이상과 같은 산업발전단계에 따라 사회정책도 당연히 변화한다. 공업 화초기단계에서는 국민생활의 안정과 수준향상을 위해서 기본적으로 양
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적인 고용확대가 우선된다. 따라서 노동집약적 산업발전을 촉진시키고 기초교육을 확충하고, 병원이나 보건소를 설치하는 것이 정책적 우선 과 제이다. 복지 측면에서 자본주의 초기에 영국 구빈법에서 전형적으로 살 펴 볼 수 있듯이, 빈곤층이 지원을 받는 것은 사회적 권리로 인정되지 않 았으며, 일할 수 있지만 일하지 않는 것은 범죄로 간주 했다.
공업화단계에 이르는 과정에서 최저생활보장제도는 사회적 권리로서 법적으로 인정되고 모든 국민을 대상으로 한 복지제도를 구비한 복지국 가가 성립한다. 에스핑 앤더슨(Esping-Anderson) 등의 복지국가론은 공업화단계의 복지국가 혹은 복지레짐을 주된 연구대상으로 하고 있다.
에스핑 앤더슨이 복지 국가를 3가지로 분류한 것과 같이 복지국가는 다 양하지만 사회적, 경제적 배경으로 노동시장에서는 완전고용, 가족형태 는 핵가족이 많다는 공통점이 있다. 또한 공업화초기단계에서는 임금노 동과 빈곤층이 미분화된 상태에 있었지만 공업화단계에서 양자는 분리한 다는 점도 공업화단계에서 사회정책의 특징을 분석하는 데에 있어서 중 요하다. 임금노동과 빈곤계층의 분리는 다른 말로 하면, 빈곤층은 취업이 가능한 사람이 아니라 장애인, 노인 등 취업이 어려운 계층을 기본으로 하고 있다. 이러한 상황에서 사회정책은 노동자에 대해서는 실업, 산재, 질병 등의 일시적인 위험에 대비한 보험, 빈곤층에 대해서는 최저생활을 유지하기 위한 생활보장을 기본으로 하게 된다. 즉, 사회정책의 전문분화 가 진행하는 것이 이 시기의 특징으로 할 수있다.
본고에서는 일본이 공업화단계에 도달한 시기를 1970년대로 보고 있 다. 무엇보다 일본에서 일반적으로 복지원년(福祉元年)을 1973년으로 보 고 있다. 복지사무소는 생활보호를 중심으로한 체제에서 지역주민의 케 어(care)를 중심으로한 체제로 점차 전환하기 시작하였고 ‘실업보험법’은 1974년에 ‘고용보험법’으로 명칭을 변경하였다. 즉, 복지정책의 목표는
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빈곤층의 구제에서 빈곤예방, 노동정책의 목표는 실업자구제에서 실업예 방으로 변화한 것이다.
또한, 일본에서 전국민연금보험제도가 실현된 것은 1961년 이었지만, 본고에서는 이를 복지국가 성립의 결정요인으로 보지 않는다. 왜냐하면 이 시기는 바로 공업화의 발전도상 에 있어서, 당시 대기업과 중소영세기 업의 이중구조를 반영하여 일본의 연금과 의료보험은 직역보험(피고용자 보험)과 지역보험의 이중구조를 안게 되었기 때문이다. 이 특이한 제도는 현재까지 계속되고 있다. 1984년에는 1995년을 목표로 공적연금을 일원 화하는 각의결정(閣議決定, Cabinet decision)이 있었지만, 1986년에 기초연금제도 성립 후에도 직역보험과 지역보험의 통합은 어려웠고, 재 정적으로 어려운 연금제도에 대해서는 갹출금 등의 복잡한 재정적 보충 으로 해결해 왔다. 그 결과 탈공업화단계에 증가하고 있는 비정규직이 연 금과 의료보험의 이중구조의 모순에 직면하고 있다.
직역보험은 사업자가 보험료의 절반을 지불하기 때문에 일반적으로 지 역보험에 비해 보험료가 낮고 받는 연금액은 높다. 아래 그림은 부부중 한명만이 취업자이고 아이가 2명 있는 경우 세금 및 사회보험료 지출의 소득비중을 가구소득별(평균소득을 100으로 계산)로 시뮬레이션한 것이 다. 정규직 노동자의 대부분은 직역보험에 가입하였고, 비정규직 노동자 의 대부분은 지역보험에 가입하고 있다. 그림을 보면 평균소득의 30%에 서 100%까지 지역보험 가입자의 지출이 더 많다. 일본의 세금 및 사회보 험료의 지출은 지역보험의 경우 역진적인 성격이 강한 것으로 볼 수 있 다. 특히 국민건강보험은 소관 하는 지자체마다 보험료가 달라 재정상황 이 어려운 지자체에서는 보험료가 매우 높은 편이다. 국민건강보험료를 지불하지 않은 경우 보험증이 교부되지 않고, 의료혜택을 받을 수 없다.
국민연금과 국민건강보험은 보험료 납입 면제 및 감면 제도가 있지만, 그
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금액은 최소생활비에 비해 매우 낮은 상황 이다.
