한국의 교육복지의 개념과 정책

대부분의 국가가 지향하는 복지국가모델에도 완전고용, 최저임금보장, 사회보장제도 등의 정 책이 포함되어 있고 교육복지 역시 중요한 복지국가정책 중에 하나로 이해되고 있다(이인 영, 2004).

한국에서 학문적으로 교육복지에 대한 논의가 이루어지기 시작한 것은 1980년대부터이다.

국가차원에서 중요정책으로 도입되어 실천하기 시작한 것은 1990년대 후반부터이다. 학문적 으로는 20여 년, 국가정책으로는 10여 년의 역사를 갖는 한국의 교육복지는 짧은 역사임에 도 불구하고 교육복지에 대한 개념은 시대의 변화와 함께 변화해왔다.

우선 교육복지를 협의의 개념과 광의의 개념으로 구분하기도 하였다. 예를 들어, 한만길 (2000)은 교육복지의 협의의 개념은 교육소외, 결손집단에 대한 교육기회를 확충하는 것이 며, 광의의 개념은 모든 사람의 교육적 요구를 충족시키는 것이라고 하였다. 협의와 광의의 개념은 교육복지의 대상을 교육소외계층과 모든 국민으로 구분하는 것에서 출발하는 개념이 다. 전자는 특수주의이고 후자는 보편주의이지만 실제 교육복지의 현장에서는 두 가지가 혼 합하여 존재하기 때문에(한만길, 2000), 통합적 교육복지개념이 제시되기도 하였다.

통합적 교육복지의 개념은 교육은 모든 사람들을 위한 것이라는 점에 기초한다. 즉, 교육 자체가 모든 사람의 복지이므로 모든 사람에게 교육기회가 공정하게 개방되어야 한다는 것 이다. 이러한 관점에서 윤정일(1990: 132)은 교육복지를 교육소외, 결손집단에 대하여 교육 기회를 확충함과 동시에, 정상적인 학생집단에 대하여는 잠재능력을 최대한 계발할 수 있는 기회를 제공하고 나아가 모든 국민의 교육적 요구에 부응하여 평생교육의 기회를 제공함으 로써 모든 개인으로 하여금 교육적 요구를 충족시키고 자아를 실현케 하며 사회전체가 학습 하는 사회로 발전하도록 하는 교육서비스와 제도라고 정의하였다(한만길, 2000에서 재인용).

교육복지의 개념을 협의로 보는 것과 광의로 보는 것에 따라 교육복지의 실천 역시 크게 달라질 수 있다. 최근까지는 한국정부에서 교육복지를 협의의 개념으로 보고 있다. 이에 교 육소외와 교육불평등을 해소하는데 초점을 두는 것이 교육복지정책의 방향이었다. 이러한 한국정부의 교육복지의 개념과 유사한 교육복지는 추상적으로는 교육기회 및 교육의 질에서 그 사회의 보편적 수준에 이르지 못하는 불평등해소에 초점을 두는 개념이라고 할 수 있다 (이태수 외, 2004). 즉, 교육복지는 다양한 환경적 요인들에 의해 발생하는 교육소외와 교육 불평등을 해소하여 사회의 보편적 수준에 합당하는 교육을 제공하고 이를 통해서 국민의 삶 의 질향상과 국가성장동력의 확보를 위해 교육의 다양한 장(場)에서 실시되는 노력들이 된 다.

그러나 점차 광의의 교육복지개념과 이에 기초한 정책의 요구도 증가하는 것이 사실이다.

보다 광범위한 대상을 위한 교육복지의 요구가 증가하고 있기 때문이다. 이에 교육복지의 개념에 대한 교통정리가 필요한 시점이라고 할 수 있다.

교육복지의 개념뿐만 아니라 교육복지에 대한 시각도 다양하게 구분된다. 교육복지에 대 한 시각은 교육과 복지의 관계에 기초한 시각, 교육평등에 기초한 시각, 적극성기준에 의한 시각으로 구분된다. 교육과 복지의 관계에 기초한 시각은 교육과 복지를 동일한 것으로 볼 것인지, 교육과 복지를 다른 영역의 것으로 볼 것인지, 교육은 복지를 달성하기 위한 수단으 로 볼 것인지의 시각으로 구분된다(이태수 외, 2004).

