농촌 주택정책 방안 연구

농촌지역의 주거품격 향상을 위한

농촌 주택정책 방안 연구

▪ 연구진

연구책임 강미나 연구위원 김영표 선임연구위원 김진범 책임연구원 하수정 책임연구원 김미정 연구위원 김형우 연구인턴

▪ 연구심의위원

손경환 국토연구원 선임연구위원 김근용 국토연구원 선임연구위원 김창현 국토연구원 연구위원 이수욱 국토연구원 연구위원 김강섭 농어촌공사 연구위원 박헌춘 농림식품수산부 전문관

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주요 결론 및 정책제안

본 연구보고서의 주요 결론은 다음과 같음

❶ 농촌지역의 주거수준은 양적인 측면에서 주택의 수는 양호하나 빈집의 비율이 높아서 이는 주거환경을 훼손하는 핵심 문제

❷ 농촌지역의 주거수준은 질적인 측면에서 노후된 주택이 많고 주택 개‧보수 의 여력이 낮은 것이 문제

❸ 비용대비 주택정책효과를 비교‧분석한 결과 농촌의 차가가구에게 가장 정책효과가 큰 정책은 주택구입 및 전세자금지원 정책이고, 그 다음이 2분위이하 가구를 대상으로 하는 주거급여/주택바우처제도로 분석 본 연구보고서의 정책제안은 다음과 같음

❶ 종합적으로 농촌의 주거수준을 향상시키기 위해서는 기존주택 정비 및 신규주택 공급, 귀농‧귀촌가구 주택지원 및 공급방안 마련, 저렴주택 제공, 주거비 절감, 빈집 관리 및 정비가 우선적으로 필요

❷ 귀농‧귀촌가구를 위한 전문상담센터와 '인큐베이팅 시스템' 도입, 시범생활 을 위한 '귀농‧귀촌 체험제도' 운영

❸ 저렴주택 제공을 위한 자재 표준화, 표준화된 매뉴얼 작성‧제공

❹ 주거비부담-특히 겨울 난방비 등을 경감시키기 위해 지역시설을 한시적인 공동취사/거주공간으로 활용

❺ 빈집통합관리체계 및 포탈서비스 구축, ‘농촌 빈집 리로케이션 (Relocation) 서비스’ 제도마련 및 향후 소멸 예상 마을에 대한 장기적인 이주 및 거주자 지원마련

P R E F A C E

발간사

오랜기간 농촌은 얕으막한 뒷동산과 마을 어귀에 있는 논과 밭, 그리고 어우러지는 집 등이 있는 삶의 근거지이자 중요한 주거지였다. 그러나 도시화, 산업화의 추세에 따라 농촌의 모습과 역할이 많이 달라진 것이 사실이다. 근래에 삶의 질에 대한 관심이 증대하면서 귀농․귀촌에 대한 새로운 시각과 농촌에서의 삶에 대한 재조명이 이루어지고 있다. 더불어 농촌의 주거와 주거환경에 대한 기대가 커지고 있으며 이러한 관심은 계속 증대할 것으로 예상되지만 현재의 농촌 상황과는 괴리가 큰 것이 현실이다. 또한 현재까지의 주택정책은 주로 도시근로자 가구를 기준으로 시행되 고 있어서 농촌의 지역특성을 적절하게 반영하지 못하고 있는 실정이었다. 농촌이

‘농촌다움’을 찾고 거주지로서 매력을 회복하기 위해서는 현재 농촌의 주거문제에 대한 진단과 해결방안 모색이 필요하다.

이 연구는 농촌의 주거문제에 대해 관심을 기울인 첫 번째 연구라는데 의의가 있다. 개별가구의 주거수준을 객관적으로 평가하기 위한 주거서비스 수준 지표를 개발하였다는 것이 이 연구의 성과라고 할 수 있다. 또한 연구방법측면에서 농촌의 미래를 전망하고 주택정책의 효과를 분석하기 위해 시스템 다이내믹스 모형을 개발하 였다는 점과 농촌주택과 농촌지역의 강점과 약점, 위기와 기회요인을 종합 분석하는 SWOT-ERRC 통합기법을 활용하여 농촌의 주거수준을 향상시키기 위한 다양한 방안을 제시하였다는데 의의를 찾을 수 있다. 향후 농촌주택문제에 대한 꾸준한 후속 과제가 발굴되어 농촌지역에서의 삶이 다양한 가치를 추구하는 건강한 삶이 될 수 있기를 희망한다.

이 연구를 수행하는데 있어서 많은 외부의 도움이 있었다. 사례지역의 심층인터뷰에 적극적으로 협조해주신 마을 이장님과 읍‧면‧군의 담당 공무원 여러분, 주택기금 관련 자료를 제공해 주신 우리은행 관계자, 국민임대주택과 영구임대주택의 공급현황 자료를 제공해 주신 한국주택토지공사의 담당자 여러분, 그리고 농촌지역의 주거의식 에 대한 설문조사에 성실히 응해주신 전남 담양군, 경남 합천군, 충남 금산군, 전남 영암군, 충남 당진시의 읍‧면 지역주민들께 진심으로 감사드린다. 박헌춘 농림식품부

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전문관을 비롯하여 연구에 실제적으로 도움이 되는 조언을 해주신 원내외 자문위원들 께 감사의 말씀을 전한다.

연구책임으로서 수고를 아끼지 않은 강미나 연구위원과 하수정 ‧ 김진범 책임연구 원, 김미정 연구위원의 노고를 치하한다. 특별히 정년퇴임을 앞두고 후배들에게 아낌없이 연구의 노하우를 전수해주신 김영표 선임연구위원께 감사의 말씀을 전한다.

외부에서 시스템 다이내믹스 모형개발에 노력을 기울인 조윤숙 사장님, 독일사례를 정리해 주신 오주형 박사, 그리고 김형우 연구인턴의 노력에도 치하를 하는 바이다.

농촌을 사람들이 지속적으로 살고 싶은 곳으로 가꾸어나가기 위해서는 농촌의 주거환경에 대한 꾸준한 관심과 연구가 지속되어야 할 것이다. 이 연구를 계기로 농촌의 주거에 대한 관심이 촉발될 수 있기를 희망한다.

2012년 12월 국토연구원장 박 양 호

S U M M A R Y

요약

제1장 서 론

1. 연구의 배경 및 목적

농촌은 농업을 기반으로 하는 우리나라의 산업구조상 삶의 기반으로서 오랜 세월 역할을 해 왔다. 그러나 현재 농촌의 인구와 가구가 급격히 감소하고 그로인한 여러 가지 문제가 야기되고 있다. 국토면적과 그 이용도에서 농경지의 면적은 1949년 약 22％에서 2010년 약 20％로 큰 변동이 없는데도, 농촌 인구가 감소하고 있다는 것은 도시화‧산업화추세에 따라 농촌지역의 상대적인 매력도가 떨어지는데 기인한다 고 할 수 있다. 또한 도시에 비해 농촌의 주거수준 및 주택정책에 대한 관심이 소홀했던 것이 사실이다. 따라서 농촌을 사람들이 지속적으로 살고 싶은 곳으로 가꾸어나가기 위해서는 농촌의 주거수준 및 주거환경에 대한 점검이 필요한 시점이다.

이 연구는 농촌을 읍‧면지역으로 정의하고 농촌주택을 농촌에 소재하고 있는 주택이 라고 조작적으로 정의하며 농촌지역의 주거수준을 향상시키기 위한 정책방안 제시를 목적으로 한다.

2. 연구의 범위 및 방법

이 연구의 공간적 범위는 전국(읍, 면의 농어촌)으로 설정하고, 시간적 범위는 30년간으로 하여 농촌의 주거와 관련된 현황과 추이를 분석하고, 정책효과검증을 위한 시뮬레이션은 2040년까지 실시하였다.

본 연구 수행을 위해 선행연구 검토, 설문조사, 전문가 심층면접조사, 외국사례분석, 현장조사, 연구협의회 및 자문회의 개최, 통계 처리와 계량 분석, 인과관계도 작성, 시스템 다이내믹스(SD: System Dynamics) 모형 개발을 통한 정책효과 검증을 실시하 고, 연구결과를 종합하여 SWOT-ERRC 통합기법을 활용하여 농촌지역의 주거수준 향상을 위한 구체적인 전략 및 방안을 제안하였다.

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3. 선행연구검토 및 본 연구의 차별성

농촌주택의 실태 및 현황과 관련한 연구는 김강섭 외(2008), 김정호(2005), 이해욱 (2009) 등이 대표적이며, 농촌주택 개량과 관련해서는 정일홍 외(2010) 등이 있었다.

농촌주택 빈집과 관련하여서는 나건우(2003), 황한철 외(2007) 등이 대표적이었으며, 농촌 귀농・귀촌과 관련해서는 김정섭(2009a), 김정섭 외(2011), 김철규 외(2011), 성주인 외(2012) 등이 있었다.

