수단이 되는 것이 아니라 규제방식 그 자체의 대체안으로 고려되어야 한다는 것이다. 또한 위반행위나 위법행위는 정상적인 반응이며 병리 가 아니므로 의무위반을 특수 예외시 하지 않고 처음부터 제도설계 중에서 고려하여야 한다고 주장한다.23)
(4) 소 결
행정의 실효성 확보, 행정목적의 실현이라는 새로운 기본개념을 설 정하는 것은 행정형벌을 중심으로 한 경직적이고 획일적인 의무이행 확보에 관한 현행 실정법제의 구조가 가지는 문제를 명확히 하려는 시도라고 볼 수 있다.
그러나 이러한 다양한 새로운 수단에 관심을 나타내어 행정벌을 필 두로 하는 종래의 전통적 행정제재수단을 소홀히 취급하는 것은 행정 과 국민의 관계를 권리 의무의 관계로서 형성하고, 그곳에서 발생한 의무위반에는 법률이 정하는 강제조치를 운용한다는 법치주의의 실현 이 아직 완료되지 않았다는 점에서 타당하지 못하다. 결국 새로운 수 단의 도입과 정비를 고려함과 동시에 행정벌 및 행정상 강제집행이라 는 전통적인 수단도 함께 정비하지 않으면 안된다.
국세징수법상의 관허사업제한도 독자적인 발동에 의해서가 아니라 체납처분과 같은 전통적인 행정강제수단과 함께 또는 이를 보완하여 조치할 때 그 실효성을 배가할 수 있는 것이다.
적인 권리의무 변동 또는 강제를 수권하고 있을 것을 요한다. 이것은 법률에 의한 행정의 원리로부터 도출되는 제약이라 할 수 있다. 이러 한 관점에서 본다면 새로운 행정제재의 수단도 반드시 법률의 근거를 가지고 발동되어야 하고, 비권력 행위형식인 행정지도 등에 불복하는 자에 대한 공급거부, 공공서비스의 정지 등을 행하는 것은 문제 소지 가 있다.24)
어떤 규범이 법적으로 정당한 것으로 시인되기 위하여는 그것이 사 안의 객관적 성질이나 법칙에 합치되고 목적달성에 있어서 합리적인 것이어야 한다. 또한 상위법에 의하여 정당한 권한을 부여받은 자에 의하여 정당한 절차에 따라 규정된 것이어 하고, 사회에서 일반적으 로 성립하고 있는 합의 내지 컨센서스의 내용에 합치되어야 한다.
새로운 행정제제의 수단은 대체로 상대방의 권리이익을 보호하기 위한 절차적 정비가 미흡하고, 일부 유형은 법률상의 근거가 없거나 비권력적 수단에 의하여 과하여자는 경우가 있기 때문에 권리구제절 차의 면에서 미비한 점이 많다. 따라서 이들 새로운 유형의 제재수단 은 그 행사에 있어서 신중하여야 한다.
국세징수법상의 관허사업제한은 국세 체납과 제한되는 관허사업 간 의 실체적 관련성이 문제되는 바, 위와 같은 관점에서 입법적 정당성 여부를 검토하여야 할 것으로 생각된다.
(2) 제재수단의 부당결부의 문제
오늘날 행정의 특색은 광범한 권한들이 서로 융합 내지 결부되어 커다란 제재적 효과를 발휘하고, 상대방인 사인에게는 당해 의무와는 무관계한 급부행정의 수단이나 행정행위 등이 제재 내지 강제로서 작 용하게 된다는 점이다. 행정권한의 결부의 가장 큰 특징은 그것이 특 별한 행정상의 강제집행의 수단을 취하지 않고서도 보다 간편하게 의
24) 서원우, 전게논문 18면 참조.
무의 이행을 강제할 수 있다는 점이다.25)
그러나 행정권한의 결부는 사인의 국가 행정활동에의 종속성 때문 에 사법적 구제는 매우 곤란하고, 법률에 의한 행정의 원리 그 자체 의 기반이 상실될 우려가 있다. 법의 규정 없는 행정권한의 결부는 국가권력의 강화를 초래하며 법치국가원리인 고권적 작용의 예측가능 성의 전 체계를 붕괴할 우려가 있다. 한정된 사항에 관한 권한행사의 태양이 법률상 명확할 때 비로소 행정권한 행사에 대한 예측 가능성 이 담보되며 포괄적 권력의 전면적 지배에 복종하는 것을 피할 수 있 다. 다수의 행정권한이 경합하고, 행정수단이 다양화되고 행정수단의 적당한 결부에 의하여 새로운 행정기능이 창출되는 오늘날에서는 행 정권한의 각각이 법률상 근거를 가지는 것이 반드시 전면적으로 법이 행정을 구속한다고는 할 수 없다.
또한 행정권한의 분배가 헌법상 제도로서의 의미를 가지는 것이라 면 입법자에게 행정권한을 분배하는 권한이 있다 하더라도 전적으로 자유가 아니라 그곳에 헌법상의 제약이 있는 것이 아닌가라는 문제가 제기될 수 있다. 법치국가 원리로서 실체적 연관을 전혀 무시하여 일 반적인 결부를 인정하여 사인의 행정에 대한 전면적인 의존성을 가져 오는 것은 국가권력의 예측가능성의 원칙에 반하여 입법의 포괄적 수 권의 일종으로서 무효가 될 소지가 있는 것이다.26)
국세징수법상의 관허사업제한이 법리적으로 가장 문제가 되는 것은 바로 이 부분인 바, 위와 같은 관점을 토대로 국세체납과 제한되는
25) 체납처분 등 강제집행은 많은 비용이 든다는 점에서 관허사업제한은 간편하게 의무의 이행을 강제할 수 있다는 장점이 있다. 행정권한의 결부는 그 태양에 따라 실체적 관련성의 정도가 다르게 평가될 수 있을 것이다.
26) 다만 국세징수법상의 관허사업제한의 경우, 세무서장은 체납자에 대하여 관허사 업제한처분을 하는 것이 아니라 주무관서에 관허사업제한을 요구하는데 그치고, 주 무관서는 세무서장의 관허사업제한 요구에 반드시 따라야 하는 것이 아니라 정당 한 사유가 있으면 관허사업제한처분을 하지 않을 수 있는 재량이 있다는 점에서 엄밀한 의미에서 정당한 범위 내의 권한배분이라고 생각된다. 더구나 이러한 권한 배분은 국세징수법이라는 법률에 근거하고 있다.
관허사업 간의 실체적 관련성을 인정할 수 있는지, 인정할 수 있다면 그 논거가 무엇인지에 대한 검토가 필요한 것이다.
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우리나라의 국세징수법 제7조의 관허사업제한에 관한 규정은 흔히 외국에서 동일한 입법례는 물론 유사한 입법례도 찾아보기 어렵다고 한다.27) 그러나 일본의 경우 조세납부와 행정서비스를 연계시키는 제 도가 존재하고, 미국에서는 요금체납을 이유로 공급을 정지하는 다수 의 판례가 존재하며, 또한 독일 영업법은 조세체납을 영업법상의 영 업자 신뢰성 상실로 간주하여 영업을 취소하는 제도가 존재한다. 따 라서 외국의 이러한 입법례를 통하여 우리 국세징수법상의 관허사업 제한제도에 대한 입법적 정당성 및 입법목적과 수단 간의 비례관계를 가늠하여 보고자 한다.