2 .정책통합의 개념과 대상 - 녹색성장을 위한 농업·농촌관련 정책통합 추진방향

2.1. 정책통합의 개념

정책통합은 정책수행 주체의 다원화와 자율성을 전제로 하면서도,개별 정책 을 같은 방향으로 재배열하거나 전체 목표에 부합되도록 추동해 나가는 일 련의 정책적 노력을 말한다.이를 위해 정책통합에는 부문을 초월한 (cross-sectoral)포괄적인 전략비전을 만들고 공동의 정책 수단과 전략적 지식기반을 구축하는 일련의 과정이 수반된다(MeijersandStead,2004; OECD,2005).각 부문 간의 적극적인 상호작용을 통해 형성된 공유 비전 과 사회적 합의에 기반을 둔 장기적 시각에서의 정책조정(policyadjustment)및 적응(adaptation)을 강조하는 것이다.

전통적으로 정책 간의 상호작용은 정책협력과 조정의 관점에서 논의되 어 왔다.정책조정은 정책과 프로그램의 효율성 제고를 위해 가외성,비정 합성,누락을 최소화하려는 노력이다(Peters,1998:303).정책조정 중 가장 낮은 단계인 정책연계는 서로 분리된 정책들을 서로 연결하고 묶는 노력으 로,주로 결과를 활용한다.이를 포괄하는 보다 높은 단계의 정책협력은 부 문 간 정보의 공유와 교환을 통해 정책의 효율성을 높이고자 하는 노력이 다.정책연계에서 정책협력,그리고 조정으로 갈수록 상호작용과 의존성은 강화되지만 여전히 이들 노력은 부문정책의 효율성을 최고목표로 두며 (Stead,2007:2-3),일회적인 성격을 띠는 경우가 많다.

정책통합 이론

표 2-3. 정책조정의 수준

1단계 독립성:각 부처는 공통된 부처 영역 상의 확산효과와는 상관 없이 고유한 정책 영역 내의 자립을 유지

2단계 소통:부처는 수용된 소통 채널을 통해 부처 내에서 이뤄지는 다양한 행위를 서로 공지 3단계 협의:부처는 중복과 모순을 피하기 위해 부처 고유의 정책을 촉진하는 과정에서 정책

간의 협의를 거침

4단계 정책 다양성 지양:부처들은 정책수렴을 위한 적극적인 방안 모색

5단계 합의 탐색:부처 간 차이를 좁히고 중복과 과잉을 지양하며,공동 위원회와 팀을 통해 건설적인 협력 강화

6단계 외적 중재:중심기구는 부처 간의 범부처적인 통합논의가 정착되는 데에 필요한 역할 요구

7단계 자율성 제한:정책 고유영역에서 할 수 있고 할 수 없는 변수 설정

8단계 공동의 우선순위 설정과 달성:핵심 집행부서는 조정된 행동과 정책 기조를 통해 원칙 을 세우고 강화

자료:Jordan(2002).

<표 2-4>에서 볼 수 있듯이 정책협력과 조정은 공통의 목표에 대한 공유 없이 부문별 정책의 조정에 기반을 두고 진행된다는 점에서 정책통합과 차 이가 있다.이에 따라 협력․조정과 통합은 실제 작동메커니즘에서도 차이 가 나는데,정책조정과 정책협력은 부처 간 위원회,공동훈련 프로그램,분 야 간 프로그램 등 공통의 목표에 대한 공유 없이 행위자,절차,수단 차원 에서의 조정과 협력에 더 많은 초점을 두고 있다.

이에 반해 정책통합은 정부 전체의 효율성과 목표 달성을 위해 공동의 목표를 활용한다.공동의 목표 하에 관련 정책이 차후 같은 방향으로 발전 하거나 상호 보완성을 갖도록 재정렬하는 것이다.따라서 정책통합에서는 부처 간 위원회 구성을 뛰어넘어 공동으로 예산을 배분하고 범부처 차원에 서 정책 팀을 구성하는 등 부문정책 간의 상호작용과 양립가능성을 높이고 자 한다(Meijers& Stead,2004;Stead,2007).

정책통합은 관련부처별․기관별로 분화되어 있는 정부기능을 하나로 묶 거나(정책연계),정책갈등을 줄이기 위해 부문 간에 정보를 공유하거나 교 환하고(정책협력),투명성 제고와 갈등회피(정책조정)등의 노력을 전개한

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다.정책통합의 정책연계,정책협력 등 유사 개념과의 차이는 <표 2-4>과 같다.

표 2-4. 정책통합과 정책협력․조정 간 차이점과 특성

구분 정책의 상호작용 정도

정책연계 ^●분리된 정책과 정책을 서로 연결하고 묶는 것((joined-up)

●주로 결과 활용

정책협력 ^●부문 간 정보교환과 의사소통

●부문 정책의 효율성 제고 노력 정책조정

●정책과 프로그램의 가외성,비정합성,누락을 최소화하려는 노력

●부문 간 정책협력과 함께 정책갈등을 극복하려는 노력이 수반

●그러나 각 부문 정책이 공통의 목표를 가질 필요는 없음.

정책통합

●정책협력,정책갈등을 회피하려는 노력이 이루어짐

●다른 정책분야와의 상호작용을 통해 시너지 효과가 있기 위한 노력

●섹터 간 시너지 창출을 위해 공통의 정책목표 활용

자료:Stead(2007).일부 내용 참고.성지은․송위진(2008:361)일부 내용 수정.

2.2. 정책통합의 대상

여러 부처 영역에 걸치는 정책이 정합성을 확보하기 위해서는 각 부문별 정책목표 및 수단들이 서로 잘 조정되고 상호 지원할 수 있도록 설계되어 야 한다.정책통합의 대상은 <그림 2-4>에서 보는 것처럼 각 정책의 목표 와 목적뿐만 아니라 행위자와 행위자 네트워크,절차와 수단까지를 포함한 다.