이런 선행연구들에서 농촌의 주택정책은 주로 지역개발, 정주여건 개선의 일부분으 로만 다루어져 왔으며, 종합적으로 농촌가구의 주거와 주택정책에 초점을 맞추어서 현황 분석 및 문제점을 도출하고 정책대안을 제시한 연구는 없었다고 보여 진다.

따라서 본 연구는 농촌의 현황을 농촌지역에 거주하는 가구의 주거 및 주택에 초점을 맞추어서 분석하고, 현재를 진단하여 미래를 준비하기 위한 주택정책의 방향을 제시하고, 제시한 정책에 대한 효과를 검증할 수 있는 기반을 마련하고자 하였다는 점에서 선행연구와 차별화 하였다.

제2장 농촌 주거여건과 주거실태 분석

1. 농촌 주거여건 변화

이 장에서는 농촌과 농촌주택과 관련한 각종 개념과 용어를 구체적으로 정립하고, 농촌 주거여건의 변화를 분석하고 농촌에 거주하는 가구의 주거실태를 분석하여 농촌의 주거측면에서의 문제점과 시사점을 도출하였다. ‘농촌지역’은 읍・면지역으로 정의하 고 ‘농촌주택’은 광의의 의미로 농촌지역에 위치하고 있는 주택이라고 조작적으로 정의하였다. 농촌 주거여건의 변화와 농촌가구의 주거실태를 주거실태조사(2010), 인구주택총조사(2010), 농업총조사 자료를 분석하여 살펴보았다.

먼저 농촌 주거여건의 변화에 대한 큰 흐름은 농촌의 인구‧가구와 농촌주택의 비중 감소, 빈집 증가라는 추세이다. 이러한 영향으로 농촌마을의 수와 규모가 감소하 고 있으며, 고령화․다문화가구의 증가가 일어나고 있다. 농촌인구는 1970년 전국 인구 3088만 명의 약 59%인 1850만 명에서 점차 감소하여 2010년에는 18%인

875만 8천명이며, 농촌의 인구감소현상은 꾸준히 지속되어 전망한 바에 따르면 농촌인구는 2040년에 대략 856만 명으로 전국인구의 약 17%정도가 될 것으로 추정된다. 농촌의 가구변화추이도 인구변화와 비슷한 양상를 나타내고 있다.

농촌의 인구‧가구 감소현상과 함께 빈집의 문제가 농촌의 주거환경을 해치는 큰 문제가 되고 있다. 2000년에는 24만 호, 2005년에는 31만 호, 2010년에는 34만 호의 빈집이 농촌에 입지하고 있는데 농촌에서 빈집의 문제는 수리나 미분양 등 일시적인 이유로 인한 빈집이 아니라 장기간 방치되어 있는 폐가의 문제가 심각하다.

한편 인구 및 가구감소 문제는 마을의 규모 감소 및 마을수 감소현상을 동반하여 나타나고 있다.

농촌의 인구감소로 인해 발생하는 문제는 급속한 고령화라고 할 수 있다. 1970년 농촌에 거주하고 있는 65세 이상의 고령인구는 약 77만 명으로 농어촌인구의 약 7.6%에 해당되었다. 점차 농촌인구는 감소하고 농촌 고령인구 비율은 증가하며 이러한 추세는 지속될 것으로 예상된다.

2. 농촌가구 주거실태

농촌가구의 주거실태를 일반가구, 노인가구, 다문화가구로 나누어 살펴보았다.

먼저 일반가구의 사회․인구학적 측면을 살펴보면, 전체 가구 중 농촌 거주가구는 약 19%에 해당하는 334만 가구에 해당된다. 농촌가구의 대표적인 특징을 살펴보면, 가구주 연령은 전국평균보다 높은 58세이며, 독거노인의 경우 주로 여성일 가능성이 높다. 학력은 초졸이하가 가장 많고 2인가구 비중이 가장 높았다. 농촌거주가구는 1인가구, 고령자가 있는 가구, 장애인이 있는 가구의 비율이 전국 평균보다 높고 기초생활수급가구의 비율은 전국평균과 비슷한 수준이었다.

경제적인 측면에서 월평균 소득은 전국 평균보다 62만 원이 낮은 약 283만 원이고, 평균 생활비는 약 166만 원으로 소득대비 생활비 비율은 전국 평균과 비슷한 수준이었 다. 그러나 소득 대비 주거관리비의 비중이 10%로 전국 평균보다 오히려 부담이 더 큰 상황이었다. 소득계층은 저소득가구가 과반수를 넘었고, 소득의 안정성을 나타내는 근무의 형태는 고용원이 없는 자영업이 41%로 가장 높았다.

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주택 측면에서 농촌은 단독주택 거주가구가 약 62%였으며, 다음으로 아파트 거주 가구가 약 32%로 많았다. 가구주 연령에 따라 거주하고 있는 주택유형에 차이가 많이 나타나는데, 고령가구는 단독주택에 거주하는 비율이 높고 자녀를 양육하고 교육하는 연령대의 가구에서는 읍지역의 아파트에 거주하는 비율이 높았다. 점유형태 는 자가가 약 71%로 가장 높았으며, 고령가구의 경우 약 42%가 이사경험이 없으며, 가구주 연령이 높을 수록 한 주택에 장기 거주하는 경향을 보이고 있었는데, 이는 고령가구가 노후 된 주택에 거주하고 있을 가능성이 높음을 시사한다. 평균주거면적과 사용방수는 각 각 약 75㎡, 1.9개로 전국 평균보다 농촌이 더 높았다. 최저주거기준 미달가구는 약 48만 가구로 농촌거주가구의 약 14.5%에 해당된다. 주거환경만족도는 주택과 주거환경 전반적으로 전국 평균보다 높았다. 자연환경, 이웃관계, 대기오염에 대한 만족도는 높았으나, 문화시설, 의료시설, 대중교통, 편의시설에 대한 만족도가 낮았다.

농촌가구 주거의식조사를 통하여 주택정책 프로그램의 필요정도를 질문한 결과 농촌거주가구와 노인가구의 정책필요도에서 차이가 나타나고 있었다. 농촌거주가구 의 경우 연금제도 활성화 지원, 난방비, 주거비 등 생활비 절약 방안 지원, 주택수리 및 개조시 비용 보조, 생계비 보조 등에 대한 정책이 필요하다는 응답비율이 높았던 반면, 노인가구의 경우 특히 고령자전용 국민임대주택 공급(93.8%), 양로시설 및 요양시설 공급 확대(93.8%)에 대하여 높은 필요성을 나타내고 있다. 농촌거주가구와 농촌 노인가구 모두 난방비, 주거비 등 생활비 절약 방안 지원, 주택수리 및 개조시 비용 보조 등 비용지원에 대하여 높은 필요성을 응답하고 있다.

농촌가구 주거의식조사를 통하여 다문화가구 이주여성들의 정책프로그램에 대한 필요성을 조사한 결과 한국에 정착하기 위한 프로그램을 가장 필요로 하고 있고 그 다음이 생활지원에 대한 정책과 주택 관련된 정책프로그램의 순이었다. 주택과 관련해서는 전반적으로 만족도가 높은 것으로 나타났다.

생활지원정책 중 가장 필요하다고 여기는 부분을 조사한 결과 한국어 교육 및 한국생활 정착 도우미(96.3%), 교육(95.0%), 일자리 및 소득알선(93.8%), 자녀양육 및 교육 도우미(93.8%), 상담(91.3%)의 순으로 나타나고 있다. 주택정책으로는 주택

살 때 돈 마련에 도움 주는 것(91.3%), 저렴하고 살기 좋은 주택을 많이 공급하는 것(90.0%), 주택 수리시 필요한 정보 제공(90.0%)의 순으로 나타나고 있다. 그 이외에 도 주택정책과 관련해서 80% 이상 필요성이 있다고 응답하였다.

3. 농촌거주가구의 주거수준

농촌가구의 주거수준을 요약하여 양적측면과 질적측면, 그리고 시장지표의 측면에 서 살펴본다. 농촌의 주거수준을 양적측면에서 평가하면 천인당 주택수는 2010년 기준으로 389.2, 주택보급률(기존 주택보급률 기준)지표는 103%로 나타나서 주택의 재고측면에서는 크게 문제가 없는 것으로 보인다. 이는 농촌의 인구‧가구 감소로 인한 결과로 보여진다. 그리고 농촌의 주거수준을 떨어뜨리는 문제 중 하나는 빈집인 데 농촌 주택재고 중 빈집의 비율은 9.9%로 나타나고 있다.

