농촌 및 낙후지역 개발사업의 추진 실태와 통합적 추진모형 구축

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(1)C2008-30 | 2008. 10.. 농촌 및 낙후지역 개발사업의 추진 실태와 통합적 추진모형 구축. 송 미 령 김 광 선 권 인 혜. 연 구 위 원 전문연구원 연. 구. 원.

(2) 연구 담당 송미령 김광선 권인혜. 연구위원 전문연구원 연구원. 연구 총괄, 제1장, 제2장, 제6장 집필 제4장, 제5장 집필 제3장 집필.

(3) 머 리 말. 농촌 및 낙후지역 개발사업의 소규모 분산 추진이나 유사․중복성 등에 대 한 비판적 논의가 상당히 많다. 그러나 그러한 비판이 어느 정도 사실인지, 그 것이 정말로 문제가 되는지, 어떠한 점을 개선해야 하는지 등에 대해서 본격적 으로 이루어진 연구는 그리 많지 않다. 본 연구는 농촌 및 낙후지역 개발사업의 추진 실태를 파악하고 통합적 추진 모형을 구축하기 위한 목적으로 경제인문사회연구회 협동연구로 기획한 것이 다. 2년에 걸쳐 수행하는 과제로서 올해 2008년 제1차년도에는 통합적 정책 추 진 모형을 구축하기 위한 실태 파악과 정책 과제 도출에 중점을 두었다. 연구 목적 달성을 위해서 우리나라 농촌 및 낙후지역 개발사업의 현황과 추 진 실태를 문헌 및 사례지역 조사를 통해서 구체적으로 분석하고 정책의 통합 적 추진모형 구축을 위한 정책 과제를 도출하는 데 주력하였다. 또한 선진국 농촌 및 낙후지역 개발사업의 통합적 추진 사례를 분석한 내용도 포함하였다. 내년도 연구 수행에 필요한 사실 확인과 과제 도출에 주력하였던 제1차년도 연구는 중간 단계임에도 불구하고 상당히 유용한 정보를 많이 담고 있다. 특히 이 연구를 수행하는 과정에서 중앙정부 관련 부처 공무원 및 사례지역 시․도, 시․군 공무원을 대상으로 여러 차례 인터뷰를 추진하고 전문가들과의 자문회 의도 수시로 개최함으로써 상당한 공감대도 형성되었다. 모쪼록 이 연구가 농촌 및 낙후지역 개발사업의 통합적 추진을 위한 합리적 모형을 발굴함으로써 중앙과 지방의 정책 담당자들에게 유용한 정책적 시사점 을 제공할 수 있기를 기대한다. 짧은 기간에 알찬 연구를 추진한 연구진의 노 고를 치하하며, 협동연구의 기회를 제공한 경제인문사회연구회와 총괄 연구기 관인 국토연구원 연구진에게 감사를 드린다. 2008. 10. 한국농촌경제연구원장 오 세 익.

(4) i. 요. 약. 연구의 목적과 방법 이 연구는 농촌 및 낙후지역 개발정책의 추진 실태를 살펴보고 통합적 추진 모형을 구축하기 위한 정책 과제를 도출하는 것을 주요 목적으로 한다. 보다 구체적으로는 ① 우리나라 농촌 및 낙후지역 개발사업의 현황과 추진 실태를 현장 중심으로 분석하고, ② 선진국의 농촌 및 낙후지역 개발정책의 통합적 추 진 사례 분석을 통해 시사점을 도출하며, ③ 정책의 통합적 추진모형을 구축하 기 위한 정책 과제를 도출하는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위해 문헌연구의 일환으로 ｢농림어업인 삶의 질 향 상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법｣ 시행계획 상의 사업들과 ‘균형 발전특별회계’ 상의 일부 사업들을 중심으로 농촌 및 낙후지역 개발사업의 인 벤토리를 구성하고 이들 사업의 실태를 다차원적인 접근에 의해 분석하였다. 문헌연구를 통해 도출한 분석과제를 사례연구를 통해 실증해야 할 연구의제 (Research Question: 이하 ‘RQ’)로 구성한 후 이를 검증하기 위해 사례지역을 대상으로 심층조사를 실시하였고 140개 시ㆍ군 공무원들을 대상으로 설문조사 도 병행하였다. 이 밖에 사례지역에 대한 정보와 지역개발사업 추진 실태에 대 한 통계수치 등을 구득하기 위해 해당 지방자치단체에서 발간하는 다양한 문 헌들을 참고하였다.. 농촌 및 낙후지역 개발사업의 현황과 문제점 농촌지역에서 시행되는 지역개발사업들은 매우 다양하다. 이 연구에서는 ｢농 림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법｣에 포함된 4가지 정책 영역 중 농산어촌 복지기반 확충과 농산어촌 교육여건 부문을 제외.