교육과 복지의 동일성을 강조하는 시각은 삶의 질 향상이라는 교육의 목적이 복지의 목적 과 동일한 내용을 담고 있다고 주장한다. 이러한 시각에 기초하여 사회계층 및 기타 교육외 적 요인이 교육의 결과에 영향을 주는 것을 최소화하기 위한 교육의 공공성 확립 및 교육에 서의 불평등요소의 제거를 통한 교육의 결과적 평등 노력을 추구한다.

교육과 복지가 서로 다른 영역임을 강조하는 경우는 교육과 교육복지의 영역을 다르게 생 각하는 입장이라고 할 수 있다. 즉, 교육 그 자체는 복지의 영역이 아니라 교육을 잘 하기 위한 제반조건의 마련이 교육복지의 영역에 해당된다는 것이다(이혜영, 2005). 예를 들어 학 교급식지원, 학비지원, 학부모상담지원 등이 그 대표적인 예가 될 수 있다.

교육을 복지달성을 위한 수단으로 보는 시각에서는 교육은 처음부터 사회복지의 이념을 내포하고 있으며, 교육은 복지사회달성을 위한 중요한 방법론으로서 의미를 갖는다. 따라서 교육복지는 학교사회복지에서부터 출발하며 교육복지의 뿌리는 학교기관에서의 복지에서 비 롯되는 것으로 설명된다.

최근에는 이런 시각을 통합적으로 보는 경향이 나타난다. 학교를 확장하여 학교중심의 교 육복지와 기타 영역에서의 교육복지들로 통합되는 경향을 보인다(이태수 외, 2004). 학교뿐 만 아니라 다양한 교육영역에서 복지의 문제를 해결하기 위한 노력들이 추구된다. 실제로 학교뿐만 아니라 학교를 포함한 사회의 복지친화적 환경을 조성하고 교육환경의 마련을 위 해 학교뿐만 아니라 가정, 지역사회간의 연계강화와 복지정책의 운영이 실시되고 있다(마상 진, 2005; 이혜영, 2005). 교육복지는 어느 특정 교육영역이나 특정대상만을 위한 교육복지를 제공함으로서 교육복지의 목적을 달성하기 어렵다. 즉, 통합적이고 다양한 관계자들의 교육 복지지원을 통해서 교육복지의 문제를 해결할 수 있다.

교육복지에 대한 시각의 또 다른 측면은 교육평등과 관련된다. 즉, 교육기회평등에 기초한 교육복지와 교육과정 및 결과의 평등에 기초한 교육복지의 시각이 존재한다. 교육의 평등문 제에 대한 초기의 연구나 정책적 실천들은 주로 교육기회의 평등에 초점을 두었다. 사회계 층, 성, 지역, 학교시설, 학교유형, 부모의 직업 등의 요인들에 의해서 교육기회가 차별되지 않아야 한다는 점을 강조하였다. 그리고 이러한 요인으로 인하여 발생되는 교육기회의 불평 등을 해소하기 위하여 의무교육제도를 도입하고 하류계층의 아동들에게 보다 적극적으로 교 육기회를 보장하기 위한 교육복지 프로그램(예를 들어, Head Start 프로그램)이 운영되었다.

교육기회평등의 관점에 교육복지는 차등의 원리가 적용된다는 점에서 유의해야 한다(이태 수 외, 2004). 교육기회평등의 관점이라고 해서 저소득층이나 교육소외계층과 그 이외의 사 회구성원간의 비차별만 의미하지 않는다. 보다 적극적 의미의 교육복지의 원리인 차등의 원 리가 적용되어, 저소득층이나 교육소외계층에게 교육요구를 충족시키기 위한 노력의 초점이 맞춰져야 한다. 차등의 원리는 사회질서가 더 불리한 처지의 사람들에게 보다 나은 미래를 보장할 수 있어야 더 유리한 처지의 사람들의 미래도 보장할 수 있다는 점에 기초한다. 따 라서 교육기회평등에 기초한 교육복지의 시각은 교육소외계층에 대한 적극적 교육기회보장 을 요구한다.