구 분 주요 지표 산출식 지표값

양적 지표

주택보급율(%)

･기존 주택보급률= (농촌주택 재고량/농촌거주가구수) X 100

103%

천인당 주택수(호) ･농촌주택재고량/농촌거주

인구수 389.3

빈집 비율(%) ･(농촌 빈집수/농촌 주택재고

수) X 100 9.9%

질적 지표

최저주거기준미달가구

･최저주거기준미달가구(면 적, 시설, 침실기준 미달가 구수)

47.8만 가구(농촌거주가구의 14.5%)

주택 노후도 정도 ･주택노후도(농촌주택 중 건

축30년 이상된 주택 비율) 34.1%

시장지표

PIR ･주택시장가격/가구연소득 중위수 기준으로 2.7 배

RIR ･임대료/가구월소득 중위수 기준으로 18.2%

< 농촌주거수준 지표 (2010년 기준) >

질적인 측면에서의 주거수준을 살펴보면 농촌의 최저주거기준 미달가구는 2010년

x

기준으로 약 47.8만 가구로 농촌거주가구의 약 14.5%에 해당된다. 최저주거기준 미달의 경우 주로 시설미달에 해당되어서 88.2%가 시설미달인 것으로 나타나고 있다. 또한 주택의 노후도가 심각해서 농촌가구의 약 34%가 건축된 지 20년 이상 된 주택에 거주하고 있고 노인가구의 경우 건축된 지 30년 이상 된 주택에 거주하는 비율(약 44%)이 높아서, 주택에 안전상의 문제가 있어도 주택 개‧보수의 여력이 없는 경우가 많았다.

한편 시장지표인 PIR의 경우 중위수 기준으로 2.7배, RIR의 경우 18.2%로 나타나고 있다.

제3장 농촌 주택정책 현황과 문제점

이 장에서는 농촌 주택정책의 현황과 문제점을 살펴보았다. 우리나라의 농촌 주택정 책에 대하여 농촌 주택단위 사업을 중심으로 주거기준, 신규주택공급, 주택 개조․정비, 주택금융지원, 그리고 주택정보화의 측면에서 프로그램별로 현황과 문제점 및 과제를 도출하였다.

1. 주거기준관련 정책

우선 주거기준과 관련하여 최저주거기준은 도시 공동주택 위주의 기준으로 농업 기반의 지역특성과 가구특성을 반영하지 못한다는 지적을 받고 있다. 농촌의 경우 농기구와 수확물을 저장할 수 있는 공간이 필요할 뿐 아니라 농촌의 가구구성이 표준가구구성과 차이가 있어서 농촌형 주거기준에 대하여 재검토가 필요한 상황이다.

현재 윤희정(2011)에 의하면 농촌가구의 가구구성을 검토한 결과 현재의 최저주거기 준의 표준가구 구성에 노부모+부부, 노부모+부부+자녀1을 추가할 것과 옥외창고 및 마당 면적을 필수요소로 포함할 것을 제안하였다. 농촌가구는 고령자 및 장애가구 의 비중이 높기 때문에 최저주거기준 2011년 개정안의 고령자․장애인 권장기준을 주택개‧보수 및 신축시 기준으로 활용할 필요가 있다.

2. 신규주택공급관련 정책

농어촌주택표준설계도는 농촌주택설계를 위한 시간적, 경제적 부담을 덜기위해

웹상에서 제공되고 있으며 이용실적이 꾸준히 증가하고 있어서 농촌주택을 신축하고 자 하는 경우 큰 도움이 되고 있다. 보금자리주택은 분양과 임대로 공급되고 있는데 농촌지역에 공급된 물량은 총 3198호로 전국에 공급된 보금자리주택의 약 5%에 해당된다. 농촌의 경우 자가주택의 비율이 높기는 하지만 주거취약계층 가구, 저소득 차가가구, 최저주거기준 미달가구, 귀농‧귀촌 희망가구가 일정기간 농촌생활을 준비 하는 주택, 마을이 소멸되는 지역의 이주용 주택, 겨울 등 혹한기에 계절용으로 이용 주택, 저렴주택 등 공공임대주택에 대한 수요가 많다. 따라서 농촌형 임대주택은 농촌의 경관과 생활환경, 기존 마을과의 어울림을 고려하여 단층, 혹은 이층의 공동주 택 등 다양하게 공급할 것을 제안하였다.

3. 주택 개조‧정비관련 정책

주택 개조․정비와 관련해서는 공공과 민간이 시행하는 사업이 있다. 공공사업의 경우 국토부가 관할하는 사회취약계층 주택 개․보수사업과 지자체 사업인 나눔과 희망의 집 고쳐주기 사업이 있다. 그러나 농촌지역만을 대상으로 하는 사업이 아니므 로 농촌지역의 사업실적을 파악하기는 어려운 상황이었다. 사업의 예산은 지자체의 대상주택 수 또는 신청가구 수에 따라 분배되고 있었다.

두 사업 모두 공통적으로 수혜가구 선정에 어려움이 있었고 실제 개‧보수 비용이 지원 금액에 비해 많이 소요되어 개․보수를 하는데에도 어려움이 있었다. 사회취약계 층 주택개‧보수 사업을 예로 들면, 대상가구 선정조건인 기초생활수급자이면서 자가주 택 소유하는 자라는 조건을 충족하기 어려운 실정이며 농촌지역에서는 이들 사업에 대한 홍보가 잘 이루어지지 않아서 신청이 많지 않았다. 또한 현재는 시지역 거주가구 에 대한 지원이 상대적으로 높으므로 농촌지역 거주 대상자를 확대하고 여러 부처에서 시행하고 있는 유사사업을 통합하여 실제 농촌주택을 개조하는데 필요한 현실적인 비용 지원이 될 수 있도록 해야 할 것이다.

주택 개조․정비관련 정책은 민간이 상대적으로 많이 참여하고 있는 부문인데 (재)다 솜둥지복지재단의 농어촌 집 고쳐주기 봉사활동 사업이 있다. 이 사업은 2011년 기준으로 정부 추진 물량의 약 25%에 달하는 추진실적을 보이고 있었다.

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빈집 정비사업은 빈집이 많은 마을을 선정한 뒤 사례조사를 실시하여 사업 현황을 파악하였다. 농촌지역, 혼합지역, 산촌지역으로 구분하여 현황과 문제점 및 과제를 도출하였다. 농촌지역은 전남 순창군 구림면 화암마을, 전남 영광군 불갑면 순용마을, 혼합지역은 충남 논산시 연무읍 안심마을, 그리고 산촌지역은 강원도 평창군 대화면 개수마을을 조사하였다. 그 결과 빈집 발생원인을 크게 ‘외지로 이사’, ‘집주인 사망’,

‘신축 이전’ 등 3가지로 구분할 수 있었다. 빈집이 장기적으로 방치됨에 따라 다양한 문제가 발생하고 있었다. 현재 빈집 철거, 빈집 정보 구축 등 다양한 사업을 추진하고 있으나 현재의 제도로는 한계가 있었다. 우선 소유주 파악이 어려우며, 강제 철거가 가능한 법적 근거는 마련하였으나, 동의 없이 철거 진행 시 철거비에 건물비까지 보상해야하므로 지자체의 부담이 큰 실정이다. 중앙정부의 예산지원은 현재도 포괄보 조금, 환경부의 석면 슬레이트 지붕 처리비용 지원이 있으므로, 이러한 제도를 적극적 으로 활용할 필요가 있다. 그리고 빈집 전수조사 비용, 소유자 확인 비용 등에 대한 한시적인 지원 또한 필요하다.

4. 주택금융지원관련 정책

주택금융지원과 관련해서는 주택전세, 주택구입, 주택개량에 대한 금융지원 정책이 있다. 먼저 저소득가구 전세자금융자지원 사업의 경우 2011년 실적을 기준으로 전국 농촌지역의 약 1749가구가 호당 평균 1800만 원의 융자지원을 받았으며, 이는 전국 지원가구의 약 12%에 해당하는 수준이다. 근로자․서민 주택전세자금 융자지원 사업의 경우 전국 농촌지역의 약 1만 6046가구가 호당 평균 2700만 원의 융자지원을 받았으며, 이는 전국 지원가구의 약 11%에 해당하는 수준이다. 근로자․서민 주택구입 자금 융자지원 사업의 경우에는 전국 농촌지역의 약 1476가구가 호당 평균 4600만 원의 융자지원을 받았으며, 이는 전국 지원가구의 약 19%에 해당한다. 종합하면 정책프로그램별 전국 융자실적에 비해 농촌거주가구의 융자실적은 거의 11~19%로 낮은 수준으로 파악되었고, 특히 저소득전세자금의 경우 농촌거주가구의 융자비율이 호수기준으로 12%에 불과하였다. 이는 정책이 마련되어 있지 않았기 때문이 아니라 농촌지역의 거주가구가 이들 정책에 대해 잘 알고 있지 못하는데 기인한다. 농림수산

식품부 사업 뿐 아니라 국토해양부 및 기타 다른 부처의 사업에 대해서도 마을 이장을 통하여 교육하는 등 적극적인 홍보가 필요하다.