(5) ii 한, ① 농산어촌 지역개발 촉진 부문 ② 농산어촌형 복합산업 활성화 부문의 사업들을 분석 대상 사업으로 포함하였다. 더불어 이들과 근친성이 높은 ‘접경 지역지원사업’, ‘개발촉진지구지원사업’, ‘살기좋은지역만들기사업’ 등 ③ 균특 회계에 속한 3개 사업을 분석 대상으로 삼아 53개 정책 사업의 인벤토리를 구성 하였다. 이들 사업에 대한 다차원적인 인벤토리 분석 결과, 농촌 및 낙후지역 개발사 업 추진의 몇 가지 문제점을 파악하였다. 농촌과 낙후지역 구분의 모호성, 단위 사업에 대한 근거 법률의 다양성, 사업 추진 실태의 다기성(多岐性), 중앙정부 주도의 사업 추진으로 인한 지방의 자율성 제약, 일부 사업의 유사성 및 중복 성, 하드웨어적 사업 중심의 사업 추진 등을 주요 문제로 지적하였다.. 농촌 및 낙후지역 개발사업 현장 적용과정 분석 농촌 및 낙후지역 개발사업에 대한 인벤토리 분석을 통해 도출한 문제점과 기존 논의들이 지적하고 있는 문제점을 종합하여 사례지역에서 심층면접조사 및 설문조사를 통해 실증해야 할 여섯 가지 RQ를 구성하였다. 그 내용은 지방 자치단체의 중ㆍ장기 종합발전계획의 수립 및 단위사업들과의 연계 여부, 단위 사업들 간의 중복성, 소규모 분산 추진에 의한 지역개발사업 효과의 저하 여부, 지방자치단체의 자율성과 창의성 발휘 정도, 사업 간 연계 추진을 위한 지방자 치단체 내의 조정기능 여부, 사업 추진 과정이나 성과에 대한 모니터링 및 평 가ㆍ환류체계의 작동 여부 등과 관련된다. 각 RQ를 중심으로 농촌 및 낙후지역 개발사업의 현장 적용과정 실태를 분석 한 결과를 다음과 같이 요약할 수 있다. 첫째, 많은 지방자치단체들이 구체적인 정책목표나 중ㆍ장기적인 종합발전계획을 수립하고 있지 못하며, 이로 인해 지 역개발 단위사업들의 추진이 개별 사업들의 나열에 불과한 측면이 있다. 두 번 째, 지역개발사업의 중복성 문제와 관련해서 많은 지방자치단체들은 다수 사업 을 특정 지역에 집중적으로 시행하는 것이 나름대로 필요하다는 인식을 갖고 있다. 세 번째, 특히 정주기반확충과 관련된 사업들의 소규모 분산투자에 대한.

(6) iii 문제는 주민숙원사업을 통해 개별 주민들의 불편을 덜어주어야 한다는 현실적 측면에서 지방자치단체의 입장에서도 명확히 선을 긋기 곤란한 측면이 있다. 네 번째, 지방자치단체의 사업추진 시 자율성과 창의성의 확보, 그리고 이를 가 능하게 하는 지역의 기획역량 증대가 필요하다. 다섯째, 대부분의 지방자치단 체에서는 지역개발사업 추진과정에 대한 모니터링체계나 평가체계를 갖추지 못하고 있다. 끝으로 여섯째, 낙후지역 개발사업은 일반 농촌지역 개발사업과 지원내용에 있어서 거의 차이가 없다.. 농촌 및 낙후지역 개발정책의 통합적 추진모형 구축을 위한 정책 과제 농촌 지역개발정책의 통합적 추진 모형을 구축하기 위한 정책의 방향은 다 음의 몇 가지로 제시될 수 있다. 첫째, 지역별 여건에 맞춘 차별적인 특성화 발 전전략을 지향해야 한다. 둘째, 지방의 창의적이고 자율적인 정책 기획과 집행 이 보장되어야 한다. 셋째, 지역개발사업의 효율성 제고를 위해서는 지역의 정 주체계를 고려한 광역적 접근 및 도농통합적 연계를 도모해야 한다. 넷째, 단위 사업별 보조보다는 포괄적 재정투자를 지향해야 한다. 다섯째, 계획제도를 통 한 지방의 자율적 정책 기획 및 실행, 평가체계를 구축해야 한다. 여섯째, 정책 의 내용이 하드웨어 공급 위주에서 벗어나 다부문적 주제를 포괄할 수 있도록 안내해야 한다. 이러한 정책 방향을 실현하기 위한 정책 과제로는 첫째, 견고한 정책 목표 설정이 필요하다. 둘째, 지방 사무가 재정의되는 한편, 단위사업 접근 방식이 지양되어야 한다. 셋째, 정책 대상지역의 공간적 범위를 명확히 해야 한다. 넷 째, 구속력 있는 농촌지역계획을 수립하도록 이를 제도화해야 한다. 다섯째, 관 련 법의 개편이 요구된다. 여섯째, 성과관리형 평가체계의 구축이 필요하다. 일 곱째, 농촌지역계획의 수립 및 성과관리형 평가체계 구축이 가능하려면 지역통 계 기반이 확충되어야 한다. 끝으로 가장 중요한 것으로서 지역주체의 확립과 역량 강화가 필요하다..

(7) iv ABSTRACT. A Study on actual condition of development programs for rural and underdeveloped regions and settlement of an integrated pursuing model. The purpose of this study is to draw subjects in rural policies to settle an integrated pursuing model of various development programs for rural and underdeveloped regions. This study largely consists of three parts, which are (ⅰ) to make an analysis of actual condition in pursuing development programs for rural and underdeveloped regions, (ⅱ) to draw implications through the examples of foreign countries that have experiences of trying their own integrated pursuing models, and (ⅲ) to draw policy subjects to develop a Korean integrated program-pursuing model. For the analysis of actual condition, we take two steps. The first step is to analyze the present pursuing condition of development programs with government documents. In this process, the inventory of programs for rural and underdeveloped regions are operationally defined as programs from "Plans for Improving Quality of Life of People in Rural Regions" and a part of programs from the "Special Accounts for Balanced Development of Country. The second step is to verify six research questions inferred from the first-step analysis on the spot of projects. The research questions are demonstrated by means of focus group interviews and surveys which questioned the concerning bodies about the promoting state of the programs at the local government level and their opinions. Finally, this study suggests eight policy subjects on the basis of policy directions derived from the two-step analysis of actual condition. The proposed policy subjects are as follows: First, establishment of definite policy goals should be preceded. Second, it is necessary that the role of local government be rebuild up and the existing way of one-unit-based program should be avoided. Third, spatial boundaries for application of rural policies should be clearly defined. Fourth, establishment of Rural Area Plan which have binding power over the region should be institutionalized. Fifth, it is required to reorganize various laws concerning rural development programs. Sixth, evaluation system for performance management is needed. Seventh,.