교육과정 및 결과의 평등에 기초한 교육복지의 시각은 교육과정 자체의 문제와 교육과정 의 운영상의 문제로 인하여 교육왜곡이 발생하거나 교육결과상의 불평등이 발생하는 것을 해소하는데 초점이 있다. 따라서 학교교육과정에서의 탈락자, 소외자, 결손자 등에 대한 관 심을 요구한다. 학교에 입학하는 것만을 보장한다고 해서 교육결과가 보장되지 않는다. 그러 나 교육과정 및 결과의 평등이 교육기회만큼 명료화되지 않고 자유경쟁의 사회상황에서 교 육결과의 평등을 보장하는 것의 의미가 외소화되기 쉽기 때문에(이태수 외, 2004) 실천상의 어려움이 존재한다. 그럼에도 불구하고 평생교육의 차원에서 교육결과의 불평등을 해소하기 위한 노력과 교육평가에서의 다양성이 대안으로 제시되고 있다(이상오, 2000).

적극성기준에 의해서 교육복지를 보는 시각은 복지정책이 복지대상자들에게 어떤 종류의 도움을 제공할 것인가에 따라 교육복지의 방향이 달라질 수 있다는 점을 강조한다. 즉, 복지

를 소극적 복지와 적극적 복지로 구분한다. 소극적 복지는 복지대상자들이 함께 살아가기 위해서 도움이 되는 재정적 지원을 제공하는 것을 의미한다(이종재 외, 2004). 빵을 직접 주 는 것과 마찬가지이다. 따라서 소극적 복지에서는 복지가 비용지출의 의미를 갖게 된다. 공 적부조나 대부제도 등은 소극적 복지의 예라고 할 수 있다. 이러한 소극적 복지에서는 교육 복지가 크게 의미를 갖지 못한다.

반면에 적극적 복지는 복지를 통해서 지출되어야 하는 비용을 절감하면서 복지대상자들이 사회적으로 중요하고 또 의미가 있는 일을 할 수 있도록 능력을 키워주는데 초점이 있다.

이를 생산적 복지의 개념이라고 할 수 있다(이종재 외, 2004). 즉, 빵을 주는 것에서 그치는 것이 아니라 빵을 만드는 기술을 가르쳐서 스스로 빵을 만들 수 있도록 도와주는 것이다.

생산적 복지의 핵심에는 교육복지가 위치하게 된다. 능력을 개발하고 이를 위한 필요한 제 반조건을 마련하는 것은 교육복지의 영역에 포함되기 때문이다.

교육복지의 개념

교육복지의 시각

협의의 개념

광의의 개념

교육/복지의 관계

교육평등

교육과 복지의 동일성 교육과 복지의 차별성

복지를 위한 교육의 수단성

교육기회평등에 기초한 교육복지

교육과정/결과에 기초한 교육복지

적극성기준

소극적 복지

적극적 복지(생산적 복지) [그림 1] 교육복지의 개념과 시각

이상의 교육복지의 개념과 시각을 정리하면 [그림 1]과 같다. [그림 1]에서 교육복지의 개 념은 협의와 광의의 개념으로 구분되는데, 협의의 개념은 교육소외계층을 위한 교육복지로 서 최근까지 한국의 교육복지의 기본적인 방향을 의미한다. 그러나 점차 교육을 권리로서 인식하고 모든 국민을 대상으로 하는 교육복지의 중요성이 강조되면 광의의 개념도 강조되 고 있다. 교육복지의 시각은 교육과 복지의 관계에 기초한 시각, 교육평등에 기초한 시각, 적극성기준에 위한 시각으로 구분되고 각각 하위의 시각으로 다시 나누어진다. 교육과 복지 의 관계에 기초한 시각의 경우 교육과 복지의 차별성을 강조하거나 수단성을 강조하는 시각 은 교육복지실천에서의 한계점에 부딪친다. 이에 교육과 복지의 동일성에 기초한 통합적 시 각으로 진행되고 있다. 그리고 교육평등에 기초한 교육복지에 대한 시각은 교육기회평등과 교육과정 및 결과에 기초한 교육복지로 구분된다. 각각 교육복지에서 중요한 관점을 제공하 는데, 한국의 경우 교육기회평등의 입장에서 교육복지를 실천하는 것이 주류를 이루고 있다.

적극성기준을 기초로 하는 시각은 소극적 복지와 적극적 복지로 구분된다. 이 가운데 적극

적 복지는 교육복지를 핵심으로 하며, 교육복지프로그램은 생산적 복지 또는 적극적 복지를 달성하기 위한 가장 효과적인 방법으로 평가된다.

