조제도와 근로빈곤층 지원정책의 대대적인 변화가 예고되는 상황에 서 제도개편의 주요 내용 또한 간략하게 소개하고 있다. 제4장은 일본의 <고용‧복지 연계정책>을 설명하고 있다. 이 장에서는 일본의 산업화와 탈산업화 과정과 관련해서 복지정책의 변화를 어떻게 설명할 수 있으며, 그 중에서도 근로빈곤층 문제에 미친 영향을 자세히 언급하고 있다. 탈산업화와 노동시장의 이중구조 그리고 사회보험제도의 이중구조 등에 대한 진단은 한‧중‧일 3국에 대한 비교연구에 중요한 시사 점을 주고 있다. 그리고 일본의 고용‧복지 연계정책의 최근 정책동향에 대 해서도 깊이 있는 해석을 하고 있다. 사회보험 미가입자를 대상으로 하는 지원제도의 도입, 공공부조제도(생활보호제도)에서 나타난 정책변화, 근 로빈곤층 취업지원정책의 변화, 전달체계 개편 등 다양한 문제를 설명하 고 있다. 제5장은 중국의 <고용‧복지 연계정책>을 다루고 있다. 이 장은 전반부 는 중국 사회보장제도의 역사적 발전과 최근 변화를 설명하는데 초점을 두고 있으며, 후반부는 근로빈곤 문제에 초점을 두어, 중국의 사회정책에 복지정책과 고용정책이 어떻게 유기적 관계를 갖고 구축 또는 개편되고 있는지를 보여준다. 특히 산업 및 고용구조의 변화과정에서 어떻게 근로 빈곤층이 발생하고 있으며, 도시농민공 문제나 고학력 청년층 문제와 어 떠한 관련이 있는지 잘 보여주고 있다. 적어도 현재의 공공부조제도는 근 로빈곤층 지원정책과 밀접한 관계가 없는 것으로 판단된다. 제6장은 앞의 연구결과를 토대로 한‧중‧일 3국의 <고용‧복지 연계정책>

제1장 서 론 19 을 비교하고 있다. 일차적으로 한‧중‧일 3국에서 근로빈곤층 문제가 어떠 한 차이점을 갖는지 살펴보고, 그것에 영향을 미치는 주된 원인, 최저임 금제 등 고용정책과 사회보험제도 그리고 공공부조제도 등과의 관계에서 각국의 고용‧복지 연계정책이 어떠한 공통점과 차이점을 갖는지 언급하고 있다. 여기서는 근로빈곤층 문제가 발생하는 거대한 환경변화와 그것에 조응하는 각 정책들이 어떻게 구조화되어 있는지 살펴보고 있다. 노동시 장의 이중구조 문제가 사회보험이나 공공부조제도를 통해 어떻게 다루어 지고 있는가 하는 점이다. 이 연구는 아시아 복지국가를 특징짓는 중요한 정책을 비교 분석하는 실험적 연구라고 말할 수 있다. 그리고 이 연구를 통해 왜 한‧중‧일 3국이 근로빈곤층 문제를 해결하는 상이한 정책적 선택을 하게 되었는지 충분 히 규명하기에는 한계가 있었다. 이를 설명하기 위해서는 정치‧경제‧사회 등 각 영역에서 제기된 다양한 문제에 대한 종합적인 접근이 필요하다는 점에서 향후 연구과제로 남겨두고자 한다.

