제2절 사회보장제도의 전개과정과 특성
3. 주요 사회보장 제도별 형성과정과 특징
한국의 주요 사회보장제도 프로그램들을 보장 목적에 따라 소득보장제 도와 의료보장 그리고 대상별 욕구충족을 기본으로는 하는 사회서비스 제도로 분류해 볼 수 있다. 소득보장제도에는 건강보험을 제외한 사회보
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험과 공공부조가 포함되고 의료보장에는 건강보험, 의료급여, 노인장기 요양보험이 포함된다16). 사회서비스의 경우 노인, 장애인, 아동, 주택 등 대상별 서비스와 각 부처의 사회정책부문 서비스가 포함된다17). 본 연구 는 소득보장제도를 중심으로 주요 제도별 형성과정과 특징을 살펴보았 다18).
가. 사회보험
한국에서 가장 먼저 도입된 사회보험은 1960년에 도입된 공무원연금 제도이다. 이후 1961년에 군인연금이 도입되었고 특수직역 부문이 아닌 근로자들에 대한 사회보험 적용은 1963년 산재보험이 최초이다. 이에 대 해 양재진(2004)은 권위주의적 정부가 본격적인 수출중심의 산업화 전략 을 추진하기 이전에 부족한 정권의 정당성을 보충하고자 국가 엘리트들 에 대한 공적복지 마련으로 설명하고 있으며, 심상용(2010)은 산재보험 이 예외적으로 가장 먼저 도입된 것은 산업화 초기에 집중적으로 발생하 는 노동력보전 및 재생산문제에 대처하기 위한 의도로 파악하였다. 이후 1975년에 사학연금제도가 1988년에는 국민연금제도가 도입되었다. 국 민연금은 도입당시 10인 이상 사업장부터 적용되었고 1995년에 농어촌 지역으로 확대되었으며, 1999년 4월 도시 지역 자영자까지 확대 적용되 었다. 2003년에는 5인 미만의 사업장이, 2006년에는 근로자 1인 이상 사업장 전체까지 적용범위가 확대되어 소득보장에 있어 가장 광범위한
16) 본인 기여가 포함되는 사회보험에는 국민연금, 국민건강보험, 고용보험, 산재보험, 노인장 기요양보험과 공무원연금, 사학연금, 군인연금 등으로 구성된 특수 직역연금으로 구성됨.
17) 사회보장제도를 분류하는 방법은 관점에 따라 다양하게 나타난다. 본 연구에서는 일반적 으로 분류되는 사회보험, 공공부조, 사회서비스로 분류하는 방법을 따름.
18) 한국 사회보장제도 현황관련 연구는 매우 풍부한 편임. 본 연구에서는 주요 사회보장제 도들의 형성과 전개과정에서 나타난 특성과 구조파악을 주된 목적으로 함.
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적용범위를 가지고 있으며 향후 노인층의 주요 수입원의 역할을 할 것으 로 예상된다. 하지만 도입 초기 과도한 소득대체율 설정으로 인한 세대 간 형평성 문제 및 저소득 근로자와 영세자영자 그리고 무급가족종사 등 사각지대 영역이 꽤 광범위하다는 문제점을 가지고 있다.
앞에서도 언급되었듯이 고용보험은 주요 사회보험제도 중 가장 늦은 1995년에 도입되었다. 고용보험은 실직자들에게 실업보험을 지급하는 전통적인 역할과 함께 보다 적극적으로 실업 예방 및 구직을 촉진하고 직 업능력을 제고하는 노동시장 정책을 연계하여 실시하는 사회보장제도이 다. 1993년에 고용보험법이 제정되었고 1995년부터 시행되었다. IMF 경제위기 직후인 1998년 10월에는 1인 이상 전사업장으로 확대 적용되 었으며, 2000년에는 일용근로자에게도 적용되기 시작하였다. 2001년에 는 육가 휴직, 산전후 휴가급여 지급이 실시되었다.
이러한 사회보장제도들은 산업화에 필요한 재원의 우선적 마련과 수출 지향산업화를 위한 저렴한 노동비용을 위해 후순위로 밀려 다른 선진복 지국가들에 비해 도입시점이 늦었지만(양재진. 2011), 그 성장 및 성숙되 는 속도는 매우 빠르다고 볼 수 있다. 일단 도입된 사회보장제도들은 비 교적 빠른 적용범위의 확대를 보여주고 있는데. 아래 표를 살펴보면, 독 일의 경우 1889년 연금이 도입되었고 1972년에 자영업자, 주부 등에 대 해 임의가입을 허용 하는 등 전국민에 대한 연금이 적용되었다. 일본의 경우, 근로자들을 위한 후생연금보험이 1944년에 그리고 국민연금이 1961년에 시행되었지만 연금제도에 주부 등이 포함된 1986년에서야 전 국민 대상으로 연금제도가 확대되었다. 반면 한국의 경우, 국민연금은 1988년에 도입되었는데, 11년이 지난 1999년에 전국민 연금시대를 맞 이하게 되었다. 물론 연금제도의 성숙도를 고려해 볼 때 서구선진국가들 과 많은 차이가 있는 것은 사실이지만, 오래시간 동안 점진적인 확대를
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자료: 양재진(2011) 재인용, http//www.ggdc.net/maddison 자료 인용
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나. 공공부조제도와 사회서비스
현재 대표적인 공공부조제도는 국민기초생활보장제도라 할 수 있다.