〔그림 4-2〕 세금·사회보험료 지출이 수입에서 차지하는 비율(부부중 1명만 취업, 아이 2명)
〈표 4-1〉 사회보험료 경감 및 면제 대상자, 소득세 비과제 대상자의 소득수준(독신, 아이 없는 가구）
제 도 수준
국민건강보험 70% 경감 28만 7,299엔
국민건강보험 50% 경감 81만 4,014엔
국민건강보험 30% 경감 114만 9,197엔
국민연금 전액 면제 124만 4,963엔
국민건강보험 20% 경감 134만 730엔
국민연금 반액 면제 148만 4,380엔
소득세 비과세 167만 5,913엔
국민연금 4분의 1 면제 191만 5,329엔
주민세 (균등할) 비과세 201만 1,095엔
주민세 (소득할) 비과세 220만 2,628엔
폐지 (최저생활비） 263만 3,577엔
주: 소득수준은 OECD 데이터에 근거한 것으로, 소득세 (주민세) 비과세, 사보험료 면제·경감, 생활 보호 폐지 대상자 각각 소득수준을 나타내는 정확한 수치는 아니다.
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탈공업화단계에서 사회정책의 특징은 사회적배제(social exclusion) 가 주요과제로서 중요시되는 점이다(岩田正美, 2008; 宮本太郎, 2009).
일본 자민당은 사회적배제에 관심을 가지지 않지만, 민주당은 자살대책 을 포함해서 강한 관심을 보여 왔다. 예를 들어, 민주당 관나오토(菅直 人）정권 때 내각관방(内閣官房) 에 '사회적포섭(social inclusion) 추진 실' 가 설치되어, 2012 년에는 '사회적배제에 이르는 프로세스'라는 보고 서가 공표되었다. 사회적배제는 전통적 생활곤궁의 지표로 간주 되는 빈 곤과 ‘박탈(deprivation)’이라는 개념에 대신해 소득뿐만 아니라 공적인 지원, 교육 기회, 소셜 네트워크 등 사회의 모든 자원과의 연결을 차단되 는 상태 혹은 그 과정을 의미 하고 있다. 그 배경으로 자주 설명 되는 것은 탈공업화, 가족형태의 변화, 고령화 등 본고에서의 탈공업화단계의 특징 과 일치 한다. 사회적배제에 대한 사회정책의 기본은 다음 장에서 자세히 언급하겠지만, 공업화단계에서의 사회정책의 전문분화의 재검토가 요구 된다. 그 주된 이유 중 하나는 근로빈곤층의 증가이다(岩田正美, 2007).
즉, 임금노동자도 빈곤상태에 빠져 있는 경우는 일반적으로 인정받게 되 므로 노동정책만, 혹은 복지정책만의 대응은 충분히 효과적인 지원을 할 수 없게 되는 것이다. 그래서 근로빈곤층에 대한 지원은 생활의 안정과 수준의 향상과 함께 취업촉진 방안을 포함하게 된다(宮本太郎編, 2013).
일본의 탈공업화단계로의 이행은 1990년대이다. 버블 붕괴 후 일본의 제조업 취업자 수는 급속히 감소했다. 정부 인구조사에 따르면 1990년부 터 2010년까지 감소자수는 약 500만명에 달했다. 대신, 제3차 산업 취업 자수는 약 320만명 증가 하였다. 전체적으로 약 180만명의 일자리를 잃 게 된 것이다. 이 감소를 메우고 있던 것이 1990년대의 공공사업이다.
1990년부터 2000년 사이에 건설업 취업자수는 약 45만명 증가하고 있
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다. 하지만 그 이후 10 년간에 180만명이 감소하였다. 중요한 것은 이러 한 산업구조의 변화가 남녀간에 영향이 다르다는 점이다. 1990년부터 2010년까지 제조업에서는 남녀 각각 약 250만 명 감소 한 반면, 제3차 산업에서는 여성 취업자수가 약 350만명이 증가하였고 남성 취업자수는 약 30만명 감소하였다. 즉 남자의 경우 지난 20년간 제조업에서 250만 명, 제3차 산업에서 30만명 등 총 280만명의 일자리가 사라졌다. 대신에 여자의 노동시장진출이 진행하게 되는데, 제3차 산업의 일자리는 급여가 낮은 비정규직이 많기 때문에 결과적으로 임금격차의 확대를 초래했다.
한편, 남자의 전체 취업자수는 감소하였다. 총무성의 노동력조사에 따 르면 일본의 생산가능인구(15~64세)는 1997년 6,312만명에서 2011년 에는 6,007만명으로 약 305만명 감소하였지만 , 이 중 여자는 약 40만명 이 감소하였고, 남성은 약 265만명이 감소하였다. 즉, 전체적으로 여성의 고용은 증가하였지만 저임금 일자리가 늘어났고, 남자는 실직 및 비경제 활동인구가 증가하였다.
실업자중 실업기간이 1년 이상인 자의 비율은 1990년에는 20% 미만 이었지만, 리먼쇼크 직후에는 40%에 달하였고, 그 중 약 70%는 남성이 차지하였다. 또한 2012년 7~9월에 실업자수는 약 280만명이었지만, 구 직활동을 하지 않지만 취업을 희망하는 자(비경제활동인구 중 취업희망 자)는 409만명에 달하였다. 최근 취업지원 대상자는 바로 이런 사람들을 대상으로 하고 있으며 그 지원방법은 복지적 성격을 강하게 가지고 있다.