(8) v construction of the basis of regional statistics should be proceeded in order that it can be possible to establish Rural Area Plan and to settle an evaluation system for performance management. Lastly, the most important thing is that regional bodies such as local government officials, experts and residents of the region are required to enhance their capability and positively participate in development programs. Researchers: Song, Mi-Ryung, Kim, Kwang-Sun and Kwon, In-Hye Research period: 2008. 3. - 2008. 10. E-mail address: mrsong@krei.re.kr.

(9) vii. 차. 례. 제1장 연구의 개요 1. 연구의 배경과 목적 ····················································································· 1 2. 연구의 범위와 방법 ····················································································· 4 제2장 선행연구 검토 및 분석의 틀 1. 선행연구 검토 ····························································································· 11 2. 연구의 분석 틀 ·························································································· 17 제3장 농촌 및 낙후지역 개발사업의 현황과 과제 1. 농촌 및 낙후지역 범위 ·············································································· 20 2. 삶의질특별법상 농촌 및 낙후지역 개발사업 ·········································· 30 3. 농촌 및 낙후지역 개발사업의 현황과 특징 ············································ 39 4. 농촌 및 낙후지역 개발사업의 문제점 ····················································· 70 제4장 농촌 및 낙후지역 개발사업의 현장 적용과정 분석 1. 분석의 개요 ································································································· 79 2. 농촌 지역개발사업 현장적용 실태 ··························································· 87 3. 낙후지역 개발사업 현장적용 실태 ························································· 117 4. 농촌 및 낙후지역 개발사업 현장적용에 대한 평가와 시사점 ············ 122 제5장 선진국의 통합적 농촌 지역개발사업 추진체계 사례와 시사점 1. 선진국의 최근 농촌 지역개발정책 방향 ················································ 128 2. 주요 선진국의 통합적 농촌 지역개발사업 추진체계 사례 ················· 131 3. 선진국 사례의 시사점 ·············································································· 157.

(10) viii 제6장 농촌 및 낙후지역 개발정책의 통합적 추진모형 구축을 위한 정책 과제 1. 농촌 및 낙후지역 개발정책의 통합적 추진모형 ·································· 161 2. 농촌 및 낙후지역 개발정책의 통합적 추진 방향과 과제 ··················· 169 부록: 농촌 및 낙후지역 개발사업 인벤토리 ················································· 177 참고 문헌 ··········································································································· 199.

(11) ix. 표 차 례. 제2장 표 2- 1. 선행연구에 제시된 농촌 및 낙후지역 개발사업의 문제 ············ 12 제3장 표 3- 1. 개발대상도서지역 ············································································ 23 표 3- 2. 접경지역 ··························································································· 25 표 3- 3. 개발촉진지구 ··················································································· 27 표 3- 4. 삶의질특별법 시행계획상 지역개발촉진부문 사업 현황 ············ 35 표 3- 5. 삶의질특별법 시행계획상 복합산업활성화부문 사업 현황 ········ 37 표 3- 6. 농촌 및 낙후지역 개발사업 인벤토리 ·········································· 41 표 3- 7. 주관 부처별 사업 현황: 인벤토리(Ⅰ) ·········································· 44 표 3- 8. 주관 부처별 사업 현황: 인벤토리(Ⅱ) ·········································· 45 표 3- 9. 사업 부문별 부처의 담당 비중: 인벤토리(Ⅱ) ····························· 47 표 3-10. 공간 범위의 구분 기준 ·································································· 48 표 3-11. 공간 범위별 사업 현황 ·································································· 49 표 3-12. 추진 방식별 사업 현황 ·································································· 52 표 3-13. 소프트웨어 사업 및 연구사업 현황: 인벤토리(Ⅰ) ····················· 53 표 3-14. 사업 부문에 따른 소프트웨어 사업: 인벤토리(Ⅱ) ····················· 54 표 3-15. 사업 부문별 예산 규모 현황: 인벤토리(Ⅱ) ································· 55 표 3-16. 공간 범위 및 사업 부문에 따른 농촌 및 낙후지역 개발사업 ·· 57 표 3-17. 문화ㆍ예술ㆍ복지서비스 확충사업의 비교 ·································· 61 표 3-18. 관광(체험ㆍ휴양)기반 구축 부문 사업의 비교 ···························· 62 표 3-19. 마을ㆍ생활권 종합개발 부문 사업의 비교 ·································· 64.

(12) x 제4장 표 4- 1. 사례지역의 선정 ·············································································· 85 표 4- 2. 사례지역의 마을단위 이상 지역종합개발사업 추진 현황 ·········· 88 표 4- 3. 사례지역의 낙후지역 개발사업 추진 현황 ·································· 89 표 4- 4. 사례지역의 지역개발사업 추진 현황 ············································ 90 표 4- 5. 사례지역의 기초 및 광역자치단체 지역개발사업 현황 ············ 91 표 4- 6. 달성하고자 하는 구체적인 목표 또는 공유된 목표의 유무 ······ 93 표 4- 7. 지역개발사업의 공간적 집중문제에 대한 지방자치단체의 인식 · 95 표 4- 8. 진안군 능길권역의 지역개발사업 추진 현황 ······························· 96 표 4- 9. 소규모 분산투자에 대한 지방자치단체 공무원의 인식 ············ 102 표 4-10. 진안군 오지종합개발 사업계획 세부내역 ··································· 103 표 4-11. 진안군 성수면 농촌정주기반확충 사업계획 세부내역 ·············· 105 표 4-12. 지역개발사업 추진시 지방자치단체의 자율성과 창의성 발휘 정도 · 106 표 4-13. 개별 사업들 간 연계추진을 위한 시ㆍ군별 방안 ····················· 110 표 4-14. 화천군 접경지역지원사업 추진 현황 ·········································· 118 표 4-15. 보령시 제3차 도서종합개발사업의 부문별 투자계획 ················ 119 표 4-16. 보령시 개발촉진지구사업 연차별 예산계획 ······························· 120 표 4-17. 낙후지역 개발사업과 일반 농촌 지역개발사업의 비교 ············ 121 표 4-18. 부처 간 유사사업 조정에 대한 정책 수요 ································· 125 제5장 표 5- 1. 새로운 농촌정책 패러다임 ··························································· 129 표 5- 2. 단계별 LEADER 프로그램의 특징과 성과 ································· 134 표 5- 3. 일본 정책군 사업 현황 ································································· 148 표 5- 4. 지역재생사업의 지방자치단체별 추진 현황 ······························· 156 표 5- 5. 지역재생사업의 주체별 추진 현황 ·············································· 157.

