국세징수법 제7조는 관허사업의 제한대상을 허가 인가 면허 및 등록과 그 갱신을 요하는 사업으로 규정하고 있으며, 국세청은 국세 징수법 기본통칙(7-0 1)으로 관허사업을 허가 면허 등록 등 그 용 어에 구애됨이 없이 법령에 의한 일반적인 제한, 금지를 특정한 경우 에 해제하거나 권리를 설정하여 적법하게 일정한 사실행위 또는 법률 행위를 할 수 있게 하는 ‘행정처분을 거쳐서 영위하는 각종 사업’으로 정의하고 있다. 이러한 정의규정에 따르면, 행정청의 수리(受理)가 없 이 사업을 한다는 사실을 통지함으로써 의무가 이행된 것으로 보는
91) 국세기본법 제55조 (불복) 이 법 또는 세법에 의한 처분으로서 위법 또는 부당 한 처분을 받거나 필요한 처분을 받지 못함으로써 권리 또는 이익의 침해를 당한 자는 이 장의 규정에 의한 심사청구 또는 심판청구를 하여 그 처분의 취소 또는 변경이나 필요한 처분을 청구할 수 있다.
이 법 또는 세법에 의한 처분에 의하여 권리 또는 이익의 침해를 받게 될 이해 관계인으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “이해관계인”이라 한다) 는 위법 또는 부당한 처분을 받은 자의 처분에 대하여 이 장의 규정에 의한 심사 청구 또는 심판청구를 하여 그 처분의 취소 또는 변경이나 기타 필요한 처분을 청 구할 수 있다.
1. 제2차납세의무자로서 납부통지서를 받은 자
2. 제42조의 규정에 따라 물적납세의무를 지는 자로서 납부통지서를 받은 자 3. 보증인
4. 그 밖에 대통령령이 정하는 자
92) 관허사업제한제도의 운영실태에 대하여는 국세청의 대외 공개된 통계자료가 없 는 관계로 2008.2월 감사원이 발표한 국세 보전제도 운영실태 보고서에 나타난 통계를 주로 활용한다.
구 분 근거 법령 영업 요건
선정건수 (업체수)
요구건수
(업체수) 비 고
인쇄사 출판사
인쇄문화산업진흥법 제12조
출판문화산업진흥법 제9조
신고 608건 (550)
374건 (354)
업종코드 ‘22’로 시 작하는 업종
일반
음식점 식품위생법 제22조 신고 272건 (226)
135건 (122)
업종코드 ‘552109’
(분식집 등 간이음식점) 제조업
(의류, 금형)
(허가, 신고 등 불필요) 자유업 107건 (93)
31건 (29)
제조업중 주 종목이 의류 또는 금형인 업종 이른바 ‘자기완결적(自己完結的) 신고업’93) 또는 신고조차도 필요 없 는 자유업의 경우는 행정처분을 거쳐서 영위되는 사업이 아니므로 관 허사업제한 대상에 해당되지 않게 된다.94)
그런데 <표1>에서처럼 자기완결적 신고 및 자유업까지도 관허사업 제한업체로 선정 요구한 사례가 있다. 이러한 규정 위반사례는 제한 대상 납세자의 사업에 대한 업종구분의 모호성과 사업초기에는 허가 등의 업종으로 관허사업 제한대상이었으나, 요청당시에는 행정규제 완화에 따른 관련법령의 개정으로 신고대상 업종으로 변경되었는데 도, 이를 확인하지 않고 요구한 것에서 기인한 것으로 추정된다.
< 표1 > 신고업종 등을 관허사업 제한대상으로 선정 요구한 사례 (2005. 1. 1 2006. 12. 31)
93) 행정청에 사업을 한다는 사실을 통지함으로써 의무가 이행된 것으로 보아 누구 나 사업을 영위할 수 있는 업종(受理를 요하지 아니함)으로서 행정절차법 제40조의 규정에 따른 신고가 이에 해당되며, ‘자기완결적 신고’라고도 한다.