제2장 이론적 검토

제1절 고용‧복지 연계정책에 대한 이론적 검토 제2절 서구의 복지레짐과 동아시아 복지레짐 제3절 한‧중‧일 3국의 복지레짐 비교분석

제1절 고용‧복지 연계정책에 대한 이론적 검토

현대 사회는 다양한 빈곤의 문제에 직면하고 있다. 과거의 사회적 위험 이 실업, 노령, 질병 등으로 인한 문제가 중심이었으며, 서구 선진국의 복 지국가들도 위와 같은 문제에 대한 대응으로 사회보험과 공공부조제도를 만들어내고 사회적 위험에 대응하고 있었다. 하지만 근래 들어 빈곤의 위 험은 새롭게 다루어지고 있다. 최근의 사회적 위험과 빈곤의 문제(=신빈 곤)는 가족해체, 일을 해도 빈곤한 근로빈곤, 비정규직 확대 및 청년실업 의 증가, 사적 부양체계 약화로 인한 노인의 자살 등 정신보건측면에서 위험이 발생하고 이에 대한 대응방안들이 강구되고 만들어지고 있다. 현 사회에서 신빈곤에 대한 대표적인 문제는 근로빈곤(Working poor) 의 문제라 할 수 있다. 1980년대 이후 확대된 신자유주의는 노동시장 유 연화를 중요한 노동시장 정책으로 활용하고 있으며, 이에 대한 정부 간섭 을 최소화하려는 시도를 진행하여 왔다. 서구 선진국가들의 경우 이미 2 차세계대전 이후 복지국가를 지향하며, 사회복지제도를 구축하여 왔으 며, 노동시장 문제에 대한 대비책들이 충분히 강구되어 온 반면에 후발국 가들은 변화하는 노동시장에 대한 대응책이 완전하게 만들어졌다가 볼 수 없는 상황이었다. 특히 한국의 경우 1998년의 경제위기를 겪으며 발 생한 실업과 이후 진행된 노동시장 유연화 정책으로 인해 비정규직이 양 산되고 노동시장에 대한 불안정성은 급격히 증가하였다. 여기서 발생한 대표적인 문제가 근로빈곤의 발생과 확대라 할 수 있다.

이론적 검토

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24 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 근로빈곤은 노동시장 참여를 통해 소득을 벌어도 그 수준이 빈곤선 이 하(혹은 미만)의 생활을 영유함으로써 개인의 노력을 통해 빈곤의 문제를 극복할 수 없다는 것으로, 근로빈곤은 개인 한 사람의 문제가 아니라 근 로빈곤자가 가장일 경우 그 가족에게 영향을 미치고 장기적으로 자녀들 의 인적자본 형성 약화를 통해 빈곤이 대물림되는 문제를 유발할 수 있다 는 점에서 문제의 심각성을 가지고 있다. 한국에서도 근로빈곤의 문제를 인식하고 이를 개선하기 위한 노력으로 근로장려세제, 저소득 근로자에 대한 사회보험료 지원, 국민기초생활보 장제도 수급가구에 대한 자산형성지원 등을 통한 생활안정 지원과 고용 센터를 통한 취업성공패키지, 직업훈련 및 직업알선, 저소득층을 돕기 위 한 특화프로그램(희망리본, 자활센터 등) 등을 운영하고 있다. 그러나 위와 같은 근로빈곤층에 대한 지원정책들은 내용과 그 수급범 위 등에서 한계가 있으며, 근로빈곤층을 충분히 자활시키고 탈빈곤을 유 도할 수 있는 기능은 매우 제한적이라 할 수 있다. 위와 같은 각종 제도가 충분히 그 기능을 발휘하고 있지 못한 이유는 근로빈곤층에 대한 정확한 특성을 파악하지 못한 상태에서 각종 제도들이 만들어지고 있기 때문인 것으로 지적되고 있다(노대명b, 2013). 즉 유럽 국가들의 경우 17~25세 의 청년빈곤율이 높게 나타나고 있는 반면에 한국의 경우에는 50~65세 연령의 빈곤율이 다른 연령대에 비해 높다는 점에서 고령층을 위한 지원 방안들이 만들어져야 한다는 점이다. 저소득층과 특정제도의 수급층만을 대상으로 하는 근로빈곤층에 대한 지원이 아니라 근로빈곤층의 생애주기 를 충분히 고려하여 특성별 지원정책이 필요하다는 점이다.

제2장 이론적 검토 25 〔그림 2-1〕 도시근로자 빈곤율 추이(중위소득 50% 기준) 0 2 4 6 8 10 12 14 16 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 29세이하 30~39세 40~49세 50~59세 자료: 김문길 외(2011), 2012년 빈곤통계연보, 한국보건사회연구원. 국민들에 대한 보건복지 의식조사에서도 국민은 물론 전문가들 모두 가장 우선적으로 필요한 제도가 일자리 창출과 이를 위한 지원제도라는 점에서 한국의 근로빈곤층에 대한 지원정책은 많이 부족하다고 인식하고 있는 실정이다(김태완 외, 2013). 위와 같은 신빈곤층에 대한 지원과 일자리 창출을 위한 정책적 연계를 최근에는 고용‧복지 혹은 고용‧복지 연계정책이라고 부를 수 있다. 고용‧ 복지 정책은 유럽복지개혁과정속에서 대두된 것으로 고용‧복지에 대한 다 른 표현은 적극적 노동시장정책(Active labor market policy, 스웨덴), 워크페어(Workfare, 미국), 근로를 통한 복지(Welfare-to- Work, 영 국) 등으로도 표현할 수 있다(김수원 외, 2008).