주택 개․보수 자금을 지원해 주는 농식품부의 농어촌주택개량사업은 농어촌의 노후불량주택 개량자금을 융자지원 해주는데 지방자치단체가 지방비 미확보로 인해 사업을 포기하는 사례가 발생하여 사업추진실적이 저조한 상황이었다. 이를 해결하기 위해 2013년부터 중앙정부의 지원을 100%로 확대할 예정이다.

5. 주택정보화관련 정책

농촌주택정보와 관련하여 온나라부동산정보통합포털에서는 부동산에 대한 가격, 토지이용계획, 통계 등의 종합정보제공, 웰촌에서는 체험마을정보제공, 귀농․귀촌센 터에서는 귀농․귀촌희망자에게 각 지자체의 관련 사업 정보를 종합 제공, 그리고 온비드에서는 빈집정보를 제공하고 있다. 농촌주택정보제공 시스템의 종합적인 현황 과 문제점을 살펴보면 각 정보시스템 고유의 영역이 있고 농촌주택과 주택정책에 대한 정보는 포괄적인 포탈과 링크해서 제공하고 있으나 아직은 연계가 긴밀하게 구축되어 있지 않은 상황이다. 따라서 제공정보의 내용은 지자체 등의 하위 지역단위 수준에서 발굴하고 상위 지역단위의 포털과 연계하도록 할 필요가 있다. 한편 빈집 정보는 가장 하위의 면 단위에서 주기적으로 등록 및 관리하여 귀농․귀촌 수요자가 실제로 활용할 수 있도록 해야 할 것이다. 그리고 관리자의 전문성을 살려서 자료 관리의 연속성과 효율성을 제고할 수 있도록 해야 할 것이다.

제4장 외국의 농촌 주택정책

1. 독일의 주택정책

선진국들의 농촌정책은 지역 통합적 접근(Place-Based Approach)을 강조하며, 기능(sector)대신 지역(place), 보조(subsidies) 대신 투자(investments)로의 접근으로 전환되는 추세이다.

독일의 농촌 주택정책의 배경을 살펴보면, 국내 상황과 유사하게 구동독지역의 농촌에 서는 뚜렷한 인구감소현상과 함께 지역의 노령화가 나타나면서 빈집, 빈 터가 발생하고

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있다. 이런 문제에 대한 접근방식에서 독일의 정책적 특징은, 첫째, 독일은 연방정부와 주정부 간에 입법권이 기본법에 의하여 배분되어 있다. 따라서 공동 업무에 해당되는 사항인 지역개발정책과 농지구조의 개선, 연안지역의 보호에 관한 업무는 독일의 주정부 와 연방정부가 협력하여 프로그램을 진행하고 있다. 둘째, 농촌주택정책에서 현상공모가 중요한 역할을 하고 있는데 주제가 농촌마을의 종합적인 사업을 포괄하고 있다는 것이다.

즉 현상공모는 건축적인 특성에 치중하는 것이 아니라 일자리, 주거지, 생태 및 환경, 농촌마을 정비 등 종합적인 주제를 포괄하고 있다. 예를 들어 유럽의 ARGE에 의해 추진되었던 ‘유럽적인 농촌마을정비사업현상 2002’에서는 유럽의 농촌 및 농촌마을 정비사업을 추진하기 위한 지역 단위에서의 농촌 및 산림경제의 강화, 지역에 적합한 실업대책 등 다양한 대안을 포함하고 있었다. 셋째, 마을정비사업 지원 시 지역에 따라 지원비율에 차등을 두고 있다는 것이다. 사적인 영역에서 귀농․귀촌 시에도 지원이 있지만 정부 및 연방에서 지정해 놓은 지역(ILEK, LEADER)으로 이주하는 경우 추가 혜택이 부여되고 있었다. 또한 일자리 창출 및 보존, 용도변경 시에도 추가 혜택이 있었다. 넷째, 마을의 역사성을 살리는 경우에 인센티브를 부여하고 있었다. 지원중점사 항은 역사적인 마을 내에서 지역의 이미지에 적합한 주택을 신축하거나, 마을구조를 보완하여 거주공간을 창출하는 경우였다. 다섯째, 마을재생을 목표로 한 주민참여의 적극 활용이다. 농촌마을개발 시 정부의 노력과 동시에 주민들의 참여로 인한 아이디어와 제안이 주요한 과정으로 포함되어 있다.

< 농촌개발 컨셉의 작업과정 >

2. 일본의 주택정책

일본의 농촌주택 정책은 두지역 거주정책을 중심으로 살펴보았다. 일본에서는 이미 농촌지역에서의 인구감소현상이 지속되고 있었으며 향후 본격적으로 감소될 것에 대비하여 농촌주택정책으로서 ‘두 지역 거주 정책’을 시행하고 있다. 즉, 은퇴세대 등 도시주민이 농산어촌 등 다른 지역에서도 계절에 따라 또는 일시적으로 생활할 수 있도록 하기 위한 정책이다.

일본사례연구에서는 농촌주택 정책의 대상지역을 일반적인 농촌지역과 인구감소가 심각한 과소지역으로 구분하고, 주택유형은 민간이 건설/소유하는 단독주택과 주택단 지에 한정하였다. 아울러 사업유형도 하드웨어 사업(주택건설 등)에 한정하였다.

일본의 농촌주택제도를 요약 정리하면 첫째, 일반농촌지역의 주택공급제도는 우량 전원주택 공급을 중심으로 진행되고 있었다. 우량전원주택은 국민에게 풍요로운 자연 속에서 다양한 주택을 선택할 수 있도록 ‘농산촌지역, 도시 근교 기타 양호한 자연적 환경을 형성하고 있는 지역에 소재하는 단독주택으로 부지면적 300㎡ 이상, 건폐율 30% 이하, 용적률 50% 이하, 3층 이하의 주택’으로 정의하고 있다. 농촌의 자연환경과 생산환경을 보호하고, 민간사업자의 주택건설계획에 대한 지자체의 검토․

심의기능을 강화하기 위해 ‘우량전원주택 건설촉진에 관한 기본방침’을 마련하여 농산어촌의 난개발을 방지하고 있었다. 즉, 선계획-후개발이라는 원칙을 준수하고 있었다.

둘째, 인구과소지역을 대상으로는 과소지역집락재편정비사업을 추진하고 있었다.

이 제도는 인구과소지역의 정주 촉진을 위해 중심 취락지역에 주택단지를 조성하기 위해 필요한 경비를 보조하는 사업이다. 과소지역의 지정은 인구와 재정상태를 기준으 로 하며, 사업유형은 ‘취락 등 이전사업’, ‘정주촉진단지정비사업’, ‘정주촉진 빈집활용 사업’, ‘계절 거주단지 정비사업’ 등 크게 4가지로 구분된다. 과소지역에 대해서는 마을 자체가 소멸할 수도 있다 라는 인식 하에 집단이주, 계절이주 등을 통해 정주환경 이 양호한 지역으로 거주공간 이주정책을 펴고 있었다.

셋째, 전국의 빈집을 대상으로 빈집재생추진사업을 추진하고 있었다. 빈집의 상태 에 따라 활용형과 제거형으로 구분하여 활용형의 경우 빈집과 빈건축물을 지역활성화

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를 위한 지역자원으로 인식하고 다양한 재정지원제도를 마련하고 있었고, 제거형의 경우 건물취득비용과 소유자를 찾는 비용까지도 재정을 지원하고 있었다. 이점은 국내의 경우 소유주의 동의없이 철거할 경우 건물비 및 철거비 등까지 부담해야하므로 철거를 못하는 상황과 비교하면 시사하는 바가 크다.

3. 외국사례의 시사점

외국사례를 종합해서 국내에 도입할 만한 대표적인 내용은 다음과 같다. 먼저 경쟁력 있는 지역을 공모 과정을 통해 선정하고, 선정 후 다양한 민간 부문 참여주체들 이 네트워크 형성 활동을 하며, 파트너쉽에 의한 역량 강화와 거버넌스 체계 구축을 동시에 추진한다는 것이다. 독일의 농촌정책은 민관협력을 통한 비 법정계획과 지원제 도와의 연계방안이 확보되어 있으며, 농촌개발계획 수립 정비사업, 현상공모 등에서 주민참여가 매우 활발하게 이루어지고 있었다. 우리의 농촌주택정책도 주민들의 역량과 참여를 증진시키고, 공공과 민간 등 다양한 주체들이 함께 네트워킹 할 수 있는 방안이 마련될 필요가 있다.

현재 우리나라에서도 마을의 규모가 줄어드는 마을의 수가 늘고 있는데 일본의

‘과소지역집락재편정비사업’처럼 인구가 점차 줄어서 마을의 소멸이 불가피한 경우 집단이주, 계절이주 등 이주와 관련한 대비책을 마련해야 할 것이다. 일본의 농촌

‘빈집재생사업’에서는 빈집을 지역활성화를 중요한 지역자원으로 인식하고 활용형 제거형으로 구분하여 각기 적절한 방안을 마련하고 있는 점도 고려할 만한 부분이다.