국민기초생활보장제도 수급자는 자동적으로 의료급여를 수급 받으며, 근 로능력이 있는 수급자는 근로연계 조건을 이행해야 한다. 국민기초생활 보장제도 도입(2000년 10월) 이전에는 생활보호제도(1961년 제정)가 대 표적인 공공부조 제도였는데, 처음에는 생계보호 위주로 운영되어오다 의료보호(1978), 교육비지원(1979) 등이 추가되었다. 1982년에는 전면 적인 개정을 통해, 생활보호자를 거택보호자⋅시설보호자⋅자활보호자 로 분류하여, 거택 및 시설보호자에게는 생계보호급여를 지급하고 자활 보호자에게는 노동기회 제공과 의료 및 교육서비스의 제공 등 간접적인 지원만을 제공하였다(이현주 외 2003).
현재, 한국의 주요 공공부조 제도는 앞에서 언급한 국민기초생활보장 제도와 범주적 공공부조제도 또는 사회수당제도이며, 끝으로 근로장려세 제19) 등과 같은 소득공제제도를 꼽을 수 있다(노대명 외, 2009). IMF 경 제위기 이후 빈곤층의 급증과 사회불평등의 심화에 대응하기 위해 도입 된 국민기초생활보장제도는 이전의 생활보호제도와 다르게 근로능력에 상관없이 최저생계비 이하의 소득을 가진 부양의무자 기준을 만족시킨 대상자들에게 급여를 지급하여 지금까지 빈곤층의 대표적인 소득보장제 도의 역할을 해오고 있다. 하지만 태생적으로 보충급여의 성격을 가지고 있기 때문에 빈곤함정에 빠질 위험이 높으며, 통합급여적인 성격과 근로 장려세제 등 근로와 연계된 사회보장제도들과의 낮은 연계성은 적극적인 탈빈곤 대책으로 부족하다는 비판을 받고 있다.
19) 근로장려세제를 엄밀히 분류하자면 공공부조에 속한다고 말할 수 없지만, 복지급여와 조 세제도의 성격을 둘 다 가지고 있으며 자산조사와 함께 본인의 기여 없이 급여가 지급 된다는 점에서 임의적으로 공공부조로 분류함.
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범주적 공공부조제도20) 또는 수당으로 기초노령연금이나 장애인연금 및 수당 등을 들 수 있다. 기초노령연금은 2007년 제정된 기초노령금법 을 기반으로 시행되는 제도로, 시행초기(2008년 1월)에는 70세 이상 노 인의 60%에게만 적용되었지만, 2008년 7월부터 만 65세 이상노인에게 적용되었고, 2009년 1월부터 전체 노인의 70%에게 매월 일정액의 연금 을 지급하고 있다. 수급자로 선정되면 급여액은 가구 특성(노인 단독, 노 인부부 등)에 따라 그리고 소득인정액 수준에 따라 차등 지급된다. 연금 액은 국민연금 가입자의 평균소득 월액 값의 5%로 책정되므로 국민연금 가입자의 소득이 오르면 연금액도 오르게 되는 구조를 가지고 있다.
장애인 연금은 18세 이상의 장애등급이 1급과 2급 및 3급 중복장애인 중 본인과 배우자의 소득평가액과 재산의 소득환산액이 합산된 소득인정 액이 선정기준보다 낮을 경우 급여를 지급하는 제도로, 본인의 기여가 없 이 급여를 받는 무기여식 공공부조의 하나로 분류된다. 장애인 연금은 국 민연금과 마찬가지로 가입자의 소득상승분 물가변동분을 반영하여 매년 법에 따라 인상하고 있다. 장애인수당은 경증 장애인에 지급되는 급여로 국민기초생활보장제도 수급자 및 차상위 계층의 등록 장애인 중 장애등 급이 3~6급인 대상에게 지급된다.
근로빈곤층에 대해 최근, 중요한 역할을 감당하는 소득보장제도서 근 로장려세제를 들 수 있다. 근로장려세제는 복지급여와 조세제도의 세금 환급방식 결합된 제도로 노동공급과 아동양육을 조건으로 한 복지급여를 세금 환급 방식으로 지불하는 특성을 가지고 있다. 국민기초생활보장제 도와 달리 일정소득구간(점증구간)에서는 소득이 증가할수록 급여액이 증가하기 때문에 경제활동참여 제고 효과와 노동공급 확대 효과를 기대 할 수 있다. 하지만 점증구간의 소득상한이 낮은 편이며 아직까지는 국민
20) 관련 기본정보는 해당 제도 홈페이지의 제도안내 자료를 정리하였음(기초노령연금, 장애인연금 등)
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기초생활보장제도 수급자와 사업자 그리고 1인가구의 급여 신청이 제한 되어 있어 근로빈곤층에 대한 노동공급 제고 효과는 아직까지 크지 않은 것으로 평가되고 있다. 하지만, 세제개편을 통해 지속적으로 대상을 확대 하고 있어 향후 근로빈곤층 대상 탈빈곤 정책에 있어 핵심적인 역할을 수 행할 것으로 기대되고 있다.
기초생활보장제도 수급자와 사업자 그리고 1인가구의 급여 신청이 제한 되어 있어 근로빈곤층에 대한 노동공급 제고 효과는 아직까지 크지 않은 것으로 평가되고 있다. 하지만, 세제개편을 통해 지속적으로 대상을 확대 하고 있어 향후 근로빈곤층 대상 탈빈곤 정책에 있어 핵심적인 역할을 수 행할 것으로 기대되고 있다.