94) 법제처 유권해석(08.7) : “지방세법 제40조에서 관허사업의 제한을 할 수 있는 대 상 사업을 ‘허가 인가 면허 및 등록과 그 갱신을 요하는 사업’으로 정의하고 있 는 점에 비추어 볼 때, 해당규정에서의 관허사업은 허가 인가 면허 및 등록과 그 갱신을 요하는 사업에만 한정돼야 하며 단순한 신고행위에 의하여 영업을 하는 경 우까지 확대해석 할 수 없다.”
구 분 근거 법령 영업 요건
선정건수 (업체수)
요구건수
(업체수) 비 고 소매업
(슈퍼) (허가, 신고 등 불필요) 자유업 45건 (36)
19건 (17)
소매업 중 주 종목이 슈퍼인 업종
* 감사원 감사자료(08. 2)
한편, 위 표에서 보는 바와 같이 개별법령에서 요구하는 영업요건인
‘신고’는 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지하는 행위로서 법령 등 이 정하는 바에 따라 당해 통지가 의무로 되어 있는 작용을 말하 고95), 이는 크게 행정청의 수리를 요하지 않는 “자기완결적 신고(전형 적 신고)”와 행정청의 행정행위를 거쳐 신고의 수리를 요하는 “변형적 신고”가 구분된다. 변형적 신고는 신고가 수리되어야 신고의 효과가 발생하는 것으로서, 사인의 신고에 있어서 행정청의 실질적 심사권이 인정되는 경우는 당해 수리행위는 내용적으로 허가 내지 등록의 성 격96)을 가지게 된다는 견해에서 보면, 국세징수법 제7조 및 기본통칙
95) 인쇄문화산업진흥법 에 따른 인쇄사를 경영하기 위하여 하는 ‘신고’는 시장 군 수 등의 신고에 대한 실질적 심사를 요하지 않기 때문에가 전형적인 자기완결적 신고이다. 다만, 인쇄업 신고를 하지 않고 인쇄사를 경영하는 경우에는 동법 제15 조에 따라 300만원 이하의 과태료 처분을 받게 된다.
- 인쇄문화산업진흥법 제12조 (신고)
출판문화산업 진흥법 제2조에 따른 간행물을 발행하기 위하여 인쇄사를 경 영하고자 하는 자는 그 인쇄사의 소재지를 관할하는 시장 군수 구청장(자치구 의 구청장을 말한다. 이하 같다)에게 다음 각 호의 사항을 신고하여야 한다. 신 고한 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.
1. 인쇄사의 명칭 소재지
2. 경영자(법인이나 단체인 경우는 그 대표자)의 주소 성명
시장 군수 구청장은 제1항에 따른 신고(이하 “신고”라 한다)를 한 자에게 신고필증을 내주어야 한다.
시장 군수 구청장은 신고를 받은 때에는 그 신고사항을 시 도지사를 거쳐 문화체육관광부장관에게 보고하여야 한다.
96) 홍정선 교수는 수리를 요하는 신고를 등록으로 보고 있다. 그러나, 수리를 요하 는 신고의 경우 장부에 등록되지 않는 반면에 등록의 경우에는 장부에 등록되는 차이가 있으므로 수리를 요하는 신고와 등록을 구별하여야 한다. 또한 수리를 요하
에서 말하는 제한대상 업종으로 판단하여 제한을 요구할 수 있다 할 것이다.
따라서 신고가 특정의 사실 법률관계에 관하여 행정청에 단순히 알 림으로써 그 의무를 다하는 이른 바 자기완결적 신고로서 형식상 법의 요건만 갖추어 신고 되기만 하면 행정청에 도달된 때로부터 일정한 법적 효과를 발생하는 경우에는 국세체납을 이유로 국세징수법에 따 른 관허사업 제한 요구를 할 수 없는 것이며, 신고의 수리를 요하지 않는 관계로 제한의 실익도 없는 것이다. 이러한 경우에는 국세징수 법 등에 규정된 다른 간접적 징수수단을 통하여 체납을 규제할 수밖 에 없다 할 것이다.
