용되지 아니한다.
그러나 하나의 행정기관이 다른 유형의 행정목적 수행을 위한 권한 을 갖는 경우에는 위 기준만으로 불충분하다. 이때에는 목적적 관련 성의 판정을 위하여 수익적인 행정작용을 가능하게 하는 수권규범인
‘법률규범의 해석’이 필요하게 된다. 이를 통하여 당해 법률로부터 수 익적 행정작용을 가능하게 하는 특정의 수권목적이 도출되면 이는 동 시에 부관의 부과에 있어서의 수권의 한계로 작용하게 된다고 볼 수 있다. 따라서 예컨대 특정영업을 가능하도록 특허행위의 발령과 동시 에 부담을 부과하는 경우에는 영업질서유지를 위한 목적만을 위해서 만 부담을 부과할 수 있으며, 설령 당해 행정기관에게 그 권한이 주 어져 있다고 하더라도 도로 경찰상의 목적을 위해서는 부과할 수 없 게 되는 것이다.44)
해 영업활동과 무관한 체납행위에 대하여 생활상의 영업 사업을 위 한 신규허가의 발급거부와 기존 허가의 취소 정지를 규정하고 있다 는 점에서 그 사물적 견련성이 결여되어 부당결부금지의 원칙에 위배 된다는 것이다. 이러한 주장은 부당결부금지원칙을 과잉금지의 원칙 과 함께 헌법상의 원칙으로 보고 있다.
그러나 부당결부금지원칙은 법치국가의 원칙과 무관하지 않지만 그 직접적인 근거는 권한법정주의와 권한남용금지의 원칙에 있으므로 법 률적 효력을 갖는 법원칙으로 보는 것이 타당하다고 생각된다. 따라 서 국세징수법상의 관허사업제한의 위헌 위법 여부를 검토함에 있어 서는 먼저 법률상의 원칙인 부당결부금지원칙 위반 여부를 따진 다음 에 헌법상의 원칙인 과잉금지원칙 위반 여부를 따지는 것이 보다 논 리적이라고 생각된다. 앞서 본 바와 같이 부당결부금지원칙은 모든 행정작용에 있어 그와 실질적 관련이 없는 사항에 관해 국민의 권리
이익을 침해해서는 아니 된다는 것으로서 그 규범내용이 일반화되 어 행정법의 일반원칙의 하나를 이루고 있으므로 제재처분에 관한 과 잉금지원칙에 앞서 적용되는 대상적 한계로 원용하는 것이 타당하기 때문이다. 과잉금지원칙은 ‘이익 및 가치형량’을 내용으로 하는 것으 로서 행정법의 일반원칙 중 가장 마지막으로 원용하여야 할 논증수단 이 되어야 하므로 이보다 앞서 제재처분의 대상이 위반행위와 실질적 관련성이 없다는 점을 강조하는 것이 보다 실제적인 논증방법이 될 것이다.
이와 같이 부당결부금지원칙을 과잉금지원칙과는 달리 헌법상의 원 칙이 아닌 법률상의 원칙으로 파악하면서 과잉금지원칙에 앞서 적용 되는 대상적 한계를 원용한다면 국세징수법상의 관허사업제한은 그 목 적과 수단 간에 실질적 관련성이 법률의 규정에 의해 담보되므로 법률 상의 원칙인 부당결부금지원칙 위반 문제는 발생하지 않게 된다.
한편 부당결부금지의 원칙이 법률적 효력을 가지는 원칙이라면 법 률에서 정하는 반대급부(국세체납)가 행정권 행사(관허사업제한)와 실 체적 관련이 없다고 여겨지는 경우, 따라서 이론상 부당결부금지원칙 에 반하는 경우에도 당해 법률(국세징수법)에 근거한 행정권 행사는 적법하게 된다는 견해45)가 있다. 이론상 부당결부금지원칙에 반하지 만 부당결부금지원칙이 법률상의 원칙이므로 법률에 규정을 둔 이상 적법하다는 취지로 이해되나 논리적으로 선뜻 납득하기 어렵다. 부관 에 의한 관허사업제한의 경우에는 그 합법성 인정 여부와 관련하여 반대급부와 행정권 행사의 실체적 관련성이 검토되어야 하겠지만 법 률에 의한 관허사업제한의 경우에는 입법권자가 반대급부(국세체납)와 행정권 행사(관허사업제한)의 실체적 관련성을 입법 정책적 차원에서 인정한 것으로 볼 수 있다고 생각된다. 뿐만 아니라 국세체납은 국민 의 헌법상 기본의무 위반이어서 준법정신이 현저히 결여되었다고 할 것이고, 또한 경제력이 없어 체납하고 있는 자에게 관허사업을 허용 하는 것은 조세채권의 확보에 불안이 발생하며 이는 전체 국민에의 부담으로 돌아간다는 점을 생각한다면 이론적으로도 납세의무위반과 관허사업제한 간에 실질적 관련성이 없다고 단정할 수 없을 것이다.
