농촌 노인 주거복지 실태와 정책 과제

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R 934 | 2021. 10. |

농촌 노인 주거복지 실태와 정책 과제

An Analysis of Housing Welfare for the Elderly in Rural Areas and Policy Recommendations

정문수 심재헌 박시현 김민석 최 령 황윤서

연구 담당

정문수︱부연구위원︱연구 총괄, 제1~7장 집필 심재헌︱연구위원︱제3, 5장 집필, 자료 수집 및 분석 박시현︱명예선임연구위원︱제1, 2장 집필 김민석︱연구원︱제3, 4장 집필, 자료 수집 및 분석

최 령︱서울특별시 유니버설디자인센터 센터장︱농촌 노인 주거복지모델 원고 작성 황윤서︱충북대학교 전임연구원︱농촌 무장애주택 리모델링 및 건축 방안 원고 작성

연구보고 R934

농촌 노인 주거복지 실태와 정책 과제

등 록︱제6-0007호(1979. 5. 25.) 발 행︱2021. 10.

발 행 인︱김홍상

발 행 처︱한국농촌경제연구원

우) 58321 전라남도 나주시 빛가람로 601 대표전화 1833-5500

인 쇄 처︱크리커뮤니케이션

I S B N︱979-11-6149-518-7 93520

∙ 이 책에 실린 내용은 출처를 명시하면 자유롭게 인용할 수 있습니다.

무단 전재하거나 복사하면 법에 저촉됩니다.

i 노인들은 거동이 불편하여도 병원이나 요양시설이 아니라 자신이 생활하던 지 역에서 여생을 보내기를 희망한다는 점은 널리 알려져 있다. 인구 고령화가 심각 한 선진국을 중심으로 ‘지역에서 나이 들기(Aging In Place)’의 실현은 중요한 사 회 이슈로 등장한 지 오래다.

2019년 통계에 의하면, 농촌의 고령화율은 22.1%에 달하였으며, 향후 더욱 심 각해져 2040년에 이르면 34.0%에 달할 것으로 예상된다. 농촌 노인의 주거환경은 매우 열악하다. 농촌 노인이 거주하는 농촌 주택은 전통 한옥 구조의 노후화된 주 택이 많아 주택 내의 단차가 심하고 안전장치 등이 미흡하여 생활하기 불편하다.

농촌 노인의 주 활동공간이 되는 마을안길이나 진입로에 안전한 보행로가 설치되 지 않아 이동이 불편한 경우가 많다. 농촌 노인들은 자신이 거주하는 지역에서 여 생을 보내고 싶어 하지만 불편한 주택과 주변 환경은 이를 어렵게 하고 있다.

이 연구의 목적은 ‘지역에서 나이 들기’라는 관점에서 농촌 노인 주거복지 정책 방향과 과제를 제시하는 것이다. 연구 목적을 달성하기 위해, 농촌 노인 주거복지와 관련된 법·제도를 파악하고 관련 통계 분석과 현장 사례조사 등을 실시하여 농촌 노 인이 원하는 주거복지 수요를 도출하고 이를 바탕으로 정책대안을 제시하였다.

이 연구를 수행하는 과정에서 많은 사람들의 도움을 받았다. 조사에 응해주신 농촌 마을 어르신들과 공동 연구를 수행해 주신 여러 전문가들에게 감사드린다.

모쪼록 이 연구 결과가 농촌 노인의 주거복지 여건을 개선하여 ‘지역에서 나이 들 기’에 한발 가까이 갈 수 있는 디딤돌이 되기를 기대한다.

2021. 10.

한국농촌경제연구원장 김 홍 상

머리말

머리말

iii 연구 목적

○ 인구 고령화가 심각한 사회 문제로 대두된 선진국에서는 ‘지역에서 나이 들기 (Aging In Place)’를 실현하는 것이 화두가 되었다. 우리나라에서도 노인들이 나이가 들고 거동이 불편해짐에 따라 병원이나 요양시설이 아니라 자신이 생 활하던 지역에서 여생을 보내고 싶어하는 경향이 나타나지만, 관련된 주거복 지 서비스를 제공하기 위한 지역사회의 여건은 부족하다. 특히 농촌 지역에서 는 노인들이 거주하는 주택의 상태와 마을 환경이 더 낙후되고, 생활 서비스가 제공되는 중심지와 접근성이 열악하다. 이에 연구의 목적은 농촌 고령친화 지 역사회를 조성하기 위해, 농촌 노인 주거실태를 분석하고 주거복지 수요를 도 출하여, ‘지역에서 나이 들기’ 관점에서 농촌 노인 주거복지 정책 방향과 과제 를 제시하는 것이다.

연구 방법

○ 우선, 농촌 노인 주거복지에 관한 법·제도와 더불어, 중앙정부와 지방자치단 체, 지역사회에서 농촌 노인 주거 여건을 개선하기 위해 대응하고 있는 관련 정책 및 실천 사례를 살펴보았다. 다음으로 국토지리정보원의 인구 격자 정보 (1km × 1km)와 국토교통부의 2019년 주거실태조사 원자료를 바탕으로 전국 단 위에서 농촌 노인 주거실태와 주거복지 관련 수요를 분석하였다. 또한 인구 격 자 정보를 활용하여 전국에서 65세 이상 노인 비율이 80%를 초과하는 격자에 속하는 마을 399곳 중에서 사례지역 마을 22곳을 선정하였다. 선정된 사례 마 을의 주민 440명을 대상으로 설문조사와 주택 및 마을 환경에 대한 현장사례 조사를 수행하여 전국 단위 통계자료에서 파악하기 힘든 농촌 노인의 구체적 인 주거실태 및 정책 수요를 파악하고자 하였다. 마지막으로 농촌 노인 공동주

요 약

iv

거 시설 조성 사례를 시·군 단위와 마을 단위에서 각각 살펴보고, 공동주거 및 공동생활시설 실태와 관련된 주거복지 수요를 도출하였다.

연구 결과

○ 중앙정부에서는 관련법에 근거하여 농촌 노인 대상 임대주택 공급, 주거비 지 원, 거주 주택 개량 및 관리 지원, 고령친화형 주거환경 정비, 노인주거복지시 설 조성, 노인 주거복지 서비스 전달 등 다양한 정책을 시행하고 있다. 그러나 현행 법·제도의 초점이 보편적인 취약계층으로서의 노인 계층에 맞추어져 있 고 공간적으로도 도시와 농촌을 구분하지 않아 고령화, 과소화되어가는 농촌 지역에 거주하는 노인의 주거 특성을 정확하게 반영하지 못하고 있다.

○ 지자체의 노인 주거 정책은 광역지자체와 기초지자체별로 사업 규모와 내용에 서 차이가 있다. 광역지자체에서는 상대적으로 장기적인 관점에서 다양한 정 책이 추진되는 반면, 사업 규모와 예산에 한계가 있는 기초지자체에서는 단기 간에 성과를 얻을 수 있는 단발 사업을 주로 실시하고 있다. 일부 기초지자체 에서는 보다 규모가 크고 체계적인 사업을 도입하기 위하여 행정안전부나 농 림축산식품부 등 중앙정부의 공모사업을 활용하고 있다. 각 지역에서 자체적 으로 관련 조례를 마련하는 등 대응책을 세우고 있으나, 정부의 농촌 지역개발 사업이 지자체 소관으로 이양됨에 따라 각 지역의 역량과 의지에 따라 노인 주 거 정책의 효과도 상이하게 나타날 것으로 예상된다. 농촌 지역의 주택 상태가 열악함을 고려할 때, 지자체의 재원으로는 단순 개·보수 이외에 지원하기 어려 워 근본적 여건을 개선하는 데 한계가 있다.

v

○ 농촌 지역에서 활동하는 사회적기업, 자활조직들은 노인의 주거 여건을 개선 하고 주거복지 서비스를 제공하기 위해 다양한 사업을 수행하고 있다. 반면, 지역사회 돌봄 활동과 마을 돌봄을 매개·연결하는 중간 거점시설은 미흡하고, 주거복지 관련 기관, 조직 사이에 협력하거나 역할을 분담하는 인적 네트워크 가 정립되지 않았다. 게다가 농촌 지역에서는 주거복지 분야에서 전문성을 갖 추고 활동하는 인력이 부족할뿐더러, 마을 돌봄을 실천하기 위한 인력을 확보 하기는 더욱 어려운 상황이다.