제5장 농촌 주택정책 효과 분석을 위한 모형 개발

이 장에서는 농촌 주택정책 효과를 분석하기 위하여 농촌사회의 여러 구성요소 간의 인과관계를 파악하고 시스템 다이내믹스(SD: System Dynamics) 기법을 이용하 여 시뮬레이션 모형을 개발하였다. 이 모형을 기반으로 농촌주택환경의 미래를 전망하 고, 농촌주택 정책효과를 분석하여 농촌의 주거수준을 개선하기 위한 정책프로그램을 효과적으로 개발할 수 있도록 하였다.

주택구입 및 전세자금 지원, 저리자금융자 효과(개・보수자금지원), 임대주택공급 확대정책, 저렴주택공급정책(분양가상한제 적용), 주거급여/주택바우처 적용 정책의 5가지 부문에 대해 정책효과를 비교‧분석하였다.

첫째, 주택구입 및 전세자금지원 정책효과 검증을 위한 시나리오로, 소득 5분위이하 가구, 2%의 수혜금리, 대상자의 약 10% 가구가 신청한다고 가정하고 주거서비스수준 의 변화정도를 분석하였다. 1억 원의 주택구입/전세자금을 시중금리보다 2% 저리로 지원할 경우, 농촌 차가가구는 0.15 만큼의 주거서비스 수준 향상이 예상되었고, 사회적 비용은 농촌에서 526억 원에 이를 것으로 추정되었다.

둘째, 주택노후도가 심각하여 개‧보수 수요가 높은 농촌가구에게 개‧보수자금을 위한 저리융자 정책효과를 분석한다. 소득 3분위이하 및 5분위이하 가구 대상, 2%의 수혜금리 적용, 대상가구의 약 10% 가구가 신청한다고 가정하고 분석하였다. 소득 3분위 이하가구에게 약 1억 원 저리대출 시, 농촌 자가가구는 약 0.1정도, 임대주택거 주가구는 약 0.2정도 주거서비스의 상승을 야기하였고, 사회적비용은 약 748억 원으 로 추정되었다. 한편 소득 5분위 이하가구에게 약 2억 원을 저리대출할 경우, 농촌 자가가구는 약 0.9, 임대주택거주가구는 약 1.5의 주거서비스 상승이 예상되었고 사회적 비용은 1년에 약 5260억 원으로 추정되었다.

셋째, 농촌가구 중 저소득가구, 고령가구 중 장기임대주택공급을 희망하는 비율이 높으므로, 농촌에 임대주택 공급을 확대하는 정책효과를 분석하였다. 주택종합계획에 따라 전국에 30만 호의 임대주택 공급 중 농촌지역에 10%, 20%, 30% 로 공급 시 정책효과를 살펴보았다. 임대주택을 10%로 공급할 때 농촌 차가가구는 0.03, 20%로 공급할 경우 0.06, 30%일 때 0.07, 40%일 때 0.08의 주거서비스 지수가 향상될 것으로 추정되었다.

넷째, 저렴주택공급의 정책효과를 살펴보았다. 분양가상한을 10% 적용하여 저렴 한 주택을 공급할 때 농촌 자가가구의 경우 0.26, 차가가구의 경우 0.11의 주거서비스 지수 상승효과가 나타날 것으로 추정되었고, 분양가상한을 20% 적용시 농촌의 자가가 구의 경우 0.29, 차가가구의 경우 0.17의 주거서비스 지수 상승이, 분양가상한을 30% 적용 시 농촌 자가가구는 0.33, 차가가구는 0.23의 주거서비스 지수 상승효과가

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나타나는 것으로 추정되었다.

다섯째, 기초생활수급가구의 주거안정을 위하여 일정한 금액을 지급하거나 임대인 에게 지급하는 주거급여와 주택바우처 적용의 정책효과를 분석하였다. 2분위이하 즉 기초생활수급가구와 차상위계층의 가구에게 월 30만 원을 지원한다고 가정하고, 대상가구의 90%가 신청 할 때 농촌차가가구의 경우 1.21, 농촌 자가가구는 0.73의 주거서비스지수 상승의 정책효과가 나타났다. 이때 추정되는 재정은 매 년 약 4485.7 억 원이 농촌에서 소요 예상된다. 2분위이하 가구중 무주택가구에게만 월 30만 원을 지원한다고 가정하고, 대상가구의 90%가 신청을 할 때 농촌차가가구의 경우 0.47의 주거서비스지수 상승의 정책효과가 나타난다. 이때 사회적 비용은 농촌에서 매 년 약 2085.7억 원이 소요될 것으로 예상되었다.

< 주택정책별 사회적 비용대비 주거수준 향상효과 비교 분석 >

주거서비스 지수 정책내용

사회적 비용 (억 원)

농촌_자가 농촌_차가

정책 효과

정책효과/

농촌자가가구 사회적비용　

정책 효과

정책효과/

농촌차가가구 사회적비용 금융지원 1억, 2% 수혜금리 526 0.09 0.00024 0.15 0.00098 장기임대주택

공급

10% 확대 4104 0.28 9.61E-05 0.03 2.52E-05 20% 확대 8208 0.23 3.95E-05 0.06 2.52E-05

저렴주택공급 10% 할인 4560 0.26 8.03E-05 0.11 8.32E-05 20% 할인 9120 0.29 4.48E-05 0.17 6.43E-05

주거급여/

주택바우처

30만 원(2분위이하) 4486 0.73 0.00023 1.21 0.00093 30만 원(2분위이하/

무주택가구) 2086 - - 0.47 0.00023

종합하면 정책프로그램은 각 각 목적이 상이하므로 목적에 따라 추진시기와 추진정 도가 결정되어야 할 것이다. 그러나 정책의 효율성을 높이기 위해서는 정책 프로그램 별로 사회적 비용대비 주거수준향상의 정도를 사전에 파악할 필요가 있다. 이를 통해서 주택정책의 예산배분에 효율화를 기할 수 있을 것으로 보인다. 분석결과(표 참조) 상대적으로 농촌의 차가가구에게 가장 주거수준 향상을 나타내는 정책은 주택

구입 및 전세자금지원 정책이고, 그 다음이 2분위이하 가구를 대상으로 하는 주거급여 /주택바우처제도로 나타나고 있다. 장기임대주택공급 확대나 저렴주택공급은 주택을 신축하는데 드는 비용으로 인하여 사회적 비용이 과다한 반면 상대적인 효과는 그리 크지 않은 것으로 나타났다.

제6장 농촌지역의 주거수준 향상 전략 및 정책방안

이 장에서는 연구결과를 종합하여 농촌지역의 주거수준 향상을 위한 전략과 방안을 제시하였다. 전략은 SWOT(Strength-Weakness-Opportunities-Threats) 분석과 ERRC(Eliminate-Reduce-Raise-Create) 기법을 통합하여 핵심전략을 도출하고 이를 달성하기 위한 구체적인 방안을 제시하였다.

< SWOT-ERRC 통합기법을 통한 농촌지역의 주거수준 향상 8대 전략 >

외부환경

내부체제

기 회 [O] 위 협 [T]

강 점 [S]

창출

[C] [전략1] 기존주택 정비 및 신규주택 공급전략 [전략2] 인구유출입을 고려한 마을재생 및 농촌공간 계획 전략

강화 [R]

[전략3] 귀농‧귀촌인구 주택지원 및 공급방안

마련 전략 [전략4] 저렴주택 제공 전략 약

점 [W]

경감

[R] [전략5] 주택정보서비스 확충 전략 [전략6] 주거비 절감 전략 제거

[E] [전략7] 생활인프라 불편해소 전략 [전략8] 빈집 관리 및 정비전략

실현가능성을 고려한 8대 전략과 방안은 다음과 같다. [전략1]은 농촌주택의 강점을 창출해내고, 농촌지역의 기회요소를 활용하는 방법으로, 기존주택 정비 및 신규주택 공급 전략을 제안하였다. 세부 방안으로는 [방안1-1] 주택 개‧보수 지원 확대, [방안 1-2] 주택공급프로그램 확대를 제안하였다.

[전략2]는 농촌주택의 강점을 창출해 내고 농촌지역의 위협요소를 제거하는 방법으 로, 농촌주택의 인구유출입을 고려한 마을재생 및 농촌공간 계획 전략을 제안하였다.

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세부방안으로는 [방안2-1] 농촌마을 재생 추진, [방안2-2] 소멸 예상 마을에 대한 장기적인 이주 및 거주자 지원을 제안하였다. 농촌마을 재생을 위한 구체적인 방안은 농촌마을의 지속가능성을 확보하기 위한 인프라, 공공시설, 농촌경관, 농업구조 개선 등 다양한 측면에서의 장기계획 수립, 젊은 유자녀 가구의 유입을 유도할 수 있는 제도 마련, 컨텐츠개발 등을 위한 주민참여 활성화 및 민간참여 유도, 도시민의 전원주택 수요 등을 수용할 있는 마을 컨텐츠 개발, 다양한 주택유형 제공을 제안하였 다. [방안2-2] 는 현재 마을의 규모와 수가 줄어드는 현상이 지속될 것으로 예상되므로 소멸이 불가피한 마을을 사전에 파악하여 거주민 이주대책, 거주기간 동안의 안전 및 주거서비스의 지속적인 확충 등 대안 마련을 제안하였다.

