2.1. EU: LEADER 프로그램과 실행조직으로서 LAG
유럽연합의 농촌개발정책은 크게 구조기금규정에 의한 목적지역(objective) 정책의 낙후지역 대상 정책과 공동농업정책(CAP)의 농촌개발규정(RDR)에 의 한 농촌개발정책, 그리고 LEADER로 구분할 수 있다(박진도, 2005). 먼저 목적 지역정책 중 낙후지역 대상 정책은 도시나 선진지역과 낙후지역 간의 발전격 차 해소를 주요 목적으로 하고 있다. 여기서 낙후지역이 대개 농촌지역과 동일 하기에 동 정책은 농촌의 낙후성을 개선하고 도시와의 지역간 격차를 해소하 고자 하는 정책으로 간주되고 있다. 그러나 이 정책은 지역의 내생적 발전보다 는 전통적인 의미의 외생적 지역발전정책의 특성을 유지하고 있다.
CAP의 농촌개발규정에 의한 농촌개발정책은 도시나 선진지역과의 격차해 소 또는 따라잡기 보다는 농촌지역의 지속가능한 발전을 위해 경제․사회․환 경적 발전을 통합적으로 추구하는 것을 목적으로 하고 있다. 그러나 1962년부 터 실시된 동 정책은 최근까지 농업발전이 곧 농촌발전이라는 정책기조를 유 지해 왔다. 그러다가 1997년 발표된 ‘아젠다 2000’의 개혁으로 농촌개발정책이 CAP의 첫 번째 기둥(pillar)인 가격 및 소득정책(농업발전)과 더불어 두 번째 기둥으로 격상되면서 농업 외 농촌의 다양한 제 측면들의 통합적 발전을 추구 하게 되었다.
한편 LEADER 프로그램은 구조기금규정이나 농촌개발규정만으로는 농촌지 역이 당면한 모든 문제를 해결할 수 없으며 지역주민 스스로에 의한 문제해결 노력이 필요하다는 인식하에 1992년 일부 지역에서 시험적으로 실시하기 시작 한 농촌개발 프로그램이다. LEADER 프로그램은 LEADERⅠ과 LEADERⅡ, 그리고 LEADER+ 프로그램까지 약 15년 동안 진행되면서 일부 지역이 아닌 유럽 전체로 그 시행이 확대되어 왔으며, 이제는 유럽연합의 주류 지역개발정 책의 하나로 자리매김하고 있다. 이하에서는 농촌지역 주민 주도의 상향식 지 역개발전략으로서 LEADER 프로그램의 추진 현황과 그 실행조직으로서의 LAG의 특성에 대해 간략히 검토해 본다.
2.1.1. LEADER 프로그램의 추진 현황
LEADER는 ‘농촌경제발전을 위한 행동연대’의 불어 표기(Liasons Entre Actions de Development de L'Economie Rurele)로 구조기금의 목표지역 프로 그램과 별도로, 소규모 농촌지역을 대상으로 하는 농촌종합발전계획이다(박경, 2003). 1992년 일부 지역에서 시범사업으로 시작된 동 프로그램은 다음과 같이 세 기간에 걸쳐 실시되면서 유럽 전체 지역으로 확대 실시되어 왔다.
LEADERⅠ 프로그램은 농촌지역의 개발 잠재력 향상, 지역개발에 대한 노 하우 습득 촉진, 다른 농촌지역으로의 노하우 보급 등을 목적으로 1992년부터 1994년까지 시행되었다. 당초 한정된 지역에 실험적 계획으로 실시되었으나,
총 2만5천 명의 신규 고용과 5천 개의 신규기업 창업효과를 달성함으로써 정책 성공에 대한 인식이 널리 확산되면서 LEADERⅡ(1994-1999) 단계에서는 유럽 농촌의 절반정도 지역으로 확대 실시되었다. 프로젝트 건수만도 1천 건 이상이 시행되었고 투자 금액도 총 17억 5,500만 유로에 이르렀다.