또한 국세징수법 제7조는 국세체납을 관허사업을 허가함에 있어 고 려하여야 할 소극적 요건 규정으로 볼 수 있다고 생각된다. 비록 대 물적 허가요건이 허가의 근거 법률에 직접 규정되어 있는 것이 바람 직하지만 이를 국세징수법에 일반적 허가제한 규정 형식으로 두는 입 법태도 역시 입법기술상 부정적으로만 볼 것이 아니다. 이러한 관점 에서 관허사업 주무관청은 영업허가의 근거법률만을 심사할 것이 아 니라 관허사업 장소의 객관적 대물적 허가요건에 관한 국세징수법상 의 규정 역시 실질적 관허사업허가 요건조항으로 검토하지 않으면 안 된다. 이러한 점에서 국세체납과 관허사업의 제한 간에는 직접적 원
45) 박균성, 전게서 57면 참조.
인적 관련성은 물론 법률 목적상의 관련성도 있다고 할 것이므로 부 당결부금지원칙에 반한다고 할 수 없을 것이다.46)
결국 국세징수법상의 관허사업제한은 입법권자가 국세체납의 경우 에 관허사업을 제한할 수 있는 것으로 법률에 명시적으로 규정함으로 써 실체적 관련성이 법률적으로 담보되었다 할 것이고, 또한 이론적 으로도 실체적 관련성을 인정할 수 있으므로 부당결부금지원칙 위반 의 문제는 발생하지 않는다 할 것이다.
그러나 법률의 형식에 의한 관허사업제한이 법률상의 원칙인 부당 결부금지원칙으로부터 벗어났다고 하여 법적으로 아무런 문제가 없어 지는 것은 아니다. 관허사업제한이 법률에 의해 규정되었더라도 그 법률은 ‘행정주체가 구체적인 행정목적을 실현함에 있어서 그 목적과 수단 사이에 합리적인 비례관계가 유지되어야 한다’는 과잉금지원칙 에 위배되어서는 안되기 때문이다. 예컨대 특정 국세체납과 직접적인 관련성이 없는 일반적 관허사업제한은 국민의 생업자체를 위협할 수 있다는 점과 다른 관허사업을 허용하여 그 사업으로부터 체납처분 등 의 조치를 하는 것이 국가재정의 확보를 위해 더 바람직할 수 있다는 점에서 과잉금지원칙, 특히 필요성의 원칙 및 상당성의 원칙과 관련 하여 여전히 논란이 있을 수 있다. 따라서 국세징수법상의 관허사업 제한은 그것이 과잉금지원칙을 위반하는지, 즉 과잉입법에 해당하는 지 여부에 대한 검토가 필요한 것이다.
.
관허사업제한 제도는 체납처분이라는 전통적인 강제집행수단과 비 교하여 볼 때 체납자와의 물리적 충돌을 피하면서도 체납자의 관허사 업 수행 자체를 위협함으로써 납세자 스스로 조세의무를 이행하도록
46) 박영도 김해룡 김호정 공동연구, 전게논문 47면 참조.
하는 것이므로 세무행정의 효율성 제고에 기여하는 면이 있다. 또한 국가적 공동체를 운영하는데 필요한 재정수입의 주원천인 조세를 실 효성 있게 확보할 수 있도록 해 준다. 그러나 오늘날 많은 국민의 생 업 대부분이 인가 허가 면허 등록 등을 요하는 사업으로 되어 있 는 상황에서 신규관허사업이 거부되는 경우에는 국민의 기본적 생업 자체가 위협받을 수 있고, 관허사업이 자동차운송사업 등과 같이 일 반 국민이 이용하는 공익성이 앞서는 사업이거나 관허사업에 종사하 는 근로자의 수가 많은 사업인 경우 동 관허사업이 정지 또는 취소되 는 경우에는 국민경제상 그 파급효과가 크다는 부담이 있다.47)
관허사업제한 제도는 위와 같은 장 단점을 동시에 가지고 있으므 로 이러한 제도를 유지할 것인지 여부에 관하여는 양질의 공공서비스 제공에 필요한 국가 재정수입의 확보, 공평과세의 실현 등 정책목표 에 대한 광범위한 입법형성권을 가진 입법부에서 여러 사정을 고려하 여 결정할 재량으로서 입법형성의 자유에 속하는 분야라 할 것이다.
그러나 입법기관의 재량은 헌법에 기속되는 기속재량이므로 입법권을 행사함에 있어서 비례성의 원칙 등 과잉금지의 원칙에 위배되어서는 아니 될 것이다.