26 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 <일반국민1)_{> <전문가}2)_> 7.3 7.4 9.6 10.7 13.6 19.4 32.0 장애인다문화가족등 취약계층 지원 보육지원 서민주거지원 노인의삶의 질향상 보건및의료 저소득층소득 및자립지원 취업및일자리 지원 59.0 62.0 62.0 63.0 63.0 66.0 70.0 70.0 72.0 74.0 85.0 건강증진서비스 노인의삶의 질향상 서민주거지원 장애인다문화가족등 취약계층 지원 건강보험제도 운영 보육지원 공공의료체계 식품안전보장 응급의료체계 저소득층소득 및자립지원 취업및일자리 지원 〔그림 2-2〕 국민 및 전문가 의식조사(향후 필요한 사회정책부문) (단위: %) 주: 1) 일반국민은 강화해야 할 분야 1순위로 응답한 사람의 비율임. 2) 전문가는 각 정책 분야의 강화에 대해 동의하는 수준으로 ‘매우 동의, 동의’를 포함함. 자료: 김태완 외(2012), 보건복지정책 수요조사 및 분석, 보건복지부‧한국보건사회연구원. 고용‧복지 또는 고용‧복지 연계정책이라는 의미는 국가별로 상이하며, 대응방식도 상이하다고 할 수 있지만 궁극적으로 추구하는 바는 노동시 장 중심의 정책속에서 저소득층 또는 사회통합을 강조하는 사회복지적 측면이 함께 가미된 정책들이라 볼 수 있다. 기존의 사회복지정책들이 노 동시장 정책과 연계되어 그 기능을 제대로 발휘하지 못한 이유는 현재의 사회복지제도들이 저소득층 또는 취약계층(노인, 장애인, 한부모 등)을 대상으로 제도들이 갖추어지고 생계지원에 초점을 두어 왔기 때문이다. 하지만 최근의 신빈곤 현상은 노동시장과 떨어뜨려 생각할 수 없으며, 현 재 발생하고 있는 사회현상을 국가가 모두 책임지고 지원하기에는 한계 가 있다는 점이다. 따라서 노동시장정책에 사회복지적 측면이 함께 가미

제2장 이론적 검토 27 됨으로써 신빈곤계층을 위한 지원을 통해 탈빈곤을 유도하고 국가적 생 산성을 확대하고자 하는 것이 고용‧복지 연계의 주요 방향이라고 할 수 있다. 기존 한국의 노동시장정책은 실업자, 취업자 또는 사업주 등을 대상으 로 국가에서 운영하고 있는 직업교육훈련기관, 공공직업안정기관 및 민 간 취업알선기관을 중심으로 정책이 진행되었다. 그러나 동 정책과 사업 들에서는 빈곤계층의 특성과 욕구를 충분히 파악하지 못한 상태에서 서 로 다른 전달체계를 통해 고용‧복지 정책들이 진행됨으로써 그 효과를 제 대로 발휘하지 못하고 있다. 유럽국가들의 경우 고용‧복지 연계정책을 적극적으로 도입하면서 나름 성과를 거두고 이에 대한 지원정책들을 확대하고 있다. 에를 들어 독일의 경우 2005년 하르츠 개혁(Hartz Ⅳ)에서는 소득보장제도와 더불어 취업 지원제도를 함께 통합하는 방식을 채택하였으며, 프랑스는 2009년 활동 연대수당(Revenu de Solidarite Active: RSA)을 통해 독일과 같이 소득 보장제도와 취업지원제도 및 취업촉진급여를 함께 연계하고자 하는 노력 들을 경주하였다. 최근 보수당 정권에서 진행되고 있는 영국의 복지개혁 역시 기존 여러 종류의 급여를 근로연계와 연동되도록 하는 Universal Credit 제도를 도입하여 고용‧복지 의 연계를 확대하고자 준비하고 있는 상황이다. 위와 같은 유럽국가들의 고용‧복지 연계정책의 진행과정을 보 면 노동시장과 복지정책(=소득보장)이 별도로 운영되는 것이 아니라 함 께 연계되어 제도가 구축되고 있으며, 이를 통해 노동시장 참여전후에도 일정수준의 생계유지가 가능하도록 돕고 있다는 점이다(노대명a, 2013). 한국의 경우 기존 국민기초생활보장제도내의 자활제도속에서 소득과 고용이 함께 연계되고 있었지만 동 제도는 수급자만을 대상으로 제한적 으로 운영되어 왔으며, 늘어나는 근로빈곤층을 지원하기 위한 제도로는