(13) xi 제6장 표 6- 1. 농촌 및 낙후지역 개발정책의 새로운 방향 ······························· 170.

(14) xii. 그 림 차 례. 제1장 그림 1- 1. 농촌 지역개발정책의 변화 추세 ·················································· 2 그림 1- 2. 농촌 지역개발정책 사업의 시기별 진전과 현황 ························ 2 그림 1- 3. 균특회계 사업과 삶의질특별법 사업의 관계 ····························· 5 그림 1- 4. 농정 대상 중 농촌 및 낙후지역 개발사업의 범위 ···················· 6 그림 1- 5. ‘삶의질특별법 시행계획’의 재원 구조(투융자계획 기준) ········· 8 그림 1- 6. 연구의 흐름도 ·············································································· 10 제2장 그림 2- 1. 정책 통합의 위상 ········································································· 17 그림 2- 2. 연구의 분석 틀 ············································································ 19 제3장 그림 3- 1. 접경지역의 범위 ·········································································· 25 그림 3- 2. 낙후지역 유형별 지역 분포 ························································ 28 그림 3- 3. 농촌과 낙후지역 간의 관계 ························································ 29 그림 3- 4. 농촌 및 낙후지역개발 관련법률 간의 관계 ····························· 33 그림 3- 5. 사업 인벤토리 구성 및 분석의 흐름 ········································ 40 그림 3- 6. 공간 범위에 따른 정주여건 개선 부문 사업 ··························· 59 그림 3- 7. 공간 범위에 따른 소득기반 확충 부문 사업 ··························· 63 그림 3- 8. 공간 범위에 따른 마을ㆍ생활권 종합개발 부문 사업 ············ 65 그림 3- 9. 마을부터 읍ㆍ면 범위의 마을(권) 사업 ···································· 67 그림 3-10. 공간 범위 및 사업부문에 따른 유사ㆍ중복적 사업 추진 현황 ··· 69 그림 3-11. 농촌 및 낙후지역 개발사업의 추진 양상 ································· 75.

(15) xiii 제4장 그림 4- 1. 사례지역 조사 및 분석의 흐름 ·················································· 83 그림 4- 2. 진안군의 마을(권역) 단위 사업 추진 현황 ···························· 100 그림 4- 3. 제주특별자치도의 마을(권역) 단위 사업 추진 현황 ············· 101 그림 4- 4. 진안군의 지역개발사업 단계별 추진모형 ······························· 107 그림 4- 5. 진안군 지역개발사업 추진조직 ················································ 111 그림 4- 6. 서천군 지역개발사업 추진조직 ················································ 112 그림 4- 7. 진안군 마을 간사의 주요 역할 ················································ 116 제5장 그림 5- 1. 농촌정책 접근방법의 매트릭스 ················································ 130 그림 5- 2. LEADER 프로그램의 추진구조 ··············································· 136 그림 5- 3. LAG(지역활동그룹)의 구조와 파트너십 ································· 138 그림 5- 4. 영국(잉글랜드)의 지역개발정책 추진기구 ······························ 140 그림 5- 5. SFF 포괄 예산사업 추진체계 ··················································· 143 그림 5- 6. 정책군 사업 추진체계 사례 ······················································ 149 그림 5- 7. 지역재생제도의 주요 지원 내용 ·············································· 154 그림 5- 8. 지역재생제도의 사업지정 및 운영시스템 ······························· 155 제6장 그림 6- 1. 농촌 및 낙후지역 정책의 통합적 추진모형 개념도 ·············· 166 그림 6- 2. 균특회계 농촌 및 낙후지역 개발사업의 통폐합 단계 ·········· 172.

(16) 1. 제. 1. 장. 연구의 개요. 1. 연구의 배경과 목적. 우리나라 농촌지역은 대내외적으로 위기적 상황을 맞고 있다. 이는 농촌지역 의 주요한 산업이라고 할 수 있는 농업의 구조 변화에 기인한다. 농촌지역 내 부적으로는 지속적인 인구감소와 고령화, 농업경영의 수익성 저하, 농업 이외 산업적 기반의 취약 등으로 농촌사회가 점점 활력을 잃어가고 있다고 평가된 다. 또한 대외적으로 DDA 협상과 FTA 등에 의한 농산물시장 개방의 가속화로 인해 국내 농업 부문은 점점 더 경쟁력을 상실해가고 있는 것이 일반적인 상황 이다. 그러나 이러한 대내외적인 위기 상황과는 달리 농촌공간이나 농촌지역 자체에 대한 국민들의 다원적 가치 부여와 이에 따라 발생하는 농촌의 발전 기 회들이 새롭게 모색되고 있다. 농촌지역의 위기 해소와 새로운 발전 기회의 실현을 위해 그동안 다양한 농 촌 지역개발정책이 기획․실행되었으며, 지역개발정책은 변화를 거듭하며 진 화해 왔다. 우리나라의 농촌 지역개발정책은 1950~60년대의 지역사회개발사업 을 시작으로 반세기 이상 지속되어 왔다. 2000년 이전의 농촌 지역개발정책은 주로 경제적 효율성을 중시하는 가운데 농업의 생산성 증대를 위한 물리적 기 반시설 조성과 도시적 편리성의 확보가 주요 목표였다. 그러나 2000년 이후 농.