(2) 관허사업제한 대상 체납액 기준의 미비
관허사업제한은 당해 납세자(체납자)에게는 사업을 수행하지 못하게 하는 등 중대한 제약을 주므로 헌법상의 과잉금지의 원칙(비례의 원 칙)에 따라 그 행사는 필요 최소한도에 그쳐야 하고, 그 제한도 달성 하려는 공익목적(체납세금의 징수)에 비해 납세자의 피해(관허사업의 제한) 정도가 크지 않아야 하고 균형관계가 유지될 필요가 있다.97)
그런데, 2005. 1. 1.부터 2006. 12. 31.사이에 관허사업 제한을 요구한 국세청의 운영 실태를 보면, 500만원 미만을 체납하고 있던 자에
는 신고를 실질상 허가라고 보는 견해가 있으나 허가의 경우 허가행위가 있으나 수리를 요하는 신고의 경우에는 수리행위만이 존재한다는 점에서 수리를 요하는 신고와 허가는 구별된다. 이렇게 볼 때, 수리를 요하는 신고는 허가 및 등록과 구 별되며, 신고의 한 유형이라고 보아야 할 것이다(박균성, 전게서, 120면).
97) 대법원도 이 점을 강조하고 있다. 즉, ... 따라서 규정의 취지와 본건 국세체납 이 거액이라고 할 수 없고(이는 그후 모두 납부되었다) 관허 사업의 경영자인 원고 가 본건 1급자동차정비공장을 만들고 경영함에는 막대한 자재와 금전이 투입된 원 고의 기득재산권인데 이런 시설물을 없애버리는 결과가 된다면 국민경제상의 손실 이 크다는 점 등을 합쳐보면 본건 체납을 이유로 한 세무서장의 본건 ‘1급자동차 정비사업허가취소 요구’는 재량권을 넘는 위법부당한 것이며 이와 일체가 되어 하 나의 효과를 나타내는 취소처분도 같은 위법이 있다.(대법원 1976.12.28. 선고 74누 231 판결)
대해 요구한 것이 3,438건으로서 총 요구 건수 12,931건의 26.6%에 이 르고 있고, 그 중 100만원 미만의 체납자에게까지 요구한 건이 518 건에 이르고 있는 등 소액체납자에게도 사업의 정지 또는 취소를 요 구하고 있다.
< 표2 > 체납금액대별 관허사업 제한 요구 현황
(2005.1.1 2006.12.31)
체납금액 분포 관허사업 제한 요구 누 계
건수 비율 건수 비율
50만원 미만 179 1.4% 179 1.4%
50만원 100만원 339 2.6% 518 4.0%
100만원 500만원 2,920 22.6% 3.438 26.6%
500만원 1,000만원 2,149 16.6% 5,587 43.2%
1,000만원 5,000만원 4,563 35.3% 10,150 78.5%
5,000만원 1억원 1,474 11.4% 11,624 89.9%
1억원 이상 1,307 10.1% 12,931 100%
계 12,931 100%
* 감사원 감사자료(08. 2)
이와 같이 관허사업제한 요구 요건인 “3회 이상의 체납국세”의 합 계금액이 500만원 미만98)인 경우는 소액이라고 할 수 있는데 500만원 미만의 체납금액의 분포가 26.6%에 이른다는 것은 동 제도의 목적에 비해 과도한 제한이라 할 수 있다 하겠다. 이러한 제한 요구로 인해 사업의 허가취소, 정지가 된다면 고액이 투자된 영업장 확보, 설비투 자 등에 대한 물적 시설의 낭비와 종업원 등 인적자원의 퇴출이 불가
98) 3회의 국세체납액의 총합이 500만원이라고 하면, 이를 1/3로 단순 계산한 체납건 수별 금액은 1백7십만 원에 이른다.
피하게 되는 심각한 문제를 야기할 수 있다.
한편, 위 통계에서는 관허사업제한 요구만 나오고, 이에 대응한 요 구를 받은 허가 등 주무관청의 체납금액대별 회신비율 및 처리비율이 없어 실제 500만원 미만의 제한요구가 과도한 제한으로 귀결 되었는 지에 대한 분석은 곤란한 실정이나, 뒤 <표3> 및 <표4>에 비추어 소 액체납자에 대한 제한은 크지 않다고 파악된다.
