1.1. 환경정책과 농업정책의 관계와 통합의 필요성
1.1.1.환경정책과 농업정책의 관계농업은 여전히 토지를 가장 많이 이용하는 산업이고,농촌지역의 환경과 경관을 형성한다.농업이 제공하는 농업환경적인(agri-environmental)환경 재(environmentalgoods)는 농촌관광과 어메니티를 제공하는 기반이 되고 있다(지역 아카데미,2005).농업이 농촌경제에서 차지하는 비중이 이전에 비해 줄어들기는 했지만,여전히 경제성장과 환경적 측면에서의 지속가능 성에서 중요한 역할을 하고 있다.
보다 구체적으로 농업과 환경의 관계는 농업생산활동의 환경부하에 미 치는 정도에 따라 잠재적 환경오염원으로서의 부정적 역할과 환경보전을 담당하는 긍정적인 역할을 공유하고 있다.농업은 농산물생산에 따른 소득 형성기능 외에도 환경보전․유지기능으로 재해예방,토양보존,대기․오수 정화,수자원 함양,휴양․문화적 기능과 식량안보기능 등 다양한 공익 기 능을 가지고 있다(김창길․김태영․신용광,2004).
반면 농약,화학비료,가축분뇨 등에 의한 지하수 및 호수의 오염,농약의 과다사용에 따른 토양오염의 심화,밭에 대한 관개 및 비료의 과다사용에
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표 4-1. 환경정책․농업정책․친환경농업정책의 근거와 주요목적
근거 주요목적
환경정책 ●환경을 위해 부정적인 외부효과 고려 ●환경보호
농업정책 ●농가 소득증대,농가 수익성/경제성 확보 ●경제적 수익성 확보와 경쟁력 제고 에 기여
친환경 농업정책
●농촌자원을 환경적 자원으로 고려
●환경을 위해 부정적 외부효과 고려
● 장기적인 지속가능성을 고려하면서 농업 생산 활동의 경제성 확보
●자연․문화 어메니티에 대한 관심 증대
●환경친화적 해결책과 경쟁력 촉진 따른 염류집적의 심화,가축의 과방목에 따른 토양의 사막화 등이,농업과 환경 간의 관계가 낳은 부정적 모습이라고 할 수 있다(윤칠석,1998).
1.1.2.농업정책과 환경정책의 통합 필요성
지금까지 농업정책과 환경정책은 서로 분리되어 추진되거나 상충관계에 있는 것으로 인식되어 왔다.농업과 환경정책은 <표 4-1>에서 볼 수 있듯 이 그 근거와 목적이 다르기 때문이다.
따라서 농업과 환경정책 간에는 불가피한 모순과 비효율성,그리고 책임 전가가 초래되어 두 분야의 양립은 쉽지 않다<그림 4-1>.이러한 갈등과 모순은 정책조화의 결여뿐 아니라 각 정책에 주어진 정책 관할 배분에서도 기인한다(이상엽,1998).
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그림 4-1. 농업정책과 환경정책의 관계
자료:이상엽(1998).
1980년대 후반 들어 ‘지속가능한 개발’의 개념이 등장하면서 농업정책 과 환경정책이 통합되어야 할 필요성이 더욱 커지고 있다.각 정책의 목표 와 영역이 확대되면서 두 정책 간의 관계는 더욱 밀접하게 연계되어 왔으 며,두 정책 간의 조정․통합이 지속가능한 발전을 달성하기 위한 핵심과 제로 등장하게 되었다.이에 따라 농업이 가지고 있는 환경보전,경관보전, 국토보전 기능 등을 강조하는 ‘환경친화적 농업’또는 ‘지속가능한 농업’은 농업정책의 주요대상 중 하나가 되어왔다(윤칠석,1998).
그동안 농업정책의 주요목표는 첫째,농업소득과 농촌지역의 생활수준 보장 및 증대(소득목표),둘째,양질의 풍부한 식량공급 보장(소비목표),셋
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째,농업생산성 증대(효율목표)에 한정되어 있었다.특히 농업정책 중에서 도 실질적인 정책 우선순위는 경제적 목표,즉 농업소득 증대 정책이었다.
이는 생태적 문제를 야기했고 이러한 문제 해결 방안이 농업정책의 주요과 제로 대두되었다.이에 따라 농산물 교역 증대와 함께 자연자원 보호라는 환경목표가 농업정책의 주요 목표로 추가되었다(이상엽,1998).
1.1.3.농업정책과 환경정책의 통합대상
농업-환경정책의 통합은 환경보호와 같은 구체적인 환경정책 목표를 농업정책 영역에 수직적․수평적으로 통합함으로써 목표 갈등과 정책의 비효율성 문제를 해결하려는 것이다.통합의 대상으로는 정책이슈뿐만 아니라 공간,시간,조직,수단,부담과 혜택 등 배분요소까지 포함한다 (Liberatore,1997).이를 개념화하면,<그림 4-2>와 같다.
그림 4-2. 농업-환경 정책통합 개념 및 대상
농업정책과 환경정책의 통합은 주로 환경지향적 농업정책으로 볼 수 있
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으며 친환경농업,환경친화적 농업,지속가능한 농업 등의 개념과 함께 사 용되고 있다.일반적으로 친환경농업 또는 환경친화적 농업은 “농업과 환 경을 조화시켜 농업생산을 지속가능하게 하는 농업형태로서 농업생산의 경제성 확보,환경보전 및 농산물의 안전성 등을 동시에 추구하는 농업”으 로 규정하고 있다.