28 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 한계점을 지니고 있었다. 또한 전달체계속에서도 보건복지부, 고용노동 부 등 소득과 고용을 제공하는 서로 다른 부처가 연계보다는 별도의 제도 를 운영하고 있으며, 각 대상자의 특성보다는 제도적 측면을 우선시 하면 그 효과가 제대로 발휘되기에는 한계가 있다.

제2절 서구의 복지레짐과 동아시아 복지레짐

세계대공황과 2차세계대전을 겪은 유럽국가들은 전후복구사업에 주력 하면서 동시에 전쟁으로 인한 피해자와 그 가족들 구제, 새로운 사회에 대한 비전제시 등을 목표로 복지국가 건설을 시작하였다. 영국의 경우 노 동당 정권이 집권하면서 기업들에 대한 국유화 정책과 더불어 베버리지 에 의한 사회보장 프로그램을 점진적으로 시행하기 시작하였으며 이후 영국은 “요람에서 무덤까지”라는 복지국가의 형태를 갖추기 시작하였 다1)_{. 동시에 스웨덴은 사민당 정권하에서 안정적 경제성장을 이루며 이} 를 바탕으로 주요 사회보장제도를 구비하고 역시 복지국가의 길로 나서 게 되었다. 이와 같이 20세기 들어 나타난 유럽국가들의 사회보장 확충과 정을 지켜보며 여러 학자들은 복지국가의 기원, 유형 분류 등을 위한 연 구들을 시작하였다. 많은 학자들에 의해 복지국가 유형에 대한 연구가 있었으며, 대표적으 로 윌렌스키와 로보의 2구분법(제도적 사회복지와 잔여적 사회복지), 티 1) 2차세계대전 직후 진행된 영국 선거에서 노동당 클레멘트 애틀리(Clement Richard Attlee, 1883-1967, 노동당당수로 영국 총리(1945-1951)를 역임)는 당시 보수당 당수 이며 전쟁영웅이기도 한 체어칠 수상을 이기고 새롭게 정권을 차지하게 되었다. 당시 노 동당의 애틀리 정부는 2차대전이후 사회적 혼란과 비전제시를 위해, 국민에게 절약을 호 소하고 영국은행, 철도, 석탄, 가스, 전신전화 등 주요한 기간산업에 대해 국유화 추진하 였으며, 사회보장제도(1946년)를 도입하면서 사회민주주의 모델을 성립시키게 되었다.

제2장 이론적 검토 29 트머스(Titmuss)의 3구분법(잔여적 모형, 산업적 업적과 수행능력 모형, 제도적 재분배 모형), 퍼니스 틸톤의 3구분법(적극적 국가, 사회보장국 가, 사회복지국가), 에스핑-안데르센의 탈상품화 및 계층화 이론은 통한 복지국가 구분(보수적 모형, 자유주의적 모형, 잔여적 모형) 등을 들 수 있다. 이와 같은 복지국가 유형분류를 양적 및 질적 인 방식으로 구분하 여 유형화를 시도하기도 하였다. 선행연구들이 복지국가를 분류함에 있 어 양적으로 사회복지비 지출수준과 제도 도입시기를 중심으로 복지국가 를 유형화하는 경우와 사회복지의 생산과 분배 및 복지제도의 질적인 차 이를 구분하여 복지국가를 유형화하기도 하고 있다(김연명, 2009). 양적 연구로는 윌렌스키의 복지국가 유형화를 들 수 있으며, 질적 연구로는 티 트머스와 에시핑-안데르센의 연구를 인용하고 있다. 〈표 2-1〉 복지체제 구분 구분 자유주의체제 사회민주주의체제 보수주의체제 역할 가족 주변적 주변적 주변적 시장 중심적 주변적 중심적 국가 주변적 중심적 보조적 복지국가 특징 중심적 연대양식 개인주의 보편주의 친족, 조합, 국가 중심적 연대근거 시장 국가 가족 탈상품화 정도 최소 최대 높음 전형적 국가 미국 스웨덴 독일, 이탈리아 자료: 박천익(2004), 동아시아 복지모델의 재검토, 영상저널 2권 1호, 재인용 복지국가 유형화 작업에서 가장 대표적인 연구로는 에스핑-안데르센 의 복지국가 유형화 방법이다. 연구자는 탈상품화와 계층화의 개념을 통 해 기존 복지국가들을 유형화하였으며 복지국가 분류는 자유주의 체제, 사회민주주의 체제 및 보수주의체제로 구분하여 살펴보고 있다2)_.