[전략3]은 농촌주택의 강점을 강화하고 농촌지역의 기회요소를 활용하는 방법으로 서, 귀농‧귀촌 주택지원 및 공급방안 마련 전략을 제안하였다. 세부방안으로는 귀농‧귀 촌의 목적이 점차 다양화되고 저렴한 주택을 원하는 수요도 많으므로 기존의 주택을 이용하는 방안, 빈집을 활용하는 방안, 창구단일화를 통해 귀농‧귀촌가구에게 주택관 련자금 저리융자 및 개‧보수/신축 할 수 있는 정보 제공, 귀농‧귀촌가구를 위한 전문상 담센터인 '인큐베이팅 시스템' 도입, 단계별 맞춤정보 제공을 위한 수요자 맞춤형 홈페이지 제작‧관리, 원하는 지역 및 생활을 선택하여 시범생활을 해 볼 수 있는 '귀농‧귀촌 체험제도' 운영을 제안하였다.

[전략4]는 농촌주택의 강점을 강화하고 농촌지역의 위협요소에 대응하는 방법으로 저렴주택 제공 전략을 제안하였다. 이를 위해서 자재 표준화, 신축주택 마련을 위한 표준화된 매뉴얼 작성‧제공 등을 통해 건축단가를 낮출 것을 제안하였다.

[전략5]는 농촌주택의 약점을 경감하고 농촌지역의 기회를 활용하는 방법으로, 주택정보서비스 확충 전략을 제안하였다. 세부방안으로 상시‧적절히 제공될 수 있는 정보서비스를 위한 예산 및 담당 인력 확보, 웹 디자인 단계부터 수요자 편의 도모, 정보의 주기적인 자동 업데이트 시스템 구축, 전문성과 연속성을 살릴 수 있는 정보구 축 및 관리 매뉴얼 작성 등을 제안하였다.

[전략6]은 농촌주택의 약점을 경감하고 농촌지역의 위협요소에 대응하기 위하여 주거비 절감 전략을 제안하였다. 세부방안으로 주거비부담, 특히 겨울 난방비 등을

경감시키기 위해 지역시설을 한시적인 공동취사/거주공간으로 활용하여 주거비 부담 경감, 노후주택의 단열재 보강 및 난방설비기구 교체 등을 통해 열효율 높이기, 농촌형 난방기구 개발 등의 노력, 마을이장 등을 교육하여 적극적으로 정책을 홍보할 것을 제안하였다.

[전략7]은 농촌주택의 약점을 제거하고 농촌지역의 기회요소에 대응하는 방법으 로, 생활인프라 불편 해소 전략을 제안하였다. 농촌생활의 가장 불편한 점이 교육, 의료, 문화, 쇼핑시설에 대한 접근성이 낮고 서비스의 질이 도시에 비해 떨어지는 점을 고려하여, ‘지리산고등학교’, ‘힐리언스와 선마을’과 같은 농촌의 특성을 반영한 교육과 의료에서의 대안 개발 및 유치를 제안하였다. 그리고 공공교통수단, 인터넷을 활용한 교육‧문화적인 거리감 해소, ‘찾아가는 서비스’의 은행, 보건소, 도서관 등의 확대 제공을 통해 접근성을 높일 것을 제안하였다.

[전략8]은 농촌주택의 약점을 제거하고 농촌지역의 위협요소에 대응하는 방법으 로, 빈집 관리 및 정비전략을 제안하였다. 세부방안으로는 [방안8-1] 빈집활용을 위한 정보확충 및 정보전달체계 구축, [방안8-2] 법제도화 마련을 제안하였다. [방안 8-1] 은 2011년 구축한 ‘농촌 빈집 정보 시스템’과 연계하여 농식품부, 지자체 및 유관기관 등에 분산되어 있던 정보를 빈집통합관리체계 및 포탈서비스에 통합 제공할 것을 제안한다. 또한 기존의 지역 귀농지원센터와 빈집통합관리체계 및 포탈서비스 간 양방향 소통체계를 마련하는 ‘농촌 빈집 리로케이션(Relocation) 서비스’ 제도화를 제안하였다. [방안8-2]의 세부방안으로 빈집을 활용형/제거형으로 구분하여 활용형 은 지역자원으로 활용할 수 있는 다양한 재정지원제도 마련, 제거형은 건물취득비용과 소유자의 특정비용까지 고려한 지원방안 마련(일본사례 적용), 체계적으로 빈집을 정비할 수 있는 건축․도시계획제도의 도입(독일사례 적용), 전국 빈집 전수조사 및 소유자 확인 조사비용을 위한 한시적인 중앙정부 예산지원 제도화, 한시적인 양도소득 세 완화 및 지불능력이 없는 소유주의 빈집 철거를 위해 빈집 철거에 대한 동의 및 위임에 대한 절차 간소화, 위임자 및 지역 단체가 건물주를 대신하여 철거비 지불시 동의 및 위임서류에 근거하여 직접 철거보조금을 지원받을 수 있도록 법령을 정비할 것을 제안하였다.

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제7장 결론 및 향후과제

이 연구는 농촌의 주거여건과 주거실태를 분석하고, 농촌 주택정책의 현황과 문제점 을 진단하여 농촌주택정책 중 개선이 필요한 부분에 대한 제안을 하였다. 그리고 농촌주택시장 분석 및 정책대안 평가를 위한 시스템 다이내믹스 모형을 개발하여 정책효과를 사전에 검증할 수 있는 연구결과를 제시하였다. 최종적으로 모든 연구결과 를 종합하여 SWOT-ERRC 기법을 이용해 농촌지역의 주거수준 향상 전략 및 정책방 안을 제안하였다.

이 연구의 학술적 성과는 개별가구의 주거수준을 나타낼 수 있는 주거서비스 수준 지표를 개발하였다는 것이다. 현재까지 주거수준은 주택보급율 등의 양적지표와 최저주거기준가구 비율 등의 질적 지표로 표현될 수 있었는데 개별 가구의 주거수준 변화를 나타내기에는 이들 지표가 적절치 않았다. 이 연구에서 주거서비스 지표를 개발하여 주거수준의 변화를 측정할 수 있고, 정책효과를 비교할 수 있도록 했다.

그리고 또 다른 학술적 성과는 시스템 다이내믹스 기법(SD모형)으로 농촌 모형을 구축하였다는 것이다. 농촌의 구성요소간의 인과관계를 파악하여 종합적인 농촌 모형을 구축했으므로 이 모형을 이용하여 다양한 농촌연구를 진행할 수 있을 것으로 생각된다.

이 연구의 정책적 성과는 첫째, 농촌주택정책의 방향 설정을 위해 농촌의 주거실태 와 정책현황 및 문제점, 그리고 농촌과 관련한 이슈 및 향후 과제 등에 대한 기초자료를 제공했다는 점이다. 둘째, 주택정책 효과를 시뮬레이션하여 여러 종류의 정책 중 보다 효과적인 정책을 선택할 수 있도록 했다. 셋째, 해당 부처에서 활용할 수 있도록 입체적인 전략과 방안을 제시했다. 다양한 방법으로 연구 자료를 통합하고 SWOT-ERRC 통합기법을 이용해서 구체적인 전략을 도출하고 현재 시행되고 있는 정책 사례를 고려하여 체감할 수 있는 정책 방안들을 제안하였으므로 관련 부처에서 이를 구체화하여 실행할 수 있을 것으로 기대한다. 넷째, 주택정책의 전략제시 방법으 로서 SWOT-ERRC 통합기법을 제시하였다. 이를 중앙정부 및 지방정부 등 담당자가

주택정책에 활용한다면 체계적이고 효율적인 전략제시가 가능할 것이라고 생각된다.

이 연구의 후속으로 향후 농촌 주거와 관련된 연구과제로서 다음과 같은 과제를 제안하였다. 첫째, 농촌의 특성을 반영하여 농촌의 주거수준을 파악할 수 있는 지표개 발 및 지역별 주거수준 평가 연구, 둘째, 농촌의 미래를 반영한 농촌지역의 중장기 주택계획 연구, 셋째, 농촌경관을 고려하여 주거수준을 향상시켜줄 농촌주택유형 개발 연구, 마지막으로 농촌의 빈집에 대한 심도 있는 연구를 제안하였다.

