사회보장제도의 전개과정 - 제2절 사회보장제도의 전개과정과 특성 - 고용∙복지연계정책의 국제비교연구

제2절 사회보장제도의 전개과정과 특성

2. 사회보장제도의 전개과정

한국 사회보장제도 형성과 그 특징은 경제발전 및 민주화 과정의 인과 관계에서 찾아 볼 수 있으며, 더불어 오일쇼크 또는 IMF 경제위기와 같은 대외적 충격에 대한 극복 과정으로서 파악해 볼 수 있을 것이다¹²⁾. 또한 서구 복지국가들과는 다른 경로의 산업화 발전단계를 밟고 있었기 때문 에 선행된 한국 발전주의 모델에 대한 연구들을 눈여겨 볼 필요가 있다.

양재진(2008)은 한국 복지정책 발달사의 서술에 앞서 한국 복지제도의 형성과 전개과정을 설명하는 방법으로 동아시아 발전국가론과 발전주의

12) 국내총생산(GDP)은 1956년(-1.3%), 1980년(-1.5%, 제2차 석유파동), 1998년(-6.9%, 외환위기) 세 차례의 마이너스 성장을 기록(통계청, 2007)하였는데 본 연구에서는 외환 위기를 중점적으로 살펴보고자 함.

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복지체제론(Development welfare regime)적 시각이 필요함을 주장하 였다¹³⁾. 최영준(2011)은 발전주의가 권의주의적 정치체제와 결합하여 국가의 지배체제로 자리매김하고 이러한 지배제체의 지향목적은 경제성 장이 되는 동시에 지배체제 합리화를 위해 필수적인 항목이 되며 이로 인 해 정부와 기업의 긴밀한 상호작용과 대외환경에 힙 입어 빠른 경제성장 을 가능하게 했지만 노동운동이나 시민사회는 상당한 억압을 받게 됨을 설명하고 있다. 발전주의 성장전략에 동원된 노동시장 내부자들의 경우 선택적으로 공적복지를 제공받을 유인을 국가와 기업으로부터 갖고 있었 지만, 노동시장 외부자로 잔존했던 비임금근로자 등 광범위한 인구는 근 대적 노동시장에 편입되지 못한 채 사회보장제도 적용대상에서 철저히 배제되었다(심상용, 2010).

한국에서 발전국가의 본격적인 시작은 1960년대 초 박정희 정권의 시 작과 함께 한다고 볼 수 있으며(양재진, 2008), ‘경제개발 5개년 계획’으 로 대표되는 국가주도의 불균형 성장전략과 이에 대한 과감한 추진으로 한국경제의 외연은 급속히 발전하게 되었지만 사회복지 또는 사회보장제 도는 형성과 외현의 확대는 시기에 따라 다르게 나타났다. 박병현(2001) 은 1960년대 이후 사회복지는 발전과 정체 그리고 퇴보가 반복되어 왔으 며, 첫 번째 발전의 시기를 1961~1963년 즉, 5.16과 1963년 민정이양 사이의 시기로 보고 있다. 이 당시 무려 19개의 복지관련 입법이 이루어 졌다¹⁴⁾. 이 당시 사회보장 관련 주요 성과 및 개선사항들을 살펴보면,

13) “우리나라 복지정책의 전개를 역사적으로 이해하기 위해서는 동아시아 발전국가론과 발 전주의 복지레짐의 개념을 적용할 필요가 있다. 발전국가(Development State)는 동아 시아 지역의 성공적인 후발산업화(Late industrialization)를 설명하기 위하여 등장한 개념으로 강력한 국가자율성(State autonomy)과 국가능력을 바탕으로 국가가 자본주의 적 경제발전을 주도하고, 이를 위해 장기적 시계에서 사회적 자원을 집권적으로 동원하 면서 형성된 독특한 발전레짐이라고 정의내릴 수 있다.” 양재진(2008), 331p

14) 박병현(2001)의 연구는 사회복지 발전의 시기를 크세 세 차례로 보고 있는데 첫 번째는 본문에서 언급한 1961년 5.16~1963년 민정이양까지를, 두 번째로 1987년 6월 항쟁~

제3장 한국의 사회보장제도와 고용‧복지 연계 57

1961년에 생활보호법, 아동복지법이 제정되었고 동년 12월에는 “직업안 정 및 고용촉진에 대한 법률”이 공표되었다. 1963년에는 산업재해보상보 험법, 의료보험법, 군인연금법 등이 제정되었다.