○ 농촌 지역에서 고령화가 지속되면서, 향후 20년 이내 농촌 노인 인구 10명 중 3 명은 만 65세 이상 노인이 될 전망이다. 특히 농촌 중에서도 면 지역의 고령화 가 더욱 심각하다. 주거실태조사 자료 분석 결과, 농촌에 거주하는 노인들은 대부분 단독주택에 살고 있으며 도시 노인에 비해 자가 보유 비율이 높다. 그 러나 농촌 노인이 거주하는 주택의 절반가량은 건축된 지 30년이 넘은 노후주 택인 데다 주택 편의성이 도시에 비해 떨어진다. 개별 기름보일러 사용 비율이 높은 데다 소방기구 구비 비율은 낮아, 난방비 부담이 도시 지역보다 크면서 화재 위험에는 더욱 취약하다. 이처럼 농촌 노인들은 자가 보유 비율이 높은 대신 도시 노인에 비해 불량한 주택에서 거주하고 있어, 주택 개·보수와 관련 된 주거 지원 프로그램에 대한 수요가 높다.

○ 사례마을에 거주하는 주민 440명에 대한 설문조사 결과, 응답자 중 90%가량 이 현재 살고 있는 주택에서 앞으로도 계속 생활하길 희망하였다. 이들이 거주 하고 있는 주택 여건을 실사한 결과, 주택 내 시설의 편의성과 안전성이 개선 될 필요가 있었다. 농촌 노인들은 툇마루와 문지방 단차, 주택 진입로의 이동 장애, 화장실 및 욕실의 낙상 위험 등을 우려했다. 이는 비단 노후주택의 문제

vi

일 뿐만 아니라, 비교적 최근에 신축된 주택도 주택 진입부의 경사로가 휠체 어, 보행보조장비 등으로 진입하기 어려운 경우가 많았다. 한편으로 농촌 노인 들은 대부분 농업 활동을 병행하기 때문에 주택 내·외부에 외부 화장실, 농작 물 작업대, 창고 등 농작업 편의 시설에 대한 수요가 많았으며, 최근 건축된 주 택에서는 이러한 점을 고려하여 시공이 이루어지기도 하였다.

○ 마을의 주거환경에서도 농촌 노인의 안전과 편의에 해를 끼치는 경우가 발견 되었다. 마을길에 별도의 보행로가 확보되지 않고, 산간 지역일 경우 경사가 심하거나 지면 상태가 고르지 못한 도로가 있었다. 마을 안길에서도 하천 축대 나 복개하지 않은 우수로 등이 드러나 있어 노인이 보행하는 데 위험하다. 사 례마을의 경우 버스 노선이나 운행 횟수가 적고, 마을 밖 버스정류장까지 걸어 나와야 이용할 수 있어, 마을 노인들이 대중교통수단에 접근하기 어려웠다. 특 히, 고령 노인들은 마을길 상태가 열악하고 교통 접근성에 제약이 있어, 진료 등 필수적인 생활서비스를 이용하기 위한 경우를 제외하고 마을 밖으로 외출 하는 비율이 크게 낮았다.

○ 농촌 지역에 공급된 고령자 공동거주시설의 대표적 사례로 서천어메니티복지 마을과 장성 누리타운을 조사하였다. 두 사례는 정부, 한국토지주택공사 등 공 공부문이 공급한 임대주택으로, 노인복지관 등 복지기관을 연계하여 조성하 였으며, 노인의 이동 편의를 고려하여 보건소, 요양병원, 기타 노인편의시설 등이 인접한 곳에 조성되었다는 특성이 있다. 한편, 고창웰파크시티는 지자체 에서 조성한 휴양단지의 구역 일부에 고령자 주거단지를 민간 분양방식으로 개발한 사례다. 노인들이 마트, 요양병원, 휴양레저시설 등 다양한 생활 편의 서비스에 접근하기 쉽다는 장점이 있지만, 주거취약계층 노인들이 민간부문

vii 에서 제공하는 상업서비스 외에 공공 부문의 돌봄 서비스에 접근하기 어렵다.

○ 농촌 지역의 고령자 공동주거시설 운영 현황을 살펴보기 위해 진안군 평촌마 을, 서천군 먹방마을, 옥천군 상삼마을, 거창군 빙기실마을 사례를 조사하였 다. 마을들은 일반농산어촌개발사업 등 여러 사업을 통해 공동생활홈의 건립 과 운영에 필요한 물리적, 재정적 기반을 마련하였다. 마을 단위로 조성된 공 동주거시설은 지역사회 돌봄 주체들이 마을 차원으로 주거복지 서비스를 전 달하기 위한 거점 공간으로 활용될 여지가 있다. 그러나 마을 차원에서 주민들 이 직접 시설을 운영·관리하는 데 어려움을 겪고 있고, 해당 시설에서 거주하 는 노인들의 사생활 보호에 취약하며, 식사, 목욕 등 노인들의 기본적인 주거 기능이 제공되지 않아, 향후 개선될 필요가 있다.

정책 제언

○ 이 연구에서는 이러한 연구 결과를 종합하여 ‘고령친화형 농촌 노인 주택 개 선’과 ‘고령친화형 마을사업 모델 정립 및 마을 주거환경 개선’, ‘고령친화형 농촌 주거복지모델 구축’의 세 가지 방향으로 정책 과제를 제시하였다. 농촌 노인이 거주하는 주택 차원에서 주거생활의 안전·편의를 보장하기 위해 정부 에서 추진하는 주택 개·보수 지원 제도의 개선 방안을 도출하고, 농촌 주택의 고령친화형 무장애개조 및 설계 가이드라인을 제시하였다. 또한, 마을 차원에 서 노인 주거환경을 개선하기 위한 공공 인프라 개선 방안 및 노인 공동주거시 설의 역할과 운영 방안에 대해 설명하였다. 향후 농촌 노인들을 위한 주거복지 모델을 구축하기 위해 마을 단위 및 소생활권 단위의 주거복지 모델을 제시하 고, 지역사회의 협력을 통한 농촌 지역의 주거복지 전달체계 구축이 필요하다 는 점도 피력하였다.

viii

An Analysis of Housing Welfare for the Elderly in Rural Areas and Policy Recommendations

Purpose of Research

○ Starting in advanced nations where population aging is a serious concern, many countries consider “aging in place” a primary topic for policymakers. Korea also sees that aged people want to spend the rest of their lives in their residential areas rather than in hospitals or care facilities. However, local communities have not provided sufficient housing and welfare services to satisfy such needs. In particular, rural areas have relatively worse housing and infrastructure conditions and low access to the central districts with essential services. Against this backdrop, this study explores the state of rural conditions for the aged in terms of housing, villages, and communities to identify housing and welfare needs. It suggests policy directions based on the concept of aging in place.

Research Method

○ This study examines domestic laws and regulations specifying rural housing welfare for the aged. It explores the policy endeavors of the central/ local governments and communities to improve rural housing conditions. Furthermore, it uses the gridded population data per square kilometer by the National Geographic Information Institute and the

ABSTRACT

ix Korea housing survey by the Ministry of Land, Infrastructure, and Transport to find the living state of the elderly in rural areas and their needs for housing welfare. Based on the gridded data, this study selects 22 villages for on-site inspection out of 399 grid cells (1km X 1km) where the residents aged 65 or over take more than 80% of the whole population. It surveys 440 people in the selected villages and conducts an on-site inspection to check specific residental information and policy needs that are not available through national statistical data. Lastly, this study examines communal residential facilities for the aged in cities/

counties and local communities to identify related housing and welfare needs.

Main Findings

○ The central government, following relevant regulations, executes various programs for aged residents in rural areas, such as rented residences, housing cost assistance, housing renovation and maintenance, infrastructure arrangement customized for the elderly, welfare facility construction, and housing welfare services for the elderly. However, the present laws and regulations focus on the underprivileged elderly and do not differentiate urban and rural areas.

So they fail to reflect the residential features of the elderly in rural areas suffering from population aging and decrease.

○ Housing policies for the elderly differ between central and local governments in terms of budget and content. The former implements

x

various programs from a long-term perspective, while the latter focuses on one-off projects for short-term outcomes due to limitations in budget and scale. Some local governments apply for the central government’s support programs sponsored by the Ministry of Government Administration and Home Affairs and the Ministry of Agriculture, Fisheries, and Rural Affairs, to launch sizable and well-organized projects. Although regions prepare related ordinances, policy effects are likely to vary depending on their capabilities along with the transfer of development programs to local governments.