(17) 2 촌 지역개발정책의 중요한 의제는 생태, 환경, 지역문화, 그린투어리즘 등에 집 중되는 가운데, 정책 목표 또한 친환경성, 소득 증대, 지역 활성화, 그린투어리 즘 활성화 등으로 다변화되어 왔다. 그림 1-1. 농촌 지역개발정책의 변화 추세. 그림 1-2. 농촌 지역개발정책 사업의 시기별 진전과 현황 주체 역량 강화. 지역사회 개발사업. 지도사업 신활력사업 새마을운동. 농촌 경관 환경 보전. 자연생태우수마을 아름다운마을숲조성 경관보전직불제. 농어촌부업단지육성사업 농공단지개발. 경제적 기회 증진. 농어촌특산단지개발사업 지역특화사업 농어촌휴양단지 관광농원조성사업 농어촌민박사업. 지역사회 개발사업. 생활 환경 정비. 소도읍육성사업. 지도사업 정주권개발사업. 산촌개발사업 정보화시범마을. 새마을운동 도서개발사업 오지개발사업 취락구조개선사업. 기초환경개선. 신 활 력 사 업 녹색농촌체험마을 전통테마마을 어촌체험마을. 소득원개발. 농촌마을종합개발. 농어촌주거환경개선사업. 면단위개발 부처별분산개발. 균형발전 지향.

(18) 3 농촌 지역개발정책의 단위사업 개수나 투입되는 예산은 지속적으로 증가해 온 반면에 농촌 지역개발정책이 포괄하는 사업의 내용이나 공간적 범위는 그 다지 확장되지 못하였다. 가령, 사업의 내용 측면에서 주체의 역량 강화나 농촌 지역의 경관 및 환경 보전 등에 관한 것들은 최근에서야 그 중요성이 인식되기 시작하였다. 또한 사업이 다루는 공간적 범위에서도 1980년대에 군 단위 지역 종합개발 등이 논의된 데 반해 최근의 실질적인 정책 사업은 읍․면 단위, 마 을 단위에서 활발히 이루어져 왔다. 그렇기 때문에 농촌 지역개발정책이 마치 읍․면이나 마을 단위의 생활환경 정비를 추진하는 정도의 사업 내용을 다루 는 정책으로 폄하되는 것도 사실이다. 그러다 보니 농촌 지역개발정책의 문제 점으로 항상 거론되는 것이 엇비슷한 사업들이 소규모 지역에서 중복적으로 추진되는 것으로 초점이 맞추어지곤 하였다. 농촌지역이 당면한 대내외의 위기적 상황을 해소하고 시대적 변화에 따라 다 양성을 가지게 된 농촌 지역개발의 이슈를 수용하여 보다 효과적인 정책을 추진 하기 위한 목적으로 지난 참여정부에서는 2004년 ｢농업ㆍ농촌종합대책｣을 수 립하고 2013년까지 총 119조 원을 투입하는 중장기 투융자계획을 마련한 바 있다. 또한 그간 다변화된 농촌 지역개발사업을 중심으로 2004년 제정․공포된 ｢농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 촉진에 관한 특별법｣(이하 ‘삶 의질특별법’)과 ｢국가균형발전특별법｣(이하 ‘균특법’)에 따라 ‘농림어업인 삶의 질 향상 및 농산어촌 지역개발 기본계획’(이하 ‘삶의질향상 기본계획’)과 같은 중장기 개발계획, ‘균형발전특별회계’와 같은 새로운 재정 운영 시스템을 시도 하는 등의 체계화를 위한 변화를 끊임없이 모색하여 왔다. 그럼에도 불구하고 낙후지역을 포함하는 농촌 지역개발사업에 대한 비판과 통합적․체계적 정책 추진의 필요성은 지속적으로 제기되어 왔다. 계획과 예 산지원의 분리, 부처들의 이기주의, 지방의 역량 미흡 등과 같이 산재한 여러 가지 문제로 농촌 지역개발사업의 체계화 필요성이 잔존하고 있다. 특히 10여 개 이상의 중앙행정기관에서 각기 소관별로 개별 단위사업을 계획․추진하면 서 지역단위에서는 사업들 간 연계와 통합적 접근 부족, 행정력 및 국가재정 의 낭비, 중복투자 및 과잉․과소 투자, 소규모 재정사업의 분산 추진에 따른.

(19) 4 효과성 미흡 등의 문제가 발생할 수 있다. 따라서 농촌 지역개발의 효과성과 효율성을 높이고 농촌지역의 경쟁력 및 농촌 주민의 삶의 질 향상을 위해서는 다양한 농촌 지역개발사업들 간 통합적 추진체계를 구축하는 것이 필요하다 고 할 수 있다. 이러한 배경 하에, 본 연구에서는 농촌 및 낙후지역 개발사업의 추진 실태를 현장을 중심으로 살펴보고 통합적 추진모형을 구축하기 위한 정책 과제를 도 출하는 것을 주요 목적으로 추진하고자 한다. 이를 위해 첫째, 우리나라 농촌 및 낙후지역 개발사업의 현황과 추진 실태를 문헌 및 사례지역 조사를 통해서 분석하고, 둘째, 선진국의 농촌 및 낙후지역 개발사업의 통합적 추진 사례 분석 을 통해 시사점을 도출하며, 셋째, 정책의 통합적 추진모형을 구축하기 위한 정 책 과제를 도출하는 순서로 연구를 진행한다. 단, 이 연구는 2년에 걸쳐 기획된 과제로서 제1차년도에는 정책 과제를 도출하되 제2차년도에는 구체적인 정책 방안을 모색한다.. 2. 연구의 범위와 방법. 이 연구에서 분석 대상으로 삼는 농촌 및 낙후지역 개발사업은 ｢삶의질특별 법｣상의 일부 사업에 초점을 맞춘다. 현재 우리나라 농촌 및 낙후지역 개발사 업은 10여 개 이상의 중앙행정기관에서 계획을 수립․추진하는 가운데, 개별 단위사업들 또한 서로 다른 개별법에 근거를 두고 있기 때문에 매우 복잡․다 기한 상태이다. 농촌 및 낙후지역에 영향을 미치는 사업은 경우에 따라 다양하 게 범위 설정을 할 수 있다. 가령, 균특회계 지역개발계정에 속한 사업은 210개 에 이르고 ｢삶의질특별법｣에 속하는 사업은 지역개발과 복합산업 분야에만 한 정해도 105개에 이른다. 그러나 농촌 및 낙후지역의 개발을 위해 핵심적인 사 업들을 중심으로 연구를 진행하는 것이 바람직하다는 취지 하에 그 범위를 다 음과 같이 한정하였다..