앞에서도 언급했듯이 1970년대는 중화학 공업을 육성을 통한 공업화 등 정부의 주도적인 역할과 저렴한 노동력을 활용한 노동집약적인 산업 을 중심으로 한 수출중심 전략으로 급격한 경제성장을 이룩할 수 있었지 만 빠른 경제성장을 위해서는 국민들의 권익이나 복지는 뒤로 밀려날 수 밖에 없었다. 물론 의료보험제도가 도입(1977년) 되는 등 적지 않은 성과 도 있었지만 복지에 대한 욕구는 당시 사회적 경제적 환경에 가려져 제대 로 표출 될 수 없었다.

1980년대에 들어서는 아동복지법(1981), 심신장애자복지법(1981), 노인복지법(1981), 사회복지사업법 개정(1983년 전부개정), 생활보호법 (1983년 전부개정), 국민연금법(1986 전부개정), 최저임금법(1986), 전 국민 대상의 의료보험법 개정(1986) 등의 활발한 입법이 이루어졌는데 그 배경으로는 집권 정권이 취약한 정치적 정당성 확보를 위한 노력과 함 께(윤찬영, 2000), 앞에서 언급한 바와 같이 경제성장과 민주화 운동으로 인해 증가하는 사회적 욕구가 반영된 것으로 볼 수 있다. 1987년 이후 사 회복지수요가 폭발적으로 분출되면서 한국의 사회보장제도는 일대 큰 전 환을 맞게 된다. 1988년에 국민연금제도가 도입되었고 1989년 국민건 강보호제도가 도시 지역 자영자까지 확대 적용되었다. 그리고 1990년대 들어 1993년 고용보험법 제정되어 1995년 도입되었으며, 1995년 사회 보장기본법 제정되었다. 그리고 1999년 장애인 복지법 개정, 국민기초생 활보장법 제정, 장애인고용촉진 및 직업재활법 제정 등 1990년대에 들어 와 사회복지법제도의 활발한 제·개정이 있었다(이정우, 2013; 윤찬영,

1990년, 세 번째로 1997년 경제위기 이후 복지개혁 시기로 구분하고 있음.

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2000).

한국의 사회보장제도는 주요 선진 복지국가들과 비교해 볼 때 경제력 수준에 비해 도입시기가 늦다. 그 이유는 국가주도의 산업화의 논리, 즉 산업화에 필요한 재원을 우선적으로 마련하고 수출지향산업화 과정에서 저렴한 노동비용으로 인한 경쟁력 우위를 얻고자 했기 때문이다(양재진 2011, 82-83p). 하지만 IMF 경제위기 이후 다른 국면에 진입하게 된다.

한국은 1997년 IMF 경제위기를 겪게 된다. 단순히 외환부족으로 인한 일시적인 경제위기라기보다는 그 이전부터 경제적 기반이 침식되어 오다 붕괴된 구조적 문제의 발현이라고 볼 수 있다. 이것은 먼저 1990년대 초 반부터 추진되어 온 대외개방 및 자본 시장 개방과 밀접한 관련이 있는 것 으로 볼 수 있으며, 대기업 연쇄부도로 인한 국가신인도 저하에서 그 원인 을 찾을 수 있다. 더 올라가자면 권위주의 체제하에서 성장한 대기업들의 구조적 취약성과 정부의 관리 및 대책의 미흡 등 총체적인 부실로 인한 재 난이었다. IMF 경제위기로 경기가 침체되고 실업은 급증하였고 빈곤과 불평등은 심화되었다. 정부는 경제위기로 인한 사회적 위기를 극복하기 위해 복지에 대한 개혁을 실시하였고 단순한 시혜적 측면의 성격이 컸던 복지가 이제는 사회통합 및 기본적인 소득보장의 권리로서의 역할을 본격 적으로 담당하게 되었다.