Considering poor housing conditions in rural areas and insufficient financial resources in local governments, it is hard to make fundamental improvements except for door replacement, bathroom renovation, and fence/ gate repair.

○ Not only government agencies but also social cooperatives and self-support organizations execute various projects to improve housing conditions. However, there are insufficient mediating facilities or human networks between regional and village care services. In addition, there are no systems to cooperate or divide roles between regional and village organizations. Villages or local districts do not have human resources with housing expertise and have difficulty securing labor forces for care services.

○ As the rural population ages fast, rural areas will see three out of ten residents will be aged 65 or older in the next two decades. In particular, myeon (township) population ages fast. Our analysis of the

xi national housing survey shows that most aged residents in rural areas live in detached houses, and the rate of house owners is higher than in urban areas. However, half of those houses are over 30 years after construction and internal structures are not convenient. Also, most of them have oil boilers for heating but are not equipped with fire-fighting devices. So their heating cost and the risk of fire are higher than in cities. Despite poor housing conditions, elderly residents in rural areas tend to own their houses and have strong needs for housing support programs to improve residential inconveniences.

○ In our survey of 440 residents in 22 villages, around 90% of them hope to live in their present houses. The on-site inspection of housing conditions indicates that houses need renovating for convenience and safety problems such as the height difference between the floor and threshold, narrow passages for wheeled chairs and electric scooters, and slippery bathroom/ toilet floors. Also, in the case of newly-constructed houses, if they have steep slopes at the entrance, wheeled chairs have difficulty passing in and out. Also, elderly residents need facilities for farm work around their houses. And it is found that some new houses are constructed in consideration of such needs.

○ There are roads with no separate pedestrian paths. Roads in mountainous areas are steep or rough. Also, many village roads are dangerous for the elderly because of river embankments or uncovered ditches. Aged people in rural areas have limited public services due to

xii

low accessibility to facilities out of their villages. There are not many bus routes, and intervals are extended. In many cases, aged residents have to walk to bus stops outside their towns. Many of them do not go out of their villages except for medical services due to inconvenient roads and low transportation accessibility.

○ Seocheon Amenity Welfare City and Jangseong Nuri Town are examples of communal housing facilities. The two facilities were created sponsored by the central government and the Korean Land and Housing Corporation. They have merits such as easy connections to elderly welfare centers and public health centers. However, the residents are far from areas where they can work for a living. On the other hand, Gochang Well Park City is in the recreation complex developed by the local government. A private corporation built the housing complex targeting wealthy retirees. Its residents feel no financial burden for living and have access to various living services.

However, the underprivileged elderly cannot afford to reside in the facility. Also, there are limits to access care services in the public sector.

○ Pyeongchon Village in Jinan County, Meokbang Village in Seocheon County, and Sangsam Village in Okcheon County have communal homes to overcome the elderly’s housing problems. The villages prepared physical and financial bases to build and operate communal homes through various projects, including rural tourism villages.

However, they have no explicit operators and limits in providing food services and communal baths.

xiii Policy Suggestions

○ Based on various research outcomes, we suggested three policy tasks:

renovating houses customized for the elderly in rural areas, establishing a project model for elderly-friendly villages and improving the residential environment, and constructing an elderly-friendly residential welfare model. We identified ways to improve the housing renovation program implemented by the government for the rural elderly’s housing safety and convenience and proposed renovation and design guidelines for elderly-friendly houses. Moreover, we explained ways to improve public infrastructures in villages to upgrade the residential environment, the roles of communal facilities for the elderly, and ideas to operate them.

We suggested housing models for villages and small communities for their endeavors to build housing welfare models. In addition, we emphasized the need to establish a housing welfare delivery system in rural areas through cooperation in local communities.

Researchers: Jung Moonsoo, Sim Jaehun, Park Sihyeon, Kim Minseok Research period: 2021. 1. ~ 2021. 10.

