국세징수법상의 관허사업제한은 체납국세와 제한되는 관허사업 간 에 직접적인 관련성이 없이 모든 관허사업을 제한하는 일반적 규정이 라는 점에서 가장 강력한 법적 의무이행 확보수단이라고 할 것이고, 또한 그만큼 입법적 정당성이 요구된다. 또한 체납의 효과가 종국적 으로 기본적 생업의 상실로 나타나며 나아가 그 업종이 자동차운송사 업과 같이 일반 국민이 이용하는 공익성이 앞서는 사업이거나 종사하 는 근로자가 많은 사업인 경우에는 그 취소의 파급효과가 수많은 종 업원 내지 일반 국민에게까지 미친다는 점에서 합헌성과 그 발동의 한계에 검토가 반드시 필요하다. 이에 국세징수법상의 관허사업제한 규정이 과잉금지의 원칙을 위반하여 입법적 정당성을 상실하였는지에 관하여 검토하기로 한다.
48) 헌법재판소 2002.9.19. 2000헌바84 결정.
(1) 헌법적 정당성 여부
국세징수법상의 관허사업제한 제도의 헌법적 정당성을 검토함에 있 어서는 그것이 단순히 행정법규인 세법상의 의무위반에 대한 것이 아 니라 헌법상의 납세의무위반에 대한 것이라는 점에서 접근하여야 한 다고 생각한다. 헌법상 납세의무를 심각하게 위반한 자에 대하여 헌 법의 하위규범인 개별 법률규정에 의해 그 요건이 정해진 영업의 허 가를 제한하도록 하는 법률의 규정은 위헌이라고 할 수 없다고 생각 된다. 비록 영업허가가 헌법상 보장된 직업선택의 자유의 실현수단이 라도 해도 거기에는 공공의 이익을 이하여 법률상 제한이 가능하므로 헌법상 국민의 기본적 의무를 심각히 위반하는 자에 대해서는 그 대 칭적 의미를 가지는 기본권의 제약을 법률로 규정하는 것은 헌법적 정당성을 갖는다고 볼 수 있다. 또한 헌법상 의무의 위반자에게 국민 의 생명, 신체에 대한 직접적인 침해가 아닌 영업허가 등 수익적 처 분에 있어서의 법률상의 제한은 과잉금지원칙에 위배되지 않는다고 볼 수도 있다.
이와 관련하여 독일연방행정법원의 판례는 영업자의 법적 의무위반 및 사회적 책임성에 대한 인식상의 흠결을 영업법상 요구되는 영업자 의 신뢰성 상실의 사유로 인식하고, 영업자의 조세체납액의 규모가 절대적으로 매우 크거나 혹은 그 절대적 규모가 그리 크지 않다고 해 도 영업자의 조체부담 총액에 비하여 상대적으로 심각한 것으로 판단 될 경우에는 영업법 제35조에서 규정하는 영업자의 신뢰성이 상실된 사유로 인정하여 영업허가를 취소하고 있으므로 주의를 기울일 필요 가 있다. 영업자가 사회적 안전과 공익 및 종업원을 보호하는데 있어 요구되는 모든 행위를 강구하고 있는지, 영업에 관련된 법규정을 준 수하고 있는지가 영업자 신뢰성의 핵심이다.49)
49) 박영도 김해룡 김호정, 전게논문 94-95면 참조.
이러한 논지를 우리의 국세징수법상 관허사업제한제도의 합헌성을 판단하는데 참고로 하여 보면, 국민의 기본의무인 납세의무를 이행하 지 않는 자는 영업자로서 사회적 안전과 공익을 보호 하는데 요구되 는 모든 행위를 강구하고 있다고 할 수 없으므로 영업허가 취소 또는 정지의 대상이 될 수 있다고 할 것이고 이것을 입법화한 것이 국세징 수법상의 관허사업제한이라고 할 것이므로 관허사업제한이라는 제도 자체를 곧 위헌이라고는 할 수 없을 것이다. 문제는 어느 정도의 납 세의무위반을 영업자의 신뢰성이 상실한 것으로 보고 관허사업제한을 할 수 있는가 하는 점이다.
이와 같이 볼 때 국세징수법상의 관허사업제한제도는 헌법상의 납세 의무를 ‘심각하게’ 위반하여 영업자로서의 신뢰성을 상실한 체납자에 대하여 관허사업제한을 규정하는 것이어야 한다. 즉 관허사업제한을 규정하는 입법목적과 수단 간에 비례관계가 확보되어 있어야 한다.
(2) 입법목적과 수단의 비례관계
관허사업제한 제도는 체납처분이라는 전통적인 강제집행수단과 비 교하여 볼 때 체납자와의 물리적 충돌을 피하면서도 체납자의 관허사 업 수행 자체를 위협함으로써 납세자 스스로 조세의무를 이행하도록 하는 것이므로 세무행정의 효율성 제고에 기여하는 면이 있다. 또한 국가적 공동체를 운영하는데 필요한 재정수입의 주원천인 조세를 실 효성 있게 확보할 수 있도록 해 준다.
