이 연구에서 분석 대상으로 삼는 농촌 및 낙후지역 개발사업은 ｢삶의질특별 법｣상의 일부 사업에 초점을 맞춘다. 현재 우리나라 농촌 및 낙후지역 개발사 업은 10여 개 이상의 중앙행정기관에서 계획을 수립․추진하는 가운데, 개별 단위사업들 또한 서로 다른 개별법에 근거를 두고 있기 때문에 매우 복잡․다 기한 상태이다. 농촌 및 낙후지역에 영향을 미치는 사업은 경우에 따라 다양하 게 범위 설정을 할 수 있다. 가령, 균특회계 지역개발계정에 속한 사업은 210개 에 이르고 ｢삶의질특별법｣에 속하는 사업은 지역개발과 복합산업 분야에만 한 정해도 105개에 이른다. 그러나 농촌 및 낙후지역의 개발을 위해 핵심적인 사 업들을 중심으로 연구를 진행하는 것이 바람직하다는 취지 하에 그 범위를 다 음과 같이 한정하였다.
개발촉진지구지원(국토부)
▪농지제도 개편
▪양정제도 개편
▪전문경영체 육성
▪친환경농업 확산
▪안전관리 강화
▪농산물 유통혁신
▪기술개발
▪수출농업․소비촉진
▪식품산업 육성
▪직불제 확충
▪재해보험 강화
▪경영회생 지원
삶의 질 향상 5개년 (’05~’09)
기본계획
그림 1-4. 농정 대상 중 농촌 및 낙후지역 개발사업의 범위
2005년 ｢삶의질특별법｣이 공포됨으로써 우리나라 농정에서 농촌정책의 영역 은 보다 분명해졌다고 볼 수 있다. 우리나라 농정 시책은 2004년에 발표된 ｢농 업․농촌종합대책｣과 함께 ｢삶의질특별법｣에 의한 시책들을 아울러 <그림 1-4>
와 같이 농업정책, 소득정책, 농촌정책으로 3분할 수 있다. 이 중 농촌 지역개발 정책은 ｢삶의질특별법｣에 의해 ‘삶의질향상 기본계획’ 및 ‘삶의질향상 실행계 획’으로 구체화되었다. 이 계획에서는 농촌 지역개발정책을 ‘복지기반확충’, ‘교 육여건개선’, ‘농촌지역개발’, ‘복합산업활성화’ 부문으로 구분하고 있다.
특히 본 연구의 대상이 되는 농촌 및 낙후지역 개발사업은 ‘삶의질향상 기본 계획’의 4개 부문 중 ‘농촌지역개발’과 ‘복합산업활성화’ 부문에 밀접히 관련되 므로 그에 한정한다.1 이 두 부문은 그간 각 소관 부처에서 개별적으로 시행해오 던 여러 가지 농촌 및 낙후지역 대상 단위사업들을 망라하여 포함하고 있다.
우선, 농촌 및 낙후지역 개발사업이라고 할 수 있는 사업들의 추진주체별, 목 적별, 성격별, 대상지역별, 사업내용별로 나타나는 특성이 무엇이고 비효율성 이 왜 나타나는지를 다루어야 한다. 이를 통해 사업의 통합적 추진모형 발굴의 타당성이 입증될 수 있을 것이다.
또한, 농촌 및 낙후지역 개발사업의 추진시에 동원되는 재정 운영구조 또한 연구 대상으로 포함할 필요가 있으며 그 범위는 <그림 1-5>와 같다. 국비의 경 우 주로 농특세와 균특회계가 핵심이다. 이 두 가지 재원은 국비의 70.3%를 차 지하며, 농촌 및 낙후지역 개발사업 재원의 75.4%를 차지한다. 그러나 국비 재 원은 개별 사업들의 소관부처들로부터 모아진 것으로 본 연구에서는 개별 사 업들 간 또는 소관 부처가 다른 사업들 간 예산전용 등과 관련하여 지방의 재 정 운영 실태에 대한 분석을 일부 포함하고자 한다.