E-mail address: msjung@krei.re.kr

xv

제1장 서론 ··· 1

1. 연구 배경과 목적 ··· 3

2. 문헌 검토 ··· 7

3. 연구 범위와 내용 ··· 22

제2장 정부·지자체·지역사회의 대응 ··· 27

1. 정부의 노인 주거복지 정책 ··· 29

2. 지자체의 농촌 노인 주거 여건 개선을 위한 대응 ··· 42

3. 지역사회의 주거복지 활동 사례 ··· 45

4. 시사점 ··· 50

제3장 농촌 노인 주거 현황 ··· 55

1. 농촌 지역 노인의 인구 특성 변화 ··· 57

2. 전국 농촌 노인의 주거실태 ··· 61

3. 시사점 ··· 71

제4장 농촌 노인의 주거 실태 및 정책 수요 ··· 73

1. 현장 조사 개요 ··· 75

2. 현장에서 살펴 본 농촌 거주 노인의 주거 실태 ··· 82

3. 농촌 노인의 주거복지 수요 ··· 97

제5장 농촌 노인 공동주거 실태 및 주거복지 수요 ··· 99

1. 농촌 노인 공동주거 실태 조사 개요 ··· 101

2. 농촌 노인 공동생활 유형별 주거 실태 ··· 102

3. 현행 농촌 노인 공동주거시설의 문제점과 과제 ··· 115

차 례

xvi

제6장 농촌 노인 주거복지 개선 방향과 정책 과제 ··· 119

1. 농촌 노인 주거복지 방향 ··· 121

2. 농촌 노인 주거복지 정책 과제 ··· 123

제7장 결론 ··· 139

1. 연구 요약 ··· 141

2. 연구 의의와 향후 과제 ··· 146

부록 1. 농촌 노인 주거복지 실태조사 조사표 ··· 147

참고문헌 ··· 161

xvii 제1장

<표 1-1> 「주거기본법」상 주요 주거 정책 ··· 14

<표 1-2> 「주거약자법」상 주요 지원 내용 ··· 16

<표 1-3> 주거복지로드맵 기본 방향 및 주요 과제 ··· 18

<표 1-4> 사회적 약자를 위한 주거개선사업 ··· 20

<표 1-5> 농촌 노인 주거복지의 내용적 범위 ··· 23

제2장 <표 2-1> 농촌형 공공임대주택 사업 추진 방향 ··· 31

<표 2-2> 주거급여 제도 개편 사항 ··· 33

<표 2-3> 편의시설 설치 가능 품목 예시 ··· 34

<표 2-4> 주거급여 제도 일원화 방향 ··· 35

<표 2-5> 가구유형별 집 고쳐주기 사업 수혜 가구 수 ··· 36

<표 2-6> 노인주거복지시설의 구분 ··· 39

<표 2-7> 노인주거복지시설 구조 및 설비 ··· 39

<표 2-8> 노인주거복지시설 시설 기준 ··· 40

<표 2-9> 중앙정부 주거복지 정책의 대상과 사업 내용 ··· 51

<표 2-10> 지자체 주거복지 사업의 대상과 사업 내용 ··· 53

제3장 <표 3-1> 노인가구(65세 이상) 현황 ··· 58

<표 3-2> 2020년 1㎢ 그리드 노인인구 비율 공간 분포 및 노인인구 비율별 면적 ··· 59

<표 3-3> 농촌 고령화율 변화 ··· 60

<표 3-4> 노인 가구 주택 유형 ··· 62

<표 3-5> 노인 가구 점유 유형 ··· 63

<표 3-6> 단독주택 가구 자가 비율 ··· 63

<표 3-7> 주거환경에 대한 불만족 정도 ··· 64

표 차례

xviii

<표 3-8> 주택 건축 후 경과 시기 ··· 64

<표 3-9> 자가 보유 노후주택 비율 ··· 65

<표 3-10> 노인 거주 주택 생활편리성 변화 추이 ··· 65

<표 3-11> 난방시설 중 개별기름보일러 사용 가구 ··· 66

<표 3-12> 소방 기구 설치되지 않은 가구 ··· 66

<표 3-13> 노인 가구의 주택 개조 여부 및 주택 개조 필요성 ··· 67

<표 3-14> 필요한 주거 지원 프로그램 ··· 68

<표 3-15> 주거 지원 프로그램 인지 및 이용 여부 ··· 69

<표 3-16> 건강 유지 시 희망 거주 형태 ··· 70

<표 3-17> 거동 불편 시 희망 거주 형태 ··· 71

제4장 <표 4-1> 주민설문조사의 세부 조사 항목 ··· 77

<표 4-2> 노인 거주 주택 실태조사의 세부 조사 항목 ··· 78

<표 4-3> 노인의 일상생활 수행 정도 ··· 81

<표 4-4> 현장조사 사례 마을의 일반 현황 ··· 81

<표 4-5> 향후 선호하는 거주 형태 ··· 82

<표 4-6> 이동이 어려운 노인들의 주거환경에 대한 평가 ··· 86

<표 4-7> 개선해야 할 주택 문제 ··· 88

<표 4-8> 주민설문조사 결과: 마을 밖 외출 문제 ··· 94

<표 4-9> 최근 한 달간 마을 밖으로 거의 외출하지 않음 ··· 94

제5장 <표 5-1> 노인 주거복지단지 사례 비교 ··· 116

<표 5-2> 농촌 고령자 공동생활홈의 유형별 특성 ··· 118

xix 제6장

<표 6-1> 농촌 노인 주거복지 방향 ··· 123

<표 6-2> 농촌 민가형 노후주택 개보수 기준(예시) ··· 127

<표 6-3> 농촌 신축 주택에 적용 가능한 무장애화 가이드라인(안) ··· 129

<표 6-4> 마을 단위 공동주거시설 내 개념 ··· 133

<표 6-5> 마을 단위 주거복지 모델의 유형 ··· 135

xx 제1장

<그림 1-1> 연구 추진 절차 ··· 25

제2장

<그림 2-1> 주거급여 제도 추진 체계 ··· 33

<그림 2-2> 취약계층 집 고쳐주기 사업 추진 체계 ··· 36

<그림 2-3> 집 고쳐주기 참여 주체 ··· 37

<그림 2-4> 커뮤니티케어 추진 체계 ··· 41

<그림 2-5> 주거복지사 배치 업무 체계 ··· 41

<그림 2-6> “장성형 안심케어 IoT@엄니 어디가?” 개요 ··· 45

<그림 2-7> 춘천 별빛 사회적협동조합 ‘우리마을119’ 활동 ··· 47

<그림 2-8> 가원 사회적협동조합의 주요 활동 ··· 49

<그림 2-9> 강원주거복지사회적협동조합의 주요 활동 ··· 50

제3장

<그림 3-1> 65세 이상 노인 인구 비율의 변화 ··· 58

<그림 3-2> 전국 시·군·구별 고령화율 변화 ··· 60

제4장

<그림 4-1> 조사 지역 분포 ··· 76

<그림 4-2> 설문조사 대상 지역 및 연령별 현황 ··· 79

<그림 4-3> 설문조사 대상자 특성 ··· 80

<그림 4-4> 현 거주 주택의 물리적 상황에 대한 의견 ··· 83

<그림 4-5> 사례 마을의 슬레이트 재질 잔존 문제 ··· 84

<그림 4-6> 지난 1년간 낙상 경험 이유(중복응답) ··· 85

<그림 4-7> 주택 내부의 낙상 위험 요인 ··· 85

<그림 4-8> 주택 진입부 단차 문제(1): 재래 민가의 툇마루 및 문지방 ··· 87

그림 차례

xxi

<그림 4-9> 주택 진입부 단차 문제(2): 신축 주택에 설치된 출입 계단 및 경사로 ··· 87

<그림 4-10> 농촌 주택의 난방 문제 ··· 89

<그림 4-11> 농작업 편의성을 고려한 농가주택 ··· 90

<그림 4-12> 재래 농가주택의 농작업 공간 ··· 90

<그림 4-13> 보행로와 차도가 분리되지 않은 마을 진입로 ··· 91

<그림 4-14> 마을 진입로의 경사도가 심한 산간지대 마을 ··· 92

<그림 4-15> 평야지대 마을의 마을안길 ··· 92

<그림 4-16> 산간지대 마을의 마을안길 ··· 93

<그림 4-17> 거주 주택의 상하수도 이용 방식 ··· 95

<그림 4-18> 쓰레기 처리 방식 ··· 95

<그림 4-19> 농촌 마을의 마을회관 혹은 경로당 ··· 96

제5장

<그림 5-1> 서천 어메니티복지마을 전경 ··· 104

<그림 5-2> 장성군 누리타운 ··· 105

<그림 5-3> 고창웰파크시티 전경 ··· 107

<그림 5-4> 진안 평촌마을 노인 공동생활시설 ··· 109

<그림 5-5> 보령 먹방마을의 공동생활홈 ··· 111

<그림 5-6> 옥천 상삼마을의 공동생활홈 ··· 113

<그림 5-7> 빙기실마을 노인 주거복지시설 ··· 115

제6장

<그림 6-1> 일본 고령자 주택 개보수 사업의 내용 ··· 125

<그림 6-2> 농촌 민가형 노후주택 개보수를 위한 주요 고려 사항 ··· 126

<그림 6-3> 농촌 민가형 노후주택 무장애화 방안 ··· 128

<그림 6-4> 신축 농촌 주택 본채 진입부의 경사로 시공 기준(안) ··· 130

<그림 6-5> 일본 소규모 다기능형 거택 개호의 개념 ··· 134

<그림 6-6> 일본 생애활약마을의 개념 ··· 136

제1장

서론

K O R E A R U R A L E C O N O M I C I N S T I T U T E

제1장

제1장 서론 | 3

서론

1. 연구 배경과 목적

1.1. 연구 배경

1982년 유엔은 ‘비엔나 국제 고령화 계획(Vienna International Plan of Action on Aging)’을 발표하여 노인은 본인이 거주하는 주택과 지역사회에서 독립적이 고 존엄하게 생활할 권리가 있음을 천명하였다. 인구 고령화가 심각한 사회 문제 로 대두되던 선진국을 중심으로 ‘지역에서 나이 들기(Aging In Place)’의 실현은 중요한 화두가 되었다. 2007년 WHO가 ‘고령친화 도시’를 천명한 이후 ‘고령친화 지역사회(age-friendly communities)’¹⁾의 필요성과 실천 방안에 대한 논의가 활발 히 전개되고 있다. 고령친화 지역사회는 노인이 단순히 보호받아야 하는 사회 약 자가 아니라, 주거를 포함한 인간 정주환경에 안전하고 편리하게 접근할 수 있고, 다양한 사회생활에서 모든 세대와 더불어 참여할 기회가 보장되는 지역사회 구성 원으로 존중받아야 한다는 개념을 일컫는다(WHO 2007; Jacquie Eales et al.

1) WHO 고령친화 8대 영역 가이드라인: 외부환경과 시설, 교통수단의 편의성, 주거환경 안정성, 여가 및 사회활동, 사회참여와 일자리, 사회적 존중과 통합, 의사소통 및 정보, 건강 및 지역사회 돌봄.

4 |

2008). 미국 질병예방관리센터(Center for Disease Control and Prevention)도 연령 과 소득, 능력과 상관없이 누구나 자신이 거주하는 주택과 지역사회에서 안전하 고 존엄하게 생활할 권리를 보장하여야 한다는 점을 주장하고 있기도 하다.

국내에서도 고령친화 지역사회로의 변화를 준비해야 할 필요성이 대두되고 있 다. 노인들은 거동하기 힘든 상황에서도 병원이나 요양시설이 아니라 자신이 생 활하던 지역에서 여생을 보내기를 희망한다는 점은 널리 알려져 있다. 2017년 노 인실태조사에서도 노인 응답자의 57.6%가 ‘거동이 불편해도 살던 곳에서 여생을 마치고 싶다’고 응답한 바가 있다(보건복지부 2017). 그러나 지역사회가 노인이 존엄하게 생애를 지속하는 장소가 되기에 여러 측면에서 부족함이 많다.

이에 정부는 사회적인 고령화 추세에 대응하기 위해, 노인을 비롯한 장애인·임 산부 등 주거약자들을 대상으로 주거복지 서비스 전달체계를 개선하는 등 다양한 주거 지원책을 마련하기 위해 다방면으로 노력하고 있다. 「장애인·고령자 등 주거 약자 지원에 관한 법률」²⁾에 따라 주거약자에 대한 주거실태조사 수행, 강화된 최 저주거기준 설정, 주택 설비 기준 제시, 주거약자 지원책 마련 등을 보장하고 있 다. 또한 2020년 「장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률」을 개정하 는 등 주거약자들이 이동하거나 일상생활을 영위하는 데 불편함이 없도록 대응책 을 마련하는 데 관심을 쏟고 있다.