그러나 오늘날 많은 국민의 생업 대부분이 인가 허가 면허 등록 등을 요하는 사업으로 되어 있는 상황에서 신규관허사업이 거부되는 경우에는 국민의 기본적 생업 자체가 위협받을 수 있고, 관허사업이 자동차운송사업 등과 같이 일반 국민이 이용하는 공익성이 앞서는 사 업이거나 관허사업에 종사하는 근로자의 수가 많은 사업인 경우 동 관허사업이 정지 또는 취소되는 경우에는 국민경제상 그 파급효과가
크다는 부담이 있다.50)
관허사업제한 제도는 위와 같은 장 단점을 동시에 가지고 있으므 로 이러한 제도를 유지할 것인지 여부에 관하여는 양질의 공공서비스 제공에 필요한 국가 재정수입의 확보, 공평과세의 실현 등 정책목표 에 대한 광범위한 입법형성권을 가진 입법부에서 여러 사정을 고려하 여 결정할 재량으로서 입법형성의 자유에 속하는 분야라 할 것이다.
그러나 입법기관의 재량은 헌법에 기속되는 기속재량이므로 입법권을 행사함에 있어서 비례성의 원칙 등 과잉금지의 원칙에 위배되어서는 아니 될 것이다.
국세징수법상의 관허사업제한은 입법형식면에서 보면, 우선 관허사 업의 제한 사유와 관련하여 당해 법령에 폭넓은 적용유예 규정을 두 고 있다. 즉 국세징수법 제7조 제1항은 비록 국세체납이 있다 하더라 도 일정한 사유가 있는 경우에는 관허사업의 제한을 요구하지 못하도 록 규정하고 있는데, 동법시행령 제8조에서는 그 사유를 다음의 사유 로서 세무서장이 인정하는 것으로 적시하고 있다. 공시송달의 방 법에 의하여 납세가 고지된 때 납세자가 천재 지변 화재 전화 기타 재해를 입거나 도난을 당하여 납세가 곤란한 때 납세자 도는 그 동거가족의 질병으로 납세가 곤란한 때 납세자가 그 사업에 심 각한 손해를 입어 납세가 곤란한 때 납세자가 국세징수법 제14조 제1항 제3호 내지 제5호의 사유가 있는 때 납세자의 재산이 국세 징수법 제85조 제1항 및 제2항에 해당하는 때 제1호 내지 제6호에 준하는 사유가 있는 때 등이다. 또한 국세징수법시행령 제9조는 국세 징수법 제7조 제2항의 규정에 의한 관허사업제한의 예외사유로 국세 징수법시행령 제8조의 규정에 해당하는 때와 납세자에게 납세가 곤란 한 사정이 있은 사실을 세무서장이 인정하는 때로 규정하고 있다. 즉
50) 옥무석, 전게논문 63면.
세무서장은 국세체납사실이 있다고 하여 반드시 관허사업제한을 요구 하여야 하는 것이 아니고, 납세가 곤란한 사정이 있은 사실을 인정한 경우 관허사업제한을 하지 않을 수 있으므로 관허사업제한 요구는 재 량사항인 것이다. 또한 세무서장의 관허사업제한 요구를 받은 주무관 서는 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 하지만, 어떤 사유가 ‘정 당한 사유’에 해당하는지 여부는 관허사업제한을 요구받은 주무관서 에서 판단하므로 주무관서의 재량사항에 해당한다. 이런 점에 비추어 보면 입법목적과 수단 간에 상당한 비례관계가 확보되어 있으므로 국 세징수법상의 관허사업제한 규정 자체를 위헌이라고 평가하기 어렵다 고 할 것이다.51)
그러나 국세징수법상의 관허사업제한 규정이 입법목적과 수단 간에 비례관계가 확보되어 합헌으로 평가된다고 하더라도 그 발동은 관허 사업을 제한하는 법률의 취지 국민경제에의 고려 사건의 구체적 상 황 등을 고려하여 극히 제한함으로써 과잉금지원칙, 특히 필요성 및 상당성의 원칙에 위배되지 않도록 하여야 한다. 예컨대 관허사업제한 의 대상이 된 업종이 일반 국민이 이용하지 않으면 안 될 정도로 공 익성이 큰 사업이어서 그 취소의 파급효과가 일반국민은 물론 국민경 제에까지 미치거나 처분 대상자의 생업이 종국적으로 상실되는 결과 가 초래될 경우에는 그 발동이 제한되어야 할 것이다. 따라서 국세징 수법상의 관허사업제한은 결국 실제 운용상에 있어서의 과잉금지원칙 위반 여부가 주안점이 된다고 할 것이다.52)
51) 박영도, 김해룡, 김호정 공동연구, 전게논문 47면 참조.
52) 국세징수법상의 관허사업제한제도에 대한 규범적 타당성 분석에는 앞서 본 바와 같은 관허사업제도 및 국세징수법 개별조항의 부당결부 및 과잉금지의 원칙 위반 여부에 대한 검토 외에도 예컨대 국세징수법기본통칙에서 ‘관허사업’에 관한 정의 규정을 두거나 ‘제2차 납세의무’를 체납자의 범위에 포함하는 규정을 둔 것이 규범 체계적으로 타당한지에 대한 검토도 포함되어야 할 것으로 생각되나, 논점을 집중 한다는 점에서 제3장에서는 다루지 않고 다음 제4장 제1절의 법령상의 관허사업제 한 요건에서 언급하기로 한다.