2. 한국의 소외계층 교육복지 방향과 정책

한국정부의 소외계층 교육복지 정책의 기본 방향은 교육기회평등과 교육과정상의 평등을 추구하기 위한 정책으로 진행되었다. 또한 광의의 교육복지의 개념보다는 협의의 교육복지, 즉 소외계층을 중심으로 하는 교육복지에서 출발하였고 지금도 그 방향은 유지되고 있다.

그리고 적극적 복지인 생산적 교육복지정책을 주요방향으로 설정하고 있다.

교육복지의 기본 방향에 기초하여 정책방향이 설정되어 왔다. 1990년대 후반에는 주로 교 육소외계층을 장애인과 학교중도탈락자들로 설정하고 이들에 대한 추가교육의 지원과 기타 제반사항의 도움을 제공하는 방향으로 정책방향이 설정되었다.

1996년에 교육부에서 발간된 교육복지종합대책은 특수교육발전방안과 학교 중도탈락자 예 방 종합대책으로 구성되어 있다. 특수교육발전방안은 장애인교육을 보다 강화하려는 정책이 었고, 장애인을 장애정도에 따라 구분하여 학습도움실, 특수학습, 특수학교, 재택교실의 네 가지 유형의 교육으로 구성된 모형을 제시하였다. 그리고 이를 위해서 장애인평생교육복지 원망을 구축하여 장애인의 각종 검사결과, 학습결과, 다양한 경험 등을 누적관리하는 전산망 을 운영하고, 장애인교육복지정보센터를 설치하여 장애인과 관련된 다양한 정보를 수집하고 활용하는 지원시스템을 구축하기로 하였다.

학교중도탈락자에 대해서도 그 문제의 심각성을 인식하고 학교중도탈락자를 위한 교육복 지를 위해 대안학교의 설치, 학교운영체제의 개선, 학교와 지역사회의 네트워크마련 등의 기 본방향을 설정하였다. 구체적으로는 중학교와 고등학교 수준에서 1년 또는 3년 연한의 대안 학교의 설립을 추진하기로 하고, 패션학교, 만화학교 등 대중적 문화를 수용하는 학교의 설 립도 계획하였다. 기존의 학교에서는 교장의 교육과정편성에서의 자율권을 확장하여 중학교 의 경우 재량운영이 교육과정의 20%, 고등학교의 경우에는 25%가 되도록 하였다. 그리고 다양한 또래문화의 형성을 지원하기 위해 대중음악반, 영화반, 브레이크댄싱반 등 학교장재 량 하에 특별활동을 강화하도록 하였다.

그러나 이 당시의 교육복지정책은 시작하는 시기로서 장애인과 학교중도탈락자라는 눈에 보이는 제한된 대상들만을 위한 교육복지정책을 마련하였다는 점에서 한계점이 존재하였다.

동시에 계획된 교육복지정책이 1년 후 IMF구제금융관리로 인하여 정책추진 자체가 어려움 에 봉착하였다. 그러나 보다 근본적인 문제는 1996년 말에 마련된 교육복지정책이 저소득계 층의 증대, 다양한 계층의 교육복지에 대한 요구증가, 교육복지대상뿐만 아니라 주변관계자 를 포함하는 통합적 교육복지의 추진의 필요 등 교육복지에서의 변화에 부적합하였다.

그 후 21세기에 접어들면서 농어촌지역이나 도시저소득지역 등 교육소외지역에 대한 교육 복지정책의 필요성이 제기되면서 지역에 따른 교육적 차별을 해소하기 위한 제도적 노력이 추진되었다. 그리고 이는 1998년 실업자 자녀 학비지원사업, 1999년 학교급식지원, 2000년 저소득층 학비지원사업, 2003년 교육복지투자우선지역지원사업, 2003년 농어촌 출신 학생 대 입특별전형 등을 추진하였다. 동시에 1997년에 마련된 장애인을 대상으로 하는 특수교육발 전방안을 보다 구체화하여 특수교육대상자 교육기회확대, 통합교육실시 기반구축, 교육과정 운용의 효율화, 특수교육지원 등의 정책을 실시하고 있다. 그리고 학교중도탈락자를 대상으 로는 예방종합대책을 마련하여 추진하고 있다(교육인적자원부, 2004b; 마상진, 2005; 이혜영,