농촌 지역은 인구 고령화 문제가 도시에 비해 심각하여, 고령친화 지역사회를 실현하기 위한 사회적, 정책적 노력이 더욱 시급하게 요청된다. 2019년 현재, 농촌 지역(읍·면)의 고령화율은 22.1%인 데 반해 도시 지역(동)은 13.5%로, 고령화 추 세가 훨씬 심각하다. 향후 20년 후인 2040년에 농촌 고령화율은 34%까지 증가할 것으로 전망된다(심재헌 외 2018). 시·군·구 전역에 걸쳐 고령화율이 상승하고 있 으며 특히 농촌에 해당하는 군 지역에서 고령화 정도가 높을 것으로 전망된다.

향후 농촌의 고령화 추세는 더욱 심화될 것으로 예견되고 있으나, 농촌 지역과 마을의 주거환경은 노인들이 생활하고 이동하는 데 불리한 영향을 끼치고 있다는

2) 앞으로 「장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률」을 ｢주거약자법｣이라 한다.

제1장 서론 | 5 점에서 문제가 심각하다. 농촌 노인들은 평생 고된 농작업을 반복하여 근골격계 질환 등으로 거동이 불편한 경우가 많지만, 농촌 지역에서 도보 혹은 대중교통으 로 이동할 때 불편함과 불안함을 감수해야 한다. 마을안길과 진입로는 안전한 보 행로가 확보되지 않아 사고 위협에 시달리고 있으며, 농촌 노인은 주로 버스, 택시 등 대중교통을 이용하는 비율이 높지만(62.7%), 버스 정류장까지 이동 거리는 멀 고, 택시는 마을 안으로 들어오기를 꺼린다.

농촌 주택의 물리적 특성과 여건 또한 도시에 비해 노인이 생활하고 이동하는 데 불편을 초래한다. 과거에 지어진 농촌 주택은 대가족 형태의 주거 양식에 맞게 설계되어, 현재 독거노인 가구 혹은 노인 위주의 소가족이 거주하는 데 적합하지 않다. 농촌 주택은 경사지 평탄화, 물난리 방지 등을 목적으로 대부분 기단부, 주 택 출입구 단차, 문지방 등을 두고 있는데, 노인들이 자유롭게 이동하거나 생활하 는 데 방해를 받기도 한다(정문수 외 2018).

이러한 상황에서 농촌 마을의 주거환경도 자유로울 수 없다. 농촌 노인들은 마 을에서 자유롭게 이동하는 데 불리한 영향을 받고 있으며, 다양한 위험·위급 상황 이 발생했을 때 대응하기 어렵다. 마을안길은 경사도가 크거나 단차가 있어, 노인 들은 전동휠체어 혹은 도보로 이동하는 데 어려움을 겪는다. 게다가 응급차량이 농촌 마을의 진입로 혹은 개별 주택 출입구까지 진입하기 어려운 경우가 많아 위 급 상황에 노출될 경우 큰 피해를 입을 위험이 크다.

최근 코로나19 사태가 장기화되면서, 지역사회에 감염을 차단하기 위해 대중교 통 이동 제한, 주민이용시설 차단 등의 조치가 보편화되었다. 이에 농촌 노인을 비 롯한 주거약자들은 생활 활동반경이 줄어들고 노인의 삶의 질을 유지하는 데 필수 적인 생활 및 공공 서비스에 접근하기 어려워지면서, 운동 및 영양 부족으로 건강 악화가 예상되며, 응급 상황이 발생할 때 대처가 늦어질 수 있다는 점에서 우려를 낳고 있다.

농촌정책의 틀 안에서도 고령친화형 주거 개선을 위한 정책적, 실천적 방안이 모색되고 있다. 정부는 농촌형 커뮤니티케어 사업을 도입하여 주민돌봄조직 육 성, 돌봄시설 설치 등을 시도하고 있으며, 농촌 지역개발사업에서도 노인공동생

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활시설, 생활SOC복합시설 조성 등 세부 사업수단을 정비하여 고령친화형 주거 개선 대책을 수립하였다. 그러나 농촌 노인의 일상생활에 불리한 주택 구조의 수 선·개조, 주거환경 개선, 마을 단위 노인복합복지시설 접근성 개선 등을 종합적으 로 고려한 대응책은 구체적으로 마련되지 않은 상태다.

정부가 노인을 비롯한 주거약자 대상의 주거복지 정책을 마련하는 상황에서, 농촌 노인들이 정책적으로 소외되지 않도록 대응책을 적극적으로 마련할 필요가 있다. 우선 농촌 마을의 물리적 정주환경 특성과 불리한 교통 접근성, 농촌 노인들 이 거주하는 주택의 물리적 특성 등을 실질적으로 개선할 수 있는 정책 수단이 구 비되어야 한다. 이와 더불어, 농촌 노인들의 일상적인 생활양식을 반영하고, 노인 의 신체적 특성에 따른 주거생활의 안전과 편의를 보장하는 등 농촌 노인의 주거 복지 수요를 반영하여야 한다. 한발 더 나아가, 농촌 노인들이 마을에서 행복하고 존엄한 생활을 영위하기 위해서, ‘지역에서 나이 들기(Aging In Place)’ 관점에서 농촌 주거를 노인의 신체 특성과 행동방식, 주거 수요에 맞게 전반적으로 개선·조 정할 필요가 있다. 농촌 주택의 물리적 구조를 개선하려면, 주택 내 이동환경을 비 롯하여, 목욕 보조시설, 난방·단열상태 등을 전체적으로 점검하여 개선하여야 한 다. 농촌 주거환경 측면에서도 마을 진입로 및 마을안길, 공공시설 접근로 등 이동 동선, 커뮤니티시설, 벤치·정자·운동시설 등을 고령친화형으로 개선할 필요가 있 다. 고령친화형 농촌 주거환경 조성을 위해 IoT, ICT 등 스마트 기술을 농촌 주택 의 안전상태 진단을 위한 스마트 센싱 기술, 비대면 원격 서비스 및 독거노인 응급 안전 돌봄 서비스 제공 등의 현안 과제와 연계 방식을 고려할 필요가 있다. 농촌 지 역에 적합한 주거복지 정책의 틀을 세우고, 구체적인 정책 수단을 정비하기 위한 노력이 요청된다.

1.2. 연구 목적

이 연구의 목적은 농촌 고령친화 지역사회를 조성하기 위해, 농촌 노인 주거실

제1장 서론 | 7 태를 분석하고 주거복지 수요를 도출하여, ‘지역에서 나이 들기’ 관점에서 농촌 노 인 주거복지 정책 방향과 과제를 제시하는 것이다. 이러한 연구의 목적을 달성하 기 위해, 농촌 노인 주거복지와 관련된 법·제도 현황, 농촌 노인 주거 관련 통계 분 석, 현장사례조사 등을 통해 주거 실태를 분석한다. 이를 통해 농촌 노인의 주거복 지 수요를 도출하여 농촌 노인 주거복지 정책 방향과 과제를 제시하고자 한다.

2. 문헌 검토

2.1. 선행연구 검토

2.1.1. 노인 주거 문제에 대한 담론 및 관련 정책의 흐름

노인을 위한 주거복지의 지향을 담고 있는 담론 중에서도 ‘지역에서 나이 들기 (AIP: Aging In Place)’³⁾, 즉 노인이 살던 곳에서 편안하게 여생을 보내야 한다는 논 의가 대표적이다. AIP 개념은 1982년 UN에서 공표한 ‘비엔나 국제 고령화 계획 (Vienna International Plan of Action on Aging)’에 노인 돌봄의 기본 원칙으로 제시 되었다. 지역사회는 인간의 출생에서 유년기와 청장년기를 거쳐 노년기에 이르는

‘생애주기(lifecycle-proof living)’에 따라 모든 세대의 수요에 적합하도록 돌봄을 제공하여야 하며, 이 중에서도 AIP 개념은 지역사회가 노년세대에게 여생을 보낼 만한 장소를 제공해야 한다는 인식에 기반을 두고 있다(Pastalan 1997). 김수영 외 (2015)는 AIP를 실현하려면 노인의 지속가능한 거주를 위한 물리적·사회적 조건 이 갖추어져야 하는데, 이를 위해서는 노인 돌봄에 관여하거나 관심이 있는 지역사 회 주체들이 자발적이고 협력적인 역할을 수행할 필요가 있다는 점을 지적했다.

3) 앞으로 ‘지역에서 나이 들기(Aging In Place)’를 AIP로 칭하되, 글의 맥락에 따라 국문(지역에서 나 이 들기) 혹은 영문약칭(AIP)을 선택하여 사용한다.