30 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 위와 같은 복지국가 유형화 작업은 서구 선진국가를 중심으로 진행된 것으로 1960년대 일본, 1970년대 이후 한국과 홍콩, 대만 등 아시아 국 가, 1990년대 들어 중국 등은 비약적인 산업발전을 통한 자본축적을 통 해 내부적 결속과 지속적 성장을 위한 하나의 조건으로 사회보장제도를 갖추기 시작하였다. 이들 아시아국가 특히 동아시아를 중심으로 이루어 진 산업발전과 사회보장제도 확충에 대해 학자들은 기존 서구 유럽중심 의 복지국가 유형화와는 다른 동아시아 복지국가(East Asian Welfare State)라는 명명하에 새로운 복지국가 유형으로 구분하려는 노력들이 이 루어졌다.

동아시아 복지국가 모델에 대한 연구에서 주목되는 연구는 C. Jones(1993)에 의한 연구로, 그는 동아시아 국가들이 지니고 있는 특징 을 유교문화에 바탕을 두고, 가족적 전통, 경제성장과 발전에 기초한 가족 적 복지국가(Oikonomic Welfare State), 유교적 복지국가(Confucian Welfare State)라는 말을 통해 동아시아 복지국가 모델을 설명하고자 했다. 2000년대 들어서는 Gough(2004)의 사회투자국가(Social Investment State), Holiway(2005)의 생산적 복지국가(Productive Welfare State) 등의 개념을 통해 동아시아국가들이 지니고 있는 복지모델의 특징 을 설명하고자 하였다(박천익, 2009). 특히 Jones(1993)는 일본, 한국, 홍콩, 싱가포르, 대만 5개국가를 기준으로 이들 국가들이 공통적으로 지 니고 있는 유교적 전통이 복지국가 형성에 주요한 영향을 미치고 있다는 점을 보여주고 있다. 반면에 부정적인 요소로는 자연자원의 부족, 바다와 의 인접, 과잉인구 등을 지적하고, 긍정적 요소로 산업발전, 생활원칙, 가 2) 에스핑-안데르센의 복지국가 유형화 작업에 대해 지적되는 점은 복지국가 유형화 작업시 가족과 젠더적 입장을 충분히 고려하지 못하였다는 점이다. 이와 같은 지적에 대해 에스 핑-앤더슨 역시 인정하며 1999년 새롭게 가족 및 젠더를 포함한 복지모델(탈가족화 모델 을 포함)을 제시하고 있지만, 기존 연구의 범주를 벗어나지 못하였다는 지적을 받고 있다 (김연명, 2009; 송다영, 2013).

