1.1. 신공공관리(NPM)의 반성과 통합형 정부의 필요성
정책통합론은 신공공관리론에 대한 반성에서 시작되었다.신공공관리론 을 기반으로 한 민영화,위임화,시장화를 통해 공공활동의 분권화를 추진 하는 과정에서 정책들의 연계가 약화되었다.부처별,부서별,개인별 목표 와 책임을 강조함으로써 내부의 수직적인 능률성은 성취하였으나 횡적인 조화와 협조가 미흡하여 여러 부처에 걸친 문제를 제대로 해결하지 못한3 것이다(Mulgan,2002;Bogdanor,2005;서필언,2005).
특히 영국․호주․뉴질랜드 등과 같은 앵글로 색슨 국가에서 이러한 문 제들이 심화되었으며,이에 따라 문제 해결을 위한 다양한 정책적 시도가 이루어져 왔다.최근 각국의 정부들은 각 조직과 정책의 네트워킹을 통해
3신공공관리는 다양한 이론적 배경에 기반하고 있으나 일반적으로 시장지향주 의,능률성과 경제적 성과 강조,정부의 규모와 기능의 감축,계약,외주화 등 시장메커니즘 활용,경쟁 등 민간부문의 관리기법 도입을 강조한다.이같은 강 조점 추구는 정부 역할의 모호성,정부기관의 지나친 분절화와 기관 간 협력 소홀,장기적 능률성 및 공공책임성의 저하를 가져오면서 국가 전체의 장기적 목표 달성이나 다부처로 연계된 복잡한 문제해결에는 제대로 대응하지 못하는 한계를 드러냈다.
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표 2-1. 세계 주요국의 행정개혁 기조
국가 행정개혁의 주요 기조
영국 연계형 정부(Joined-upgovernment) 캐나다 수평성(horizontality)
호주,뉴질랜드 총체형 정부(Whole-of-Government)
그 외 네트워크 정부(networkgovernment),통합형 거버넌스 (integratedgovernance),총체적 정부(holisticgovernment) 아일랜드 통합형 정부(Joined-upgovernment),수평성(horizontality) 미국 협력(Collaboration)
OECD 정책 정합성(PolicyCoherence) 자료:Elson,etal(2007).
통합성을 확보하려는 노력을 하고 있다<표 2-1>.연계형 정부(Joined-up government,영국),수평성(horizontality,캐나다),총체형 정부(whole-of -government,호주,뉴질랜드),정책 정합성(policycoherence,OECD),총체 적 정부(holisticgovernment),네트워크 정부(networkgovernment),통합형 거버넌스(integratedgovernance)등이 그것이다.이러한 행정개혁 기조들은 정책들의 네트워킹과 통합을 위한 흐름들을 지향하고 있다.가난,범죄 등 복잡한 국가 사회 문제를 해결하기 위해 분산되어 있는 자원과 권한을 서 로 연계(joined-up)하기 위해 협력과 네트워크를 강조하는 것이다.이런 개 념들이 행정과 정책의 패러다임 변화를 범정부적으로 나타낸다면 정책통 합은 보다 구체적인 수준에서 정책 간의 네트워킹과 통합성을 설명하기 위 한 개념이라고 할 수 있다.
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그림 2-1. 정책조정의 3대원리와 정책통합
자료:Peters(1998)내용을 중심으로 도식화함.
1.2. 새로운 정책조정 원리로서의 네트워크 강조
정책 전반에 걸쳐 복잡성․불확실성․애매성이 높아지면서 정책목표는 물론 관련 정책요소나 섹터,영역 간 모순과 갈등 또한 심화되고 있다.정 부-사회 간 상호의존성 증대,정책결정 과정에 관여하는 행위자와 에이전 시의 수 증대,정부의 분권화와 책임 분화,정부의 포괄적인 이슈(가난,공 평한 기회,지속가능발전 등)증대로 인해 정책 섹터와 부문 간 수평적 관 리가 더욱 어려워지고 있다(Arnold,etal.,2003;Boekholt,etal.,2002).
이에 따라 섹터 정책의 수평적 관리가 행정의 핵심 의제가 되고 있으며 (Stead,2007)정책조정과 통합의 원리 또한 전통적으로 강조됐던 계층제 와 시장원리에서 벗어나 상호 호혜성과 신뢰를 기반으로 한 네트워크 또는 거버넌스의 정책조정원리로 변화되고 있다(Peters,1998).
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1.3. 지속가능정책 달성을 위한 과제로서 환경정책통합(EPI)의 등장
1980년대 후반부터 환경발전담론의 중심 원칙으로 환경정책통합론(EPI, EnvironmentalPolicyIntegration,EPI)이 등장했다.1980년대까지 환경정 책은 오염물질의 사후처리 관리(endofpipe)에 치중한 규제위주의 부문형 정책이었으나,1990년대부터는 환경요소에 포괄적․통합적으로 접근하는 지속가능발전정책으로 진화하였다4.
지속가능발전(SustainableDevelopment,SD)의 필수요소는 EPI이며,이 는 1980년대와 1990년대 환경정책의 가장 중요한 일반원리가 된다.EPI는 환경적 고려와 다른 정책영역 간의 통합을 통해 환경․사회․혁신 등 다양 한 정책들의 적극적인 결합을 강조하거나 환경정책에 원칙적 우선권을 부 여함으로써 환경정책과 부문정책들 사이의 모순을 최소화하려는 노력을 하고 있다(Lafferty& Hovden,2002).
그림 2-2. 지속가능발전을 통한 환경정책통합
자료:성지은 외(2009).일부 내용 수정.
41972년 스톡홀름 회의에서는 환경목표를 다른 사회적 목표,특히 경제적 목표 와 본질적으로 분리되어 있고 잠재적으로 갈등 관계에 있는 것으로 보았으나 1992년 리우 회의에서는 환경보호를 발전과정의 필수부분으로 보고 발전과정 의 모든 측면에 통합해야 한다는 주장이 강조되었다(Lafferty& Hovden,2002).
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사회적 목표를 포괄하는 것으로 확장되었다.좁은 의미에 한정되어 있었던 과학기술과 R&D정책이 하부기반적(generic)성질을 띤 총체적이고 통합적 인 방향으로 확장된 것이다.이런 맥락에서 EU를 비롯한 OECD 국가에서 는 혁신을 중심으로 여러 관련분야 정책들의 상호작용과 통합을 중요한 과 제로 제시하고 있다.최근에는 지속가능한 발전을 달성하기 위해 혁신목표 와 다른 정책 간의 통합이나 사회,환경 등 서로 다른 정책영역과의 균 형․통합을 바탕으로 정책의 정합성 제고를 강조하고 있다(OECD,2005; 성지은․송위진,2007;성지은․송위진,2008:358-359;성지은,2008a).
그림 2-3. 통합형 정부와 정책통합 과제의 주요 등장배경
자료:성지은 외(2009).일부 내용 수정.
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