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노인 주거와 관련한 현행 법·제도의 한계와 대안이 여러 연구를 통해 제시되었 다. 이 중에서도 김나래(2018)는 최근 노인복지법 및 장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률, 주거기본법 등 노인 주거 관련 입법 등 제도화 과정을 살펴보면 서, 여전히 노인 주거 문제가 개선되지 않고 있으며 노인 주거 정책 또한 단순히 양 적 공급에 맞춰 있다는 점을 지적하고, 노인 수요를 반영한 맞춤형 공급, 노인 주거 관련 규정의 통합, 정책 수혜 연령에 따른 서비스 구체화 방안 등을 제시하였다.

2.1.2. 농촌 노인의 주거복지 수요와 개선방식에 대한 탐색

농촌 지역의 노인 주거 문제를 도시 지역과는 다른 맥락에서 이해하여야 한다 는 점을 지적하면서, 농촌 노인 주거복지 정책의 방향을 농촌의 여건을 반영하여 추진해야 한다는 점을 제기하는 연구들도 제시되었다. 이기영 외(2006)는 농촌 노 인들이 도시에 비해 서비스 접근성이 열악하고 정부 복지정책에서 소외되어 있다 고 보고, 농촌 노인들이 건강을 돌보지 않고 농작업을 수행하는 문제, 노후주택의 방수 및 구조 붕괴 위험, 열악한 교통 접근성의 문제 등을 시급히 개선해야 한다고 지적했다.

농촌 노인의 사회연결망과 주거환경, 서비스 이용 수요 등의 특성을 검토하면 서 농촌 노인들이 지역사회 애착과 정체성 등 공동체 의식이 높아 AIP 실현의 단 초가 될 수 있음을 지적하는 논의도 있었다. 최순희 외(2018)는 농촌 노인들이 도 시에 비해 이웃 관계 및 주택 만족, 물리적 만족, 주거 애착 등이 높아 AIP를 실현 하는 데 긍정적이지만, 대신 농촌 지역에 부족한 서비스 접근성을 개선해야 노인 의 주거 만족도가 개선될 수 있다고 지적했다. 이승훈(2017) 또한 농촌 지역에 거 주하는 노인들은 장소 애착과 이웃과의 연대감, 농촌 주민으로서의 정체성 등의 인식이 도시에 비해 높아 공동체적이고 통합적인 실천이 가능하기 때문에 AIP를 실현하기에 보다 용이한 조건을 지녔다고 설명한다.

제1장 서론 | 9

2.1.3. 농촌 노인 주택의 무장애화 방안에 대한 연구

노인의 일상생활 특성을 고려하여 주택을 포함한 물리적인 주거환경을 기획하 거나 개선해야 한다는 연구도 제시되었다. 우선 노인이 거주하는 주택이 노인의 신체 특성과 활동방식과 괴리되어 있는 실정을 지적하고, 이를 개선하기 위한 여 러 대안들이 모색되었다. 이 중에서 이윤재와 이현수(2009)는 주택 내부에서 생활 하는 노인의 신체 특성을 반영하여 노인 주택의 설계 구성을 바꾸어야 한다고 주 장하면서, 노인의 인체 치수를 적용하여 각 행위에 따른 행위 면적을 산출하고, 이 를 반영하여 노인 주택의 실면적과 공간 구성에 대한 개선 방안을 제시하였다. 김 진옥과 권오정(2014)은 주택에서 발생하는 노인 사고의 대부분이 낙상과 추락을 통해 발생함을 지적하고, 노인을 대상으로 주택 내 위험 인지 정도와 안전사고 실 태, 주택 내 안전사고 예방을 위한 개선 수요 등을 설문하여, 이에 대한 대응방안을 모색하였다. 권오정(2015)은 주택 내 노인 안전사고 실태를 살펴보고, 이를 예방 하기 위한 거주 환경을 만들 수 있는 방안을 제시하였으며, 조혜연과 이현수 (2017)와 이용민과 권오정(2020)은 주택 공간 중 노인의 안전사고 발생 위험이 큰 욕실 내 낙상 등의 위험 요인에 대한 개선 방안을 제시하였다. 권오정 외(2016)는 주택 내 주거 공간에서 노인이 수행하는 일상활동을 세분화하여, 노인이 수행에 어려움을 느끼는 행위를 파악하고 유형화함으로써 고령자의 행위 수행 능력 수준 에 따른 주택 개조 방안을 제시하였다.

최근 연구에서는 ICT 등 첨단기술을 활용하여 노인의 편의 및 안전 개선, 각종 주거복지 서비스 전달의 효율성 증진을 위한 주택 내에서 발생하는 노인의 위험 상황에 대한 자동 감지 및 응급 연락, 노인의 편의 개선을 위한 원격 서비스 연동 등 다양한 해결책을 제시하고 있다. 이현수 외(2013)는 주택 내에서 외출, 귀가 등 의 일상생활에서 발생할 수 있는 안전 상황을 감지하고, 각종 편의 서비스를 제공 할 수 있는 연속 행위 패턴의 지능형 주거 서비스 모델을 제시하였다. 권오정 외 (2016)는 일본에서는 노인의 편의·안전을 고려하여 주택 개조 산업과 공공기관의 기획 및 대응, 전문인력 양성 등의 체계가 구체적으로 갖추어져 있다고 지적하면

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서, 산업 분야에서 노인들이 주택에서 일상 동작을 감지하고 일상생활의 자립성 을 보장할 수 있는 다양한 기기와 설비 등의 시장 동향을 살펴보고, 해당 기기 활용 성을 제고하기 위해 관련 기관의 역할 및 전문인력 양성이 필요하다고 지적했다.

한편, 왕아와 오찬옥(2020)은 중국 허난성의 예비 노인이 거주하는 노후주택을 대 상으로, 설문 응답자들에게 필요한 공기·조명·차광 등의 자동조절, 일상주기 및 건강 감지, 식기세척 등 주거생활 지원 등의 스마트홈 기술 수요를 파악하였다.

2.1.4. 농촌 노인 공동거주시설의 역할과 과제에 대한 탐색

농촌 지역사회가 부족한 자원을 효과적으로 활용하고 서비스 접근성을 개선하 기 위한 방안으로 농촌 노인의 공동주거생활 방식을 새로운 주거복지 대안으로 제 시하는 연구도 제시되었다. 홍찬선 외(2006)는 농촌 마을에서 마을회관, 경로당 등의 커뮤니티시설이 주민들의 공동생활과 여가장소로 활용되고 있음을 살피고, 노인 주거복지 서비스를 전달하는 거점 공간으로 활용하기 위한 방안을 제시하였 다. 최병숙 외(2006)는 농촌 지역에 독거 가구 노인들이 크게 증가하고 있으나, 상 호 부조 등의 공동체 의식이 유지되는 상황을 지적하고, 공동체 기반의 노인 주거 복지 접근법을 도입할 것을 제안했다. 다시 말해, 마을 차원에서는 상호 돌봄 방식 의 노인 주거복지 프로그램, 노인 7명이 함께 생활하는 소규모 공동거주시설 등을 연계하여 제공하고, 면 차원에서 여러 마을로의 서비스 전달을 고려한 거점형 주거 복지시설을 두는 것이다. 이와 더불어, 읍·면, 군 등 지역 차원의 노인요양시설을 통 해, 노인 돌봄을 위한 복지네트워크체계를 구축해야 한다는 점을 제시하였다.

이후 농촌 지역에 기존 마을회관과 경로당을 개조하여 공동생활시설로 조성한 사례가 늘면서, 농촌 노인의 공동생활시설의 역할 및 효용성에 대해 검토하는 연 구들도 제시되었다. 유은주 외(2013)는 노인 공동생활 주거방식이 농촌 지역 특유 의 공동체 의식을 높이고 독거노인의 생활 안전과 건강을 유지하는 지역밀착형, 주민참여형 복지를 제공하는 데 중요한 역할을 수행하고 있다고 평가하였다. 양 건희 외(2018)는 해남군 지역에서 기존 경로당을 독거노인 공동거주시설로 활용

제1장 서론 | 11 하고 있는 사례를 조사하여, 독거노인 공동거주시설 입주자의 활동 양해와 공간 사용 실태를 파악하고 유니버설디자인 관점에서 개선 방안을 모색하였다.

2.1.5. 주거복지 정책의 개선 방안

노인 대상의 주거복지 개선 방안에 대한 연구들은 기존에 시설 조성 위주의 대 응 방식에서 탈피하여, 지역사회 주체 간 협력, 주거복지 지원 조직의 역할 설정 등 주거복지 서비스 전달방식과 연계하여 대응해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다.