제2장 이론적 검토 31 치관 등을 들고 있다(박천익, 2009). 동 연구가 1990년대에 수행되었으 며, 당시 이들 국가들의 산업발전은 다른 선진국에 비해 높다는 점에서 나름 의미 있는 분석이라 할 수 있지만, 현재에 와서 보면 국가 규모나 인 구적 측면 등이 충분히 고려될 필요가 있었으며, 특히 중국의 역할을 간 과하고 있다는 한계가 있다. 국내연구에서도 외국의 선행연구들과 동일하게 “유교적 복지국가(김상 균‧홍경준,1997; 홍경준, 2002), 에스핑-앤더슨의 탈상품화와 계층화 정 도를 기준으로 동아시아 복지국가를 “보수적 복지체제(강명세, 2002)”, “자유주의 복지체제(남찬섭, 2002)”, 보수주의, 자유주의, 사민주의의 “혼합형” 혹은 “발전주의 복지체제(정무권b, 2002)” 등으로 구분하여 분 석하고 있다(권순미, 2004). 이들 연구들에서 공통적으로 살펴볼 수 있는 특징들은 서구국가들과는 다르게 성장해온 동아시아 국가들의 독특한 발전양상을 통해 설명되고 있다. 서구복지국가들은 사회적 혁명 혹은 개혁 등을 통해 하위로부터의 요구(프랑스)와 상위로 부터의 변화에 대한 대응 전략(독일, 영국 등)과 시민사회 계급의 발전을 통해 자연적으로 복지국가에 대한 목표와 정책 들이 수립되어 왔다. 반면에 동아시아 국가들은 대부분이 아래로부터의 변화보다는 위에서도부터의 필요3)_{와 경제적 발전에 기반한 소득 증대 및} 노동시장 참여 확대(완전고용과 종신고용)를 중심으로 하여 사회보장제 도들이 갖추어져 왔다는 점이다4)_{. 이에 따라 우선적으로 사회보험제도} 3) 일본은 1960년대부터 보통선거에 의해 집권세력이 정권을 유지하였지만, 다당제 보다는 보수연합인 자민당정권을 토대로 정부가 유지되어 왔으며, 한국의 경우 1960년대부터 1980년대까지 군부독재에 의한 정권들이 지속되어 왔다. 대만 역시 특징적으로 장개석의 국민당 정부에 의한 지배가 이루어졌으며, 대부분이 공산주의에 반대하는 미국주도의 반 공연합의 형태로 지배계급이 형성되어 왔다. 이러한 반공적 이데올로기는 노동조합, 시민 사회 등 정권에 반하는 계급, 계층을 허용하지 않는 형태로 국가지배체제를 구축해 왔다 고 할 수 있다. 중국 역시 중국공산당에 의한 일당지배의 형태가 2차대전이후 지금까지 도 지속되고 있는 형태이다.

32 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 중심으로 복지제도들이 형성되고, 공공부조제도의 도입은 국가의 개입이 최소화되는 형태에서 복지국가들이 발전해 왔다. 따라서 어떤 의미에서 는 동아시아 복지국가들은 잔여적인 복지국가의 형태를 유지하며 발전해 왔다고 할 수 있다. 여기서는 한국, 중국, 일본을 대상으로 별도의 동아시아 복지국가체계 가 존재할 수 있는지, 있다면 어떻게 분류하는 것이 좋은지를 검토해보고 자 한다. 기존 동아시아 복지국가에 대한 연구들이 중국을 제외하고 연구 되어 왔다는 점에서 새롭게 중국의 사회복지제도의 형성과 그 영향에 대 한 살펴볼 필요가 있다는 점이다. 하지만 중국의 경우 이제 경제발전이 급 격히 이루어지고 있으며, 그 사회복지제도에 대한 형성이 미비하며, 그 활 용할 수 있는 통계 역시 충분하지 못하다는 점에서 한계를 지닐 수 있다. 따라서 여기서는 3국의 경제적 상황과 주요복지제도에 대한 개괄을 통해 세 국가를 중심으로 한 복지체제의 특징이 무엇인지 살펴보고자 한다.

제3절 한‧중‧일 3국의 복지레짐 비교분석

김연명(2009)은 동아시아 복지국가 모델에 관심을 두기 시작한 이유로 서 세가지를 들고 있다. 첫 번째로 다른 지역 국가들에 비해 빠른 경제성 장과 이를 통해 사회복지제도를 구축하지만 서구에 비해 복지제도의 발 전이 더디다는 점이 동아시아 국가들에서 공통적으로 나타나고 있다는 점이다. 두 번째로 기존 서구복지국가들과 구별되는 동아시아 국가들의 4) 그러나 복지국가의 발전이 단순히 경제적 발전과 맥을 같이 하며 발전한 것은 아니며, 개 별 국가들의 고유한 특성, 유산, 제도, 계급간 권력 균형의 특성, 정책결정자들의 능력과 사상 등에 따라 다르게 나타날 수 있으며, 또한 각국가의 노동시장, 금융시장, 노사관계 등에 의해 서로 다른 발전을 진행해 왔다고 보는 견해도 있다(권순미, 2004)