LEADERⅠ과 LEADERⅡ의 성공은 LEADER+(2000-2006)로 이어져 사업 시행 대상범위를 유럽의 전 농촌지역으로 확대하게 되었고 사업규모도 20억2 천만 유로로 증대되었다. 플러스(+)로 프로그램을 명명한 것은 기존 프로그램 의 수정ㆍ보완과 동시에 LEADER가 가진 실험적인 성격에서 벗어나 농촌개발 정책에서 주류정책의 하나로 자리 잡았다는 것을 의미한다. 즉 앞선 두 단계의 프로그램을 실험적으로 실시해본 결과, 특정한 낙후지역뿐만 아니라 모든 유럽 의 농촌지역에도 적용가능성이 높은 프로그램이라는 것이 확인됨에 따라 LEADER+를 전 농촌지역으로 확대 시행하게 된 것이다.
LEADER 프로그램은 일부 예외를 제외하고는 지역인구가 1만~10만 명인 중소 규모의 농촌지역을 대상으로 한다. 특히 LEADER 대상 지역으로 선정되 기 위해서는 지역 내 인적 자원을 활용하여 LAG라는 파트너십을 구성할 수 있어야 한다. 또한 지역에서 추진하고자 하는 지역개발사업은 농업 외의 다양 한 부문간 연계와 통합발전을 추구하는 것이어야 하며, 지역 간 협력과 정보교 류를 위해 사업추진 지역 간에 네트워크를 구축할 수 있어야 한다. 재정적인 차원에서도 각 지역은 매칭펀드 방식으로 EU 및 각 회원국과 공동으로 재원을 부담할 수 있어야 한다. 이는 LEADER 프로그램의 대상이 되기 위해서는 지역 의 ‘인적 자원’과 ‘재정적 자원’이 사업을 추진하기에 충분해야 함을 의미한다.
한편, LEADER 프로그램은 지역의 내생적․상향적 지역개발사업이라 하지 만 지역에서 계획하는 모든 사업을 지원 대상으로 하지는 않는다. 최근의 LEADER+프로그램을 예로 들면 주로 다음과 같은 사업들이 LEADER 프로그 램의 지원 대상이 된다.
첫째, 농촌지역의 삶의 질 개선, 새로운 노하우와 기술을 이용한 지역의 산물 과 서비스 경쟁력 제고, 집단적 활동을 통한 소규모생산의 시장접근성 제고, 지 역산물 부가가치 향상, 자연 및 문화자원의 최적이용 등과 관련한 사업들에 우
선 지원한다. 둘째, 재정지원은 LAG의 행정비용, 파트너십 강화, 능력개발, 교 육훈련, 커뮤니티 활성화 등에 필요한 소프트 비용에 한정되며 도로 등 중핵적 인프라 투자는 제외되지만 소규모 인프라 투자(토지구입, 장비구입, 건축물 개 조 등)는 전체 혁신적 사업의 일환으로 필요한 경우에는 지원금 사용이 허용된 다. 셋째, 지원 대상 사업은 개별사업의 나열이 아니라 하나의 주제 아래 통합 성을 지녀야 한다. 넷째, 대상 사업이 개척적(pilot)인 성격을 가지고 있어야 하 며, 여기에는 지역의 독특성을 체화한 새로운 상품과 서비스 창출, 지역 내 자 원의 새로운 결합에 의한 지역고유의 잠재력 발휘, 전통적으로 분리되어 있던 경제부문들을 결합ㆍ연결시키는 사업이어야 한다.
지원 대상 지역이나 사업 내용의 특성은 지난 10여년 간 LEADER 프로그램 을 상향식․내발적 농촌 지역개발사업으로 자리잡게 하였다. LEADER+ 단계 까지 추진된 동 지역개발정책은 각 단계별로 많은 성과를 내왔는데 이를 간략 히 요약하자면 <표 5-2>와 같다. LEADER 프로그램의 추진으로 유럽연합의 농촌개발정책은 지역에 기반한 새로운 상향식 개발전략을 전 지역에 확산시킬 수 있었으며, 다양한 지역 주체들의 협력적 참여를 촉진함은 물론 유럽 농촌지 역의 역량과 경쟁력을 증진시켜 왔다.