정책통합 이론

그림 2-4. 정책통합의 대상

자료:Briassoulis(2004).

이를 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.첫째,목표와 목적 차원에 서의 통합이다.각 정책마다 추구하는 목표와 가치가 다르고,그에 따라 지 향하는 이념과 원칙이 다를 수밖에 없다.정책통합은 최우선적으로 상이한 목표 간,목적 간 균형을 확보하고 그 사이의 모순과 갈등을 줄여나가는 것을 중요한 과제로 설정한다.이를 위해 경제,사회,환경 등 각 분야의 관 련 목표들을 서로 연계시켜,각 정책목표와 이념 간의 균형을 맞추거나 지 속가능한 발전 등 보다 포괄적인 정책 목표를 제시함으로써 서로 대립하는 정책과 정책 내부의 모순을 최소화하고자 한다.

둘째,행위자와 행위자 네트워크 차원에서의 통합이다.정책통합은 목표 와 목적 차원의 통합 노력 외에 이를 실질적으로 운영하는 다양한 조직과 공간 수준에서 공식․비공식적인 상호작용을 강조한다.이에 따라 정책통

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합은 이해 당사자의 참여를 확대하고 공동의 지식기반을 구축할 수 있는 활발한 커뮤니케이션 계획,학습과 실험을 위한 포럼 형성 등을 포함한다.

셋째,구조와 절차적 차원에서의 정책통합이다.부처 할거주의로 각 부 처의 업무와 제도화가 개별적으로 이루어지면서 정책통합이 더욱 어려워 지고 있다.이에 따라 문제 해결을 위한 조직구조와 업무절차를 어떻게 구 성하고 변화시키느냐가 매우 중요한 과제로 제시된다.이를 위해 조직 통 합뿐만 아니라 조직의 명칭을 변화시켜 그 기능을 전환시키거나 조직의 위 상 및 예산배분의 구조를 변화시켜 제도와 조직의 통합을 이끌어내는 노력 들이 이루어지고 있다(김병완,2005).

넷째,수단 차원에서의 정책통합이다.여기에는 정책통합을 위한 공동의 법률과 제도,연구자원,평가방법과 수단,커뮤니케이션 수단,교육과 훈련 서비스 등이 포함된다.세부정책 개발 및 집행수준에서는 공동프로그램을 운영하거나 현재 집행기구들의 행동을 하나의 정합성 있는 전체로 만들어 세부정책의 개발과 이를 달성하는 수단들이 상호 지원할 수 있도록 노력한 다(Briassoulis,2004).

2.3. 정책통합의 의의

정책통합의 의의는 크게 두 가지로 볼 수 있다.첫째,정책통합은 서로 상충되고 갈등하는 정책 간 갈등을 줄이고 시너지를 창출할 수 있다.예를 들어 정책통합은 환경보호나 성 평등 등과 같은 특정 정책목표를 다른 정 책분야와 통합하는 것으로,목표 갈등과 정책 비효율성을 줄이기 위한 한 방식이라고 할 수 있다.이러한 노력을 통해 수평적․수직적으로 정책결정 과정의 중복을 줄이고 연계와 협력을 이끌어냄으로써 부문지향의 협소한 목표달성보다 정부 차원의 거시적 목표달성에 기여할 수 있다(Mickwitz&

Kivimaa,2005;Hjelt,etal.,2005;Foxon& Pearson,2008).

둘째,정책통합은 새롭게 시도하는 정책패러다임의 전환이나 사회경제적 시스템 전환을 위한 핵심과제가 된다(Collier,1994;Kivimaa& Mickwitz,

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2006).‘지속가능한 성장’,‘환경친화적 혁신’,‘삶의 질 제고를 위한 혁신 정책’등 시스템 전환을 염두에 둔 정책목표는 어느 한 분야의 문제가 아 니라 경제․사회․혁신 전반에 걸쳐 관련되어 있기 때문이다.경제․사 회․환경 등 그동안 개별적으로 운영되어온 섹터별 정책에 환경목표를 포 함시키거나 환경목표의 우선순위를 높이는 환경정책통합(EPI)은 지속가능 한 사회를 지향하는 시스템 전환을 이루는 핵심요소가 된다.실례로 네덜 란드에서는 그동안 개별적으로 추진된 환경정책과 혁신정책의 연계와 통 합을 통해 시스템 전환을 이룩하려는 노력이 이루어지고 있다(Humbeeck, etal.,2004;Dries,etal.,2004).

그림 2-5. 환경정책과 혁신정책의 통합

자료:Dries,etal(2005).

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2.4. 정책통합의 차원

정책통합의 차원은 크게 수평적,수직적,시간적 차원으로 구분할 수 있 다(OECD,2005).

2.4.1.수직적 정합성

수직적 차원의 정합성은 국가적인 우선순위에 입각하여 서로 대립하는 부문별 정책을 어떻게 조화롭게 설계해 나갈 것인가의 문제이다.즉 수직 적 정합성 확보를 위해서는 포괄적인 목표설정,우선순위 결정을 통해 서 로 다른 부문별 정책 간의 갈등과 모순을 최소화해야 한다.구체적으로는 하부구조형 정책영역(genericpolicyarea)인 지속가능한 발전정책과 부문 별 정책영역인 과학기술정책,환경정책,농업정책 등을 어떻게 연계시킬 것인가의 문제이다.이 경우 지속가능한 발전목표나 환경,경제정책 간의 시너지 창출을 강조하는 녹색성장정책을 정책 기획․집행을 위한 지도 원

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