끝으로 정책사업의 계획단계, 실행단계, 사후관리단계 등 정책의 추진 단계 별로 사업 추진 실태를 분석하고자 한다. 주요 행위주체들 간의 수평적, 수직적 협력체계 작동 실태(중앙행정기관, 광역 지자체, 기초 지자체, 읍․면 및 마을 주민과 관련 조직, 지방대학 및 전문가 조직, 시민단체 등), 시․도 - 시․군 - 읍․면 - 마을 등 상이한 공간 수준에 따른 개별 사업의 추진 실태를 계획 수 립, 집행, 사후 평가 등의 세 단계로 나누어 살펴볼 수 있다.
1 기존 연구에서는 연구 대상 사업의 범위를 ‘농업ㆍ농촌종합대책’, ‘농림사업실시요 령’, ‘삶의 질 향상 기본계획’, ‘국가균형발전특별회계’ 상의 농촌지역개발 및 생활 환경개선사업, 농외소득원개발사업, 복합산업화 관련 사업 등을 총 망라하고 있다.
그러나 이들 사업들은 농업ㆍ농촌종합대책에 의한 농업정책, 소득정책, 농촌정책 중 농촌정책보다는 농업정책이나 소득정책에 더 가까운 내용들을 다수 포함하고 있다.
지방비 기타
(자부담
119조 관련 사업 (61.7%)
119조 외 사업 (38.3%) 기금
등 기타
균특 회계 농특세
부처별 재원(투융자계획)
농림부 행자부 교육인적자원부 문광부 해수부 과기부 정통부 보건복지부 환경부 여성가족부 노동부 건교부 소방방재청 농촌진흥청 산림청
국비
그림 1-5. ‘삶의질특별법 시행계획’의 재원 구조(투융자계획 기준)
주: 119조 관련 사업과 그 외 사업의 재원 비중은 2007년 투융자계획 기준임.
이러한 범위 하에 연구의 주요 내용은 크게 다섯 가지로 구성된다. 첫째, 농 촌 및 낙후지역 개발사업의 문제점이나 개선방안에 대해 다루었던 주요 선행 연구들을 검토하는 것이다. 이를 통해 공통된 문제 지적 사항을 확인함으로써 연구의 분석틀을 구성하는 데 활용한다.
둘째, 관련 법과 계획을 중심으로 농촌 및 낙후지역 개발사업의 특징과 문제점 을 도출하는 것이다. 농촌 및 낙후지역 개발사업의 추진 주체, 목적, 성격, 대상 공간, 사업 내용, 추진 방식 등에 어떠한 특징이 있는지를 분석한다. 특히 분석틀 에서 가정으로 삼고 있는 바가 어느 정도 사실인지를 파악하는 데 주력한다.
셋째, 법과 계획만으로는 파악하기 어려운 농촌 및 낙후지역 개발사업의 현장 적용 실태를 분석한다. 사례지역을 중심으로 혹은 특정 사업군을 중심으로 분석 틀이나 법과 계획 내용 분석에서 확인했던 내용을 검증하는 방식이 될 것이다.
넷째, 우리보다 앞선 선진국들의 농촌 및 낙후지역 정책 사례를 파악하여 시 사점을 도출한다. 특히 정책의 통합적 추진모형을 도출하는 데 참고가 될 만한
정책 사례를 위주로 한다.
다섯째, 현황 분석의 내용과 선진국의 경험 등을 토대로 우리나라 농촌 및 낙후지역 개발사업의 통합적 추진모형을 정의하고 그 모형을 달성하기 위한 정책 과제를 도출한다.