C O N T E N T S

차례

주요 결론 및 정책제안 ⅰ

발 간 사 ⅲ

요 약 ⅴ

I. 서론 3

1. 연구의 배경 및 목적 3

1) 연구 배경 3

2) 연구 목적 4

2. 연구의 범위 및 방법 4

1) 연구의 범위 4

2) 연구의 방법 5

3. 선행연구검토 및 본 연구의 차별성 8

II. 농촌 주거여건과 주거실태 분석 15

1. 농촌 및 농촌주택에 대한 개념정의 15

1) 농촌지역 15

2) 농촌주택의 개념과 주거수준 지표 15

2. 농촌 주거여건 변화 17

1) 인구․가구 감소 17

2) 농촌주택비중 감소 및 빈집 증가 19 3) 농촌마을 감소 및 규모 축소 23

4) 고령화‧다문화가구 증가 24

3. 농촌가구 주거실태 25

1) 농촌거주 일반가구의 주거실태 25

2) 농촌거주 노인가구 주거실태 41

3) 농촌거주 다문화가구 주거실태 46

4) 농촌의 주거수준 51

xxvi

III. 농촌 주택정책 현황과 문제점 55

1. 우리나라 농촌 주택정책 개요 55

2. 주거기준관련 정책 60

1) 현행 최저주거기준 60

2) 농촌 최저주거기준 연구 62

3) 최저주거기준 활용 63

3. 신규주택공급관련 정책 64

1) 농어촌 주택표준설계도 64

2) 보금자리주택 65

4. 주택 개조‧정비관련 정책 66

1) 공공의 주택 개‧보수 사업 66 2) 민간의 주택 개‧보수 사업 70 3) 주택 개‧보수 사업의 문제점 및 과제 72

4) 빈집 정비사업 73

5. 주택금융지원관련 정책 78

Ⅳ. 외국의 농촌 주택정책 89

1. 독일의 주택정책 89

1) 독일 농촌정책의 시대적 흐름 89 2) 독일 농촌정책의 주체별 사업프로그램 현황 94 3) 농촌마을 정비사업으로서의 주택정책 96 4) 농촌개발 프로그램에서의 주택정책 99 5) 주민참여에 의한 농촌마을 개발컨셉 제시 102

6) 독일 사례의 시사점 104

2. 일본의 농촌주택 정책 : 두 지역 거주정책을 중심으로 106 1) 일본 농촌정책의 시대적 흐름 106

2) 일본의 농촌주택제도 108

3) 일본사례의 시사점 115

3. 외국 사례의 시사점 116

Ⅴ. 농촌 주택정책 효과 분석을 위한 모형 개발 121

1. 개요 121

2. 주거서비스 지수 도출 123

1) 주택 구성요소의 헤도닉가격 123

2) 주택의 헤도닉가격 모형 124

3) 헤도닉가격 모형 도출 125

4) 관련 변수의 통계치 129

5) 기준주택 설정 130

6) 주거서비스수준 산정 131

3. 농촌 주택정책 효과 분석을 위한 SD모형 개발 132

1) 모형개발을 위한 기준 132

2) 모형의 구성 134

4. 정책효과 분석 147

1) 주택구입 및 전세자금 지원 147 2) 저리자금융자 효과 (개‧보수자금지원) : 농촌 148

3) 임대주택 공급확대 정책 149

4) 저렴주택 공급정책 : 분양가상한제 적용 151 5) 주거급여/주택바우처 적용 정책효과 151

6) 정책효과 비교‧분석 종합 152

Ⅵ. 농촌지역의 주거수준 향상 전략 및 정책방안 157

1. 농촌 주거수준 향상을 위한 전략 157

1) 전략 도출을 위한 방법론 : SWOT 분석 157 2) 전략 도출을 위한 방법론 : ERRC 분석 160 3) 농촌지역의 주거수준 향상 전략 161

2. 전략별 농촌 주택정책 방안 161

1) 전략 1 : 기존주택 정비 및 신규주택공급 전략 161 2) 전략 2 : 인구유출입을 고려한 마을재생 및 농촌공간 계획 전략 163

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3) 전략 3 : 귀농‧귀촌인구 주택지원 및 공급방안 마련 전략 164 4) 전략 4 : 저렴주택 제공 전략 165 5) 전략 5 : 주택정보서비스 확충 전략 165 6) 전략 6 : 주거비 절감 전략 166 7) 전략 7 : 생활인프라 불편 해소 전략 167 8) 전략 8 : 빈집 관리 및 정비 전략 167