OECD나 UN에서는 지속가능한 농업의 개념을 주로 활용하고 있는데,
‘환경파괴적 기능을 최소화하면서 장기적인 농업생산성과 수익성을 확보 하는 농업(UN『의제 21』)’,‘농업생산력을 확보하면서 환경상의 목적도 달성할 수 있는 농업기술과 농업생산체계(OECD 1993년 『농업과 환경의 정책통합』정책보고서)’등으로 규정하고 있다.미국,유럽 등 선진국에서 는 지속가능한 농업을 통상적인 환경농업․생태농업 등의 개념을 초월하 여 지속가능한 농촌사회를 유지하고 현세대와 미래세대 모두를 위한 안전 하고 충분한 식량을 생산,수익성이 유지되는 생명산업으로 규정하고 있다 (김창길,김정호(2002);김창길,김태영,신용광(2004)).
1.1.4.농업정책과 환경정책의 통합수단
환경정책과 농업 등 관련 정책을 통합하는데 활용되는 수단은 다음과 같 다.
첫째,시장지향적 수단이다.이는 경제적 수단으로서 에너지세,환경세, 배출세 등의 재정수단과 배출권 거래제와 같은 시장 메커니즘을 통해 환경 -농업정책의 통합을 시도한다.
둘째,환경관련 정보 표시를 통한 공공구매 촉진이 있다.환경라벨링 제 도 등을 통해 환경친화적 농법의 제품구매를 활성화함으로써 환경-농업정 책통합을 촉진한다.
셋째,규제와 규범 틀이다.규제수단으로는 인․허가와 규제가 있으며, 규범 틀에는 자발적 협약,공공의 자발적 약속 등이 있다.
넷째,자금지원 및 R&D 지원정책이다.여기에는 보조금 지급,기술 프 로그램,환경클러스터 정책 등 환경기술개발 지원정책 수단이 포함된다.
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1.1.5.농업-환경 정책통합의 어려움
EU는 농업과 환경정책의 통합을 위해 다각도의 노력을 기울이고 있으나 실질적인 통합에는 미치지 못하고 있다.이러한 요인에는 다음과 같은 것 들이 있다.
첫째,이해당사자의 차이이다.농업정책은 농업생산의 경제성 및 국가 경쟁력 확보에 초점을 맞추고 있으며,이해당사자는 주로 농민이나 농어민 단체이다.반면에,환경정책에는 처음부터 서로 다른 여러 이해집단이 폭 넓게 참여하고 있다.
둘째,정책목표의 차이이다.환경정책의 주요 원동력은 전통적으로 국제 협약(협정)과 지구적 합의에서 야기되는 반면에,농업정책은 국내적/국가적 관심사이다.전통적으로 농업정책의 주요목표는 국가경쟁력 제고와 국부 창출인 반면,환경정책의 목표는 전지구적 문제를 다루기 위한 국제 거버 넌스 개선이다.
셋째,정책수단의 차이이다.환경정책의 주요 수단은 국제협약에 기초한 규제나 재정 수단이며,이 외에 표준,자발적 협약,정보공유와 같은 수단 을 활용한다.이와는 달리 농업정책의 주요 수단은 보조금 지급이며,규제 수단은 그리 크지 않은 편이다.
넷째,정책 자원의 차이이다.농업정책은 보조금 지급을 위한 국가예산 을 통제하는 반면,환경정책은 자금조달과 직접적으로 연계된 정치권력과 거리를 두고 있다.이러한 차이는 두 정책을 연계․통합하는데 필요한 자 원조달 공유와 공동의 행동 설계를 어렵게 한다.
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표 4-4. 환경정책과 농업정책의 주요정책 주체와 수단의 차이
환경정책 농업정책
주요 참여자 시민사회를 포함한
다양한 이해집단 중앙정부,농업인
정책형성 주체
국제협약,지구 온난화 등과
같은 전지구적 문제 농가 소득증대,농가 경쟁력 제고 정책수단 국제협약에 기초한 규제수단 보조금 규제는 매우 작은 역할
자원조달 자원제약 상당한 자원배분
자료:OECD(2005).일부 내용 참고.
이로 인해 농업․환경 정책 행위자,농업 공동체와 시민사회의 통합적인 농업활동과 환경의 질 보호․유지를 위한 노력에도 불구하고 여전히 실질 적인 정책통합 달성이 어려운 상황이다.친환경농업,지속가능한 농업에 대한 개념화에서부터 생산적인 농업과 환경보호 간에 요구되는 사안들이 대립하고 있기 때문이다.
농업정책은 각 국가의 농업,환경,지방공간의 복합적인 관계뿐만 아니 라 다양한 문화적․역사적․지역적 조건을 바탕으로 국가적․국내적 맥락 에 의해 작동된다.EU 가입 국가들은 서로 다른 이해조건과 우선순위를 가지고 있기 때문에 농업부문에서 공통적으로 적용 가능한 정책의제를 형 성하고 환경정책 통합을 이루는 것이 쉽지 않은 상황이다(Jordan,2002).
1.2. 유럽의 농업정책의 특징과 농업-환경 정책통합
1.2.1.유럽 농업정책의 특징유럽에서 농촌지역과 농업은 특히 중요한 의미를 지닌다.농촌지역은 유
유럽에서 농촌지역과 농업은 특히 중요한 의미를 지닌다.농촌지역은 유