(3) 관허사업제한 요구 및 사후관리에서의 흠결
관허사업 제한의 효과를 거두기 위해서는 체납자가 사업을 영위하 고 있을 때 제한을 요구하여야 체납세액의 납부를 유도할 수 있고, 또한 체납자의 영업활동에 대한 실질적인 제재효과를 거둘 수 있을 것이며, 이미 폐업한 경우라면 관허사업제한의 요구가 의미가 없다.
최근, 관허사업 제한을 요구하는 세무관서측과 요구를 받은 허가 등 관할 주무관서간에 국세징수법 및 국세징수사무처리규정(국세청 훈령) 상의 절차를 준수하지 않는 사례가 감사원 감사결과에서 발견되었다.
세무관서측의 집행관리 및 사후조치 측면에서 드러난 문제점은 관허사업 제한 대상 업체로 선정해 놓고도 제한 요구를 하지 않은 경 우와 폐업한 이후에도 관허사업으로 선정하는 경우 관허사업제 한 요구후 처리결과 확인 미이행 등 세 가지로 정리할 수 있다.
1) 제한대상업체 선정후 제한요구 미이행
국세청 훈령인 국세징수사무처리규정 제171조 제4항은 관허사업제 한 요구 시에는 그 명세를 전산 입력하여 출력한 ‘관허사업 제한 요 구서’에 따라 해당 관서에 제한을 요구하도록 되어 있다.
그런데, 감사원의 감사결과에 따르면, 세무서 등 107개 세무서 에서 2005.1.1.부터 2007.6.30.까지 29,491개 업체(36,027건)를 관허사업
제한 대상 업체로 선정하여 전산 입력하였으나, 이 중 44.8%에 해당 하는 13,235개 업체(14,876건, 41.3%)만 실제 관허사업 제한을 요구하 였다. 그 결과, 청주에서 유흥주점을 운영하는 A사업자는 2,037,790원 을 체납상태에서 영업을 계속하는 등 각 세무서에서 관허사업 제한 대 상으로만 선정하고 허가 등 주무관청에게 제한을 요구하지 않은 8,151 개 업체 9,570건(기 폐업자 제외) 가 체납 결손액 6,694억여 원을 납 부하지 않은 채 사업을 계속하고 있는 것으로 나타났다.
다만 세무서장의 관허사업제한요구는 기속행위가 아니라 재량행위 이므로 국세체납이 있어 관허사업제한 대상 업체로 선정하였다고 하 여 반드시 관허사업제한을 요구하여야 하는 것이 아니고, 무조건적인 관허사업제한요구는 오히려 재량권 남용이 되어 위법하게 된다는 점 을 생각한다면 관허사업제한 대상 업체 선정 후 관허사업제한 요구를 하지 않은 것이 반드시 문제가 있다고는 할 수 없을 것이다. 관허사업 제한 대상 업체 선정 후 납세의무자에게 관허사업제한을 예고하는 과 정에서 관허사업제한 배제사유가 발견할 수도 있을 것이고, 체납세금 의 일부가 납부되거나 납세담보가 제공되는 경우도 있을 것이다. 물론 세무당국에서 대상 업체 선정 후 후속조치를 소홀히 하여 관허사업제 한 요구를 하지 않았다면 감사원의 지적을 피할 수 없을 것이다.
2) 체납업체 폐업 후 관허사업제한 요구
관허사업 제한 요구는 기존 사업을 유지하고 있는 상태에서 실효성 이 있으나, 이미 폐업한 이후라면 관허사업 제한 요구의 의미가 없다.
그런데, 감사원의 감사결과에 따르면, 세무서에서 인천광역시 서 구 심곡동 소재 가요룸클럽이 부가가치세 등 21건 계 495,026,780 원을 체납하고 있는데도 아무런 조치를 하지 않다가 위 유흥주점이 폐업한 2005.2.7.부터 45일이 경과한 같은 해 3.23.에서야 관허사업 제 한 대상 업체로 선정하여 인천광역시 서구청장에게 관허사업 제한을