이러한 범위와 내용의 연구를 추진하기 위해서는 그에 적합한 연구 방법이 요구된다. 우선적으로, 선행연구뿐만 아니라 중앙정부 관련 부처 및 지방자치 단체에서 생산한 관련 자료 등을 중심으로 한 광범위한 문헌 수집과 검토가 필 요하다. 한국농촌경제연구원, 국토연구원 등 주요 관련 연구기관의 연구보고 서, 학술지 게재 논문 등을 중심으로 관련 연구 동향을 검토하고, 중앙행정기관 (농림수산식품부 등)의 「삶의질특별법」 기본계획 및 시행계획 관련 문서, 분 야별․연도별 평가 자료, 농림사업 시행지침서, 농림예산 문서 등 농촌 지역개 발사업 관련 문서도 부분적으로 함께 검토한다.
둘째, 포커스 그룹 면접(focus group interview) 조사를 수행한다. 중앙정부 및 지자체 공무원, 농촌 및 낙후지역 개발사업 과정의 참여 주민 및 컨설팅회사 전문가 등을 대상으로 반구조화된 조사표에 의한 농촌 지역개발사업의 현황과 문제점, 개선방안 등을 파악하기 위한 포커스 그룹 면접 조사를 실시함으로써 연구 자료나 정책 문서에서는 읽을 수 없는 현장의 문제점을 파악한다.
셋째, 사례지역 대상의 정책 적용과정을 조사한다. 사례지역을 선정하여 지 자체의 정책 추진 과정을 보다 구체적으로 파악한다. 특정 농촌 및 낙후지역 개발사업 추진 과정을 단계별로 추적함으로써 정책 과정의 중복성, 성과와 문 제점, 애로사항 등을 확인할 수 있다.
넷째, 선진국의 관련 정책 사례 조사를 포함한다. 기존 문헌을 중심으로 선진 국 사례를 파악하되, 현지 전문가를 활용하여 해외의 정책 사례 및 관련 자료 를 수집하여 분석함으로써 우리나라의 농촌 및 낙후지역 개발사업의 효율적 추진모형을 도출하는 데 활용한다.
다섯째, 다양한 형식의 워크숍 및 정책 세미나를 개최함으로써 여러 전문가 들의 의견을 연구에 반영한다. 연구의 결과를 이슈화하고 정책의 과제 및 개선 방향을 도출하는 데 창구로 활용한다.
한편, 본 연구 추진의 일환은 아니지만 유사한 시기에 이루어진 설문조사 자 료도 활용한다. 시․군 공무원을 대상으로 농촌 지역개발사업의 추진 실태와 문제점, 개선방안에 대해 조사한 자료이다.
선행연구 검토 법, 계획 분석
현장 적용 과정 분석
통합적 추진 모형 구축의 과제
외국의 사례와 시사점 그림 1-6. 연구의 흐름도
제
2
장선행연구 검토 및 분석의 틀
1. 선행연구 검토
1950년대 후반 시작된 지역사회개발사업(Community Development Project) 은 우리나라 농촌 지역개발정책의 도입을 알리는 첫 프로그램이었다고 평가할 수 있다. 이후 1970년대 새마을운동을 거치면서 농촌의 근대화를 위한 지역개 발정책이 더욱 활발해졌다. 1980년대에는 중앙정부의 여러 부처가 각 부처 특 성에 부합하는 단위사업을 중심으로 농촌 지역개발사업에 경쟁적으로 참여하 기 시작하였다. 특히 이때 이미 지역종합개발계획 수립, 보조금 신청주의 등과 같은 혁신적 주장이 있었으나 예산의 부족, 부처 간 이해 갈등 등의 이유로 실 현되지는 못하였다.
2000년대 접어들면서 농촌 지역개발정책은 새로운 국면을 맞게 되었다.
「균특법」제정과 함께 균특회계가 설치되었을 뿐만 아니라 「삶의질특별 법」에 따라 부처별로 분산되었던 복지ㆍ교육ㆍ지역개발․복합산업 등 농촌
「균특법」제정과 함께 균특회계가 설치되었을 뿐만 아니라 「삶의질특별 법」에 따라 부처별로 분산되었던 복지ㆍ교육ㆍ지역개발․복합산업 등 농촌