제2장 이론적 검토 33 사회복지제도의 특징 및 특성이 있었느냐는 점을 파악하고 이를 통해 동 아시아 복지국가의 특성을 파악하고자 하는 노력이다. 마지막으로 에스 핑-앤더슨의 복지체제 유형과 비교시 동아시아 복지국가 모델은 어느 유 형에 포함될 수 있는가 하는 점이다. 본 연구에서도 김연명(2009)의 문제 의식과 동일한 측면에서 한‧중‧일 세 국가의 복지모델에 대한 특성이 존재 하고 있는지, 어떠한 형태로 다른 복지국가 유형과 차별화 할 수 있는지 를 검토해 보고자 한다. 이를 위해 우선 분석의 초점은 경제적 사회적 측 면으로서 빠른 경제성장 속에서 사회복지지출이 어떻게 변하고 있는지, 빈곤 및 분배상황의 변화양상은 어떠한지 살펴보고자 한다. 제도적 측면 으로는 빈곤층에 대한 지원제도인 공공부조제도의 특징을 통해 세국가간 의 차이를 분석해보고자 한다. 경제적 측면에서 한국, 중국, 일본 모두 시기적으로 차이를 보이고 있 지만 전쟁과 내부적 혼란의 과정을 겪으면서 빠른 경제성장을 이룬 것으 로 나타나고 있다. 일본은 2차 세계대전 이후 ‘60~’70년대를 지나면서 미국에 이어 경제2위의 국가로 발돋움하였으며, 한국은 ‘70~’80년대 경 공업에서 중공업으로 발전과 세계적 경제호황(1980년대 3저시대)에 힘 입어 아시아의 4룡중에서 현재는 가장 앞서는 경제구조를 지니고 있다. 반면에 중국은 ‘70년대까지는 공산주의하에서 자급자족 중심적인 경제체 제에서 ’80년대 등소평 등장이후 개혁개방노선을 취하면서 빠른 경제성 장을 이루어 최근에는 일본을 넘어 미국에 이어 세계2위의 경제대국으로 발전하고 있다.

34 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 〔그림 2-3〕 한국, 일본, 중국의 경제성장률 변화(1인당 실질GDP, $환산) (단위: %) -10 -5 0 5 10 15 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 중국 일본 한국

자료: 중국 NBS, Historical GDP of the People's Republic of China, 인터넷 OECD, Statistics data(일본, 한국)

유럽의 국가들은 2차 세계대전 이후 경제호황속에서 국민들의 복지향 상을 위해 노력해 왔다. 즉 케인즈 및 베버리지의 정부개입 및 복지국가 사상을 통해 새롭게 복지국가의 개념을 만들어내고 이를 통해 실업, 질 병, 노령, 장애 등으로부터 국민들을 보호하고자 다양한 복지제도를 만들 었으며 이로 인해 정부예산에서 사회복지지출이 크게 증가하게 된다. 반면에 한국, 일본, 중국의 경우 이들 서구 유럽국가들과 달리 경제성 장위주의 정책을 강조하며 초기 발전단계에서 빈곤 및 분배문제에 있어 서는 경제정책에 비해 중요시 여기지 않았으며 이러한 현상은 유럽국가 들에 비해 높은 빈곤율과 낮은 사회복지지출수준을 보여주고 있다. 각 국가별 빈곤수준을 정리하면 아래 표와 같다. 세 나라의 빈곤수준을 동일한 기준에 의해 비교분석한 것을 찾는 것은 어려워 우선 국제기구와

제2장 이론적 검토 35 선행연구 등을 통해 발표된 빈곤율 관련 자료를 통해 세 나라를 비교해 보았다. 표에서 보듯이 한국과 일본은 상대적 빈곤(중위경상소득 50%)을 이용한 수치이며, 중국의 경우에는 세계은행에서 설정한 PPP(하루 $1.25)기준의 절대적 빈곤과 역시 절대적 방식으로 농촌의 빈곤율을 계 산한 자료들이다. 한국과 일본의 경우 2000년대 들어 빈곤율이 증가하고 있는 것을 알 수 있다. 일본은 경제가 침체에 들어가는 1990년대이후 상대적 빈곤율이 높아지고 있으며, 점진적으로 경제적 성과를 통해서는 국민들의 생활이 나아지기 어려운 것으로 보인다. 한국도 2000년대들어 빈곤율이 계속해 서 증가하고 있다. 특히 한국은 전체 빈곤율에서는 일본보다는 낮게 나타 나고 있지만 실제 연령별 빈곤을 살펴보면 2009년 기준으로 66~75세 16.6%, 76세 이상은 22.8%로 한국의 66세 이상 45.6%에 비해 매우 낮 다는 점에서 차이를 보여주고 있다. 중국의 경우 절대적 빈곤수준에서 여전히 10%대의 높은 수준을 보여 주고 있다. 최근 중국의 경제성장 속도와 불평등에 대한 논쟁에서 보듯이 절대적 빈곤이 아닌 상대적 빈곤을 통해 산출하게 되면 빈곤수준이 현저 히 높아질 것으로 예측된다. 하지만 중국의 괄목할만한 부문은 절대적 빈 곤율 수준이 지속적으로 감소하여 1985년 69.4%에서 2009년에는 11.8%까지 감소한 것으로 나타나고 있다. 점진적으로 중국도 한국, 일본 과 같이 절대적 빈곤에서 상대적 빈곤을 완화하는 지원방안이 강구될 시 기가 도래한 것으로 보인다.