제3장 한국의 사회보장제도와 고용‧복지 연계 59

〈표 3-3〉 취업 및 실업관련 지표(1991~2012)

　1991~2001 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 취업자 증감 56.4 36 22.5 61.4 56.6 43.9 36.1 -127.6 35.3 86.5 41.6 실업자 46.1 49 57.1 50.4 43 43.5 56.8 149 137.4 91.3 89.9 실업률(%) 2.4 2.5 2.9 2.5 2.1 2 2.6 7 6.3 4.1 4 청년실업자 31.4 33.3 38.3 32.4 26.3 26.4 32.2 65.5 57.4 40.2 41.3 청년실업률(%) 5.4 5.8 6.8 5.7 4.6 4.6 5.7 12.2 10.9 7.6 7.9 2002~2012 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 취업자 증감 59.7 -3 41.8 29.9 29.5 28.2 14.5 -7.2 32.3 41.5 43.7 실업자 75.2 81.8 86 88.7 82.7 78.3 76.9 88.9 92 85.5 82 실업률(%) 3.3 3.6 3.7 3.7 3.5 3.2 3.2 3.6 3.7 3.4 3.2 청년실업자 36.1 40.1 41.2 38.7 36.4 32.8 31.5 34.7 34 32 31.3 청년실업률(%) 7 8 8.3 8 7.9 7.2 7.2 8.1 8 7.6 7.5 자료: 통계청(KOSIS), 주제별 통계, 고용ㆍ노동ㆍ임금

1997년 경제위기 이후 급증하는 실업자를 위한 예산확충과 더불어 대 대적인 복지개혁이 시도되었다(박병현, 2001). 1997년 실업률은 2.6%

였지만 경기침체가 반영된 1998년은 7.0%에 달하였다. 고용율도 60.9%

에서 56.4%로 급락하였다¹⁵⁾. 경제위기 이후 대폭 늘어난 실업인구를 보 호하기 위해 고용보험 적용의 대폭적인 확대가 진행되었으며, 경제적 충 격에서 빈곤층을 보호하고 최저한의 기본적인 생계를 근로능력에 관계없 이 유지할 수 있게 지원하는 국민기초생활보장제도가 2000년에 이르러 서야 도입되었다. 이러한 경제위기의 극복노력으로 현재 사회안전망 형 태의 사회보장제도가 그 틀을 잡게 된다. 1995년 시행된 고용보험은 경 제위기 이후 3단계에 걸쳐 확대 되었는데, 적용범위를 1998년 2월에 10 인 이상의 사업장으로 확대한데 이어 4월에는 5인 이상 사업장으로 그리

15) 통계청(경제활동인구총조사, 각 연도)

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고 1998년 10월 모든 사업장으로 적용범위가 확대되었다. 산재보험 역시 2000년 1월에 모든 사업장과 업종으로 확대되어 고용관련 사회보험 사각 지대 해소가 어느 정도 실현되었다. 국민기초생활보장제도의 경우 기존의 생활보호제도가 근로능력이 있는 대상자에게는 금전적 지원을 하지 않았던 것에 비해, 최저생계비 기준과 부양의무자 기준을 충족하는 모든 대상자들 에게 복지급여를 지급하는 제도로 이전 제도에 비해 적용대상이 확대된 공공부조제도이다. 물론 근로능력 이 있는 수급자들에게는 자활사업 참 여 등 근로를 조건으로 제공되는 조건부급여가 제공되었다.

IMF 경제위기 이후 근로빈곤문제는 사회보장정책에 있어 매우 중요한 위치를 차지하게 된다. 경제위기 이후 취약해진 저소득층의 소득기반은 경기침체와 탈산업화 등의 내부적 상황과 그리고 글로벌 금융위기 등 외 부적 충격 등으로 인해 쉽게 붕괴될 가능성이 높다. 최근 들어 빈곤 및 소 득분배 상태가 개선된 것으로 보이지만 청년실업문제, 저임금근로자의 확대, 정규직과 비정규직간의 격차 등은 이미 심각한 사회문제로 고착되 고 있는 상황이다. 이러한 상황을 극복하기 위해 여러 정책들이 제안되고 시행되고 있지만, 고용과 직결된 근로빈곤이라는 특성으로 인해 올바른 정부정책은 물론 경기 상황과도 밀접한 관련이 있어 단기적 차원의 해결 은 어려운 상황이며, 장기적 차원에서 국가 성장전략 및 복지전략이 조화

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