Ⅶ. 결론 및 향후과제 171

1. 연구의 결론 및 정책제언 171

1) 결론 171

2) 정책제언 172

2. 연구의 성과와 향후 과제 173

1) 연구의 성과 173

2) 향후 과제 174

참고문헌 SUMMARY 부록

｜ 표 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<표 1-1> 주요 선행연구 정리 12

<표 2-1> 농촌 인구 변화추이 17

<표 2-2> 농촌 가구 변화추이 18

<표 2-3> 농촌주택 변화추이 20

<표 2-4> 농촌 빈집 변화추이 21

<표 2-5> 농촌 빈집 현황 (2010년) 22

<표 2-6> 농가 과소화 마을수 23

<표 2-7> 농촌 고령화 추이 24

<표 2-8> 노인독거가구 변화 25

<표 2-9> 농촌거주 일반가구 규모 26

<표 2-10> 소득계층 구분 26

<표 2-11> 지역별 가구주 연령 26

<표 2-12> 지역별 가구주 성별 27

<표 2-13> 지역별 가구주연령별 학력 27

<표 2-14> 지역별 가구주연령별 가구원수 28

<표 2-15> 지역별 가구주연령별 특성가구 29

<표 2-16> 지역별 가구주연령별 가구수지 30

<표 2-17> 소득계층별 분포 31

<표 2-18> 지역별 근무형태 31

<표 2-19> 지역별 가구주연령별 주택유형 32

<표 2-20> 지역별 가구주연령별 점유형태 33

<표 2-21> 지역별 가구주연령별 이사경험 33

<표 2-22> 지역별 가구주연령별 현재주택 거주기간 34

<표 2-23> 지역별 가구주연령별 주택 건축연도 34

<표 2-24> 지역별 가구주연령별 주거면적 및 사용방수 35

<표 2-25> 지역별 최저주거기준 미달가구 (개정된 기준, 2010) 36

<표 2-26> 지역별 주거환경 만족도 36

xxx

<표 2-27> 지역별 가구주연령별 주택가격 및 임대료 37

<표 2-28> 지역별 가구주연령별 자산 38

<표 2-29> 지역별 주택자금 마련 방법 39

<표 2-30> 일반가구의 지역별 시장지표 39

<표 2-31> 지역별 가구주연령별 가장 필요한 주거지원 프로그램 40

<표 2-32> 농촌거주 노인가구 주택유형 41

<표 2-33> 농촌거주 노인가구 점유형태 42

<표 2-34> 농촌거주가구 주거의식조사 연령별 분포 42

<표 2-35> 농촌거주 노인가구 주택노후 문제 인식 정도 43

<표 2-36> 농촌거주 노인가구 주택내부시설 불편정도 43

<표 2-37> 농촌거주 노인가구 주거환경 불편정도 44

<표 2-38> 겨울철 난방비 절감을 위해 참여희망 공동생활 프로그램 유형 45

<표 2-39> 농촌거주 노인가구 주택정책 필요성에 대한 인식 45

<표 2-40> 농촌거주 다문화가구 주택유형 46

<표 2-41> 농촌거주 다문화가구 점유형태 46

<표 2-42> 농촌거주 설문조사 다문화가구 특성 47

<표 2-43> 다문화가구 이주여성의 주택 내부시설에 대한 인식 48

<표 2-44> 다문화가구 이주여성의 주거환경에 대한 인식 49

<표 2-45> 다문화가구 이주여성의 주택 개조 희망 부분 49

<표 2-46> 다문화가구 이주여성의 주택정책의 필요성에 대한 인식 50

<표 2-47> 농촌주거수준 지표 (2010년 기준) 52

<표 3-1> 주택관련 정책 현황 (주택단위) 56

<표 3-2> 최저주거기준 (2011년 개정) 60

<표 3-3> 고령자 및 장애인을 위한 실별 안전기준 61

<표 3-4> 농촌형 최저주거기준 제안 62

<표 3-5> 농어촌 주거부분 서비스기준 서비스 항목 63

<표 3-6> 농어촌 주택설계도 포함내용 64

<표 3-7> 농어촌 주택표준설계도 이용실적 (2012.6 기준) 65

<표 3-8> 국민‧영구임대주택 공급 실적 66

<표 3-9> 전라북도 사회취약계층 주택 개‧보수 사업의 예 67

<표 3-10> 전라북도 기초수급가구 현황 (2011년 기준) 67

<표 3-11> 전라북도 사회취약계층 주택 개‧보수 사업 69

<표 3-12> 전라북도 나눔과 희망의 집 고쳐주기 사업의 예 69

<표 3-13> 전라북도 나눔과 희망의 집 고쳐주기 사업 현황 70

<표 3-14> 농어촌 집 고쳐주기 봉사활동 추진실적 71

<표 3-15> 2012년 농어촌 집 고쳐주기 주체별 추진 실적 71

<표 3-16> 2012년 농어촌 집 고쳐주기 봉사활동 추진 실적 72

<표 3-17> 빈집 현황 (2010년) 74

<표 3-18> 농촌 빈집 현황 74

<표 3-19> 국민주택기금 융자사업 79

<표 3-20> 저소득가구 전세자금 융자 내용 (2011년 기준) 79

<표 3-21> 저소득 전세자금 지원 실적 80

<표 3-22> 근로자‧서민 주택전세자금 융자 내용 (2011년 기준) 81

<표 3-23> 근로자‧서민주택 전세자금 국민주택기금 대출 지원 실적 81

<표 3-24> 근로자‧서민 주택구입자금 융자 내용 (2011년 기준) 82

<표 3-25> 근로자‧서민 주택구입자금 국민주택기금 대출 지원 실적 83

<표 3-26> 농어촌주택개량사업 실적 85

<표 4-1> 농촌마을정비 및 개발 98

<표 4-2> 지원대상 및 규모 99

<표 4-3> 공실 건축물의 활용 및 철거에 대한 지원 100

<표 4-4> 빈집재생사업의 유형과 주요 내용 114

<표 5-1> 주택가격산출모형 추정 결과 127

<표 5-2> 전세가격산출모형 추정 결과 128

<표 5-3> 주택가격함수 속성변수들의 평균값과 중위수 129

<표 5-4> 전세가격함수 속성변수들의 평균값과 중위수 130

<표 5-5> 인구가구주택 통합모형의 서브모형별 입출력 정의 135

<표 5-6> 지역소득 및 가구소득 서브모형별 입출력 정의 140

<표 5-7> 농촌주택정책모형의 입출력 정의 143

<표 5-8> 주택구입자금 저리 지원시 정책효과 (2020년 기준) 148

<표 5-9> 주택구입자금 저리 지원시 사회적 비용 추정 148

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<표 5-10> 주택 개‧보수자금 등 저리 지원시 정책효과 149

<표 5-11> 임대주택공급 확대시 정책효과 (2020년 기준) 150

<표 5-12> 농촌 주택공급량 확대시 주택의 양적 지표 변화 150

<표 5-13> 분양가상한제 적용 확대시 정책효과 (2020년 기준) 151

<표 5-14> 주거급여/주택바우처 공급시 정책효과 152

<표 5-15> 주택정책별 사회적 비용대비 주거수준 향상효과 비교 분석 153

<표 6-1> SWOT 분석 차원과 요소 158

<표 6-2> SWOT 분석을 통한 농촌지역 및 농촌주택의 현황 분석 159

<표 6-3> ERRC 분석을 통한 농촌지역 및 농촌주택의 방향 제시 160

<표 6-4> SWOT-ERRC 통합기법을 통한 농촌지역의 주거수준 향상 전략161

｜ 그 ｜ 림 ｜ 차 ｜ 례 ｜

<그림 1-1> 연구흐름도

<그림 2-1> 농촌 인구 변화추이

<그림 2-2> 농촌 가구 변화추이

<그림 2-3> 농촌주택 변화추이

<그림 2-4> 농촌 빈집사유(기타) 변화추이

<그림 3-1> 저에너지 2인 가족형(농림-10-19-가형) (예시)

<그림 3-2> 빈집 사례 (평창군 대화면 개수마을)

<그림 3-3> 농촌주택개량사업의 사업추진 체계

<그림 4-1> 2002년~2020년까지의 인구예측

<그림 4-2> 튀링엔 주 2010년까지의 성별 이주비율

<그림 4-3> 농촌지역 개발/마을정비를 위한 개발 단계

<그림 4-4> 농촌개발 컨셉 작업과정

<그림 4-5> 주민참여 계획 진행

<그림 4-6> 우량전원주택의 정의

<그림 4-7> 다양한 유형의 농촌 주택

<그림 4-8> 정주단지 정비사업 이미지

<그림 4-9> 빈집활용 이미지

<그림 4-10> 빈집재생사업 추진 사례

<그림 5-1> 농촌주택 정책효과 분석 모형개발의 개념도

<그림 5-2> SD 모형 개발과정

<그림 5-3> 전국 인구 부문 시스템 흐름도

<그림 5-4> 시도 인구 부문 시스템 흐름도

<그림 5-5> 가구 부문 시스템 흐름도

<그림 5-6> 주택 부문 시스템 흐름도

<그림 5-7> 주거서비스 부문 시스템 흐름도

<그림 5-8> GDP 부문 시스템 흐름도

<그림 5-9> GRDP 부문 시스템 흐름도

7 17 19 20 22 64 76 84 90 91 92 103 104 109 111 113 113 115 122 134 136 137 138 139 140 141 142

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<그림 5-10> 가구소득 부문 시스템 흐름도 142

<그림 5-11> 주택정책부문 시스템 흐름도 144

<그림 5-12> 농촌주택 시장전망 및 정책효과 분석 모형 프레임워크 145

<그림 5-13> 농촌주택 시장전망 및 정책효과 분석 모형의 인과관계도 146

chapter 1

C ｜ H ｜ A ｜ P ｜ T ｜ E ｜ R ｜ 0 1

서론

이 장에서는 이 연구를 수행하게 된 배경과 연구의 목적, 연구의 범위 및 방법, 그리고 연구의 틀에 대해 서술하였다. 또한 농촌주택과 관련된 최근의 연구동향과 선행연구들을 살펴보고 이 연구의 차별성을 제시하였다.

1. 연구의 배경 및 목적

농촌은 농업을 기반으로 하는 우리나라의 산업구조상 삶의 기반으로서 오랜 세월 역할을 해 왔다. 그러나 현재 농촌의 인구와 가구가 급격히 감소하고 그로인한 여러 가지 문제가 야기되고 있다. 국토면적과 그 이용도에서 농경지의 면적은 1949년 약 22％에서 2010년 약 20％로 큰 변동이 없는데도, 농촌 인구가 감소하고 있다는 것은 도시화‧산업화추세에 따라 농촌지역의 상대적인 매력도가 떨어지는데 기인한다 고 할 수 있다. 또한 도시에 비해 농촌의 주거수준 및 주택정책에 대한 관심이 소홀했던 것이 사실이다. 현재 주택정책은 주로 도시근로자 가구를 기준으로 시행되고 있어서 농촌의 지역특성을 반영하지 못하며, 실제 농촌에서는 특히 주거복지프로그램의 대상과 기준이 적합하지 않은 경우가 발생하고 있다. 따라서 농촌을 사람들이 지속적 으로 살고 싶은 곳으로 가꾸어나가기 위해서는 농촌의 주거수준 및 주거환경에 대한 점검이 필요한 시점이다.

4

한편 도시민의 귀농․귀촌에 대한 관심이 꾸준하게 증가하고 있다. 농림수산식품부 자료에 의하면(2012년 2월 23일 발표) 2011년 도시에서 농어촌으로 이사한 가구가 1만 503가구, 2만 3415명으로 2010년에 비해 2.6배 증가하였다. 귀농․귀촌 가구수는 2001년 880가구, 2005년 1240가구, 2010년 4067가구로 증가하였다. 귀농․귀촌가구 의 증가는 베이비붐세대의 은퇴시작과 전원생활에 대한 관심 증가로 인한 것으로 분석된다. 귀농․귀촌가구의 안정적인 정착을 위해서는 농촌지역의 주거수준과 주거환 경이 살기에 편하고 안정적으로 잘 갖추어져 있어야 할 것이다. 이를 위한 여건을 점검하고 필요한 정책을 마련할 시점에 있다.

2) 연구 목적

이 연구는 농촌을 읍‧면지역으로 정의하고 농촌주택을 농촌에 소재하고 있는 주택이 라고 조작적으로 정의하고 농촌지역의 주거수준을 향상시키기 위한 주택측면에서의 여러 가지 문제점을 점검하고 이를 해결하기 위한 정책방안을 제시하고자 한다.

2. 연구의 범위 및 방법

본 연구의 공간적 범위는 전국(읍, 면의 농어촌)으로 설정한다.

시간적 범위는 현재와 과거 30년간 농촌의 주거와 관련된 현황과 추이를 분석한다.

미래전망은 기존 연구를 참고하고 시스템 다이내믹스 모형을 통하여 2040년까지 전망한다.

내용적 범위는 농촌지역의 주거여건변화를 통한 주거환경의 문제점, 주거실태조사 분석 및 설문조사분석을 통한 농촌 거주가구의 주거수준 분석 및 주택측면에서의 문제점, 주택정책에 대한 필요성 인식정도, 현행 주거수준을 향상시키기 위한 주택정 책의 현황과 문제점을 살펴본다. 외국사례(독일과 일본)의 연구를 통하여 우리나라보 다 앞선 농촌의 주택정책 변화를 살펴보고 우리나라에 적용할 수 있는 시사점을