36 고용‧복지 연계정책의 국제비교연구 - 한‧중‧일 비교를 중심으로 〈표 2-2〉 한국, 일본, 중국의 빈곤율 변화 (단위: %) 구분 한국1) 일본1) 중국 PPP2) 농촌3) 1985 - 12.5 69.4 16.2 1995 - 19.0 54.1 8.8 2000 - 23.9 35.6 -2003 11.53) _{26.9 28.4 3.1} 2006 13.8 28.7 16.3 2.3 2009 14.6 32.0 11.8 4.2 주: 1) 한국과 일본은 상대적 빈곤으로 중위경상소득 50%를 기준으로 함. 2) 중국 PPP기준은 세계은행에서 산출한 하루 $1.25 이하의 절대적 빈곤율을 의미(일부 수치 는 1984년, 1999년, 2002년, 2005년) 3) 중국 농촌빈곤율은 엥겔방식(식료품비 이용)에 의해 산출한 것임. 4) 1인 제외 빈곤율임.

자료: OECD, Poverty data(일본)

김문길 외(2012), 2011년 빈곤통계연보, 한국보건사회연구원 World Bank, Poverty data(중국, PPP 기준)

Wang, Yanzhong(2011), China's fiscal expenditure on Social Security since 1978, China: An International Journal(중국, 농촌)

위와 같이 세 나라 모두 다른 복지선진국에 비해서는 높은 빈곤수준을 보여주고 있지만, 제도적인 보호수준은 매우 미흡한 것을 알 수 있다. 즉 세 나라의 사회복지지출의 변화를 살펴보면 일본을 제외하고는 다른 여 타 국가들에 비해 매우 낮은 복지지출을 하고 있는 것으로 나타났다. 사회복지지출을 GDP대비 비율로 살펴보면, 일본의 경우 경제발전이 많이 이루어지는 1980년대에는 다른 OECD국가들에 비해 사회복지지출 이 현저히 낮게 나타나고 있다. 일본은 2005년이 지나면서 OECD국가들 의 평균수준에 근접해 가고 있음을 알 수 있다. 반면에 한국과 중국의 경 우에는 여전히 OECD국가는 물론 일본에 비해서도 월등히 낮은 단계의 복지지출규모를 보여주고 있다. 2000년대 중반이후에 겨우 10%대에 도 달하고 있지만 이를 넘어서지 못하고 있다. 세 국가 모두에서 공통적으로

제2장 이론적 검토 37 나타나고 있는 측면은 복지지출에 대한 비중이 증가하는 시기는 비슷하 게 나타나고 있다. 즉 1995년을 넘어서면서 2000년대 들어 복지지출의 비중이 급격히 증가하고 있다. 〔그림 2-4〕 한국, 일본, 중국의 GDP대비 사회복지지출비율 (단위: %) 0 5 10 15 20 25 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2009 2010 2011 2012 중국 일본 한국 OECD

자료: OECD, OECD Socx data(한국 및 일본)

Wang, Yanzhong(2011), China's fiscal expenditure on Social Security since 1978, China: An International Journal

사회복지제도는 국민들의 실업, 질병, 노령 및 장애 등으로부터 국민을 보호하기 위한 것으로 사회통합 및 사회안전망 기능을 동시에 수행하는 제도이다. 앞에서 본 것과 같이 이미 유럽국가들은 2차 대전이후 각종의 사회복지제도를 완비해 나갔으며, 향후 살펴보게 될 한국, 일본 및 중국 역시 동일하지는 않지만 비슷한 형태의 복지제도들을 운영하고 있다. 여 기서 각 국가들이 운영하는 모든 제도에 대해 살펴보는 것은 어려우며, 빈곤과 질병 및 실업 등에 대한 지원제도를 공공부조 제도를 중심으로 세 국가가 지니고 있는 특징들을 논의해 보고자한다.