(20) 5 그림 1-3. 균특회계 사업과 삶의질특별법 사업의 관계 개발촉진지구지원(국토부) 접경지역지원(행안부) 급수취약지역식수원개발(환경부) 목재이용가공지원(산림청) 수산물가공산업육성(농식품부) 수산자원서식지조성(농식품부) 지역특성화문화산업육성(문화부) 지역산업마케팅지원(지경부) 중소유통공공도매물류센터건립(지경부) 재래시장시설현대화(중기청) 지역신용보증재단보조(중기청) 농촌지도기반조성(농진청) 지역산업진흥 정책군 내 농업진흥 부문 사업 국토․환경관리 정책군 문화관광육성 정책군 기타전략사업. 균특회계 지역개발계정(210개사업). 삶의질향상 시행계획(105개사업). 주: 굵은 글씨는 균특사업이나 타계정 사업. 농촌지역개발전문인력(농식품부) 농산어촌주거환경개선(농식품부) 환경친화적농촌주거환경모델(농진청) 면단위생활용수개발(환경부) 마을단위생활용수개발(농식품부) 면단위하수도정비(환경부) 소하천정비사업(방재청) 농어촌폐기물종합처리시설설치(환경부) 농촌폐비닐수거비지원(농식품부) 해양폐기물정화및쓰레기수거(농식품부) 해수욕장주변정비및시설개선(농식품부) 농어촌도로정비(행안부) 교통서비스강화(국토부) 국고여객선건조(농식품부) 내항여객선운임보조(농식품부) 면소재지활력증진사업(농식품부) 마을단위생활체육시설(문화부) 지방문화원문화체험프로그램(문화부) 지방테마과학관건립지원(교육부) 산림박물관건립(산림청) 농어촌복합체육시설(문화부) 정보화마을조성(행안부) 농업경영체정보시스템구축(농식품부) 디지털어촌구축사업(농식품부) 농업인정보화교육(농식품부) 농어업관련정보제공확대(농식품부) 향토자원의조사발굴및DB구축(농진청) 향토음식자원화사업(농진청) 농어업인고용촉진훈련(노동부) 문화역사마을조성(문화부) 어촌관광활성화사업(농식품부) 어촌관광지원센터설치, 운영(농식품부) 해양관광자원개발(농식품부) 도농교류페스티벌(농식품부) 농촌체험교육농장시범(농진청) 경관보전직불제(농식품부) 향토문화관광축제육성(문화부) 농산어촌형경관주택발굴보급(농식품부) 조건불리지역직접지불제도(농식품부) 1사1촌운동(농식품부) 도농교류활성화(농식품부) 도시민농촌생활지원(농식품부) 등.

(21) 6 그림 1-4. 농정 대상 중 농촌 및 낙후지역 개발사업의 범위 ▪ 농지제도. 개편 개편 ▪ 전문경영체 육성 ▪ 친환경농업 확산 ▪ 안전관리 강화 ▪ 농산물 유통혁신 ▪ 기술개발 ▪ 수출농업․소비촉진 ▪ 식품산업 육성 ▪ 직불제 확충 ▪ 재해보험 강화 ▪ 경영회생 지원 ▪ 양정제도. 삶의 질 향상 5개년 (’05~’09) 기본계획. 2005년 ｢삶의질특별법｣이 공포됨으로써 우리나라 농정에서 농촌정책의 영역 은 보다 분명해졌다고 볼 수 있다. 우리나라 농정 시책은 2004년에 발표된 ｢농 업․농촌종합대책｣과 함께 ｢삶의질특별법｣에 의한 시책들을 아울러 <그림 1-4> 와 같이 농업정책, 소득정책, 농촌정책으로 3분할 수 있다. 이 중 농촌 지역개발 정책은 ｢삶의질특별법｣에 의해 ‘삶의질향상 기본계획’ 및 ‘삶의질향상 실행계 획’으로 구체화되었다. 이 계획에서는 농촌 지역개발정책을 ‘복지기반확충’, ‘교 육여건개선’, ‘농촌지역개발’, ‘복합산업활성화’ 부문으로 구분하고 있다. 특히 본 연구의 대상이 되는 농촌 및 낙후지역 개발사업은 ‘삶의질향상 기본 계획’의 4개 부문 중 ‘농촌지역개발’과 ‘복합산업활성화’ 부문에 밀접히 관련되 므로 그에 한정한다.1 이 두 부문은 그간 각 소관 부처에서 개별적으로 시행해오 던 여러 가지 농촌 및 낙후지역 대상 단위사업들을 망라하여 포함하고 있다..