김신호(2019)는 노인 주거 보장을 위해 서비스, 상품, 시설 등의 공급 체계가 공급 자 중심 접근법을 탈피하여 수요자 위주의 관점으로 통합될 필요가 있다고 제기하 였다. 강은나 외(2019)는 우리나라 노인 주거 지원 현황, 지역사회 거주 노인의 주 거 실태, 노인주거복지시설 거주 노인 실태를 차례로 검토하고, 노인 주거 정책의 개선 방향으로 대안적 노인 주택 공급과 지역사회 서비스 연계 방안을 제시하였 다. 오찬옥과 이행(2020)은 AIP 관점에서 농촌 노인 주거 정책은 전문인력 양성, 지원 조직 운영, 노인장기요양보험 개정, 노인을 위한 이동형 조립식 주택 생산, 유휴시설 활용 노인 주택 또는 관련 서비스 지원센터 설립 등이 다각적으로 이루 어져야 한다는 점을 지적했다.

노인 대상 주거복지 서비스의 효과를 개선하기 위해 노인이 거주하는 주택 개 조, 자택 돌봄 서비스 제공 등 주거복지 분야에 전문성을 지닌 주체의 역할에 주목 하고, 이들에 대한 교육·훈련의 필요성을 제기하는 연구도 있다. 김영주 외(2006) 와 권오정 외(2018)는 노인의 재가복지 수요 증가에 따라 주택 개조가 필요하다는 점을 지적하면서, 주택 특성 및 주택 내 공간별 개조 방향에 대한 명확한 기준을 세 워, 주택 개조 비용 지원, 주택 개조 수요에 대응하는 지역별 네트워크 또는 전문인 력 육성 등에 나설 필요가 있다고 주장하였다. 이러한 맥락에서 김나래(2018)는 스웨덴에서 지방 당국에 의해 운영되는 ‘홈헬프(Home Help)’ 서비스를 통해 자립 적인 일상생활이 힘든 노인이 거주하는 지역의 돌봄 관리자가 건강 상태와 신체적 능력을 평가하고 적절한 서비스를 제공하는 사례를 소개하였다.

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지역사회 혹은 마을의 주거복지시설을 노인 주거복지 서비스 전달을 위한 거점 으로 활용하는 해외 사례를 소개하고, 국내의 도입 방안을 검토하는 연구도 제시 되었다. 염혜실과 권오정(2014)은 노인 공동생활시설인 일본의 ‘그룹 리빙’과 미 국의 ‘셰어하우스’ 사례를 살펴보면서, 우리나라도 독거노인 가구의 공동 거주를 위한 지역사회 중심의 ‘시니어 셰어하우스’ 방식을 도입해야 한다고 주장했다. 강 은나 외(2019)는 일본의 초고령 및 중증 돌봄이 필요한 노인이 자택에서 생활하거 나 마을에서 생활을 유지하도록 의료, 개호, 예방, 거주, 생활지원 서비스를 제공 하는 ‘지역포괄케어시스템’ 운영 사례와 노인이 자택에서 자립 생활을 할 수 있도 록 일상생활 지원 및 숙박형 돌봄 서비스를 제공하는 소규모 다기능형 거택개호시 설인 ‘소요카제’ 사례를 소개하였다. 최병숙과 박정아(2019)는 일본에서 고독사 방지 대책의 일환으로 지역사회 주거 서비스 거점으로 운영하는 ‘살롱’ 사례를 검 토하였는데, 일본 지역사회에서 살롱은 고독사 예방 상담 전화를 설치하고, 저렴 한 가격에 식사를 제공하는 등 독거노인을 위한 다양한 서비스를 제공하며 사회적 친교 장소로 활용된다고 지적하였다. 신화경과 조인숙(2020)은 일본의 지역포괄 케어 시설을 참고하여, 무장애 디자인 적용 등 국내 지역사회 돌봄시설의 문제점 에 대한 개선 방안을 제시했다. 즉, 지역사회에서 노인들이 고립되지 않고 연결되 려면 주거복지 서비스의 허브 역할을 수행할 수 있는 거점 시설을 조성하고, 해당 시설에 대한 접근성을 개선할 필요가 있다고 제시하였다.

2.2. 농촌 노인 주거복지 관련 법·제도 검토 2.2.1. 농촌 노인 주거복지와 관련된 법률 현황

국내에서 노인 주거복지에 관한 사항이 포함된 주요 법률로는 「주거기본법」,

「장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률」, 「노인복지법」, 「국민기초생활보 장법」 등이 있다.

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□ 「주거기본법」

먼저, 국내 주거 정책의 일반적인 근거로서 마련된 「주거기본법」이 있다. 「주 거기본법」에서는 주거 정책의 수립을 위한 중앙정부 및 지방자치단체의 책무를 규정하고 있다. 여기에는 주택이나 택지의 수요 및 공급, 공공임대주택 등 공공주 택의 공급, 주거환경 정비 및 노후주택 개량, 주거 지원이 필요한 계층에 대한 임 대주택 우선 공급 및 주거비 지원 등에 대한 일반적인 사항이 담겨 있다. 또한 단 순히 주택 등 물리적인 주거 개선에 대한 사항뿐 아니라, 주거복지센터, 관련 정 보체계 구축, 전문인력 양성 등 주거복지 서비스 전달체계를 구축하기 위한 지침 을 포함한다. 특히 「주거기본법 시행령」 제16조에 주거복지 전문인력 양성 및 채 용, 배치에 관한 구체적인 지원사항을 명시하여, 주거복지 관련 공인 민간자격 운 영, 교육 프로그램 개발 및 인력 양성을 지원하도록 하고 있다. 이에 따라 주거복 지 전문인력은 주거급여, 공공임대주택 운영 및 관리, 취약계층 주거실태조사, 주택조사, 주거문제 상담 및 정책 대상자 발굴, 주거복지 네트워크 구축 등에 대 한 전문성을 갖추게 된다.

국토교통부에서는 「주거기본법」 제5조(주거종합계획의 수립)에 따라 연도별, 그리고 10년 단위의 주거종합계획을 수립·발표한다. 그리고 각 광역 지방자치단 체에서는 「주거기본법」 및 동법 시행령에 명시된 바에 따라 주거종합계획, 주거 복지사업, 실태조사, 주거복지센터 설치 및 주거복지 전문인력 양성 등의 내용을 포함한 자체적인 주거 기본 조례를 제정·시행하고 있다.

「주거기본법」에서 노인은 같은 법 제16조에 기술된 바에 따라 주거지원이 필요 한 주거약자에 포함되어 있으며, 이에 대한 세부적인 내용은 「주거약자법」에 위 임한다. 지방자치단체의 조례 역시 「주거기본법」을 바탕으로 하였기 때문에 주거 약자의 범주 내에서 노인을 포함하고 있다.

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주요 조항 내용

주택의 건설·공급 등  국가 및 지자체에 의한 주택의 건설 및 공급

임대주택의 공급 등

 주거지원 필요 계층을 위한 공공임대주택 공급

 민간임대주택 활성화 지원

 사회적기업, 사회적협동조합 등 비영리단체에 의한 공익적 목적의 임대주택 공 급 지원

공동주택의 관리  국가 및 지자체에 의한 공동주택 관리체계 구축

주거정책 자금

 주거정책 실시를 위해 필요한 자금의 국가에 의한 설치·운용 및 지자체에 대 한 지원

 주택의 구입·임차 또는 건설·개량하는 데 필요한 자금 지원 주거환경의 정비 등  주거환경 정비 및 노후주택 개량

주거비 보조  저소득가구에 대한 주거급여 지급

주거약자 지원  장애인 및 고령자 등 주거약자의 안전하고 편리한 주거생활을 위한 지원 최저주거기준의 설정  최저주거기준 설정·공고 (주거 면적, 용도별 방의 개수, 주택의 구조, 설비·성

능, 환경요소 등 포함) 최저주거기준 미달 가구에

대한 우선 지원 등  최저주거기준 미달 가구에 주택 공급 및 개량 자금 우선 지원 유도주거기준의 설정  유도주거기준(적정주거기준)의 설정 및 공고

주거실태조사

 국토교통부, 시·도, 시·군에 의한 주거실태조사 실시(주거 및 주거환경, 가구특 성, 주거복지 수요, 기타 주거실태 포함)

 수급권자 및 차상위계층, 신혼부부, 장애인 및 고령자, 고시원 등 주택이 아닌 곳에 거주하는 사람, 학생 및 청년층, 지원대상아동 등에 대한 별도 조사 가능 주거복지 전달체계  주거복지 전달체계 구축 및 운영을 위한 조직·인력·예산 구성

 민간·공공부문 주거복지 전달체계의 연계

주거복지센터  주거복지 관련 정보제공 및 상담, 주거 관련 조사 지원 등을 위한 주거복지센 터 설치(전문성과 조직·인력을 갖춘 기관에 위탁 가능)

주거복지정보체계

 주거복지 정책에 대한 접근성 제고를 위한 정보시스템 연계 주거복지정보체 계 구축·운영(주거복지 및 주택산업 육성 등을 목적으로 설립된 기관이나 단 체에 위탁 가능)

주거복지 전문인력 양성 등  주거복지 전문인력 양성을 위한 교육 지원

 주거복지업무를 효율적으로 수행하기 위한 주거복지 전문인력 우선 채용 및 배치 자료: 「주거기본법」(법률 제16391호, 2019. 4. 23., 일부개정) 내용을 정리.