표 5-2. 단계별 LEADER 프로그램의 특징과 성과
단계 구분 핵심 주제 주요 성과
LEADERⅠ
- 지역(area) - 파트너십 - 네트워크
․새로운 농촌개발전략의 도입
․농촌지역 미래에 대한 새로운 신뢰의 확인
․농촌경제의 다양화
LEADERⅡ - 혁신 - 협력
․새로운 접근의 확산(유럽 농촌지역의 50%)
․행정당국의 참여 강화
․초국가적 협력의 시도
․사업 내 통합성의 증진
LEADER+ - 실험적(pilot) 전략 - 주제의 통합
․지역에 기반한 접근 강화
․다양한 지역간, 초국가간 협력 증진
․유럽 농촌의 경쟁력 강화 자료: 박경, 2003.
LEADER 프로그램의 이러한 성과로 인해 EU는 새로운 농촌개발정책(EU Rural Development Policy, 2007-2013) 전체에 LEADER 프로그램의 상향적이 고 내발적인 정책 특성을 광범위하게 적용하고 있다. 즉, 동 정책에서는 EU 지 역개발정책의 네 가지 축(axes)을 설정하고 있는데, Axis 1을 ‘농림업 경쟁력 향상’, Axis 2는 ‘환경과 토지관리’, 그리고 Axis 3은 ‘경제적 다양성 및 삶의 질’로 규정하여 세 가지 주제별 축(thematic axes)을 설정하고 있으며, 네 번째 축으로 LEADER Axis를 구성하고 있는 것이다. 이는 기존의 LEADER 프로그 램의 지속을 의미함은 물론, 다른 세 가지 축에도 그간 추진하여 온 LADER 프로그램의 추진방식을 적용하도록 하고 있는 것이다(EU, 2006; 2007).
2.1.2. LEADER 프로그램의 추진체계와 LAG
LEADER 프로그램의 지역적 접근, 상향식 특성, 파트너십의 강조, 통합적 접근, 혁신성, 사업 추진의 자율성과 유연성, 철저한 평가 체계 등을 특성으로 하는 바, 무엇보다도 사업의 추진체계가 이러한 특성을 유지․발전시키고 있 다. LEADER 프로그램의 추진에는 EU 농업위원회로부터 국가 및 지역정부, LAG, 그리고 사업의 실행그룹에 이르는 다양한 주체들이 참여하는데 각 주체 들은 <그림 5-2>와 같이 역할이 체계적으로 분담되어 있다.
먼저 EU 위원회(농업위원회)는 LEADER 계획의 총괄책임을 지며, 전체 사 업의 목적과 방향 등의 기본 지침을 결정한다. 또 회원국별 재정과 사업량의 배분, 사업진행의 모니터링과 평가, 지역간 또는 국가간 네트워크 구축 등을 주 로 담당한다. 국가나 지역(광역)의 행정조직을 의미하는 중간조직(intermediary body)은 보조금 적용의 규범을 수립하고 상대적으로 적지만 재정 자원의 일부 를 담당하는 등 일국 내에서 수행되는 사업의 실질적 관리를 담당하고 있다.
LAG는 농촌지역을 위한 수단들(measures)을 규정하며, 보조금을 지원받는 프 로젝트들의 신청(application) 및 선정(selection)을 책임지는, LEADER에서 가 장 중요한 위치를 차지하는 사업추진 주체이다. 최종 개별 수혜자들인 실행그 룹은 LEADER 프로그램에 적합한 지역개발 프로젝트를 계획하고 이를 LAG
의 평가와 승인을 거쳐 실행하는 역할을 하며 민간자금의 동원을 통해 사업 추
LAG는 <그림 5-3>과 같이 파트너십과 의사결정기구, 행정 지원기구로 구성된다.
먼저, 파트너십은 해당 지역의 주민, 민간기업, 행정 당국 등 지역의 당양한
먼저, 파트너십은 해당 지역의 주민, 민간기업, 행정 당국 등 지역의 당양한