(22) 7 우선, 농촌 및 낙후지역 개발사업이라고 할 수 있는 사업들의 추진주체별, 목 적별, 성격별, 대상지역별, 사업내용별로 나타나는 특성이 무엇이고 비효율성 이 왜 나타나는지를 다루어야 한다. 이를 통해 사업의 통합적 추진모형 발굴의 타당성이 입증될 수 있을 것이다. 또한, 농촌 및 낙후지역 개발사업의 추진시에 동원되는 재정 운영구조 또한 연구 대상으로 포함할 필요가 있으며 그 범위는 <그림 1-5>와 같다. 국비의 경 우 주로 농특세와 균특회계가 핵심이다. 이 두 가지 재원은 국비의 70.3%를 차 지하며, 농촌 및 낙후지역 개발사업 재원의 75.4%를 차지한다. 그러나 국비 재 원은 개별 사업들의 소관부처들로부터 모아진 것으로 본 연구에서는 개별 사 업들 간 또는 소관 부처가 다른 사업들 간 예산전용 등과 관련하여 지방의 재 정 운영 실태에 대한 분석을 일부 포함하고자 한다. 끝으로 정책사업의 계획단계, 실행단계, 사후관리단계 등 정책의 추진 단계 별로 사업 추진 실태를 분석하고자 한다. 주요 행위주체들 간의 수평적, 수직적 협력체계 작동 실태(중앙행정기관, 광역 지자체, 기초 지자체, 읍․면 및 마을 주민과 관련 조직, 지방대학 및 전문가 조직, 시민단체 등), 시․도 - 시․군 읍․면 - 마을 등 상이한 공간 수준에 따른 개별 사업의 추진 실태를 계획 수 립, 집행, 사후 평가 등의 세 단계로 나누어 살펴볼 수 있다.. 1. 기존 연구에서는 연구 대상 사업의 범위를 ‘농업ㆍ농촌종합대책’, ‘농림사업실시요 령’, ‘삶의 질 향상 기본계획’, ‘국가균형발전특별회계’ 상의 농촌지역개발 및 생활 환경개선사업, 농외소득원개발사업, 복합산업화 관련 사업 등을 총 망라하고 있다. 그러나 이들 사업들은 농업ㆍ농촌종합대책에 의한 농업정책, 소득정책, 농촌정책 중 농촌정책보다는 농업정책이나 소득정책에 더 가까운 내용들을 다수 포함하고 있다..

(23) 8 그림 1-5. ‘삶의질특별법 시행계획’의 재원 구조(투융자계획 기준). 지방비. 기타 (자부담. 119조 관련 사업 (61.7%) 119조 외 사업 (38.3%) 농특세. 균특. 기타 회계. 기금 등. 부처별 재원(투융자계획). 국비 농림부 행자부 교육인적자원부 문광부 해수부 과기부 정통부 보건복지부 환경부 여성가족부 노동부 건교부 소방방재청 농촌진흥청 산림청. 주: 119조 관련 사업과 그 외 사업의 재원 비중은 2007년 투융자계획 기준임.. 이러한 범위 하에 연구의 주요 내용은 크게 다섯 가지로 구성된다. 첫째, 농 촌 및 낙후지역 개발사업의 문제점이나 개선방안에 대해 다루었던 주요 선행 연구들을 검토하는 것이다. 이를 통해 공통된 문제 지적 사항을 확인함으로써 연구의 분석틀을 구성하는 데 활용한다. 둘째, 관련 법과 계획을 중심으로 농촌 및 낙후지역 개발사업의 특징과 문제점 을 도출하는 것이다. 농촌 및 낙후지역 개발사업의 추진 주체, 목적, 성격, 대상 공간, 사업 내용, 추진 방식 등에 어떠한 특징이 있는지를 분석한다. 특히 분석틀 에서 가정으로 삼고 있는 바가 어느 정도 사실인지를 파악하는 데 주력한다. 셋째, 법과 계획만으로는 파악하기 어려운 농촌 및 낙후지역 개발사업의 현장 적용 실태를 분석한다. 사례지역을 중심으로 혹은 특정 사업군을 중심으로 분석 틀이나 법과 계획 내용 분석에서 확인했던 내용을 검증하는 방식이 될 것이다. 넷째, 우리보다 앞선 선진국들의 농촌 및 낙후지역 정책 사례를 파악하여 시 사점을 도출한다. 특히 정책의 통합적 추진모형을 도출하는 데 참고가 될 만한.

(24) 9 정책 사례를 위주로 한다. 다섯째, 현황 분석의 내용과 선진국의 경험 등을 토대로 우리나라 농촌 및 낙후지역 개발사업의 통합적 추진모형을 정의하고 그 모형을 달성하기 위한 정책 과제를 도출한다. 이러한 범위와 내용의 연구를 추진하기 위해서는 그에 적합한 연구 방법이 요구된다. 우선적으로, 선행연구뿐만 아니라 중앙정부 관련 부처 및 지방자치 단체에서 생산한 관련 자료 등을 중심으로 한 광범위한 문헌 수집과 검토가 필 요하다. 한국농촌경제연구원, 국토연구원 등 주요 관련 연구기관의 연구보고 서, 학술지 게재 논문 등을 중심으로 관련 연구 동향을 검토하고, 중앙행정기관 (농림수산식품부 등)의 「삶의질특별법」 기본계획 및 시행계획 관련 문서, 분 야별․연도별 평가 자료, 농림사업 시행지침서, 농림예산 문서 등 농촌 지역개 발사업 관련 문서도 부분적으로 함께 검토한다. 둘째, 포커스 그룹 면접(focus group interview) 조사를 수행한다. 중앙정부 및 지자체 공무원, 농촌 및 낙후지역 개발사업 과정의 참여 주민 및 컨설팅회사 전문가 등을 대상으로 반구조화된 조사표에 의한 농촌 지역개발사업의 현황과 문제점, 개선방안 등을 파악하기 위한 포커스 그룹 면접 조사를 실시함으로써 연구 자료나 정책 문서에서는 읽을 수 없는 현장의 문제점을 파악한다. 셋째, 사례지역 대상의 정책 적용과정을 조사한다. 사례지역을 선정하여 지 자체의 정책 추진 과정을 보다 구체적으로 파악한다. 특정 농촌 및 낙후지역 개발사업 추진 과정을 단계별로 추적함으로써 정책 과정의 중복성, 성과와 문 제점, 애로사항 등을 확인할 수 있다. 넷째, 선진국의 관련 정책 사례 조사를 포함한다. 기존 문헌을 중심으로 선진 국 사례를 파악하되, 현지 전문가를 활용하여 해외의 정책 사례 및 관련 자료 를 수집하여 분석함으로써 우리나라의 농촌 및 낙후지역 개발사업의 효율적 추진모형을 도출하는 데 활용한다. 다섯째, 다양한 형식의 워크숍 및 정책 세미나를 개최함으로써 여러 전문가 들의 의견을 연구에 반영한다. 연구의 결과를 이슈화하고 정책의 과제 및 개선 방향을 도출하는 데 창구로 활용한다..