<표 1-1> 「주거기본법」상 주요 주거 정책

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<참고> 2020년 주거종합계획 주요 내용

○ 개요

1. (주거지원 계획) 무주택 서민의 주거안정을 위해 공공주택 공급, 주거급여 지급, 주 택 구입 및 전·월세 자금 지원 등 총 163만 가구 지원

2. (주택 공급 계획) 전국 주택 45.7만 호 준공 - 민간 37.0만 호, 공공 8.7만 호

- 수도권 25.6만 호, 지방 20.1만 호

3. (택지 공급 계획) 전국 11.5㎢(수도권 6.2㎢) 공공택지 공급 승인 추진 4. (주거부문 예산) 재정과 주택도시기금에서 31.9조 원 지원

- 재정: 주거급여, 재정비촉진, 노후공공임대 시설개선 등 1.7조 원 - 기금: 임대·분양주택 건설, 구입·전세자금 등 30.2조 원

○ 노인 대상 주거복지 지원계획

- 공공임대주택 1만 호 공급(기존 주택 매입, 무장애 설계 및 고령자 생활패턴에 맞춘 리모델링 후 공급)

- 재가요양·돌봄 서비스 협업 지원(보건복지부 연계)

- 스마트 헬스케어 실증단지 구축(건강정보 측정하여 건강관리 서비스와 연계하는 주 거공간 조성)

자료: 국토교통부(2020a).

□ 「장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률」⁴⁾

「주거약자법」에서 규정한 주거약자의 대상은 ‘65세 이상 고령자’, ‘장애인’ 등 이 해당한다. 해당 법은 노인을 포함한 주거약자에 대한 지원사항을 규정하고 있 으며, 여기에는 주거실태조사, 주거약자용 주택에 대한 최저주거기준의 설정, 주 거약자용 주택의 편의시설 설치기준 설정, 주거약자용 주택 의무건설 및 이에 대 한 건설기준, 주거약자용 주택 임대사업자 지원, 주거약자용 임대 조건, 주택 개조 비용, 주거지원센터의 설치 등이 해당한다.

4) 앞으로 ｢장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률｣을 ｢주거약자법｣이라 칭한다.

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주요 조항 내용

주거실태조사  주거약자의 주거환경, 가구의 특성, 주거실태 파악 주거약자용 주택에 대한 최저

주거기준의 설정  주거약자용 주택에 대하여 강화된 기준 설정 가능 주거약자용 주택의 편의시설

설치기준의 설정  주거약자용 주택의 안전기준 및 편의시설 설치기준 설정·공고

주거약자용 주택의 의무건설  공공임대주택 중 100분의 3 이상의 일정 비율 이상을 주거약자용 주택 으로 건설

주거약자용 주택의 건설기준  주거약자용 주택의 설비 및 부대·복리 시설 등의 설치기준에 대하여 강화 된 기준 설정 가능

주거약자용 주택 임대사업자 지원

 임대사업자가 주거약자용 주택 건설 시 안전기준 및 편의시설 설치기준을 충족하는 시설의 설치비용에 대해 주택도시기금으로 융자 지원

주거약자용 임대 조건 등  임차인이 거짓 또는 부정한 방법으로 주거약자용 주택을 임대받은 경우 임대사업자는 임대차계약을 해제·해지하거나 계약의 갱신 거절 가능

주택 개조 비용 지원

 주거약자, 주거약자가 세대원으로 있는 세대주, 또는 이들에게 임대할 목 적으로 주택을 개조하고자 하는 임대인이 주거약자의 활동능력에 적합하 도록 주택을 개조하기 위한 비용 지원

주거지원센터의 설치 등

 주택 개조 지원, 주거약자의 주거문제 상담 및 생활관리 등에 대한 지원, 주택약자가 거주하는 주택 및 주거환경에 대한 실태조사 등을 수행하는 주거지원센터 설치(센터의 업무 수행 위탁 가능)

자료: 「장애인·고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률」(법률 제12251호, 2014. 1. 14., 타법개정) 내용을 정리.

<표 1-2> 「주거약자법」상 주요 지원 내용

여기에서 주거약자용 주택에 대한 안전 및 편의시설 설치 기준은 같은 법 시행 령에 명시하고 있다. 안전기준에는 출입문 공간 설정, 미끄럼 방지 바닥 및 높이차 제한, 비상연락장치 설치, 욕실 설비 등의 내용이 포함된다. 이때, 비상연락장치는 주거약자용 공동주택에, 욕실 설비는 주거약자에 대한 임대 목적의 주택에서 의 무적으로 적용된다. 한편, 편의시설은 출입문 손잡이, 현관(동작 감지 센서 등), 거 실 및 부엌, 침실, 욕실 등에 해당한다.

□ 「노인복지법」

「노인복지법」에서는 주거가 가능한 노인복지시설에 대한 규정을 명시하고 있 다. 이 법에 따라 1989년 분양 또는 임대로 노인에게만 제공되는 노인복지주택이 제시되었고, 저소득 노인이 입소할 수 있는 양로시설에 대한 내용이 추가되었다.

이후 같은 법 시행령과 시행규칙을 개정하여 가정봉사원 파견, 주간보호시설의

제1장 서론 | 17 설치 등 재가노인집합주택 서비스에 대한 법적 근거가 마련되었다. 1997년에 법 령을 개정하여 노인복지시설에 대한 노인용 토지, 건물에 대한 조세 및 공과금 감 면제도를 마련하고, 재가노인복지시설을 단독주택 또는 공동주택에도 설치할 수 있도록 하였다.

노인복지시설의 유형은 같은 법 제31조를 근거로 노인주거복지시설, 노인의료 복지시설, 노인여가복지시설, 재가노인복지시설, 노인보호전문기관 등으로 구분 된다. 나아가 노인주거복지시설은 같은 법 제32조를 토대로 양로시설, 노인공동 생활가정, 노인복지주택으로 세분화된다.

□ 「국민기초생활 보장법」

「국민기초생활 보장법」에서는 수급권자를 설정하고 이들에 대한 최저수준의 생활을 보장하도록 한다. 이때 수급권자로서 노인이 포함되며, 이들에 대한 주거 급여 중 유지수선비 지급제도, 국민주택자금 운용계획상 주거환경개선자금 등을 지원하도록 하고 있다. 국민주택자금 운용계획으로 65세 이상 노인 거주 주택 중 다가구단독주택에 대해서는 저리 융자 제도와 장애인·노약자를 위한 편의시설 설 치 기준을 마련하여 국민임대주택 최초 분양자 중 65세 이상 노인에게는 욕실 시 설에 한정하여 무상으로 편의시설을 지원해주고 있다.

2.2.2. 노인 주거복지 제도화 과정

□ 주거복지 제도화 과정

노인에 대한 주거복지에 대한 제도적 논의가 본격화된 것은 지난 2005년 ‘저출 산·고령사회위원회’가 발족하고, 건설교통부(현 국토교통부)에서 고령자 거주 주 택의 개조기준을 마련하는 등 고령자 주택 개조에 정책적 관심을 기울이면서부터 이다. 당시 위원회는 주택 내 고령자 안전사고의 원인이 노인 신체 상태를 고려하 지 않은 주택 구조와 시설물에 있다고 인식하고, 개조공간을 현관, 침실, 화장실, 부엌, 다용도실 등 6개 공간으로, 개조 항목을 보조 발판, 미끄럼방지 시설, 비상연