(25) 10 한편, 본 연구 추진의 일환은 아니지만 유사한 시기에 이루어진 설문조사 자 료도 활용한다. 시․군 공무원을 대상으로 농촌 지역개발사업의 추진 실태와 문제점, 개선방안에 대해 조사한 자료이다. 그림 1-6. 연구의 흐름도 선행연구 검토. 법, 계획 분석. 현장 적용 과정 분석. 외국의 사례와 시사점. 통합적 추진 모형 구축의 과제.

(26) 11. 제. 2. 장. 선행연구 검토 및 분석의 틀. 1. 선행연구 검토. 1950년대 후반 시작된 지역사회개발사업(Community Development Project) 은 우리나라 농촌 지역개발정책의 도입을 알리는 첫 프로그램이었다고 평가할 수 있다. 이후 1970년대 새마을운동을 거치면서 농촌의 근대화를 위한 지역개 발정책이 더욱 활발해졌다. 1980년대에는 중앙정부의 여러 부처가 각 부처 특 성에 부합하는 단위사업을 중심으로 농촌 지역개발사업에 경쟁적으로 참여하 기 시작하였다. 특히 이때 이미 지역종합개발계획 수립, 보조금 신청주의 등과 같은 혁신적 주장이 있었으나 예산의 부족, 부처 간 이해 갈등 등의 이유로 실 현되지는 못하였다. 2000년대 접어들면서 농촌 지역개발정책은 새로운 국면을 맞게 되었다. 「균특법」제정과 함께 균특회계가 설치되었을 뿐만 아니라 「삶의질특별 법」에 따라 부처별로 분산되었던 복지ㆍ교육ㆍ지역개발․복합산업 등 농촌 지역개발정책 분야에 대한 범 정부 차원의 체계화 시도가 있었다. 그러나 이는 실질적으로는 그다지 큰 성과를 거두지 못하였다고 평가되고 있다. 국가균형발전정책의 효율적 추진을 위한 재정수단으로서 탄생한 균특회계 는 중앙정부와 지자체간의 재정관계 구조에 새로운 틀을 정립한 재정이전제도.

(27) 12 로서 의미가 있다. 여러 중앙 부처에서 분산 추진되어 온 지역개발정책 사업들 을 별도의 특별회계를 설치하여 보다 효과적, 효율적으로 관리하려고 하였기 때문이다. 그러나 실제 운영 과정에서는 예산편성, 배분기준 등의 측면에서 국 고보조사업과 본질적 차이를 가지지 못하고 있다는 등의 문제 지적이 있었다 (김정훈, 2008). 따라서 최근 새 정부에서는 균특회계 운영의 제도 개선방안을 모색하고 있는 중이다. ｢삶의질특별법｣의 경우도 여러 중앙 부처에서 분산 추진되는 농촌 지역개발정 책 사업들을 하나의 법과 계획을 통해 체계화함으로써 효율성과 효과성을 제고 하고자 도입되었다. 그러나 계획 수립 자체가 중앙 중심적으로 이루어지는 데다 법과 계획의 구속성이 부족하여 그 취지를 살리고 있지 못한 형편이다. 우선, 계획의 고권이나 예산과의 연계성 측면에서 특별법으로서의 권위가 보장되지 않 았고, 둘째, 하향식 계획 수립으로 지역 특성의 반영이나 지역 자율성 등을 구현 하기 어려웠으며, 셋째, 삶의질향상위원회 및 사무국의 기능이 한정되어 있어 제 역할을 수행하지 못하였고, 넷째, 지방이양사업인 경우는 부처를 평가하는 방식 으로는 사업 관리가 어렵다는 등의 문제 지적이 있었다(박대식 외, 2008). 그밖에 ｢삶의질특별법｣에 속한 사업간에도 연계성이 부족하거나 유사, 중복성이 강하고 농촌지역에 필요한 사업이지만 유연하게 신설할 수 없는 등의 문제점도 있다.. 표 2-1. 선행연구에 제시된 농촌 및 낙후지역 개발사업의 문제 저자 (연도). 문제인식. ∘ 삶의 질 향상 위원회의 부처간 사업 조정 기능 한계 ∘ 사업의 효과적 추진 위한 수직적ㆍ수평적 추진체계 미확립 ∘ 부처별 소규모 사업의 분산시행에 의한 윤원근 효율성 저하 (2008) ∘ 평가의 형식성과 중복성: 사업이 실제 시 행되는 지방단위의 계획과 집행과정에 대 해서는 평가 미시행. ｢삶의질특별법｣과 ｢균특법｣에 의한 중복된 평가 규정. 해결방안 - 부처간 역할분담, 협력체계 구축 위해 삶의질 향상위원회와 실무위원회 강화 - 부처간 유사사업 조정과 관련부서 축소. 중심 지, 배후마을의 각 공간을 대상으로 부처간 기 능에 따라 사업구분 - 사업추진을 위한 거버넌스 체제 구축 - 지방의 역량강화 위한 지방공무원 역량강화 프로그램 필요 - 시․군 단위에서의 사업의 통합적 계획 및 집행체계 마련 - 정책평가 및 환류기능이 체계화.